臺灣橋頭地方法院
行政訴訟判決 108年度簡字第35號
民國108年10月14日
辯論終結
原 告 劉鑑清
劉鑑文
被 告 高雄市政府環境保護局
代 表 人 吳家安
訴訟代理人 周錦樹
陳明進
陳弘彬
上列
當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國
108年5月9日高市府法訴字第10830365700號及中華民國108年6月
19日高市府法訴字第10830495500號
訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、
程序事項：被告之代表人原為袁中新，於
訴訟繫屬中變更為
吳家安，業經其於民國108年9月3日具狀聲明
承受訴訟（本
院卷第111-112頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告於106年4月11日派員至高雄市○○區○○○
路○○○巷○○○○○○號建物對面土地○○○區○○段2050、2051
地號土地，下稱
系爭土地）稽查，發現其上有廢棄物未清除
（下稱系爭廢棄物），致影響公共衛生之情事。經查證
上開
2050地號土地為原告劉鑑清、劉鑑文分別共有（應有部分各
2分之1）、上開2051地號土地則為原告劉鑑文單獨所有，被
告
爰開立勸告單通知原告應於同年4月19日前完成改善。
嗣
被告分別再於附表所列違規時間稽查，發現原告均未完成系
爭廢棄物之清除，
乃分別
予以舉發，並給予陳述意見之機會
。案經被告審酌調查事實及證據後，核認原告均有違反廢棄
物清理法第11條第1款規定之事實明確，乃依同法第50條第1
款及被告執行違反廢棄物清理法事件
裁罰基準（下稱
裁罰基
準）編號1等規定，於108年1月4日及108年2月27日分別以附
表所列之裁處書，裁處原告如附表所示之處分（以下合稱原
處分）。原告不服，提起訴願，
惟均遭
訴願決定駁回，原告
仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：系爭土地於103 年11月10日起出租於
訴外人林瑞
美，其上的系爭廢棄物均為林瑞美於承租
期間所堆置，此有
臺灣高雄地方法院檢察署（以下簡稱高雄地檢署）106年度
偵字第19372號不起訴處分書認定在案，且經臺灣高雄地方
法院（下稱高雄地院）高雄簡易庭民事調解成立，林瑞美同
意於108年2月6日前，依103年承租前原狀遷空地上物交還土
地；並補償104年至108年間租金，林瑞美亦同意承擔系爭廢
棄物遷空交還土地之前，因系爭廢棄物所造成違反廢棄物清
理法之處罰責任。雖被告引用系爭土地租賃契約書（下稱系
爭契約）第12條約定，認為承租人於租賃期屆滿遷出時，原
告對系爭廢棄物有處置權，可將林瑞美所有留置物品視為廢
棄物予以處置，惟此物品應解讀為明顯價值的東西，始對簽
約雙方公平與合理，況依一般出租土地房屋之常態，沒有出
租人會允許或接收承租人遺留之廢棄物。況林瑞美亦
自承其
放置之系爭廢棄物係建築裝潢拆下之廢棄物，可見林瑞美係
故意以合法掩飾非法放置系爭廢棄物之行為人，此有上開高
雄地檢署不起訴處分書在卷
可稽。因此，被告引用系爭契約
第12條之約定，尚非合理，亦與一般市場出租契約常態相違
背。綜上，本件實際違法行為人係林瑞美，於
兩造調解時，
林瑞美亦坦承系爭廢棄物是其104年所留置，並願意承擔因
系爭廢棄物造成之違法責任，原告雖為地主，違法當時因土
地被林瑞美侵占使用，實無土地使用權與管理權等語。原告
並聲明：訴願決定及原處分均
撤銷。
四、被告則以：
（一）原告雖主張：本件實際行為人為土地承租人林瑞美，應由
林瑞美清除，且經高雄地院高雄簡易庭民事調解成立，林
瑞美願將系爭土地騰空返還
云云。惟依原告所提出之系爭
契約第12條明文約定：「租賃期滿遷出時，乙方（即林瑞
美）所有任何物品留置，應視作廢物處置，任憑甲方（即
劉鑑文）處置，乙方絕不異議。」，而劉鑑文既與林瑞美
訂立前述系爭契約內容，亦有劉鑑文之親筆簽名及蓋章為
證，且系爭契約已於104年11月9日期滿，則系爭土地之所
有權及後續維護管理權責，自已歸屬原告，甚為明確，原
告亦應知之甚詳，自難諉為不知。且依契約自由原則，人
民有私自訂定契約之自由，僅須雙方合意，雙方簽名署印
後，即具有一定之
法律效力；而契約之內容倘不違背民法
第71、72、73、74條等無效之相關規定，契約之內容即為
有效。又觀諸系爭契約
核屬一般定型化契約，其內容並無
違反法律強制或禁止之規定，或有違背
公共秩序或善良風
俗，或不依法定方式，或契約之規範對一方
顯失公平等，
致該法律行為無效情事。
是以在承租人於租賃期滿遷出時
，依系爭契約第12條約定，原告對於仍留存於系爭土地之
系爭廢棄物即有實際上之處置權，此乃雙方合意並為有效
之契約，在系爭契約未經宣告無效前，原告既對於系爭廢
棄物有處置權，自係對系爭廢棄物有實際之管領力，並應
依廢棄物清理法第11條第1款規定，予以清除。換言之，
原告在承租人租賃期滿遷出時，原告即取得系爭廢棄物之
處置權，可將所有留置物品視為廢棄物予以處置，因此對
系爭廢棄物具有實際管領力，並可為本件裁罰之對象。
（二）再
按高雄地檢署檢察官不起訴處分書理由載明
略以：「（
一）‧‧‧本件經囑警現場勘察結果，被告林瑞美、林國
忠2人於上開土地上之堆置物均為廢棄木材物料，並無非
法傾倒有毒廢棄物及存放危險物品‧‧‧自難認被告林瑞
美、林國忠主觀上有違反廢棄物清理法第46條之故意。（
二）‧‧‧本件被告林瑞美、林國忠對外收取上開木材物
料，係為作為製造木顆粒生質燃料之原料，應認係屬事業
廢棄物之再利用‧‧‧。（三）‧‧‧自難認被告二人有
何施用詐術及不法所有之意圖，
尚不得據此即認被告二人
有何詐欺之行為。本件要屬民事糾葛，告訴人二人宜另循
民事訴訟程序請求救濟。‧‧‧」等語，觀諸本件之違規
事實，與上開不起訴理由並無二致，此亦有現場
