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臺灣花蓮地方法院民事判決　　　　　　 102年度重訴字第19號 原　　　告　國軍退除役官兵輔導委員會臺東農場 法定代理人　涂承澤 訴訟代理人　林政雄律師 　　　　　　許嚴中律師 被　　　告　東鋆股份有限公司 法定代理人　趙張惠芬 被　　　告　集耀有限公司 法定代理人　梁偉浩 被　　　告　友正砂石有限公司 法定代理人　方彥翔 被　　　告　長盟砂石行即劉漢銘 被　　　告　同海砂石股份有限公司 法定代理人　王清華 被　　　告　福田實業有限公司 法定代理人　蔡清波 被　　　告　東濱企業行 法定代理人　何菊子 被　　　告　昌亨企業有限公司 法定代理人　吳雅筑 訴訟代理人　吳德裕 共　　　同 訴訟代理人　張秉正律師 上列當事人間請求返還土地等事件，本院於民國106年2月21日言 詞辯論終結，判決如下： 主 文 被告東鋆股份有限公司應將坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○ ○○○○○○○○○○○○○○○號土地上如附圖一所示A部分建物、B部分建 物、C部分廟、D部分雞舍、E部分建物、F部分建物、G部分砂石 洗選設備輸送帶、H部分砂石洗選設備輸送帶、I部分砂石洗選設 備輸送帶等地上物及設備全部清除，並應將占用之土地連同如附 圖二所示斜線範圍內之土地騰空返還予原告。 被告集耀有限公司應將坐落花蓮縣○○鄉○○段2381、3649-4、 3657、3658、3659、3660、3663地號土地上如附圖三所示A部分 建物、B部分地磅、C部分砂石洗選設備、D部分砂石洗選設備輸 送帶、D1部分砂石洗選設備輸送帶等地上物及設備全部清除，並 應將占用之土地連同等如附圖四所示斜線範圍內之土地騰空返還 予原告。 被告友正砂石有限公司應將坐落花蓮縣○○鄉○○段847、847-2 、849、850、850-5、2350、2350-2、2350-3、2351、2351-1、 2352、2352-3地號土地上如附圖五所示A部分水泥造建物、A1部 分水泥造建物、A2部分水泥建物、B部分地磅、C部分砂石洗選設 備輸送帶、C1部分砂石洗選設備輸送帶等地上物及設備全部清除 ，並應將占用之土地連同等如附圖六所示斜線範圍內之土地騰空 返還予原告。 被告長盟砂石行應將坐落花蓮縣○○鄉○○段2345-7、2374、 2375、2376、2377、2378地號土地上如附圖七所示A部分建物、 B部分地磅、C部分貨櫃、D部分洗車池、E部分砂石洗選設備輸送 帶、E1部分砂石洗選設備輸送帶等地上物及設備全部清除，並應 將占用之土地連同附圖八所示所示斜線A範圍內之土地騰空返還 予原告。 被告同海砂石股份有限公司應將坐落花蓮縣○○鄉○○段2365、 2366、2367、2368、2369、2370、2371、2372地號土地上如附圖 九所示A部分鐵造建物、A1部分鐵造建物、B部分洗車池、C部分 鐵造建物、D部分鐵造建物、E部分地磅、F部分砂石洗選設備輸 送帶、F1部分砂石洗選設備輸送帶、F2部分砂石洗選設備輸送帶 、F3部分砂石洗選設備輸送帶等地上物及設備全部清除，並應將 占用之土地連同如附圖十所示斜線B範圍內之土地騰空返還予原 告。 被告福田實業有限公司應將坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○○○○○○ ○○○○○○○○○○○○○○○○號土地上如附圖十一所示A部分建物、B部 分貨櫃屋、C部分廁所、D部分砂石洗選設備輸送帶、D1部分砂石 洗選設備輸送帶等地上物及設備全部清除，並應將占用之土地連 同附圖十二所示斜線範圍內之土地騰空返還予原告。 被告東濱企業行應將坐落花蓮縣○○鄉○○段847-3、848、848- 1、849、849-1、849-4、851、851-1、851-4地號土地上如附圖 十三所示A部分建物、A1部分建物、B部分建物、C部分地磅、C1 部分地磅、D部分砂石洗選設備輸送帶等地上物及設備全部清除 ，並應將占用之土地連同如附圖十四所示斜線範圍內之土地騰空 返還予原告。 被告昌亨企業有限公司應將坐落花蓮縣○○鄉○○段2345、2345 -7、2357-1、2358、2358-3、2359、2359-3、2360、2360-3、 2360-6、2360-7、2361、2361-2、2366、2367、2368、2381地號 土地上如附圖十五所示A、A1、A3部分建物、及B、B1部分地磅、 及C、C1、C2、C7、C8、C9、C10建物部分、及D部分建物、及E部 分建物、及G、G1、G2砂石洗選設備輸送帶等地上物及設備全部 清除，並應將占用之土地連同如附圖十六所示斜線範圍內之土地 騰空返還予原告。 訴訟費用由被告負擔。 原告假執行之聲請駁回。 事實及理由 壹、程序方面 一、原告起訴時，原告原為行政院國軍退除役官兵輔導委員會花 蓮農場，惟因民國102年間政府機關組織改造之故，已於102 年11月1日起變更組織並更名為國軍退除役官兵輔導委員會 臺東農場花蓮分場，依據國軍退除役官兵輔導委員會各農場 辦事細則之規定，花蓮農場已變更隸屬為臺東農場之分場， 故花蓮農場所有各項業務自102年11月1日起均改由國軍退除 役官兵輔導委員會臺東農場承受辦理，此有102年10月24日 行政院國軍退除役官兵輔導委員會令（發文字號：輔法字第 0000000000A號）及民事聲明承受訴訟狀附卷可稽（見本院 卷㈡第123至127頁）。是原告現已變更為國軍退除役官兵輔 導委員會臺東農場，並由其聲明承受訴訟，自應准許。