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臺灣彰化地方法院行政訴訟判決　　　　　　107年度簡字第4號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　107年6月26日辯論終結 原　　　告　台中救護車有限公司 代　表　人　曾明仁 被　　　告　彰化縣政府 代　表　人　魏明谷 訴訟代理人　蔡政佑 上列當事人間緊急醫療救護法事件，原告不服衛生福利部中華民 國106 年12月5 日衛部法字第1060026007號、106 年12月6 日衛 部法字第1063160164號、第0000000000號、第0000000000號等4 件訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事實及理由 一、爭訟概要： 原告台中救護車有限公司所屬車牌號碼000-0000號救護車（ 下稱系爭救護車），分別於①民國106 年4 月5 日跨區至彰 化縣之彰化基督教醫療財團法人彰化基督教醫院（下稱彰化 基督教醫院）、②106 年4 月6 日跨區至彰化縣之秀傳醫療 社團法人秀傳紀念醫院（下稱秀傳醫院），及於③106 年4 月29日、④106 年5 月9 日跨區至彰化基督教醫院接病人， 經民眾向彰化縣衛生局檢舉，被告認原告違反緊急醫療救護 法第16條第4 項規定授權訂定之救護車及救護車營業機構設 置設立許可管理辦法（下稱許可管理辦法）第14條規定，依 緊急醫療救護法第41條第1 項第2 款規定，分別以①106 年 6 月19日府授衛醫字第1060208090號、②106 年6 月19日府 授衛醫字第0000000000號、③106 年6 月19日府授衛醫字第 1060208080號、④106 年7 月25日府授衛醫字第1060255192 號裁處書（下稱原處分①、②、③、④），各處原告罰鍰新 臺幣（下同）10萬元，並立即改善。原告不服，提起訴願， 均遭駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張及聲明： ㈠彰化縣衛生局依民眾檢舉查認原告所屬救護車（牌照號碼： ACD-3119）未經主管機關同意，分別於106 年4 月5 日11時 許、同年4 月6 日12時許、同年4 月29日12時、同年5 月9 日10時許，跨區至彰化縣之彰化基督教醫院、秀傳醫院等地 接運病患，違反緊急醫療救護法第16條第4 項規定授權訂定 之許可管理辦法第14條規定，爰依緊急醫療救護法第41條第 1 項第2 款規定，被告分別以106 年6 月19日府授衛醫字第 1060208090號、106 年6 月19日府授衛醫字第0000000000號 、106 年6 月19日府授衛醫字第1060208080號、106 年7 月 25日府授衛醫字第1060255192號裁處書，分次裁處原告10萬 元，致原告共計受有40萬元之罰鍰。原告依法向衛生福利部 提起訴願亦遭駁回，爰依法提起行政訴訟。 ㈡所謂「一行為不二罰原則」，又稱「禁止雙重處罰原則」， 乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民 之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度 不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處 罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰。而所謂「一 行為」，其概念包含「自然一行為」與「法律上一行為」， 立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之 存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執 行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數， 作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有 一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而 對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多 次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對 此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題 ，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連 續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其 法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別 構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密， 以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原 則，司法院釋字第604 號解釋足資參照。 ㈢「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送 信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業」；「有下 列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通 知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反 第6 條第1 項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性 質文件為營業者。」為郵政法第6 條第1 項、第40條第1 款 所明定。本件A 公司自92年6 月起所為持續違反郵政法第6 條第1 項規定之遞送信函、繳費通知單之營業行為，經交通 部於93年4 月28日依郵政法第40條第1 款處以罰鍰及通知其 停止該行為（即第1 次處分），該第1 次處分書所載違規行 為時間，雖僅載為92年6 月至10月間，惟A 公司自92年6 月 起所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，為違規事實持 續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次 違規行為，交通部應不得再就A 公司於接獲第1 次處分書前 所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰。嗣 交通部於93年9 月14日通知A 公司就其另於93年5 、6 月間 所為遞送信函、繳費通知單之營業行為陳述意見，並於93年 12月24日處以罰鍰並通知其停止該行為（即前處分），此乃 處罰A 公司於接獲第1 次處分書後之持續營業行為，該前處 分亦有切斷A 公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效 力。交通部既已對於A 公司於接獲第1 次處分書後至接獲前 處分書前所為遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰， 自不得再就A 公司於此期間之任何時段所為違規行為，予以 處罰。乃交通部嗣又於94年2 月21日對A 公司93年7 月所為 營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨 ，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法，最高 行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會議決議可資參照 。 ㈣緊急醫療救護法第41條第1 項第2 款、第16條第4 項、許可 管理辦法第14條規定，乃對救護車業者違法之營業行為，得 按次加以處罰之規範，又所謂營業行為於解釋上乃指出於主 觀上之營利目的而於客觀上具有反復實施之性質者而言。本 件原告於106 年4 月5 日11時許、同年4 月6 日12時許、同 年4 月29日12時許及同年5 月9 日10時許之違法跨區載送病 患行為，核屬救護車業者出於營利目的所為具有反復繼續實 施性質之營業行為，是客觀上固有數個載送舉動，惟在行政 罰法上應評價為一個行為而僅得受一次處罰。 ㈤具單一性之營業行為固非不得加以切斷，惟仍須審酌切斷後 按次處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，是 否符合憲法上之比例原則，又參酌上開最高行政法院98年第 2 次決議之見解及緊急醫療救護法第41條第1 項「屆其未改 善者，得按次處罰至改善為止」之法條文義，應認立法者是 以主管機關之處罰，切斷應受處罰違法營業行為之單一性， 亦即主管機關處罰後，行為人再為未經許可跨區載送病患之 行為，始屬另一違法營業行為。是原告自106 年4 月5 日起 違反緊急醫療救護法規定跨區載送病患之違法營業行為，經 被告於106 年6 月19日，以府授衛醫字第1060208090號裁處 書處罰（即第一次處分），則原告持續性之違法營業行為即 因該第一次裁罰處分之介入而區隔為一次行為，彰化縣政府 自不得再就原告於接獲第一次處分前所為之其他跨區載送病 患之營業行為予以處罰。被告竟又就原告接獲第一次處分前 之106 年4 月6 日12時許、同年4 月29日12時、同年5 月9 日10時許之跨區載送病患行為，分別以106 年6 月19日府授 衛醫字第0000000000號、106 年6 月19日府授衛醫字第1060 208080號、106 年7 月25日府授衛醫字第1060255192號裁處 書，對原告裁處罰鍰共計30萬元，有違按次處罰之本旨及違 反一行為不二罰之憲法原則，自屬違法。 ㈥原告並聲明求為判決：原處分（共4 件，案號為106 年6 月 19日府授衛醫字第1060208080號、0000000000號、00000000 00號、106 年7 月25日府授衛醫字第1060255192號，起訴書 聲明欄漏載106 年6 月19日府授衛醫字第1060208090號之案 號，見本院卷第154 頁及反面言詞辯論筆錄）及訴願決定均 撤銷，訴訟費用由被告負擔。 