佐證照片
等在卷
足稽，足見系爭廢棄物明顯為原告所得清除之物等
語，
資為抗辯。被告並答辯聲明：原告之訴駁回。
五、本件如事實概要欄
所載之事實，
業據兩造分別陳明於卷，並
有系爭契約（參本院卷第17-23頁）、高雄市政府108年5月9
日高市府法訴字第10830365700號訴願決定書（參本院卷第
29-35頁）、高雄市政府108年6月19日高市府法訴字第00000
000000號訴願決定書（參本院卷第39-46頁）、高雄地院調
解筆錄（參本院卷第49-57頁）、高雄地檢署106年度偵字第
00000號不起訴處分書（參本院卷第59-64頁）、系爭土地出
租前照片（參本院卷第133頁）、航空照片5幀（參本院卷第
141- 151頁）、104年3月Google街景照片（參本院卷第153
-161頁）、104年被告執行消除髒亂通知單及現場照片（參
本院卷第163-165頁）、台電公司收據（參本院卷第167頁）
、高雄地檢署107年度偵字第16215號不起訴處分書（參本院
卷第169-17 1頁）、系爭土地108年8月26日照片（參本院卷
第205-213頁）、被告執行違反廢棄物清理法稽查紀錄、現
場佐證照片及系爭土地資料（參
原處分卷第1-11頁）、本件
被告執行消除髒亂通知單（參原處分卷第16-19頁）、舉發
通知書
暨送達證書（參原處分卷第20-25頁）、原告陳述書
（參原處分卷第26頁）、土地管理同意書（參原處分卷第30
頁）、被告108年3月11日高市環局稽字第10831200700號函
（參原處分卷第56-59頁）、本件裁處書暨
送達證書（參原
處分卷第60-67頁）等資料；及原處分卷宗及訴願卷宗分別
附卷可稽，
洵堪認定。本件兩造之
爭點厥為：本件被告逕以
系爭土地之所有人即原告為裁罰對象，是否
適法
有據？原處
分有無違法？
六、本院之判斷：
（一）按行為時廢棄物清理法第11條第1 款規定：「一般廢棄物
，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，
由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者
，由所有人、管理人或使用人清除。」第2條第1項第1款
規定：「‧‧‧一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生
之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或
液體廢棄物。‧‧‧」第50條第1 款規定：「有下列情形
之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下
罰鍰。經限期
改善，屆期仍未完成改善者，
按日連續處罰：一、不依第
11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」另高雄市政府
101年4月6日高市府環衛字第10133144400號公告：「主旨
：修正公告高雄市一般廢棄物指定清除地區。依據：依據
廢棄物清理法第3條、第5條規定。公告事項：一、修正公
告高雄市指定清除地區為所轄之行政區域。二、本公告溯
及自99年12月25日起生效。」又依裁罰基準之規定，受裁
罰人之行為違反廢棄物清理法第11第1 款規定，有土地或
建築物之廢棄物未清理，有礙環境衛生，則依同法第50條
第1款規定裁處1,500元罰鍰；惟有違規紀錄者，每次處分
金額加重百分之50【計算公式：罰鍰金額＝第1次處分金
額＋第1次處分金額×（違反次數－1）÷2】。
（二）觀諸
前揭廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定之
內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土
地所有人、管理人、使用人未加以清除，
行政機關即應裁
處土地所有權人、管理人及使用人，而不論廢棄物是否由
土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從
前開規定之文句結構，可推知此一結論，亦與現代環境保
護法上
干預行政責任人之法理相符。蓋
衡諸一般
經驗法則
與
論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若
法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所
有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，
足證土地所有人
、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之
土地範圍遭受破壞而受歸責。
申言之，現代社會發展多元
，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機
關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩
序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用
公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只
要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許。
因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負
有責任，
自不待言；而純粹之
不作為亦有成為
行政法上行
為人之可能，此即所謂「
狀態責任」。
茲所謂「狀態責任