另原 告法定代理人原為江文平，嗣於104年1月16日變更為陳榮信 ，復於105年1月16日變更為何興隆，又於105年9月14日變更 為涂承澤，並聲明承受訴訟，有民事聲明承受訴訟狀、國軍 退除役官兵輔導委員會104年1月8日輔人字第0000000000B號 函、民事聲明承受訴訟狀、國軍退除役官兵輔導委員會105 年1月11日輔人字第1050002520號令及105年9月14日輔人字 第0000000000號令、民事委任狀等件在卷可憑（見本院卷㈢ 第153至155頁、本院卷㈣第42至46頁、第176至180頁），核 與民事訴訟法第175條第1項、第176條規定相合，自應准許 。 二、被告東濱企業行於原告起訴時負責人為許志祥，訴訟繫屬中 變更為何菊子，並聲明承受訴訟，業據其提出花蓮縣政府 103年1月9日府建商字第1030000261號函、民事聲明承受訴 訟狀、民事委任狀、商業登記抄本在卷可憑（見本院卷㈡第 223至227頁），核與民事訴訟法第175條第1項、第176條規 定相合，自應准許。 三、被告友正砂石有限公司於原告起訴時負責人為方來興，訴訟 繫屬中變更為方彥翔，並聲明承受訴訟，業據其提出民事聲 明承受訴訟狀、有限公司變更登記表、民事委任狀在卷可憑 （見本院卷㈢第117至122頁），核與民事訴訟法第175條第1 項、第176條規定相合，自應准許。 四、訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但擴張或減 縮應受判決事項之聲明者、不甚礙被告之防禦及訴訟之終結 者，不在此限，民事訴訟法第255條第1項第3款、第7款定有 明文。原告起訴時原聲明請求：（一）被告東鋆股份有限公 司應將坐落花蓮縣○○鄉○○段0000000000000000000地 號土地如附圖二所示斜線範圍內之地上物及B、B1、B2、B3 部分所示建物全部清除（占用面積合計30,562平方公尺）， 並將占用之土地騰空返還予原告；（二）被告集耀有限公司 應將坐落花蓮縣○○鄉○○段2381、3649-4、3657、3658、 3659、3660、3663地號土地如附圖四所示斜線範圍內之地上 物及C部分所示建物全部清除（占用面積合計66,772平方公 尺），並將占用之土地騰空返還予原告；（三）被告友正砂 石有限公司應將坐落花蓮縣○○鄉○○段847、847-2、849 、850、850-5、2350、2350-2、2350-3、2351、2351-1、 2352、2352-3地號土地如附圖六所示斜線範圍內之地上物全 部清除（占用面積合計14,163平方公尺），並將占用之土地 騰空返還予原告；（四）被告長盟砂石行應將坐落花蓮縣○ ○鄉○○段2345-7、2374、2375、2376、2377、2378地號土 地如附圖八所示斜線A範圍內之地上物全部清除（占用面積 合計35,898平方公尺），並將占用之土地騰空返還予原告； （五）被告同海砂石股份有限公司應將坐落花蓮縣○○鄉○ ○段2365、2366、2367、2368、2369、2370、2371、2372地 號土地如附圖八所示斜線B範圍內之地上物全部清除（占用 面積合計43,831平方公尺），並將占用之土地騰空返還予原 告；（六）被告福田實業有限公司應將坐落花蓮縣○○鄉○ ○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地如附圖十所示 斜線範圍內之地上物及A、A1部分所示建物全部清除（占用 面積合計32,561平方公尺），並將占用之土地騰空返還予原 告；（七）被告東濱企業行應將坐落花蓮縣○○鄉○○段 847-3、848、848-1、849、849-1、849-4、851、851-1、 851-4地號土地如附圖十四所示斜線範圍內之地上物全部清 除（占用面積合計16,404平方公尺），並將占用之土地騰空 返還予原告；（八）被告昌亨企業有限公司應將坐落花蓮縣 吉安廣榮段2345、2345-7、2357-1、2359、2359-3、2360、 2360-3、2360-6、2361、2361-2、2368、2381地號土地上之 地上物全部清除（占用面積合計26,129平方公尺），並將占 用之土地騰空返還予原告；（九）訴訟費用由被告共同負擔 ；（十）願供擔保請准予假執行之宣告等語，然其於訴訟中 就其請求範圍屢有增減，復於105年7月14日以民事更正訴之 聲明㈡狀變更本件聲明為：(一)被告東鋆股份有限公司除應 將附圖一即花蓮地政事務所103年花測字579900號複丈成果 圖所示A部分建物(面積約為144.50平方公尺)、B建物(面積 約為101.60平方公尺)、C部分廟(面積約為30.00平方公尺) 、D部分雞舍(面積約為8.30平方公尺)、E部分建物(面積約 為20.10平方公尺)、F部分建物(面積約為20. 10平方公尺) 、G部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為2222.80平方公尺)、 H部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為3155.70平方公尺)、I 部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為271.49平方公尺)等地上 物及設備全部清除，並應將占用之土地連同坐落花蓮縣○○ 鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等如附圖二即花蓮地 政事務所101年花測字081300號複丈成果圖所示斜線範圍內 之土地騰空返還予原告。