三、被告答辯及聲明： ㈠被告所屬彰化縣衛生局係分別於106 年4 月10日、106 年5 月8 日、106 年7 月7 日接獲民眾檢舉原告所屬救護車（車 牌號碼：000-0000）於106 年4 月5 日、106 年4 月6 日、 106 年4 月29日、106 年5 月9 日未經報備至本縣彰化基督 教醫院（4 月5 日、4 月29日及5 月9 日）及秀傳醫院（4 月6 日）接病人，案經被告所屬彰化縣衛生局函請上揭醫院 提供監視器電子檔，上揭醫院函文回復提供急診監視器檔案 ，惟4 月29日及5 月9 日監視器檔案因已覆蓋無法提供，依 據彰化基督教醫院監視器畫面約11時2 分許、秀傳醫院提供 之監視器畫面約12時38分許及投訴人提供影片，確認原告所 屬救護車（車牌號碼：000-0000）確實有至上揭醫院接送病 人之行為，故函請原告代表人到案說明，該代表人曾明仁君 接受訪談並委託林志銘君代表接受訪談（106 年5 月9 日違 規案件），皆坦承上述情事屬實，並有救護紀錄表及訪談紀 錄等資料在卷可證，被告爰認原告行為違反許可管理辦法第 14條規定，而依緊急醫療救護法第41條規定分別對原告裁處 罰鍰10萬元整，並立即改善，原告不服，針對上揭裁罰提起 訴願，被告依法於檢卷向中央衛生主管機關衛生福利部答辯 ，復經衛生福利部以訴願決定書駁回其上揭訴願，原告仍難 甘服，乃提起本訴訟。 ㈡本件原告雖主張：答辯事實及理由載明之裁罰事件為持續性 之違法營業行為即因該第一次裁罰處分之介入而區隔為一次 行為，被告自不得再就原告於接獲第一次處分前所為之其他 跨區載送病患之營業行為予以處罰，另按「一行為不二罰原 則」，救護車業者屬出於營利目的所為具有反復繼續實施性 質之營業行為，是客觀上固有數個載送舉動，惟在行政罰法 上應評價為一個行為而僅得受一次處罰云云。惟查：緊急醫 療救護法第1 條之立法用意，即開宗明義為健全緊急醫療救 護體系，提昇緊急醫療救護品質，以確保緊急傷病患之生命 及健康。救護車為特種車輛，設置目的係為救護及運送傷病 患，也有支援消防、衛生主管機關指派救護等用途，爰此， 中央始訂定發布救護車及救護車營業機構設置設立許可管理 辦法，據以規範各類救護車營業機構之營運，以利各縣市衛 生主管機關掌控及管理可使用之救災量能。原告為設籍於臺 中市之民間救護車營業機構，上揭案件係因原告分別接受員 林郭醫院大村分院護理之家（4 月5 日）、慈林護理之家（ 4 月6 日、29日）、員林郭醫院大村分院（5 月9 日）等委 託，至本縣彰化基督教醫院、秀傳醫院執行救護接送勤務， 因未經所在地及本縣衛生主管機關同意，逕至前來本縣接回 委託單位患者，違反許可管理辦法第14條規定，此有救護紀 錄表、訪談紀錄及兩地衛生局核可他機構之公文影本可證。 經查「一行為不二罰」係指就人民同一違法行為，禁止國家 為多次之處罰，上揭違法案件被告所屬彰化縣衛生局係於不 同時間接獲檢舉案，被告亦於不同時間違反緊急醫療救護法 暨所屬法規，依據行政罰法第25條規定：「數行為違反同一 或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之」，故本案就原 告違反同一行政法上義務之數行為，分別處罰，於法有據。 ㈢被告並聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔 。 四、本院之判斷： ㈠按緊急醫療救護法第16條規定：「（第1 項）救護車之設置 ，應向所在地直轄市、縣（市）衛生主管機關申請許可登記 ，並向所在地公路監理機關申請特屬救護車車輛牌照；其許 可登記事項變更時，亦同。（第2 項）救護車之設置，以下 列機關（構）為限：一、消防機關。二、衛生機關。三、軍 事機關。四、醫療機構。五、護理機構。六、救護車營業機 構。七、經直轄市或縣（市）衛生主管機關認定需要設置救 護車之機構或公益團體。…（第4 項）第二項第三款至第七 款之救護車設置機關（構），其申請設置救護車之許可條件 與程序、跨直轄市、縣（市）營運之管理、許可之期限與展 延之條件、廢止許可之情形與救護車營業機構之設立及其他 應遵行事項之辦法，由中央衛生主管機關定之。但軍事機關 之軍用救護車設置及管理，依國防部之規定」；同法第41條 第1 項第2 款規定：「救護車設置機關（構）有下列情形之 一者，處新臺幣十萬元以上五十萬元以下罰鍰，並通知其限 期改善；屆期未改善者，得按次處罰至改善為止：…二、違 反中央衛生主管機關依第十六條第四項授權所定辦法有關救 護車設置、營運管理及救護車營業機構設立規定」。又依緊 急醫療救護法第16條第4 項授權訂定之許可管理辦法第14條 規定：「（第1 項）救護車營業機構欲跨至其他直轄市、縣 （市）之營運，應檢具跨區營運申請書，向所在地與欲跨縣 市衛生主管機關提出申請，經所在地及欲跨縣市衛生主管機 關同意後，始得跨區營運。（第2 項）救護車營業機構跨縣 市營運，應符合下列規定：一、跨縣市營運，係跨至其他縣 市接病人。二、以救護車營業機構所在地直轄市、縣（市） 之鄰接直轄市、縣（市）為範圍。三、欲跨縣市當地無救護 車營業機構，或欲跨縣市衛生主管機關認為現有之救護車不 足以因應緊急救護需要」。 ㈡本件如爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有原處 分①至④、衛生福利部106 年12月5 日衛部法字第10600260 07號、106 年12月6 日衛部法字第1063160164號、第000000 0000號、第0000000000號訴願決定書在卷可稽，堪以認定。 