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臺灣彰化地方法院行政訴訟判決　　　　　　104年度簡字第6號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 104年7月6日辯論終結 原　　　告　秋鐵營造有限公司 代　表　人　吳思儀 被　　　告　經濟部水利署第四河川局 代　表　人　白烈燑 上列當事人間因追繳押標金事件，原告不服行政院公共工程委員 會103年11月21日訴字第0000000號審議判斷書，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 壹、程序方面： 本件被告經濟部水利署第四河川局經合法通知，未於言詞辯 論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386 條所列各款情形，爰依原告秋鐵營造有限公司之聲請，由其 一造辯論而為判決，合先敘明。 貳、實體方面： 一、事實概要： 緣原告參與被告所辦理「97年度濁水溪河系河道搶險工程」 第四期採購案（下稱系爭採購案），經臺灣南投地方法院檢 察署（下稱南投地檢署）檢察官認為原告涉犯政府採購法（ 下稱同法）第87條第5項後段之罪，以99年度偵字第1437號 為緩起訴處分。嗣後被告認原告違反同法第31條第2項第8款 及經濟部水利署工程採購投標須知（下稱投標須知）第25點 第1項第8款規定之情形，以民國103年7月25日水四管字第00 000000000號函（下稱原處分）追繳押標金新臺幣（下同） 20萬元。經原告提出異議，被告以103年8月25日水四管字第 00000000000號函駁回異議。原告不服，於103年9月9日提出 申訴，仍經申訴受理機關行政院公共工程委員會（下稱工程 會）以103年11月21日訴字第0000000號審議判斷書駁回申訴 。原告仍難甘服，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張： (一)本件投標案應追朔到97年辛樂克颱風橫掃全台之慘狀，屬南 投縣濁水溪河系盧山地區是首當其衝，當時被告為應付緊急 搶修，無奈於很多廠商卻步，原告為配合政府緊急搶險而情 義相挺，才有為了符合採購法之規定，特邀集一些好友互相 支援，被告才得以順利完成發包，搶險工作也才得以順利進 行，眾多長官心裏有數，在搶險開工後不到一星期馬總統、 李朝卿縣長均親臨現場，眾長官心情冷暖應知點滴在心頭， 但搶險過程隨時都有土石崩落之危險，是非常危險的工作， 一般人是不會承攬，唯有情義相挺的人才敢冒生命危險的， 如今被告不顧原告情義相挺之情面，硬要追回押標金，原告 不得不表明當時之立場與感受。 (二)而本件請求權何時可為行使，參酌最高行政法院101年判字 第679號判決之意旨，應自該追繳權利成立時即押標金之發 還日起算，並不以該行為經第一審法院判決有罪或緩起訴處 分為必要。準此法理，廠商有同法第31條第2項各款情形之 一，且其所繳納之押標金已發還者，機關即時取得追繳的權 利，並得隨時請求繳還，其消滅時效自應從該追繳權利成立 時起算。綜上，本件應以確定請求權可行使時之日，尚不得 謂原告係於103年3月17日南投地檢署通知本件有圍標情事而 遽認請求權時效尚未消滅。 (三)最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議，討論之 法律問題為「機關依同法規定，向廠商追繳已發還之押標金 ，有無消滅時效之適用？如有，應自何時起算時效期間？」 ，就第一問題，表決結果採乙說認為有消滅時效之適用，其 理由略以：「‧‧‧（二）又權利之行使應有時效之限制， 不論私法上或公法上之權利皆然。是於行政法律關係中，財 產法性質之請求權，均應有消滅時效之適用，始符合法律安 定之要求，追繳押標金之原處分為不利處分，「並為」行政 主體為公法上財產請求權之行使，應有行政程序法第131條 第1項、第2項規定之適用。（三）追繳押標金處分屬管制性 不利處分，係行政主體為公法上財產請求權之行使，關於權 利行使的時間上限制，採購法既無特別規定，自應適用行政 程序法第131條第1項5年時效期間的規定。又追繳押標金之 規定，係屬公法上的請求權，依行政程序法第131條第1項規 定：『公法上請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行 使而消滅。』惟上開時效應自何時起算，行政程序法並未規 定，即應類推適用民法第128條之規定，依該條前段規定： 『消滅時效，自請求權可行使時起算。』是追繳押標金之請 求權時效，即應自請求權可行使時起算。因此追繳押標金為 公法上請求權，應適用行政程序法第131條第1項之5年期間 之規定。」就第二問題，表決結果採丙說「自可合理期待權 利人為請求時起算」，其理由為：「按公法與私法在基本結 構上，本存有相當之差異，行政法之立法目的主要係規範國 家與人民間行政法上之法律關係，而公法上之權利義務關係 多屬強行規定。與民法是規範私人間社會生活的法律，以私 法自治為基本原則，個人得依其意思形成私法上權利義務關 係，自有本質上之差異，在討論公法上請求權時效時，自應 一併思考民法上與公法上請求權之不同點。是行政法上請求 權可行使時的認定，應解為自『可合理期待權利人為請求時 』起算消滅時效，方屬合理。