」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所
有人、管理人、使用人對物的狀態，原則上應係最為明瞭
把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在
干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現
為判斷標準，苟有違反狀態，即應負責。例如土地遭人傾
倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非
行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除
危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，
其並非因與危害之發生有
因果關係而負擔責任，而是因為
對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責
任」。又狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人
民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等
特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管
理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務
，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地
遭受破壞之可能性，可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關
人力與物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞
性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使
用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「
狀態責任」之課予，更屬維護土地環境不可避免之手段。
準此，依據前開廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款
之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護
義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人
加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合，
合先
敘明。
（三）經查，系爭土地之所有人為原告，此為原告所不爭執，故
原告為
首揭廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定
，可課予「狀態責任」之對象，對於系爭土地負有維持其
環境整潔之作為義務。又被告所屬之稽查員於106年4月11
日巡查至系爭土地，發現該地雜草叢生，其上被棄置系爭
廢棄物，於106年4月12日分別開立B字097064、B字000000
號高雄市政府環境保護局執行消除髒亂通知單（參原處分
卷第16-19頁）予原告，並限期原告應於106年4月19日改
善完成；嗣被告再分別於附表所列違規時間稽查系爭土地
，發現原告均未完成系爭廢棄物之清除，影響公共衛生
等
情，此有被告執行違反廢棄物清理法稽查紀錄（參原處分
卷第1-6頁）、系爭土地資料（參原處分卷第7-11頁）、
被告執行消除髒亂通知單（參原處分卷第16-19頁）、舉
發通知書暨送達證書（參原處分卷第20-25頁）、裁處書
暨送達證書（參原處分卷第60-67頁）等資料附卷可稽。
且系爭土地確實仍留存垃圾、塑膠布、混土、裝潢隔板及
廢棄木材等足以污染環境衛生之大量廢棄物尚未清除等情
，復為原告所不爭執，足認系爭土地已構成廢棄物清理法
第11條第1款所定之
構成要件行為，而原告既為系爭土地
之所有人，並經被告勸導改善，
詎料被告派員於106年9月
15日及107年12月24日前往
複查，原告均未改善，被告爰
認原告有違反廢棄物清理法第11條第1款規定，並依同法
第50條第1款及前揭裁罰基準規定，裁罰如附表所示之各
處分，於法並無
違誤。
（四）原告固主張：本件實際行為人為土地承租人林瑞美，應由
林瑞美清除，且業經高雄地院高雄簡易庭民事調解成立，
林瑞美願將系爭土地騰空返還云云。
惟查，廢棄物清理法
第11條既規範各種類型產生之一般廢棄物之清除責任者，
行政機關於裁罰時，於同一法條中，如有符合特定類型者
之清除責任者，應選擇符合該特定類型所應負責任者優先
受罰；又應負行為責任者應優先於無直接管理力者而受罰
。是以，依廢棄物清理法第11條第1款、第4款之規定可知
，一般廢棄物之清理，以其發生原因及管領力定其優先清
除責任；而火災或其他災變發生後，經所有人拋棄遺留現
場者，由建築物所有人或管理人負優先清除責任，無力清
除者，再由執行機關清除；另一般廢棄物者，以行為責任
優於狀態責任，同屬狀態責任，則以有直接管領力者優先
於無直接管領力者而受罰。是以，所謂「行為責任優先於
狀態責任」之適用情形，應係指適用同一法條中同時有複
數責任人存在，原則上應先以行為責任人為採取措施之對
象而言。經查，系爭土地於103年11月10日至104年11月9
日出租予林瑞美，而本件被告舉發違規之期間如附表各欄
所示均為106年間，是於舉發當時，林瑞美並非屬廢棄物
清理法第11條第1款所定之「管理人或使用人」，因此林
瑞美並未符合該條規定之要件，自非該條所定之責任人。
