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台灣花蓮地方法院行政訴訟判決　　　　　　106年度簡字第1號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國106年6月12日辯論終結 原　　　告　東海岸國際股份有限公司 代　表　人　劉昭三 訴訟代理人　楊思莉律師 被　　　告　花蓮縣政府 代　表　人　傅崐萁 訴訟代理人　李文平律師（指定送達代收人） 　　　　　　張照堂律師 　　　　　　黃筱雯 上列當事人間違反空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保 護署民國105年11月9日環署訴字第1050077311號訴願決定，提起 行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：緣民眾陳情，被告所屬環境保護局人員於民國10 5年5月20日上午11時10分許至花蓮港區執行現場稽查，認定 原告承攬裝卸DYNAGREEN SHIPPING S.A. 所有巴拿馬籍船舶 綠王輪（DYNAGREEN ）載運木片40,998噸，於花蓮港區19號 碼頭停泊進行木片卸料裝運作業，自船上卸貨及裝載卡車作 業時，因未有效設置空氣污染防制措施，故造成木片發酵酸 臭味逸散情形，致產生令人厭惡或其他不良情緒反應之氣味 ，嗣被告依空氣污染防制法第31條第1 項第3款、第60條第1 項之規定，以105年7月22日府環空字第1050132829號函附裁 處書處原告新台幣（下同）10萬元罰鍰（下稱原處分），並 於105年7月26日送達原告。原告不服，於105年8月24日提起 訴願，案經行政院環境保護署以105年11月9日環署訴字第00 00000000號訴願決定駁回訴願（下稱訴願決定），並於 105 年11月10日送達原告。原告不服訴願決定，乃於106 年1月6 日提起本件撤銷之訴。 二、本件原告主張： (一)原告事發當日所裝卸之木片為品質極高之澳洲尤加利木片， 用於精油製作，現場絕無任何異味，稽查當日稽查員亦未對 現場氣味有任何指導或糾正。 (二)按空氣汙染行為管制執行準則第1條至第5條規定，被告判定 之位置，應於廠房外、周界或周界外，蓋管制行為之重點並 非期待作業過程完全不產生氣味，而在管制該氣味不使外界 受不良影響，故被告於工作地點現場判定，其過程自非適法 ，亦忽略風速及風向、上風處、下風處等問題。又按環境汙 染稽查業務參考手冊，判斷惡臭汙染行為時，應繪製或記錄 判定臭味發生源之相關位置，並描述現場氣味，被告未依「 執行準則」法定程序進行稽查，採證程序即屬違誤。 (三)原告僅是裝卸業者，木片之推放不到48小時，作業模式僅是 上下裝卸，堆放時間亦短，絕無可能造成木片發酵或發臭。 按行政院環境保護署85年11月28日環署空字第67007 號函之 意旨，本件所應處罰之對象應為行為人或總承包商。原告絕 非實際從事汙染行為之行為人，被告對原告之裁處容有誤解 ，原告僅是裝卸業者，所謂之「異味惡臭收集及處理設備」 自非裝卸業者所需承擔，應屬場所管理人之義務。 (四)原告裝卸貨物之場地已依規定進行空氣汙染防治措施之設置 ，架有防塵網、防塵布等，亦有灑水，被告所裁處之行為為 堆放木片導致惡臭，惟訴願決定書所稱之架設防塵網、披掛 防塵布等均無助於避免惡臭，竟以不相干行為及汙染源，認 定原處分並無違誤，足見訴願決定認事用法不當。 (五)公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則之規定 違反法律明確性原則，按其規定民眾實無從得知惡臭之具體 標準，然而前開法規所謂「惡臭」、「嚴重異味」並未要求 原處分機關應經何種審酌程序、何種執行程序，其法規規定 與裁處標準，人民均難以理解與預見，該法規違反行政程序 法第5條之明確性原則，原處分應予撤銷。 (六)空氣污染防制法所稱之「惡臭」與「粒狀汙染物」成因有間 ，分屬不同之空氣汙染物。按行政院環保署對粒狀物質之定 義為「燃料燃燒及工業生產過程所產生之微粒物」，再依空 氣污染防制法施行細則第2條第2款可知，粒狀物之成因來自 燃料燃燒或工業生產過程，其生成之汙染物質係為微粒、粒 塵、金屬煙燻及化合物等。被告雖稱原告作業過程中「產生 粒狀物」造成異味，然原告並未為前述生產過程，並不該當 粒狀物要件等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告答辯： (一)本件係依據民眾陳情反應美崙地區（花蓮高中、門諾醫院附 近）有粒狀物造成異味，疑似木片發酵酸臭味散布於空氣中 ，已產生令人厭惡或其他不良情緒反應之氣味，影響空氣品 質情形，經被告所屬環境保護局人員於105年5月20日現場稽 查，確認現場有嚴重異味且未有異味防制設施，故要求原告 加強異味防制，因此予以處分，法律上並無不合。 (二)被告所屬環境保護局現場稽查人員共計7 人至港區19號碼頭 共同確認，進行異味判定之官能（目視、目測及嗅覺）稽查 ，現場有嚴重異味惡臭及木片物料揚塵逸散，且於稽查時未 有防制設施，被告所屬環境保護局人員亦將判定過程存證， 以公開共同判定方式，確認木片大量堆置（露天置放），風 吹日曬、雨淋、海風吹拂，散發出異味及發酵等，又現場未 有惡臭收集及處理設備，致產生惡臭逸散至空氣中，造成空 氣污染。按空氣污染防制法施行細則第73條第1項第2款規定 ，本件係由稽查人員以官能檢查方式進行污染狀況之稽查判 定，而既係由稽查人員以嗅覺進行氣味之判定，故稽查判定 並無檢測方法之適用，亦無是否符合排放標準之問題。又原 告之作業地點乃露天場所，位置無明確區隔，則其周界應以 作業範圍之周邊為準，而非無止盡擴張至港區外。 (三)原告所稱受裁處者應係行為人或總承包商一節，然空氣污染 防制法第31條之規定係屬行為罰之規範，原告為裝卸業者， 於花蓮港區進行木片卸料裝運作業，為不爭之事實。而裝卸 行為屬於空氣污染防制法第31條第1項第3款中「從事其他操 作之行為」，自屬應受管制之對象，故該規定係針對特定行 為管制，係屬行為罰，原告辯稱防制惡臭應屬場所管理人之 義務云云，顯屬無據。 (四)稽查當日，被告所屬環境保護局人員現場查核，原告僅有 4 片防塵網，且並未緊密相連，亦未灑水，不符空氣污染防制 法第23條規範。又依固定汙染源逸散性粒狀污染物空氣污染 防制設施管理辦法第3 條規定，適用對象指附表一所列會產 生逸散性粒狀污染物之公私場所固定污染源，包括港區內具 有從事船舶貨物裝卸承攬業，進行逸散性粒狀污染物質裝卸 、輸送或運輸作業，故原告所述不符法規要件，容有誤會。 (五)原告辯稱「惡臭」之認定未有科學驗證，欠缺明確性原則云 云，按所謂惡臭指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味 （空氣污染防制法施行細則第26條），足見規範之目的是要 讓足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣體不要任意逸放。 被告依據之法規並未違反法律授權目的，而屬可以操作之細 節性規範，如行為人並未經有效之收集及處理即排放，自難 稱合法。又就惡臭的標準而言，是很主觀的，但只要是人的 感受，仍有大多數人的平均評價可資參酌，原告質疑是以當 時稽查人員的個人主觀上的感受為判斷依據者，若稽查人員 是一個普通而正常的一般人，就足以援引為統計學上常態分 配的概念，以這樣的人作為判準，符合立法之目的，故原告 之質疑當無足採等語。並聲明：原告之訴駁回。 四、本院之判斷： (一)按在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：三、置 放、混合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作，致產生 惡臭或有毒氣體。