(二)被告集耀有限公司應將附圖三 即花蓮地政事務所103年花測字579900號複丈成果圖所示A部 分建物(面積約為235.18平方公尺)、B部分地磅(面積約為 108.50平方公尺)、C部分砂石洗選設備(面積約為569.85平 方公尺)、D部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為5334.52平方 公尺)、D1部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為2225.41平方 公尺)等地上物及設備全部清除，並應將占用之土地連同坐 落花蓮縣○○鄉○○段2381、3649-4、3657、3658、3659、 3660、3663地號等如附圖四即花蓮地政事務所101年花測字 000000號複丈成果圖所示斜線範圍內之土地騰空返還予原告 。(三)被告友正砂石有限公司應將附圖五即花蓮地政事務所 104年花測字129700號複丈成果圖所示A部分水泥造建物(面 積約為74.8平方公尺)、A1部分水泥造建物(面積約為91.3平 方公尺)、A2部分水泥造建物(面積約為10.2平方公尺)、B部 分地磅(面積約為29.0平方公尺)、C部分砂石洗選設備輸送 帶(面積約為3073.2平方公尺)、C1部分砂石洗選設備輸送帶 (面積約為500.5平方公尺)等地上物及設備全部清除，並應 將占用之土地連同坐落花蓮縣○○鄉○○段847、847-2、 849、850、850-5、2350、2350-2、2350-3、2351、2351-1 、2352、2352-3地號等如附圖六即花蓮地政事務所101年花 測字222800號複丈成果圖所示斜線範圍內之土地騰空返還予 原告。(四)被告長盟砂石行應將附圖七即花蓮地政事務所 104年花測字129700號複丈成果圖所示A部分建物(面積約為 310.3平方公尺)、B部分地磅(面積約為46.4平方公尺)、C部 分貨櫃(面積約為31.3平方公尺)、D部分洗車池(面積約為 72.0平方公尺)、E部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為3568. 8平方公尺)、E1部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為2024.7 平方公尺)等地上物及設備全部清除，並應將占用之土地連 同坐落花蓮縣○○鄉○○段2345-7、2374、2375、2376、 2377、2378地號等如附圖八即花蓮地政事務所101年花測字 000000號複丈成果圖所示斜線範圍A部分內之土地騰空返還 予原告。(五)被告同海砂石股份有限公司應將附圖九即花蓮 地政事務所104年花測字129700號複丈成果圖所示A部分鐵造 建物(面積約為377.0平方公尺)、A1部分鐵造建物(面積約為 8.10平方公尺)、B部分洗車池(面積約為46.0平方公尺)、C 部分鐵造建物(面積約為45.10平方公尺)、D部分鐵造建物( 面積約為19.10平方公尺)、E部分地磅(面積約為60.80平方 公尺)、F部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為2279.5平方公 尺)、F1部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為856.7平方公尺 )、F2部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為945.2平方公尺)、 F3部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為909.3平方公尺)等地 上物及設備全部清除，並應將占用之土地連同坐落花蓮縣○ ○鄉○○段2365、2366、2367、2368、2369、2370、2371、 2372地號等如附圖十即花蓮地政事務所101年花測字000000 號複丈成果圖所示斜線範圍B部分內之土地騰空返還予原告 。(六)被告福田實業有限公司應將如附圖十一即花蓮地政事 務所103年花測字579900號複丈成果圖(104年11月4日更正後 )所示A部分建物(面積約為173.90平方公尺)、B部分貨櫃屋( 面積約為35.70平方公尺)、C部分廁所(面積約為3.20平方公 尺)、D部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為3280.80平方公尺 )、D1部分砂石洗選設備輸送帶(面積約為3582.70平方公尺) 等地上物及設備全部清除，並應將占用之土地連同坐落花蓮 縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等如附 圖十二即花蓮地政事務所101年花測字081300號複丈成果圖 所示斜線範圍內之土地騰空返還予原告。(七)被告東濱企業 行應將如附圖十三即花蓮地政事務所104年花測字129700號 複丈成果圖所示A部分建物(面積約為101.2平方公尺)、A1部 分建物(面積約為0.33平方公尺)、B部分建物(面積約為13.7 平方公尺)、C部分地磅(面積約為66.6平方公尺)、C1部分地 磅(面積約為23.0平方公尺)、D部分砂石洗選設備輸送帶(面 積約為906.0平方公尺)等地上物及設備全部清除，並應將占 用之土地連同坐落花蓮縣○○鄉○○段847-3、848、848-1 、849、849-1、849-4、851、851-1、851-4地號等如附圖十 四即花蓮地政事務所101年花測字222800號複丈成果圖所示 斜線範圍內之土地騰空返還予原告。