客觀說認應自『債權成立時即 押標金發還日』起算消滅時效，而不須以權利人知悉其得行 使權利為必要，對於權利人不能即時知其得行使權利，仍開 始或持續時效之進行，對於權利人實屬過苛，難認合理，是 原判決採『可合理期待權利人為請求時』作為請求權時效之 起算點，並無違誤。」是由上開最高行政法院102年11月份 第1次庭長法官聯席會議決議意旨，追繳押標金之時效雖自 『可合理期待權利人為請求時』，作為請求權時效之起算點 ，然所謂『可合理期待權利人為請求時』仍非漫無期限，應 依個案具體審認。亦即應類推適用民法第128條規定，如同 法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形， 已經顯現，機關已知悉有追繳事由存在，即得行使追繳押標 金請求權，時效即開始起算。 (四)原告於本院審理時又補充： 1.原告參與97年3月18日系爭採購案投標，該工程應屬於緊急 情況或公共利益之必要，先予敘明。 2.被告依同法規定通知追繳押標金，性質應屬行政處分、行政 處罰，而行政程序法及行政罰法既無排除同法之適用，當有 行政程序法5年時效、行政罰法3年時效及一事不二罰之適用 。行政程序法第131條雖訂有5年之請求權時效規範，然關於 時效之起算點則漏未規定，行政罰法既明定自行為終了時為 時效起算點，且公法上亦不得援引民法自知悉時起算之法理 ，復基於安定性原則及避免行政機關怠惰之原理，當自行為 終了時計算其時效，是本件縱有借牌投標情事，則被告至遲 亦應於「廠商出借牌照行為終了」後5年內為請求，刑事判 決既認定借牌投標之行為時間點為97年3月18日，則被告追 繳押標金之公法請求權，至遲於102年3月18日罹於時效而消 滅;又本件若有借牌投標行為，其性質當屬違反行政法上義 務，行政機關據此作成處罰之行政處分，由於同法並無處罰 時效之特別規範，亦無排除行政罰法之適用，是原告違反行 政法上義務之行為終了時為97年3月18日，其3年時效應自該 時點起算，至遲於100年3月18日而消滅。 3.本件被告於97年12月間即已知悉原告有違反同法第31條第2 項第2款情事，並移送法務部中機組偵查，然被告卻於知悉 後未向原告追繳押標金，移送後又未向南投地檢署查詢偵辦 結果，被告顯有重大疏失而未於時效期間內行使追繳押標金 之權利，其於103年7月25日始發函通知原告繳回押標金，已 罹於時效，追繳權利消滅，請求庭上明察。 4.有關追繳押標金之法律救濟途徑，請求權消滅時效之計算及 其強制執行之方式等問題，100年11月30日法務部曾邀集專 家學者代表研商會議結論要求工程會應在同法中予以明文規 定。102年11月份第一次庭長法官聯席會議再次之決議也未 見有訂定具體方式，百姓無從遵循，請求庭上明案。 5.綜上述本件發生在97年8月26日，至於100年11月30日法務部 之會商結論及102年11月份第一次庭長法官聯席會議之甲、 乙、丙說內容皆未訂有具體違反同法之消滅時效、強制執行 方式，就本件是否有溯及既往之見解，尚請庭上明察。並聲 明求為判決撤銷訴願決定及原處分。 三、被告則答辯以： (一)本件係原告參加被告辦理系爭採購案，因犯同法第87條第5 項之罪，經南投地檢署處以緩起訴處分在案，而有同法第31 條第2項第8款及投標須知第25點第1項第8款之情事，須追繳 押標金20萬元。 (二)依據最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議 略以「一、…法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還 之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有 行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之 適用。二、…公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時 起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事 實問題，自應個案具體審認。」 (三)原告以最高行政法院101年判字第679號判決之意旨，應自該 追繳權利成立時即押標金發還之日起算，並不以該行為經第 一審法院判決有罪或緩起訴處分為必要。惟此部分業經最高 行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議併入討論，且 決議文並未採納此說，原告再引用該判決實屬無據。 (四)本件南投地檢署於偵查階段或處以緩起訴處分，被告均未接 獲告知，至經濟部水利署103年3月17日經水工字第00000000 000號函通知，被告於同日收文始知原告有違反同法之情事 ，爰於103年7月25日水四管字第00000000000號通知原告追 繳押標金20萬元，尚無違反最高行政法院102年11月第1次庭 長法官聯席會議決議。 (五)工程會申訴審議判斷書（訴0000000）判斷理由五、（二） 略以「…招標機關係於103年3月17日收到經濟部水利署經水 工字第00000000000號函，始知悉申訴廠商有違反本法之情 ，且據上述，招標機關依本法第31條第2項第8款及投標須知 第25點第8款之規定對申訴廠商所為追繳已發還之押標金， 並非無據。另有關請求權時效，當以招標機關知悉之次日， 計算至103年7月29日送達追繳押標金處分通知日止，尚未逾 5年時效，故申訴廠商此部分之主張尚難採認。」並駁回申 訴在案。