前項空氣污染行為，係指未經排放管道排 放之空氣污染行為。第1 項行為管制之執行準則，由中央主 管機關定之。違反第31條第1 項各款情形之一者，其違反者 為工商廠、場，處10萬元以上100 萬元以下罰鍰，空氣污染 防制法第31條第1項第3款、第2項、第3項、第60條第1 項定 有明文。又依行政院環境保護署103年8月13日環署空字第00 00000000A 號函公告修正「直轄市、縣（市）各級空氣污染 防制區」，並自000 年0月0日生效，劃定花蓮縣全境屬二級 空氣污染防制區。又空氣污染防制法第31條第1項第1款及第 3 款所定其他操作，指分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微 波利用、噴灑、切割、粉碎或裝卸。第31條第1項第3款至第 5 款所稱惡臭，指足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味 ，空氣污染防制法施行細則第24條第1 項、第26條亦有明文 。又本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染 物之空氣污染行為管制。主管機關執行空氣污染行為管制之 判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染 物係由受稽查污染源所逸散。主管機關執行空氣污染行為管 制時，應符合下列規定：二、判定惡臭污染行為時，應繪製 或記錄判定臭味發生源之相關位置，並描述現場聞到之氣味 。主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄 表，其內容應包括下列事項：一、公私場所名稱、負責人或 行為人之姓名。二、污染源名稱及位置。三、稽查時間。四 、稽查判定位置及與污染發生源位置之相關性。五、發生污 染行為之具體事實及判定方式。六、污染源及污染防制設施 設置及操作情形。七、判定污染行為之相關佐證資料。八、 其他必要之稽查事項。主管機關執行本法第31條第1項第3款 及第4 款之行為管制時，除確認污染源有產生惡臭或有毒氣 體外，並應確認其符合下列情形之一：一、未裝置惡臭或有 毒氣體收集及處理設備。三、貯放或輸送設施未密封或加蓋 ，空氣污染行為管制執行準則第2條、第3條、第4條第2款、 第5條、第8條第1款、第3款亦有明文。又違反空氣污染防制 法第31條第1 項規定，依同法第60條規定處罰，且污染程度 因子由各級主管機關依個案污染程度自行裁量（A） ，危害 程度因子中污染行為若有涉及毒性污染排放且稽查當時可查 證者，併入考量（B） ，至污染特性則計算違反本法發生日 （含）前1年內違反相同條款累積次數（C），依此方式綜合 計算應處罰鍰（工商廠場，A x B x C x 10萬），公私場所 違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表亦有明文。 (二)按依據環境稽查工作紀錄，檢測結果為異味，且審酌經驗法 則或調查證據之結果，得認異味並非為香味，而係臭味，則 屬違反空氣污染防制法第31條第1項第3款之行為；又惡臭之 定義，依空氣污染防制法施行細則第25條（現行施行細則第 26條）規定：「本法第19條第4 款（現行法第31條第1項第3 款）所稱之惡臭，指足以引起厭惡及其他不良之情緒反應之 氣味。」其判定，由檢查人員以嗅覺進行氣味之判定，且環 保稽查人員以其專業執勤知能至現場稽查，以嗅覺進行氣味 之判定，認定已達一般人厭惡及其他不良之情緒反應之程度 ，並循味查得係原告作業所致，乃當場拍照，並作成公害防 治案件勘查工作記錄表，其稽查及認定過程，核無不合。