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臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決　　　　　　106年度簡字第6號 　　　　　　　　　　　　　106年10月18日辯論終結 原　　　告　富鎂得生技有限公司 代　表　人　賴連生 被　　　告　嘉義縣政府 代　表　人　張花冠 訴訟代理人　黃暐堯 　　　　　　張建成 上列當事人間違反農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政 院農業委員會中華民國106年3月16日農訴字第1060701413號訴願 決定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事 實 及 理 由 一、事實概要︰緣被告機關嘉義縣政府執行優質水產品與有機標 章查驗作業，於民國105年8月11日派員會同財團法人台灣養 殖漁業發展基金會至朴子瑞仁藥局（下稱系爭地點）抽查原 告富鎂得生技有限公司（下稱富鎂得公司）販賣之「美國野 生束絲藻+藍藻+葡萄萃取」產品（下稱系爭產品），經檢視 系爭產品包裝標示「委託製造廠商：可秝生物科技股份有限 公司（下稱可秝公司）（本廠設備通過有機認證）」字樣， 惟未標示驗證證書字號，涉違反農產品生產及驗證管理法相 關規定。案經臺南市政府農業局及被告機關分別於105年10 月5日、同年月31日分別訪談訴外人可秝生物科技股份有限 公司及原告並製作訪談紀錄後，被告機關認系爭產品並未經 國內驗證機構加工驗證，卻於產品包裝上標示足以使人誤認 為有機農產加工品之文字，以有機名義販賣，爰以原告違反 農產品生產及驗證管理法第5條第1項規定，乃依同法第23條 第1項第2款規定，以105年12月20日府農漁字第1050241348 號裁處書裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰（下稱原處分 ）。原告不服，向行政院農業委員會提起訴願，經決定駁回 ，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張： ㈠、原告販賣之產品從未以「有機」產品名稱販賣，此觀產品包 裝可證，被告機關及訴願決定機關亦無爭執，即無違法及欺 騙社會大眾之行為。而以檢視包裝標示「委託製造廠商產品 ：訴外人可秝生物科技股份有限公司〔本廠設備通過有機認 證〕」字樣，即認為足以使人誤認為販賣有機產品，理由更 不完備。本件標示「本廠設備通過食品GMP認證、HACCP、 ISO國際認證、有機認證、HALAL認證」，係對「生產設備」 通過相關認證規定之揭示，符合法令規定，而非標示「生產 產品」，此有台南市政府105年10月5日訪談紀錄及驗證書可 證，原告並無故意或過失。且本件所據以處分之農產品生產 及驗證管理法第5條第1項規定及同法第23條第1項第2款規定 ，是以「生產產品」為規範對象。然被告係以系爭產品包裝 之「委託製造廠商產品：可秝生物科技股份有限公司〔本廠 設備通過有機認證〕」字樣已違反相關標示規定而裁罰原處 分，非對「產品標示為有機產品」為處分。 ㈡、系爭產品為食品，不應以農業法規來裁罰，一般農產品不用 課稅，但系爭產品是食品有課稅，一般農產品如係有機，會 有大標示，上面標示機認證的標籤，消費者可知屬有機或無 機，訴外人可秝公司是有機認證公司，可生產有機及非有機 之產品，本件係被告機關認知上之問題。 ㈢、對被告抗辯之陳述： １、被告既認定依農產品生產及驗證管理法對有機農產品及有機 農產加工品之驗證管理係針對產品品項為規定，而非生產設 備；卻又以原告包裝標示「委託製造廠商產品：可秝生物科 技股份有限公司〔本廠設備通過有機認證〕」字樣之標示足 以使人誤認為有機產品而購買作為處分理由，前後矛盾不足 採信。 ２、本件既未依有機農產品名稱對外銷售，則無產品應經有機農 產認證之問題；系爭產品於朴子市瑞仁藥局販售，非於農產 品市場或量販店販售，係屬食品，未標榜有機，符合我國食 品法規定，並非農產品，原告更非農產品經營者且社會大眾 不會到藥局購買農產品，符合社會生活經驗，何來誤導民眾 誤買之過失或故意？ ３、原告非農產品公司且依嘉義縣食品安全衛生管理自治條例第 2條第4款農業處：辦理農產品生產業者與農產品批發市場之 管理、監督及稽核事項。而系爭產品之標示符合食品安全衛 生管理法相關規定。因此，被告所屬農業處無職權為本案之 稽核及處分之簽辦。 ㈣、聲明： １、訴願決定及原處分均撤銷。 ２、訴訟費用由被告負擔。 三、被告答辯則以︰ ㈠、被告機關針對原告販賣之系爭產品包裝標示不符涉違反規定 乙節，已於105年9月23日以府農漁字第1050185363號函請臺 南市政府查察系爭產品之委託製造商，並於105年10月13日 以府農漁字第0000000000號函請原告於10月31日到案陳述說 明，即表示對原告之主張有所爭執，與原告所述不符。 ㈡、原告販賣之系爭產品外包裝委託製造商處標示「本廠設備有 機認證」之本國文字乙節，按農產品生產及驗證管理法第5 條第2項略以：「有機農產品、農產加工品之申請條件與程 序、驗證基準、標示方式、有效期間及相關管理之辦法，由 中央主管機關定之。」，有機農產品及有機農產加工品之驗 證管理係針對產品品項，而非生產設備之驗證，故原告之主 張為無理由。 ㈢、原告訴稱略以，民等販賣之系爭產品從未以「有機」商品名 稱銷售，惟產品外包裝標示委託製造廠商通過有機認證，並 無違反農產品生產及驗證管理法相關規定等云云。茲說明如 下： １、原告雖主張系爭產品從未以有機商品名稱販售，僅替委託製 造廠商備註為「有機認證」之工廠乙節，況原告委託之製造 廠商（訴外人可秝公司）確有申請多項有機農產品及有機水 產品認證，原告並未違反本法相關規定云云。惟查原告委託 之製造廠商（訴外人可秝公司）雖有向訴外人慈心有機驗證 股份有限公司申請多項有機農產品及有機水產品驗證（有機 農產品驗證證書字號：TOC-AP0003），然該公司通過有機水 產品認證之產品品項計19種，並無系爭產品在列。次查原告 身為農產品經營業者，其明知系爭產品非經有機加工驗證之 農產加工品，縱於品名未標示「有機」文字，亦未貼上有機 標章，然其於系爭產品包裝標示有「委託之製造廠商：可秝 生物科技股份有限公司（本廠設備通過有機認證）」字樣， 按一般社會通念，實足以使他人誤認系爭產品為經驗證之有 機農產加工品，與以有機名義對外販賣無異。是原告為生產 加工系爭產品之農產品經營業者，即應先取得有機農產加工 相關驗證，始得以有機名義販賣。 ２、原告於105年10月31日到案陳述說明、105年12月9日陳述書 、105年12月28訴願書及106年4月6日行政訴訟狀自稱所販售 之系爭產品並非有機產品或未以「有機」商品名稱銷售，其 外包裝標示不違反相關規定，惟系爭產品並未經國內驗證機 構加工驗證，卻於其包裝上標示有機文字，以有機名義販賣 ，縱原告非屬故意，就其行為有義務且有能力注意，卻未注 意，而有違本法第5條第1項之情事，亦難謂無過失，所訴尚 難執為本件免責之論據。 ㈣、按農產品生產及驗證管理法第3條第3款規定：「本法用詞， 定義如下：三、農產品經營業者：指以生產、加工、分裝、 進口、流通或販賣農產品、農產加工品為業者。」，本法第 3條第1款規定：「農產品：指利用自然資源、農用資材及科 技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷所生產之物。」 ，另有機農產品及有機農產加工品驗證管理法第9條第2項第 3款及同條第4項規定：產品類別及品項，包括有機水產物（ 藻類）之藍藻、綠藻、螺旋藻及其他藻類。據此，原告係屬 本法所稱之農產品經營業者，以及系爭產品係屬本法所稱之 農產品，並無認定上之疑義，且產品在市面上流通或販賣， 不拘市場或藥局，均不能誤導消費者。 ㈤、次按農產品生產及驗證管理法第2條規定：「本法所稱主管 機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府 ；在縣（市）為縣（市）政府。」，查原告係屬本法所稱之 農產品經營業者，系爭產品亦屬本法所稱之農產品，其主管 機關在縣為縣政府。 ㈥、所謂有機認證係針對產品的品項而非公司，如訴外人慈心公 司之簡介第四點有寫，驗證列別只有：有機農糧產品、加工 品、有機水產加工品，而不會針對工廠去認證。