(八)被告昌亨企業有限 公司應將如附圖十五即花蓮地政事務所104年花測字000000 號複丈成果圖所示A、A1、A3部分建物(面積分別約為64.7平 方公尺、156.3平方公尺、3.6平方公尺)，及B、B1部分地磅 (面積分別約為30.7平方公尺、8.2平方公尺)，及C、C1、C2 、C7、C8、C9、C10建物部分(面積分別約為19.7平方公尺、 14.4平方公尺、14.4平方公尺、196.3平方公尺、2.0平方公 尺、7.30平方公尺、36.20平方公尺)，及D部分建物(面積約 為275.5平方公尺)，及E部分建物(面積約為30平方公尺)， 及G、G1、G2砂石洗選設備輸送帶(面積分別約為2329.2平方 公尺、446.8平方公尺、272.7平方公尺)等地上物及設備全 部清除，並應將占用之土地連同坐落花蓮縣○○鄉○○段 2345、2345-7、2357-1、2358、2358-3、2359、2359-3、 2360、2360-3、2360-6、2360-7、2361、2361-2、2366、 2367、2368、2381地號等如附圖十六即花蓮地政事務所104 年花測字471900號複丈成果圖所示斜線範圍內之土地騰空返 還予原告。(九)訴訟費用由被告共同負擔。(十)原告願供擔 保請准予假執行之宣告等語（見本院卷㈣第154至173頁）。 核其所為訴之聲明變更，均與上開規定相合，應予准許。 五、被告經合法通知未於最後言詞辯論期日到場，雖被告訴訟代 理人於106年2月10日以民事聲請更改庭期狀陳報其當日衝庭 為由聲請改期，惟此經核尚非其不於上開庭期到場之正當理 由，況查本件應調查事證已臻明確，無再開辯論之必要，亦 核無民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告聲請，由 其一造辯論而為判決。 貳、實體方面 一、原告起訴主張： ㈠坐落花蓮縣○○鄉○○段（以下均以同段稱之）847、847 之2、847之3、848、848之1、849、849之1、849之4、850、 850之5、851、851之1、851之4、2345、2345之7、2350、 2350之2、2350之3、2351、2351之1、2352、2352之3、2357 之1、2358、2358之3、2359、2359之3、2360、2360之3、 2360之6、2361、2361之2、2365、2366、2367、2368、2369 、2370、2371、2372、2373、2374、2375、2376、2377、 2378、2381、3646、3647、3648、3649之4、3650、3651、 3652、3657、3658、3659、3660、3663等地號國有土地（下 合稱系爭土地）為中華民國所有，並由原告機關管理。 ㈡被告東鋆股份有限公司（下稱東鋆公司）、集耀有限公司（ 下稱集耀公司）、友正砂石有限公司（下稱友正公司）、長 盟砂石行、同海砂石股份有限公司（下稱同海公司）、福田 實業有限公司（下稱福田公司）、東濱企業行及昌亨企業有 限公司（下稱昌亨公司）等公司，自74年間起，未經原告機 關同意，陸續在原告所管理之系爭土地上設置砂石場，而無 權占用系爭土地，且經原告多次催請移除地上物並返還系爭 土地，被告均置之不理，爰依民法第767條第1項規定，請求 被告清除系爭土地上之地上物及設備，並將系爭土地騰空返 還予原告等語。 ㈢並聲明：1.如主文第1至9項所示。2.願供擔保，請准宣告假 執行。 ㈣對被告抗辯所為之陳述： 1.耕地三七五減租條例第26條之規定，係出租人與承租人間因 耕地租佃發生爭議，始有適用之餘地，然本件被告非為三七 五減租條例所稱之承租人，顯然無該條規定之適用，且本件 係因被告無權占用原告經管之系爭土地，亦與發生耕地租佃 爭議之情形不符，故被告指稱原告所為之起訴有違反上開規 定，而有民事訴訟法第249條第1項第6款之違反之情，而應 予裁定駁回者云云，實屬無據。 2.承租人違反耕地三七五減租條例第16條規定不自任耕作時， 原定租約無效。所謂無效，係當然無效，並不待出租人主張 。是耕地租約無效後，除兩造有另行成立租賃關係之合意外 ，不因出租人嗣後繼續收租默示同意承租人使用未自任耕作 土地，或於原訂租約租期屆滿後換訂租約，而使原已無效之 租約恢復其效力；耕地承租人應自任耕作，不得將耕地轉租 於他人，如有違反，則原訂租約無效，並得由出租人收回自 行耕種或另行出租。應自任耕作，係指承租人應以承租之土 地供自己從事耕作之用而言。原訂租約無效，則指承租人因 未自任耕作或將耕地轉租他人時，原訂租約失其效力。自不 以承租人須同時有不自任耕作及轉租耕地等情形為斷，僅符 合一種情形者，原訂租約即歸於無效。故被告占用系爭土地 應已違反耕地三七五減租條例第16條之規定。 3.本件被告占用之初即知系爭土地為原告所有，且無法取得原 告之同意，但卻私下與訴外人許連賜等人簽訂承租契約，而 搶先占用系爭土地，乃為一種冒險之投資，自應承受政策形 成過程中之風險。又觀諸花蓮縣政府88年11月5日八八府建 工字第111859號函，其中均明確指出「區內砂石業者（即被 告）欲購地價額有段差距，如辦理開發將造成虧損，開發意 願不高」，更可說明本件被告自始即欲以不相當之成本，搶 先占用系爭土地，排除第三人之占用，以獲得開發之先機， 藉此獲取高額之商業利益，其冒險投資意圖，至為灼然。被 告明知系爭土地為原告所有，而於無法取得原告同意之情況 下，以投機之方式，擅自與無占有權利之第三人許連賜等人 簽訂租賃契約，應可預見將來有遭原告請求返還土地之風險 ，並就該風險所發生之結果予以承受。且系爭土地長年遭被 告等人占用，除嚴重破壞原有之地表地貌外，更致原告受有 長年無法使用系爭土地獲取利益之損害，原告請求被告返還 系爭土地，實屬合情合理，並無顯失公平及權利濫用之情事 ，故被告上揭主張，實無足取。 4.被告等固以被告集耀公司與其前身之威神企業有限公司（下 稱威神公司）占用系爭土地中之8筆做為砂石場之用，乃因 花蓮縣政府之前政策之鼓勵而在其上設立砂石場，雖事後政 策改變，但在光榮工業區土地上之所有砂石場業者經立法委 員與相關單位之協調後，已由原告出具土地使用同意函給被 告集耀公司，以便向花蓮縣政府申辦土地變更登記俾使其用 地取得合法化，顯見被告集耀公司並非無法律上之原因而無 權占用原告所管理之上開土地，並無不當得利之情形可言。 