可 知實務上認為環保稽查人員至現場稽查，以嗅覺進行氣味之 判定，客觀上已足以識別惡臭之程度（最高行政法院89年度 判字第779號判決、最高行政法院94年度判字第146號判決、 台北高等行政法院103 年度簡上字第41號判決參照）。又就 惡臭的標準而言，是很主觀，但只要是人的感受，仍有大多 數人的平均評價可資參酌，就像統計學上常態分配的鐘型圖 ，並非對於超過信賴區間左右兩側偏離常態之情形為認定， 而是以大多數人之感受為判準；就足以引起厭惡或其他不良 情緒反應之氣味而言，大多數人就是平均數，而平均數所彰 顯的就是一個一般的普通人，以一般普通人的標準來衡量感 受是否引起厭惡或不良情緒反應。但不可避免的是大部分人 的忍受程度均有不同，然而若有許多的普通人均感受到厭惡 或不良情緒反應就足以讓這個平均值更容易呈現。稽查人員 是一個普通而正常的一般人，就足以援引統計學上常態分配 的概念，來說明這位普通而正常的一般人就是「均數」，以 這樣的人作為判準，就是立法的目的「讓足以引起厭惡或其 他不良情緒反應之氣味，在各級防制區及總量管制區內，不 得有因製造產品而致產生」足以實現，受處分人質疑原處分 未直接說明異味為何，當無足取（台北高等行政法院100 年 度訴字第726 號判決參照）。又稽查人員以嗅覺方式進行惡 臭氣味之判定，符合法令規定，且稽查人員係直接就現場判 定惡臭污染情形，當場繪製、記錄判定發生源之相關位置及 描述聞到之氣味，並拍照存證，即屬依法稽查，受處分人質 疑紀錄僅記載異味，何以未排除其他污染源，何以忽略風速 、風向云云，均應駁回（最高行政法院101年度裁字第328號 裁定、台北高等行政法院100 年度訴字第1148號判決參照） 。又自稽查紀錄以觀，稽查人員係直接就現場判定惡臭污染 情形，當場繪製、紀錄判定臭味發生源之相關位置及描述聞 到之氣味，且當場拍攝照片，所為執行稽查過程，於法要無 不合（台北高等行政法院99年度簡字第610 號判決參照）。 又稽查人員記錄受處分人未能完全有效收集及處理惡臭，亦 未裝置惡臭氣體收集及處理設備，致產生惡臭異味，即得據 以處罰，且稽查人員判定位置距其他污染源有一定距離，亦 可排除其他污染源之異味干擾（高雄高等行政法院105 年度 簡上字第69號判決參照）。 (三)本件原告主張被告所屬環境保護局人員於105年5月20日上午 11時10分許至花蓮港區執行現場稽查，當時原告承攬裝卸綠 王輪載運木片40,998噸，於花蓮港區19號碼頭進行木片卸料 裝運作業，嗣被告依空氣污染防制法第31條第1項第3款、第 60條第1 項之規定，以原處分裁處原告10萬元罰鍰。原告不 服，於105年8月24日提起訴願，案經行政院環境保護署以訴 願決定駁回訴願等情，業據原告提出訴願決定書為證（頁15 至19），並有訴願卷宗所附處分書可稽（頁49至51），且為 被告所不爭執，堪信原告此部分主張為真實。至原告主張其 作業無產生惡臭，且被告所屬環境保護局人員之稽查不合法 ，況原告非屬空氣污染防制法第31條第1項第3款規範之主體 ，亦有設置有效空氣污染防制措施，又公私場所違反空氣污 染防制法應處罰鍰額度裁罰準則不符合明確性原則云云，則 為被告所否認，並以前詞置辯，故本件之爭點為：原告之作 業有無產生惡臭？被告所屬環境保護局人員之稽查是否合法 ？原告是否屬空氣污染防制法第31條第1項第3款規範之主體 ？原告有無設置有效空氣污染防制措施？公私場所違反空氣 污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則是否符合明確性原則？現 判斷如下。 (四)原告之作業有產生惡臭： 查觀諸被告所屬花蓮縣環境保護局環境保護稽查通知單（訴 願卷頁59），其記載：時間為105年5月20日11時10分，受檢 廠商為原告，營業類別為貨運業（貨物裝卸），統一編號為 00000000，負責人為劉昭三；被告所屬花蓮縣環境保護局人 員依據民眾陳情案件稽查，據陳花蓮港區載運木片造成異味 影響空氣品質，稽查人員至港區19號碼頭稽查，原告裝卸木 片作業中，送至中華紙漿使用，於貨船DYNAGREEN 旁港區腹 地做臨時作業，其內設置二個木片堆置，利用二台怪手將木 片裝載至貨車，現場防塵網共五片，覆網不全，無灑水，且 有明顯之異味產生，防制效率不足，已違反空氣污染防制法 第31條規定（現場拍照存證）；現場風向為東風，天氣多雲 等語，並有繪製圖示以表明稽查判定位置及與污染發生源位 置之相關性，且附有現場稽查照片附卷可稽（訴願卷頁60至 63）。又證人即稽查人員宋文凱具結證稱：稽查通知單上我 的簽名是我寫的，我是當天的稽查人員之一，我確認稽查單 上寫的是事實才簽名；稽查時，我有聞到木屑發酵的味道， 類似東西酸掉、餿水的味道，地點在碼頭裝卸船的週邊，距 離差不多100 公尺都可以聞到，我們要照相，所以有在週邊 走來走去，週邊都有聞到味道，且週邊只有原告作業的裝卸 船而已，所以我們能確認味道來源等語（頁208至209）。又 證人即稽查人員劉傳宗具結證稱：稽查通知單上我的簽名是 我寫的，我是當天的稽查人員之一，簽名表示同意稽查單上 的意見；稽查當時我有聞到酸臭刺鼻的味道，且確認味道的 來源是從木片船那邊發出來的味道，原告在作業的時候，就 會有味道跑出來，也沒有灑水；稽查的位置距離木片大概 3 到5 公尺左右，但我們當天進港務公司門口時就有聞到味道 ，那裡離船有1 公里的距離等語（頁209至211）。又證人即 稽查人員葉震環具結證稱：稽查通知單上我的簽名是我寫的 ，我是當天的稽查人員之一，簽名表示同意稽查單上的意見 ；稽查時我有聞一種酸臭，木頭放久的一種腐敗酸臭味，且 因為我們就在裝卸現場旁邊兩三公尺的範圍內，來回走動， 現場也沒有其它東西，所以我們確認味道來源是原告的作業 ，且原告未灑水；就原告案件稽查完之後，我們有到另一個 碼頭的另一家裝卸料公司稽查，另一家也有受罰，但距離原 告作業現場有五百公尺，且因為我們要找現場的人員作稽查 ，所以有走近原告作業的木片堆，而越靠近，聞到的味道就 越重等語（頁211至213）。又證人即稽查人員張佑嘉具結證 稱：稽查通知單上我的簽名是我寫的，我是當天的稽查人員 之一；稽查當時我聞到木片船發酵的味道，酸酸的味道，因 為我們到港區裝卸貨的地方稽查，我們開車越靠近木片，味 道就越濃，所以我們確認味道是從木片船傳來的，且我們在 港區門口停下來，就有聞到那個味道，而距離木片20公尺的 地方停車，一下車也聞到味道，後來再到離不到1 公尺處確 認了味道來源；原告當天並未灑水等語（頁213至214）。由 上可知，被告答辯原告之作業有產生惡臭乙情，應可信實。 (五)被告所屬環境保護局人員之稽查為合法： 關於被告所屬環境保護局人員之稽查是否為合法之部分，原 告雖主張稽查人員未於周界、上風處、下風處稽查，且稽查 通知單僅記載異味，忽略風速及風向云云，然稽查人員在港 區門口即有聞到臭味，且其等在週邊移動，無論距離約 100 公尺處、20公尺處、3至5公尺處、1 公尺處均有聞到臭味， 又距離原告作業處所越近，臭味即越濃，又其等所聞到之臭 味為木屑酸臭刺鼻味，另現場風向為東風等情，業據上揭證 人證述明確，亦有稽查通知單附卷可稽。可知，稽查人員已 於周界稽查，且其等能明確判定臭味係由原告作業所產生逸 散，又該臭味為足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味， 另有紀錄風向，揆諸上開實務見解，即應認被告所屬環境保 護局人員之稽查為合法，從而，原告此部分主張，應無理由 。 (六)原告屬空氣污染防制法第31條第1項第3款規範之主體： 查空氣污染防制法第31條第1項第3款規範之主體為置放、混 合、攪拌、加熱、烘烤物質或從事其他操作之法人或自然人 ，又空氣污染防制法施行細則第24條第1 項規定其他操作指 分解、合成、篩選、乾燥、氧化、微波利用、噴灑、切割、 粉碎或裝卸。準此，空氣污染防制法第31條係行為罰，違反 該規定者，應以實際從事污染行為之行為人為處分對象。