訴外人可秝 公司去申請證照，是作19個的產品整個製造過程符合認證程 序，而非整個工廠都是有機的工廠，原告所提出訴外人慈心 公司之認證證書是針對產品之有機認證。 ㈦、綜上，依農產品生產及驗證管理法第3條第10款規定：「本 法用詞，定義如下：十、標示：指農產品及其加工品陳列販 賣時，於農產品本身、裝置容器、內外包裝所為之文字、圖 形或記號。」，即系爭產品包裝上之「有機認證」本國文字 ，為本法所稱標示，該標示文字業違反本法第5條第1項規定 ，同時上開標示之表示方法，已足使他人誤認系爭產品為有 機水產品及有機加工品，爰依同法第23條第1項第2款裁罰原 處分。 ㈧、聲明： １、原告之訴駁回。 ２、訴訟費用由原告負擔。 四、得心證之理由： ㈠、查如事實概要之訪談、裁處過程，為兩造所不爭執，並原處 分裁處書、行政院農委會訴願決定書、嘉義縣政府105年12 月20日府農漁字第1050241348號函、105年10月13日府農漁 字0000000000號函、105年9月23日府農漁字第1050185363號 函、臺南市政府農業局105年10月13日0000000000號函、臺 南市政府農業局辦理水產品檢驗、驗證或標張查驗案件、有 機農產品（水產品中藻類）標示檢查抽樣紀錄表影本、105 年10月31日嘉義縣政府辦理「優質水產品與有機標章查驗」 案件訪談紀錄各1份、前揭訪查之照片2張、原告提供之系爭 產品經本院拍照之照片7張在卷可查（見本院卷第15、19至 23至24、27至28、33至34、35至36、39、77、81至84、91、 337至343頁），該部分事實堪可認定。 ㈡、故本件爭點厥為：１、系爭產品究為食品或是農產品，被告 是否得依農產品生產及驗證管理法之規定對原告裁處？２、 農產品生產及驗證管理法第23條第1項第2款及同法第5條第1 項及第6條第1項之規範範圍，是否僅及於廠商所標示之產品 名稱？經查： １、系爭產品為食品，同時亦屬農產品生產及驗證管理法所稱之 農產品： ⑴、按稱食品者，指供人飲食或咀嚼之產品及其原料；稱農產品 者，指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、 水產、畜牧等產製銷所生產之物，食品安全衛生管理法第3 條第1款及農產品生產及驗證管理法第3條第1款分別定有明 文。 ⑵、系爭產品名稱為「美國野生束絲藻+藍藻+葡萄萃取」，且於 包裝上標明「蛋白質、醣類、脂類、礦物質」、「用法用量 ：每日2次，每次6-8錠」，有原告提供之照片2張及原告提 供之系爭產品經本院當庭拍攝之照片7張附卷可查（見本院 卷第121至122、337至343頁），且為兩造所不爭執，足認系 爭產品可供人飲食或咀嚼之物，係屬食品安全衛生管理法所 稱之食品乙節，堪可認定。 ⑶、又依上開系爭產品名稱可知，束絲藻、藍藻、葡萄萃取均屬 利用自然資源、農用資源及科技，從事農作、森林、水產、 畜牧等產製銷所生產之物，且原告負責人賴連生於000年00 月00日在嘉義縣政府訪談時亦自陳：本案產品中的束絲藻及 藍藻確為有機原料等語（見本院卷第95頁），並檢附該有機 原料證明影本2份（見本院卷第97至98頁），而所謂有機， 係指栽種農產品之過程中符合有機標準之農產品，可知所謂 之有機，係以農產品之栽種為規範對象，故系爭產品既然屬 農產品，自為農產品生產及驗證管理法所指之農產品。 ⑷、至原告稱系爭產品已符合上開食品衛生管理法，理應為食品 ，並非農產品云云，惟如上所述，系爭產品同時兼具食品及 農產品之性質，且此兩樣性質於系爭產品上並不相斥，自不 能謂系爭產品符合食品，便排除其為農產品之性質，且若原 告此部分主張可採，則於一般超市所購得之麵條，係為小麥 所製成，則謂該麵條為食品而非農產品乙節，亦與常情不符 ，是原告此部分主張並非可採。 ２、被告有作成原處分之管轄權： ⑴、按農產品生產及驗證管理法所稱之主管機關，在中央為行政 院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（ 市）政府，該法第2條定有明文。 ⑵、本件原處分之作成機關為被告，且該原處分作成之依據為農 產品生產及驗證管理法第5條第1項、第23條第1項第2款，其 事實為：富鎂得公司銷售之「美國野生束絲藻+藍藻+葡萄萃 取」產品外包裝標示其委託製造廠商通過有機認證文字與規 定不符等語，有原處分裁處書1份在卷可參（見本院卷第15 頁），是本件係由農產品生產及驗證管理法之嘉義縣主管機 關即被告所作成，符合上開管轄之規定。 ⑶、至原告稱系爭產品為食品，被告所屬之農業處不能對其為處 分云云。然本件原處分之作成機關為被告，並非被告所屬之 農業處，原告以農業處不得稽核與查辦為其主張，自非可採 。況系爭產品同時兼具食品及農產品之性質，業如前述，被 告所屬之農業處依據權責本可為稽核與查辦，亦徵原告所述 難以採信。 ⑷、又原告主張依據嘉義縣食品安全衛生管理自治條例第2條第4 款規定農業處：辦理農產品生產業者與農產品批發市場之管 理、監督及稽查事項，原告非農產品公司，農業處自不得為 本件之稽核及處分云云。但原告所舉之自治條例，係嘉義縣 政府為確保食品安全及維護消費者權益而制訂，此觀諸該條 例第1條可知，而該條例所規範者為食品安全，系爭產品為 食品，自為該自治條例所規範，殆無疑義。然該自治條例並 未針對農產品而為規定，系爭產品另具有農產品之性質，當 不能認規範食品安全衛生相關法令中被告所屬之農業處所掌 管之內容直接認定被告所屬之農業處對於具有農產品性質之 物不得管轄，是原告此部分主張，自非可採。 ３、農產品生產及驗證管理法第23條第1項第2款、第5條第1項於 本案之解釋及適用： ⑴、按農產品經營業者之有機農產品、農產加工品未依第5條第 1項規定驗證，或未依第6條第1項規定審查合格而標示有機 等本國或外國文字，或其他足使他人誤認之表示方法；農產 品、農產加工品在國內生產、加工、分裝及流通等過程，符 合中央主管機關訂定之有機規範，並經驗證者，始得以有機 名義販賣，農產品驗證及管理法第23條第1項第2款、第5條 第1項分別定有明文。 ⑵、依上開條文內容觀之，於國內生產、加工、分裝及流通之農 產品若未符合中央主管機關訂定之有機規範且驗證通過，於 產品包裝上標示有機等字樣，且該有機字樣足使他人誤認， 即可以上開條項裁處。故可知構成該法第23條第1項第2款之 違反同法第5條第1項而為裁處者，需符合：①裁處標的為農 產品、②需於國內生產、加工、分裝及流通、③該產品未經 驗證為有機產品、④Ａ：標示「有機」文字、Ｂ：或產品上 未標示「有機」文字，但其他標示足使他人誤認係有機產品 。茲就本案情形分述如下： ①、本件所裁處之系爭產品為農產品，已如前述，是本件系爭產 品自屬農產品驗證及管理法23條第1項第2款所稱之農產品。 ②、又系爭產品雖原料來自美國，然其分裝及流通均於臺灣，此 為兩造所不爭執，且觀之產品包裝上所記載之：委託製造： 可秝公司；地址：臺南市佳里區海澄里73號及本件被告發現 該產品之嘉義縣朴子市瑞仁藥局，有被告所提供之產品包裝 照片2張附卷可佐（見本院卷第35至36頁）、原告所提供之 產品經本院當庭拍照附卷之照片7張，及就此部分而言，亦 符合前揭條文中所規範之於國內生產、加工、分裝及流通。 ③、本件系爭產品未經驗證為有機產品，為兩造所不爭執，且原 告代表人於105年10月31日在嘉義縣政府訪談時陳明：本產 品當初銷售設定即非針對有機產品，所以本公司並沒有申請 國內有機相關認證等語（見本院卷第95頁），是可知系爭產 品未經驗證為有機產品。 ④、系爭產品之包裝上記載「（本廠設備通過食品GMP認證、HAC CPISO國際認證、有機認證、HALAL認證）」，為兩造所不爭 執，且有前揭照片在卷可查，足認該產品上確係有記載「有 機」字樣。 ⑤、原告另主張上開「有機」記載並非針對產品本身，而僅係告 知消費者生產及分裝工廠係有生產其他有機產品，而裁處所 依據之條文需針對產品本身云云： Ａ、按為提升農產品與其加工品之品質及安全，維護國民健康及 消費者之權益，特制定農產品生產及驗證管理法，農產品驗 證及管理法第1條定有明文；復按有下列行為之一者，處新 臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得按次處罰：一、農產 品經營業者之農產品或其加工品，未經驗證標示優良農產品 驗證、產銷履歷驗證等文字或其他足使他人誤認之表示方法 。