準此，本件裁罰於適用廢棄物清理法第11條第1款規定時
，並未同時存在複數之責任人，僅有原告為責任人，並無
「行為責任應優先於狀態責任」適用之問題，原告上開主
張，容有誤解。況原告劉鑑清於本院108年8月22日言詞辯
論程序時，亦自承系爭土地上之非木材之廢棄物可能係他
人棄置等語（參本院第87頁），亦無積極證據足以證明系
爭廢棄物均為林瑞美所棄置，故原告上開主張，實無足採
。
（五）又原告雖提出土地管理同意書，並陳稱系爭土地以劉鑑文
為管理者云云。惟查，本件裁罰時，原告尚未推派系爭土
地之實際管理者，復觀之環保署104年8月24日環署廢字第
1040069155號
函釋略以：「‧‧‧說明：一、土地或建築
物所有權之共有人如違反廢棄物清理法第11條之清理義務
，應對每一位共有人分別處罰，無罰鍰分配或由全體共有
人連帶負責之問題。‧‧‧三、廢棄物清理法第11條之清
理義務，分別存在於土地所有權之每一共有人，任一共有
人均應負整體土地之清理責任，不能僅就其持分比例完成
環境清理而予以免責。」則依上開函釋意旨，系爭土地清
理義務係分別存在於每一位共有人，如違反該清理義務之
罰鍰額度，亦應對每一位違反清理義務之共有人分別處罰
之。故被告以系爭土地共有人即原告劉鑑文、劉鑑清二人
為處分對象，
洵屬有據。
七、
綜上所述，原告上開之主張，均無可採。而原告為系爭土地
之所有人，對系爭土地具有實質管領力，則系爭土地上之系
爭廢棄物未清除，影響公共衛生，經被告通知並限期改善，
原告均未予改善等情，顯已違反廢棄物清理法第11條第1款
之規定，洵屬明確。是被告依同法第50條第1款規定，對原
告裁處如附表所示之各處分，於法並無不合，訴願決定予以
維持，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、本件事證
已臻明確，兩造其餘
攻擊防禦方法之提出，與判決
結果不生影響，爰不予一一論駁，
附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項
前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 11 月 4 日
行政訴訟庭 法 官 楊富強
附表
┌──┬────┬────────┬────────┬─────┬───────────┬───────┐
│編號│受處分人│ 裁處書日期字號 │舉發通知書日期字│違規時間 │違規事實 │罰鍰（新臺幣）│
│ │ │ │號 │ │ │及環境講習 │
│ │ │ │ │ │ │ │
├──┼────┼────────┼────────┼─────┼───────────┼───────┤
│1 │劉鑑文 │108 年1 月4 日高│106 年9 月18日第│106 年9 月│高雄市○○區○○○路 │3,000元。 │
│ │ │市環局廢處字第 │H249895號 │15日16時45│128 巷176 之23號建物對│ │
│ │ │00-000-000000 號│ │分 │面土地○○○區○○段 │ │
│ │ │ │ │ │2050、2051地號土地）有│ │
│ │ │ │ │ │廢棄物未清除，影響公共│ │
│ │ │ │ │ │衛生，經限期屆期仍未清│ │
│ │ │ │ │ │除。 │ │
├──┼────┼────────┼────────┼─────┼───────────┼───────┤
│2 │劉鑑文 │108年2月27日高 │107 年12月25日第│107 年12月│同上 │1,500元。 │
│ │ │市環局廢處字第 │H313149號 │24日 9時37│ │ │
│ │ │00-000-000000號 │ │分 │ │ │
│ │ │ │ │ │ │ │
├──┼────┼────────┼────────┼─────┼───────────┼───────┤
│3 │劉鑑清 │108年1月4日高市 │106 年9 月18日第│106 年9 月│高雄市○○區○○○路 │3,000 元 │
│ │ │環局廢處字第 │H249896號 │15日16時45│128 巷176 之23號建物對│ │
│ │ │00-000-000000號 │ │分 │面土地○○○區○○段 │ │
│ │ │ │ │ │2050地號土地）有廢棄物│ │
│ │ │ │ │ │未清除，影響公共衛生，│ │
│ │ │ │ │ │經限期屆期仍未清除。 │ │
│ │ │ │ │ │ │ │
├──┼────┼────────┼────────┼─────┼───────────┼───────┤
│4 │劉鑑清 │108 年 2月27日高│107 年12月25日第│107 年12月│同上 │1,500 元 │
│ │ │市環局廢處字第 │H313150號 │24日 9時37│ │ │
│ │ │00-000-000000 號│ │分 │ │ │
└──┴────┴────────┴────────┴─────┴───────────┴───────┘
上為
正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出
上訴狀並表
明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可
認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應
於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均
須按
他造人數附
繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上
訴），並應繳納上訴
裁判費新臺幣3,000 元。
中 華 民 國 108 年 11 月 4 日
書記官 邱秋珍