至於被告集耀公司以外之其他被告公司，情形亦均相同，故 其等占用原告所管理之系爭土地，均屬於配合花蓮縣政府「 東砂北運」政策下，花費鉅資，除了向原農場之墾殖戶承租 土地，並支付使用土地之代價外，更投資大筆資金填土建廠 ，且在盧博基立法委員協調下，先由原告出具同意使用土地 之函文，再由被告逕行向花蓮縣政府申請辦理變更礦業用地 ，以便能使其等就地合法，故被告等占用原告所管理之系爭 土地，係得原告之同意無償使用等語，主張非屬無權占用。 然被告等以工廠輔導管理辦法之規定提起行政訴訟，請求經 濟部應將渠等占用之系爭土地劃定為砂石特定區域乙情，業 經臺北高等行政法院102年度訴字第191號判決認定經濟部以 花蓮縣政府基於地方產業之需要不支持為由，而不規劃劃定 特定地區，核未違法，而駁回被告等之行政訴訟，顯見被告 主張係因配合花蓮縣政府之政策而得無償繼續使用系爭土地 云云，已屬無理；況且，被告等至今仍未提出占用系爭土地 法律上之合法權源，原告依民法第767條第1項之規定請求被 告等分別返還占用之系爭土地，當屬有據。 5.又被告等辯稱，有關原告辦理系爭土地終止租賃契約及補償 說明會議紀錄結論第七點(三)，請唐榮鐵工廠股份有限公司 （以下稱唐榮公司）於85年3月15日前答覆，如該公司或花 蓮縣府決定開發，則依規定應終止租賃契約，惟該工業區決 定不開發，既然不開發，依照該會議結論並無由原告終止原 來承租戶的租賃契約事實，所以被告認為原承租戶和原告間 的租賃契約應存在，主張基於占有連鎖關係，自得對原告主 張有正當之占有權源。惟另案本院100年度重訴字第24號民 事判決理由已明確認定系爭土地之原承租戶因將土地私下轉 讓與被告等從事砂石場使用，已非符合原放租之自力耕作條 件，其與管理機關間之租約即行失效等情，業經本院函查在 卷，故原告已無受任何租約效力之拘束，無庸忍受他人使用 系爭土地，故被告上揭主張，已不足採。至被告另稱代替原 告原須依法對系爭土地之原承租戶發放補償金、救濟金之責 任，就此部分，自應由原告就被告所代償之租金部分予以抵 押云云，核與本件返還土地事件要屬二事，從而，被告此部 份之抗辯，亦不可採。 6.另被告陳稱，原告在當時應依法給付補償費給原承租戶，甚 至有承租戶已達到放領程度，但由於原告行政上錯誤，導致 原承租戶領取補償費之權益因而喪失，反而由現占有之被告 因配合政府東砂北運政策而在系爭土地投資巨資設廠，並且 代替原告支付原告應付之補償費，原告反而向被告公司請求 不當得利，顯有民法第148條之權利濫用云云。惟被告長期 無權占用系爭土地經營砂石場，卻未給付任何相當之對價， 並因而獲取高額之利益，但原告機關卻因被告長期無權占用 系爭土地，而未能使用收益系爭土地，其所受之損害明顯多 於被告無權占用期間所獲取之利益，故被告辯稱原告有權利 濫用之嫌，實欠公允，不足為採。 二、被告未於最後言詞辯論期日到場，據其之前到場所為之聲明 及陳述略謂： ㈠系爭土地實質管理機關應為花蓮縣政府而非原告： 1.依系爭土地上開發之光榮工業區編定時所適用之獎勵投資條 例（80年1月30日廢止）第61條、第65條、第66條，及促進 產業升級條例（99年5月12日廢止）第4條、第23條、第27條 及第68條規定，系爭土地於74年間由花蓮縣政府依獎勵投資 條例報編為工業區工業用地，並經行政院核定，嗣於81年間 ，由花蓮縣政府與唐榮公司簽訂工業區開發合作協議書後， 土地管理機關花蓮農場則依促進產業升級條例第27條規定， 依法逕行將土地交由花蓮縣政府進行開發，上開獎勵投資條 例、促進產業升級條例為民法特別法，應優先於民法適用， 在土地管理機關依規定交由花蓮縣政府後，花蓮縣政府即擁 有土地處分權，即為土地實質管理權人，並隨即開始著手辦 理會同各相關主管機關（含原告）辦理土地徵收、補償、放 領及包括招商等各項事宜規劃。惟土地管理機關卻在補償會 議後遲未依促進產業升級條例第27條規定進行補償。嗣於82 年後，花蓮縣政府各招商引資會議中，陸續吸引業者進駐投 資整地設廠，當時之各進駐業者並在花蓮縣政府要求下簽具 切結，業者在進駐後同意依比例負擔爾後該工業區之開發費 用。因此被告等才會和各原承租戶簽訂租約，以暫先行替管 理機關墊付補償金。惟因該工業用地已編定為工業用地屬公 用財產，在未完成補償程序前則無法依其他開發程序辦理出 售或出租及在未變更為非公用財產前亦無法辦理出租，形成 農場在土地謄本書面上尚為管理單位，但實質上工業區之開 發及處分權人皆為花蓮縣政府之窘境，由上足徵，原告僅為 配合單位，花蓮縣政府始為實質管理權人甚明。此亦與地主 與建商合建之關係雷同，若地主與建商有合建關係，則由建 商出面所為之契約行為，則地主實際上已授權建商，怎可因 非其所為，即一概否認其效力？ 2.被告始終認為渠等依法係有權使用系爭土地，毫無原告所稱 之無權占用可言，且不論依據91年10月08日修正之「公有土 地經營及處理原則」第6點規定，抑或依據原告參與本工業 區開發之際之各次會議時之（修正日期：83年2月23日）同 條規定：「公有土地之撥用，應依左列規定辦理：一公共建 設需用公有土地，依法辦理撥用，於未核准撥用前，公產管 理機關應同意先行使用。二公共建設需用公有土地，其有償 無償之認定，應確實依『各級政府機關互相撥用公有土地有 償與無償之撥用原則』辦理。三公共土地有償撥用，應以核 准撥用日當期公告土地現值為計算標準。」，均可證明原告 於花蓮縣政府為本工業區開發之際，均已同意交由花蓮縣政 府規劃併予開發，且原告多年來亦參與歷次關於本工業區之 開發會議，故被告當無無權占用、不當得利之情。況依據原 告參與本工業區開發之際之各次會議時之（修正日期：83年 2月23日）「公有土地經營及處理原則」第2條規定：「公有 土地主管機關對公有土地之管理與利用情形，應定期或不定 期檢核，並督導管理機關或代管機關之管理。」