並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本院之判斷： (一)按同法第1條、第9條第1項、第30條第1項前段及第31條第2 項第8款規定：「為建立政府採購制度，依公平、公開之採 購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法 。」「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會 ，以政務委員一人兼任主任委員。」「機關辦理招標，應於 招標文件中規定投標廠商須繳納押標金；得標廠商須繳納保 證金或提供或併提供其他擔保。」及「機關得於招標文件中 規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發 還，其已發還者，並予追繳︰…八、其他經主管機關認定有 影響採購公正之違反法令行為者。」又投標須知第25點第1 項第8款規定：「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標 金不予發還，其已發還者，並予追繳。…(八)其他經行政院 公共工程委員會認定有影響採購公正之違反法令行為者。」 而上開規定所稱之「其他經行政院公共工程委員會認定有影 響採購公正之違反法令行為」，係指特定之行為類型，事先 經工程會一般性認定屬於「影響採購公正之違反法令行為」 ，而非於具體個案發生後，始由工程會認定該案廠商之行為 是否為影響採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安 定性之法治國家原則，且無異由同為行政機關之工程會於個 案決定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失同法建立公 平採購制度之立法意旨（最高行政法院100年度判字第1985 號判決意旨參照）。 (二)又「……二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投 標者，依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採 購公正之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者， 並予追繳。」業經工程會以94年3月16日工程企字第0000000 0000號函釋在案。上開函釋既係用以補充認定其他有影響採 購公正之違反法令行為類型之行政命令，其性質屬法規命令 ，且經核並未違反法律明確性及法律保留原則，自得予以援 用。準此，凡容許他人借用本人名義或證件參加投標者，即 屬同法第31條第2項第8款之規範範疇，押標金若已發還者， 即應予追繳。 (三)再「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段 規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納 押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商 繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公 正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關 得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所 繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機 關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於 投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項 關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第 31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構 成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護 中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅 時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。 故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其 消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題 ，自應個案具體審認」（最高行政法院102年11月份第1次庭 長法官聯席會議決議參照）。是有關行政程序法所未規定之 消滅時效起算點，固得類推適用民法第128條規定，自請求 權可行使起算；惟何謂「請求權可行使時」？於公法領域乃 應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅 時效之起算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利 人行使權利之意旨（最高行政法院102年度判字第793號判決 意旨參照）。 (四)經查，本件原告涉犯同法第87條第5項後段之罪，於99年8月 12日經南投地檢署檢察官為緩起訴處分，而被告自承於103 年3月17日收受經濟部水利署經水工字第00000000000號函時 起知悉原告有上揭犯同法第87條第5項後段之罪之行為（參 被告答辯狀，見本院卷28頁背面），是被告押標金之追繳請 求權，應自103年3月17日起算5年，於108年3月16日期滿， 被告於103年7月25日，以水四管字第00000000000號函作成 原處分（見本院卷第35頁），且於同年月29日合法送達原告 受僱人盧俊宏，有送達證書1份在卷可考（見本院卷第110頁 ），並未罹於行政程序法第131條第1項規定之5年公法上請 求權時效。原告固主張：應自廠商出借牌照行為終了後起算 云云，然本件原告並未舉證被告於廠商出借牌照之時，即知 原告涉及容許他人借用名義或證件投標之行為，況原告所涉 及之刑事案件，係法務部調查局中部地區機動工作站所移送 （見該站刑事案件移送書，南投地檢署99年度偵字第1437號 卷，第28至35頁，卷宗外放），揆諸被告與該站之往來公文 （即該站98年3月20日調振廉字第00000000000號函，見審議 卷第55頁），該站係向被告調取辦理系爭工程「發包估驗， 承包商久源土木包工業涉嫌偽填挖土機型式，浮報工程款之 工程契約、估驗請款、繳回溢領款項等工程卷宗之相關資料 影本」，而未提及本件原告所涉容許他人借用名義或證件投 標之行為，足見該站初始並非偵辦原告上開犯行，從而，迄 被告受通知原告有本件觸犯同法第87條第5項後段之情形為 止，難認被告知悉原告涉有上開犯行。是原告主張：應自押 標金之發還日起算云云，顯屬無據。 (五)又揆諸同法第30條第1項前段及第31條之規定旨趣，足見押 標金乃擔保投標廠商能遵照投標應行注意事項以踐行相關程 序，除督促得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨 礙標售程序公正之作用，職是之故，辦理招標機關要求廠商 參與投標須繳納押標金，乃屬避免廠商有不當或違法之行為 之管制措施，法律賦予辦理招標機關對於廠商如有法定不當 或違法行為，得對其所繳納之押標金不予發還，或予以追繳 之權限，係以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保， 性質上屬於「管制性不利處分」，核與行政罰法所稱之「裁 罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對於過去不法行為 所為之制裁有殊（最高行政法院98年度裁字第1382號、98年 度裁字第2704號裁定意旨參照）。準此，押標金之追繳，自 非行政罰，無行政罰法第27條第1項3年裁罰時效之適用，且 與原告所受之緩起訴處分，亦無行政罰法第26條一事不二罰 之情形。原告主張：本件應適用3年時效及一事不兩罰之規 定云云，顯屬誤會。 (六)按所謂信賴保護原則係指人民因相信既存之法秩序，已獲取 權利或法律上之利益，不得因嗣後法秩序發生變動，使其遭 致不能預見之損害而言。故須行政機關對外已有表示國家意 思或事實行為之信賴基礎存在，當事人因而表現具體之信賴 行為，因行政機關去除該信賴基礎，致使當事人既得權益受 損害，始符合信賴保護原則之適用要件。若無信賴基礎或信 賴表現存在，或無發生法秩序變動致生損害之情形，即無適 用信賴保護原則可言（最高行政法院93年度判字第1677號、 94年度判字第1309號、98年度判字第172號判決意旨參照） 。本件於被告為原處分前，僅因工程結案，將押標發還原告 ，且於檢察官為緩起訴處分後，被告並未為任何「押標金不 予追繳」之表示，是原告對「合理期待被告追繳系爭工程押 標金之時間點」，並未產生信賴基礎，是被告嗣後採取最高 行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議之見解， 並認定事實後，以原處分向原告追繳押標金，應無不溯既往 原則之適用。原告主張：法律不究既往，本件發生在97年底 ，被告採用最高行政法院之見解，不符公平正義原則云云， 尚屬無據。 五、綜上所述，原告所訴各節均不可採，被告以原告有同法第31 條第2項第8款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反 法令行為者」規定情事，乃以原處分追繳系爭採購案之押標 金20萬元，於法並無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷予 以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷為無理由，應 予駁回。 六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法經本院斟 酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 104 年 7 月 20 日 行政訴訟庭 法 官 張鶴齡 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀，其未表明 上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書(須按他 造人數附繕本)。上訴理由應表明原判決所違背之法令及其具體 內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事項。 中 華 民 國 104 年 7 月 20 日 書記官 林嘉賢