二、農產品經營業者之有機農產品、農產加工品未依第五 條第一項規定驗證，或未依第六條第一項規定審查合格而標 示有機等本國或外國文字，或其他足使他人誤認之表示方法 。農產品驗證及管理法第23條第1項第1、2款定有明文，又 該條項於96年1月5日經立法院通過，其立法理由為：一、第 一項規定驗證機構驗證紀錄或相關資料文件有登載不實之情 事，農產品經營業者未經驗證標示優良農產品驗證、產銷履 歷驗證等文字或其他足使他人誤認之表示方法違反本法規定 ，未依第五條第一項規定驗證或未依第六條第一項規定審查 合格而標示有機等本國或外國文字，或其他足使他人誤認之 表示方法之處罰。 Ｂ、由上開條文及立法目的可知，農產品生產及驗證管理法之主 要目的除提升農產品與其加工品之品質及安全外，尚有包含 維護國民健康及消費者權益之目的，故就該法第1條觀之， 就本法之解釋，需由此2個面向綜合解釋，方符合本法之意 旨。 Ｃ、再由該法第23條第1項第1款觀之，第1款係指未經優良驗證 或產銷履歷驗證而標示，此處應指於產品包裝或說明上有標 示優良驗證或產銷履歷驗證即屬本款之規範對象，倘若限縮 解釋為需在產品名稱上標示上開文字，方才受到該條項之規 範，則對於政府欲提升農產品與加工品之品質及安全上，可 能會有所阻礙，亦會產生對國民健康及消費者權益保障不周 之情，蓋因此主張若為可採，則生產者在非名稱之地方標示 ，將使此條文形成具文，且依社會通念，優良驗證與產銷履 歷，並不會標示在產品名稱上，是可得知第23條第1項第1款 之規範範圍除產品名稱外，尚包含產品標示及包裝本身。而 觀之第1款及第2款之規範主體，均為農產品經營業者，復參 以上開所述之立法目的，就解釋上而言，該法第23條第1項 第2款無法推論出僅規範對於產品名稱有標示「有機」文字 方才違反，應解釋為於產品標示或包裝上標示「有機」文字 即符合該條之裁處要件。 Ｄ、綜上所述，原告主張其僅係告知消費者本產品係由有機認證 之工廠生產，並未告知消費者本產品係為有機產品乙節，實 非可採。 ⑥、另原告主張其標示「有機工廠」並不會使人誤解，並提出市 面上所販售之有機產品及其所生產銷售之有機產品照片（見 本院卷第301至303、309至317頁），認系爭產品並不會使人 誤會為有機品，不符合該條足使他人誤認之要件云云。惟姑 不論本件裁處適用之法條本身係將「標示有機文字」與「未 標示有機文字，然以其他方法足使他人誤認」兩構成要件僅 需符合一個即可以本條裁處，縱認該條項之「標示有機文字 」與「足使他人誤認」兩構成要件均需符合，本件原告於系 爭產品上標示「（本廠設備通過食品GMP認證、HACCP ISO國 際認證、有機認證、HALAL認證）」，就一般消費者之立場 ，誤認該產品為有機產品之可能性亦非常大，如若將兩件相 同之產品，僅以是否有標示上開文字中之「有機認證」擺於 相同貨架上，仍足以使消費者誤認系爭產品為有機產品，是 原告此部分主張，亦非可採。 五、綜上所述，原告之主張並不能作為對其有利認定或解免其罰 責之佐憑。被告以原告違反農產品生產及驗證管理法第5條 第1項規定，乃依同法第23條第1項第2款規定，裁處6萬元罰 鍰，尚難認有何違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告 訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。 六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據 ，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條 、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 106 年 10 月 31 日 行政訴訟庭 法 官 唐一侼 一、上為正本係照原本作成。 二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。 中 華 民 國 106 年 10 月 31 日 書記官 黃妍爾