，顯見，因 原告既已同意本工業區之開發，且參與開發之歷次會議，依 上開規定，其就系爭土地之管理，因需於未核准撥用前，同 意開發機關先行使用，故就系爭土地之管理因已同意開發機 關先行使用，其權責僅需「督導」管理機關或代管機關之管 理即可，而無實質之管理權責。是本工業區從開發之際迄今 均由花蓮縣政府主導，故原告稱被告有無權占用之情，誠有 誤會而無理由。 3.再者，依據花蓮縣政府98年8月27日府城商字第0980142169 號函檢送有關「98年8月24日召開研商光榮工業區範圍內砂 石業者，申請工業區、農牧用地變更編定為工業區、礦業用 地暨部分仍作農業使用辦理局部解編為一般農業區、農牧用 地等相關疑義會議紀錄」予原告，該函所附98年8月24日會 議紀錄之結論已清楚載明光榮工業區整體開發案，開發方式 以「整體規範，個別開發」模式取代。另經濟部礦物局就上 開會議結論而就花蓮縣砂石商同業公會所提光榮工業區變更 規劃計畫書之函覆意見，亦以99年1月5日礦局石二字第0980 0175090號函函覆花蓮縣政府、經濟部工業局等。由上開各 函顯見，原告就工業區之開發，自始均清楚知悉，除已將土 地交由花蓮縣政府開發外，亦配合花蓮縣政府就工業區之開 發，更得證明花蓮縣政府為系爭土地實質管理機關，而非原 告。此外，由花蓮縣政府104年6月22日府觀商字第10400996 57號函、104年8月26日府觀商字第1040156785號函、104年 10月5日府觀商字第1040176056號函、105年4月25日府觀商 字第1050076484號函及105年11月15日府觀商字第105020964 1號函等件可證，花蓮縣政府現仍續行本工業區之開發程序 ，系爭土地之實質管理機關誠為花蓮縣政府而非原告，故原 告提起本件訴訟，自有當事人不適格及所提訴訟無理由之情 。 ㈡原告未依耕地三七五減租條例第26條、平均地權條例第78條 等規定，先予調解、調處、協調，應有違反民事訴訟法第24 9條第1項第6款規定： 1.依據耕地三七五減租條例第26條、平均地權條例第76條、第 77條、第78條規定，以及內政部76年6月11日台內地字第508 342號函、內政部86年7月9日（86）台內地字第8680423號函 、內政部76年2月25日台內地字第481461號函示意旨可知， 公有耕地租約終止程序，無須依平均地權條例第78條第1項 規定，向直轄市或縣市政府申請核准，如終止之前未經協議 ，而由公產管理機關通知承租人，承租人如有爭議，仍應依 平均地權條例第78條規定，由直轄市或縣(市)政府邀集雙方 協調，承租人拒不接受協調或對補償金有爭議時，由直轄市 或縣(市)政府，依同條例第77條規定標準計算承租人應領之 補償，並通知領取，經領取或依法提存後，即得通知公產管 理機關予以終止耕地租約。 2.兩造間既仍有耕地租賃關係，而租賃契約依法無得經原告終 止之情，且事實上，原告亦未依據平均地權條例第78條、耕 地三七五減租條例第26條等規定等為調解、調處等先行程序 及依法補償原承租戶之行為，故本案租賃既仍存在；縱不論 原告是否承認其與被告間之租賃關係，但系爭土地本即由原 告出租予第三人，該第三人再將系爭土地交由被告等使用， 而使得被告等亦係本於有權占有之法律關係使用系爭土地， 故縱使原告否認其與被告間存有耕地租約關係（假設語）， 但有關其與原承租人之租約迄今仍係存在。且依據耕地三七 五租約、平均地權條例等規定暨所有客觀之證據可得知，原 告從未終止耕地租約暨補償原承租戶之情，故有關原租賃關 係顯係客觀存在迄今，原告欲對被告請求不當得利及土地之 返還，此顯係因耕地租約關係所生之爭議事件，然原告並未 依據上開耕地三七五減租條例第26條規定、平均地權條例第 78條等規定，對被告、原承租戶先予調解、調處、協調，即 行提出本件訴訟，不論從程序面及實體面而言，原告本件起 訴，顯有違反上開規定，本院應依民事訴訟法第249條第1項 第6款規定應予裁定駁回。 ㈢系爭土地並無違反耕地三七五減租條例第16條規定： 1.原告主張系爭土地有違反耕地三七五減租條例第16條規定而 有當然無效之情，無待出租人主張之必要云云。然依被告提 出之被證2至4及被證18至20等相關公文等（含原告所發之公 文），顯見耕地租賃契約始終存在，原告從未主張系爭土地 有違反耕地三七五減租條例第16規定而有當然無效之情，甚 且，原告亦贊同應依法補償予承租人之情，且租約始終未經 終止，此參被證2原告於系爭土地經編定工業區後之85年間 所發公文並檢附之終止租賃契約及補償費說明會會議紀錄所 載即得清楚明晰。甚者，遲至93年間，原告猶稱：「…自83 年起因花蓮縣政府進行開發光榮工業區，辦理地上物查估補 償作業，承租戶配合開發政策…」（參見被證4原告93年1月 20日花農產字第0930000115號函），由此顯見，原告亦贊同 系爭土地之承租人始終配合花蓮縣政府之開發工業區之政策 。是原告始終未認為系爭土地之承租人有任何違反耕地三七 五減租條例之情，故原告於訴訟後突然主張承租人有違反耕 地三七五減租條例第16條之情，顯與事實不符。 2.又內政部81年9月4日（81）台內地字第8110649號函謂：「 釋終止租約收回出租耕地究應適用耕地三七五減租條例或平 均地權條例規定疑義。全文內容：出租耕地經依法編為『建 築用地』者，出租人終止租約收回耕地時，得依平均地權條 例第七十六條至第七十八條規定辦理，亦得依耕地三七五減 租條例第十七條規定辦理。依平均地權條例規定辦理者，其 程序及補償內地字第八二七三七三號函（載本部八十一年版 地政法令彙編第八三七頁）已有明釋。至出租耕地經依法編 定或變更為建築用地以外之非耕地使用時，出租人終止租約 收回耕地，僅得依耕地三七五減租條例之規定辦理。