可 知，原告之作業既已產生惡臭，業如上述，則被告以原告承 攬裝卸船舶載運木片，於進行木片卸料裝運作業時，因未有 效設置空氣污染防制措施，造成木片酸臭味情形，為本件污 染行為之行為人等語，核屬有據，從而，原告此部分主張， 亦無理由。 (七)原告未設置有效空氣污染防制措施： 關於原告有無設置有效空氣污染防制措施之部分，原告雖主 張其有設置有效空氣污染防制措施云云，然被告所屬環境保 護局人員均有聞到原告作業所產生之惡臭，業如上述。可知 ，原告確實未設置有效空氣污染防制措施，否則不致產生惡 臭。又原告之作業無灑水，覆網不全，業據上揭證人證述明 確，亦有稽查通知單附卷可稽。對此，原告雖提出照片而主 張其有灑水云云，然其所提出之照片並未能證明係稽查當時 之情形，且原告在稽查通知單上記載已積極準備新增灑水設 備等語，益徵原告確實未設置有效空氣污染防制措施。至稽 查照片雖呈現港區地面潮濕，然此情與原告之作業有無灑水 乙節無必然關係，自不得作為有利原告之認定。從而，原告 此部分主張，應不可採。 (八)公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則符合明 確性原則： 公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表規 定，違反空氣污染防制法第31條第1 項規定，依同法第60條 規定處罰，且污染程度因子由各級主管機關依個案污染程度 自行裁量，危害程度因子中污染行為若有涉及毒性污染排放 且稽查當時可查證者，併入考量，至污染特性則計算違反本 法發生日（含）前1 年內違反相同條款累積次數，依此方式 綜合計算應處罰鍰。又就惡臭的標準而言，只要是人的感受 ，仍有大多數人的平均評價可資參酌，而稽查人員是一個普 通而正常的一般人，就足以援引統計學上常態分配的概念， 來說明這位普通而正常的一般人就是「均數」，以這樣的人 作為判準，就是立法的目的「讓足以引起厭惡或其他不良情 緒反應之氣味，在各級防制區及總量管制區內，不得有因製 造產品而致產生」足以實現。準此，公私場所違反空氣污染 防制法應處罰鍰額度裁罰準則賦予處分機關裁量權，且規定 裁量基準，並無何違反明確性原則之處。進者，原處分裁處 原告10萬元罰鍰，核屬空氣污染防制法第60條第1 項規定之 最低度罰鍰金額，可知，原告主張公私場所違反空氣污染防 制法應處罰鍰額度裁罰準則不符合明確性原則，被告據此所 為之原處分違法云云，顯屬無據。從而，原告此部分主張， 亦無理由。 (九)至原告雖陳述粒狀污染物乃燃燒過程或工業生產過程所產生 ，其無燃燒或工業生產之行為等語，然被告之原處分乃針對 原告作業產生惡臭之行為所為，核與粒狀污染物無涉，有裁 處書附卷可稽，故原告此部分之陳述不影響本件之判斷，附 此敘明。 (十)綜上所述，原告所述各節，均無足採，被告依空氣污染防制 法第31條第1 項第3款、第60條第1項之規定，裁處原告10萬 元罰鍰，於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原 告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，均無理由，應予 駁回。 五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第236條、第200條第2款，判決如主文。 中 華 民 國 106 年 6 月 26 日 台灣花蓮地方法院行政訴訟庭 法 官 曹庭毓 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令 及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事 實。 中 華 民 國 106 年 6 月 26 日 書 記 官 黃鷹平