而原告所屬系爭救護車經核准跨區營運之合約機構不包括彰 化基督教醫院、秀傳醫院，卻分別於106 年4 月5 日跨區至 彰化基督教醫院、於106 年4 月6 日跨區至秀傳醫院，及於 106 年4 月29日、106 年5 月9 日跨區至彰化基督教醫院接 病人等情，為原告供承不諱（本院卷第156 頁及反面），並 有檢舉資料、彰化縣消防局救護紀錄表、員林基督教醫院轉 診救護紀錄表、秀傳醫院函送之轉診救護紀錄表、彰化縣衛 生局訪談紀錄、台中救護車救護紀錄表、委託證明書、彰化 縣衛生局105 年9 月23日彰衛醫字第1050034220號函、106 年1 月16日彰衛醫字第1060001638號函、臺中市政府衛生局 105 年10月14日中市衛醫字第1050103104號函、106 年1 月 19日中市衛醫字第1060006087號函各1 份在卷可證（本院卷 第47至49頁、第53至57頁、第63至68頁、第77至86頁、第90 頁、第130 至131 頁反面、第136 至138 頁反面、第159 頁 反面），是原告所屬系爭救護車不得跨區至彰化基督教醫院 、秀傳醫院營運，卻於106 年4 月5 日、4 月6 日、4 月29 日及同年5 月9 日跨區至彰化縣境內醫院接病人，已違反許 可管理辦法第14條之規定，而有緊急醫療救護法第41條第1 項第2 款所定之情形，固堪認定。 ㈢惟按最高行政法院105 年10月份第1 次庭長法官聯席會議決 議認「廣告」乃集合性概念，一次或多次利用傳播方法為宣 傳，以達招徠銷售為目的之行為，均屬之。非藥商多次重複 地利用傳播方法，宣傳醫療效能，以達招徠銷售為目的之行 為，如係出於違反藥事法第65條之不作為義務之單一意思， 則為違反同一行政法上義務之接續犯。該多次違規行為在法 律上應評價為一行為，於主管機關裁處後，始切斷違規行為 之單一性；最高行政法院98年11月份第2 次庭長法官聯席會 議決議，亦認持續違反之營業行為，在停止營業以前，其違 規事實持續存在，以行政機關介入裁罰而區隔為一次違規行 為。準此可知，行政罰之分別處罰，必以「數行為」為基礎 ，倘整體評價上僅係法律上一行為，而非數行為，即不得予 以分別處罰。而許可管理辦法第14條所定之「跨區營運」， 屬於營業行為之性質，此種違規行為態樣本就預定有多數同 種類之行為將反覆實行，本質上具有複數及反覆實行之特徵 ，則行為人持續違反「跨區營運」之複數行為，在其停止營 運以前，該多次違規行為在法律上應評價為一行為，於主管 機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。本件原告違反許可 管理辦法第14條「跨區營運」之規定，而有緊急醫療救護法 第41條第1 項第2 款所定之情形，其違規時間係於106 年4 月5 日至同年5 月9 日間，核其時間、行為密接，應可認為 是出於違反行政法上義務之單一意思所為，僅該當於一個違 反緊急醫療救護法第41條第1 項第2 款之行為，為一行為而 非數行為。被告認原告於106 年4 月5 日、4 月6 日、4 月 29日及同年5 月9 日4 次「跨區營運」之違規行為，為數行 為，應依行政罰法第25條之規定，就該4 次違規行為分別處 罰，即有違誤。再者，原告所屬救護車於106 年4 月13日、 同年4 月27日同樣因跨區營運分別至彰化基督教醫院、秀傳 醫院接病人，經被告認原告違反許可管理辦法第14條之規定 ，而依緊急醫療救護法第41條第1 項第2 款規定，於106 年 6 月19日以府授衛醫字第1060208081號、0000000000號裁處 書處原告各10萬元，並命立即改善確定，有本院106 年度簡 字第34號、107 年度簡字第3 號行政訴訟判決及107 年5 月 25日電話洽辦公務記錄單附卷可佐（本院卷第168 至174 頁 反面、第179 頁），被告復以原處分①至④對原告裁罰，亦 有未合。 ㈣綜上所述，被告認原告有4 次違反緊急醫療救護法第41條第 1 項第2 款之違規行為，而以原處分①、②、③、④各裁處 原告罰鍰10萬元共計40萬元之罰鍰，並命其立即改善，尚有 違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有 理由，應予准許。 五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及訴訟資料， 經核與判決之結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 107 年 7 月 10 日 行政訴訟庭 法 官 王素珍 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可 認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應 於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本 ，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴 裁判費新臺幣3,000 元。 中 華 民 國 107 年 7 月 10 日 書記官 詹國立