因此本 案唐榮鐵工廠股份有限公司出租耕地目前有編為建築用地者 亦有建築用地以外之非耕地使用者，其終止租約應分別適用 平均地權條例或耕地三七五減租條例有關規定辦理」，亦即 ，依據被告所提被證2至4及被證18至20等相關公文等（含原 告所發之公文）及上開內政部函示意旨，顯見本案無論是花 蓮縣政府抑或原告均無一不贊成本案依法本即應予補償承租 人後方得終止土地租賃，而依本案卷證資料均無可認定本案 有違反耕地三七五減租條例第16條之疑。 3.系爭土地始終經合法承租在案，原承租人本即得依法申請辦 理放領之手續而完成土地所有權之取得。換言之，若非原承 租戶配合政府政策辦理，系爭土地早於辦理放領完成後，即 由原承租人依法取得所有權，原承租人更可依法出售予他人 所有，而無本案所生之爭議，故原承租人及被告配合政府政 策辦理，以致未完成土地放領程序，迄今豈能反而認定被告 及原承租人有違反耕地三七五減租條例第16條之疑？蓋被告 配合政府政策進駐系爭土地開發，花費投入大量之人力、物 力投資改善系爭土地之狀況，而使此一原狀況非佳之系爭土 地，能有現今之適於開發、利用之狀態，故被告何來不當得 利、無權占用之有？反而可得認定，系爭土地在被告等努力 之下，而產生地價之上漲，此一地價之上漲，亦歸於國家所 有，故被告當無不當得利，更無返還土地之必要可言。被告 信任政府政策而進駐開發，若知有今日之各項疑義甚遭原告 提起本件訴訟要求被告返還系爭土地，被告即無可能仍配合 政府政策，被告於斯時即可以低價向人購買農地，再依法聲 請興建砂石場區之合法設立，故請求考量斟酌被告確係配合 政策下所致本件爭議之產生，被告絕無無權占用系爭土地之 情。 ㈣被告應有占用系爭土地之權源，本案亦有特別法即廢止前之 獎勵投資條例及促進產業升級條例等規定之適用： 1.被告福田公司所占有系爭同段3646、3647、3648地號土地原 為許連賜、許瑤文、許瑤昆、顏粉妹依據三七五減租條例向 花蓮農場所合法取得之耕地租約，雖因84年花蓮縣政府就系 爭土地欲開發為光榮工業區，而要求土地管理機關即原告依 法終止系爭土地租賃契約，為此，原告於85年1月17日曾召 開「花蓮農場管有○○○鄉○○段土地因開發光榮工業區辦 理終止租賃契約及補償費說明會」，與會後作成相關之結論 ，如訴外人唐榮公司或花蓮縣政府決定開發應予每公頃新 臺幣（下同）6,666,000元為補償地價。但於其後，因開發 單位唐榮公司以及花蓮縣政府評估開發成本與區內砂石業者 欲購買地價格有所落差，及其他資金、技術、安全保障等困 難因素，以致於開發工業區窒礙難行，造成原告未能依法終 止租約與發放補償費、救濟金等，花蓮縣政府亦將上情函告 予原告。又上揭開發問題已提出於經濟部工業局93年9月7日 工地字第09303517510號函所示8月30日「研商花蓮縣光榮工 業區廢止編定相關事宜」會議紀錄中，花蓮縣政府對此亦為 說明：「本（光榮）工業區因長期無法開發，區內仍為農業 使用之公有放租地，無法辦理放領農地，亦無法取得補償， 影響承租農民權益。」由此以觀，原告未依協議補償原承租 戶，且未以正式函示方式通知各該原承租戶終止租約，乃有 未依程序及耕地三七五減租條例之規定，合法終止租約之事 實，故就系爭土地所成立之原租賃契約迄今仍為有效存在。 2.光榮工業區之政策雖由花蓮縣政府積極推動，但始終未有一 明確之後續辦理程序，故承租系爭土地之農民為減少損失， 前述各該人等乃與訴外人王美敏、王紫涵訂立租約，由其承 租上揭土地，而王美敏、王紫涵嗣後再將承租權轉讓與被告 ，被告則分別與當時原占有土地之承租戶進行協商，並以不 同議價之結果為承租對價，依約按年給付租金，因此取得對 系爭土地之占有。職是，被告福田公司雖與原告未訂有租賃 契約，但因原承租人與原告既訂有合法租約而對系爭土地享 有合法占有權源，且被告福田公司又基於與原承租人之租賃 契約關係而事實上行使占有，是依前揭占有連鎖關係，被告 福田公司當得本於其所受讓之占有，對所有權人即原告主張 其亦有合法之占有，原告所指被告福田公司無權占有系爭土 地一事自屬無由。 3.被告使用系爭土地乃承繼原土地租賃關係之承租人或其受讓 人而來，業如前述，此再參被證2之會議結論：「…如訴外 人唐榮公司或花蓮縣政府決定開發應予每公頃新台幣666萬6 千元為補償地價…」，及被證4均再再證明系爭土地本即存 有租賃關係。而原告未依協議補償原承租戶，且未以正式函 示方式通知各該原承租戶終止租約，乃有未依程序及耕地三 七五減租條例之規定，合法終止租約之事實，故就系爭土地 所成立之原租賃契約迄今仍為有效存在。且由上開會議紀錄 等觀之，系爭土地確存有耕地租約關係已屬顯然之事實，否 則何以會有「如訴外人唐榮公司或花蓮縣政府決定開發應予 每公頃6,666,000元為補償地價」之結論，兩造間確仍存有 耕地租賃關係，已無庸置疑。 4.有關兩造間仍存有土地租賃關係及土地管理機關應依據耕地 三七五減租條例第17條第5款及第2款規定為相關之補償，亦 可由臺灣省政府地政處82年8月6日82地三字第45802號函、 及花蓮縣政府82年9月17日82府建工字第97964號函及所附會 議紀錄、花蓮縣政府82年9月20日82府建工字第101121號函 及所附會議紀錄，認同應予補償原土地承租人及被告之前手 許連賜。可知被告福田公司等雖與原告未訂有租賃契約，但 因原承租人與原告既訂有合法租約而對系爭土地享有合法占 有權源，且被告福田公司又基於與原承租人之租賃契約關係 而事實上行使占有，是依前揭占有連鎖關係，被告福田公司 等當得本於其所受讓之占有，對所有權人即原告主張其亦有 合法之占有。 5.況光榮工業區之設立，係依據原「獎勵投資條例」（註：49 年9月10日公布、80年1月30日廢止）所設立。而依據該條例 第2條、第53條、第65條、第66條規定及行政院60年10月6日 (60)台內字第9687號函要旨：「工業用地內公有出租耕地， 其於規畫開發為工業區時，由當地縣市政府辦理終止租約手 續。」有關系爭土地既屬工業用地內之公有出租耕地，除應 依據獎勵投資條例第65條規定，對承租人為補償之義務外， 且原租賃契約亦須待「出售與興辦工業人」時，且需由當地 縣市政府（即花蓮縣政府）為終止租約手續之辦理，原耕地 租賃契約方行終止。是有關系爭土地上既未依上開獎勵投資 條例之規定補償原耕地承租人外，且依法，本工業區迄今既 未完成開發手續，更遑論土地得以出售與興辦工業人。再者 ，當地縣市政府（即花蓮縣政府）既未為終止租約手續之辦 理（註：本案依現有開發階段尚無法為耕地終止契約之辦理 ），則依據「特別法優於普通法」之法理，本工業區之開發 ，依據獎勵投資條例之規定，顯見原耕地租賃契約始終存在 ，而被告福田公司等公司亦係配合政府政策併以獎勵投資條 例第53條規定為工業區工業目的上所使用，此與未經原告同 意下所為土地之進駐使用顯非可同日而語，更與原告所稱之 違法轉租顯不相當。故被告福田公司等雖與原告未訂有租賃 契約，但因原承租人與原告既訂有合法租約而對系爭土地享 有合法占有權源，且被告福田公司又基於與原承租人之租賃 契約關係而事實上行使占有，是依前揭占有連鎖關係，被告 福田公司當得本於其所受讓之占有，對所有權人即原告主張 其亦有合法之占有。 6.至於被告福田公司以外之其他被告，情形均與被告福田公司 相似，僅係原承租人有所不同而已，如被告長盟砂石行係承 接自原信揚砂石股有限公司與原承租人就系爭土地內即同段 2374、2375、2376、2377、2378、2379地號6筆土地之轉租 契約；被告友正公司則係向原承租人何雨基訂立系爭土地內 同段2350、2351、2352地號3筆土地之轉租契約；被告集耀 公司負責人梁偉浩之父親梁億宏所有之威神企業有限公司， 於79年12月12日與當時放租之農戶許連賜等人簽訂就系爭土 地內之同段2363、2364、3657、3658、3659、3660、3662、 3663地號8筆土地之轉租契約書，集耀公司負責人梁偉浩之 父親梁億宏為配合東沙北運之政策，乃於79年12月12日與當 時放租之農戶許連賜簽訂就上揭8筆土地之轉租契約書，約 定由梁億宏向許連賜承租系爭8筆土地做為砂石場之用，租 金每年60萬元，租期為5年，期滿梁億宏得優先續租，嗣後 另於89年12月12日續約5年，每年租金亦為600,000元，上揭 二份租約所支付之租金總計6,000,000元（其占有過程業如 前述）；至於被告昌亨公司，所使用之系爭土地內之同段 2357、2358、2359、2360、2361、2364、2368地號土地乃延 續宏敏企業有限公司及正昇企業社原場址所與原租戶許連賜 、溫邱李等人，繼續承受原所訂立之土地租賃契約；被告東 鋆公司係於88年7月30日簽訂契約書，自許連賜、許瑤慶、 許瑤文、許瑤昆讓渡而來，而許連賜、許瑤慶、許瑤文、許 瑤昆係自原承租戶周春堂、周春仲讓渡而來系爭土地內即同 段3650、3651、3652地號3筆土地，每公頃每年租金為 160,000元，共3公頃，合計每年48元，現仍持續繳納中；被 告同海公司部分係於77年11月18日由同海公司法定代理人之 兄弟王清華自徐婉姿受讓而來，而徐婉姿係自陳清龍受讓而 來，陳清龍則自許連賜受讓，許連賜之權利則係向原承租戶 鄭識、羅振榮受讓而來系爭土地內即同段2366、2367地號2 筆土地。 7.原告稱被告未經原告之同意，占有系爭土地設置砂石場云云 ，惟花蓮縣政府嗣依獎勵投資條例規定，奉行政院74年7月2 4日經字第13776號函核准編定「光榮工業區」（系爭土地亦 在光榮工業區上），規劃提供砂石加工業、水泥製品加工業 及預拌混凝土業使用，為配合產業東移政策及工業發展需求 ，花蓮縣政府乃於79年間與唐榮公司合作進行開發計畫，並 於82年間完成地上物查估工作，上開事實皆已於經濟部工業 局93年8月30日會議中詳為討論。然光榮工業區雖經花蓮縣 政府編定為工業區用地，在開發完成前，因在工業區內之砂 石場曾發生用電問題，乃由相關單位於83年3月26日在花蓮 縣政府第三會議室召開「光榮工業區砂石場用電協調會」， 該次會議並作成部分結論，其曰：「光榮工業區早於74年即 編定為砂石加工專業區工業用地，目前已由本府與唐榮公司 合作開發中，原設在該工業區之砂石業者均有意購買並已由 本府完成意願調查。該區內砂石場供本縣之砂時使用量之百 分之八十，對本縣各項建設貢獻至大，本案由業者造具承購 切結書後，建請台灣省政府建設廳於光榮工業區開發完成前 暫准接電。」此亦有「光榮工業區砂石場用電協調會」會議 紀錄可證。 8.嗣由於種種因素以致光榮工業區開發困難，唐榮公司乃於90 年8月31日以函文向花蓮縣政府表示無意願繼續執行開發工 業區，要求結清花蓮縣政府辦理該工業區行政作業經費結餘 款以利作業，花蓮縣政府遂於90年12月10日以函文檢還該工 業區行政作業經費款予唐榮公司，因本案開發原規劃作為砂 石專業區，因砂石加工非屬附加價值高之產業經評估所需開 發經費龐大，目前非政府或民間所能負擔，又鄰近之光華工 業區尚有閒置工業用地40餘公頃，尚能提供花蓮縣相關產業 設廠使用。是故，花蓮縣政府針對上開問題即為說明：「光 榮工業區因長期無法開發，區內仍為農業使用之公有放租地 ，無法辦理放領農地，亦無法取得補償，影響承租農民權益 ，辦理工業區廢止編定後，應可維護其應有權益，區內砂石 加工業者亦可循土地變更程序取得合法用地申辦登記」，而 上述說明係花蓮縣政府於「研商花蓮縣光榮工業區廢止編定 相關事宜」所提出，有經濟部工業局9月30日會議紀錄可資 佐證，於該次會議中原告為受邀出席，可知其已完全知悉會 議內容。再者，於同年10月8日，花蓮縣政府為處理工業區 內砂石產業之未來營運問題，曾邀請原告參與辦理光榮工業 區廢止編定現場會勘，而原告亦有派員前往，於會中花蓮縣 政府工務局亦表示：「請砂石業者於工業區解編後，先行取 得土地使用同意書，再向本局申請礦業用地變更事宜」，此 觀花蓮縣政府93年10月27日函文暨現場會勘紀錄自明。 9.又依據原「促進產業升級條例」（79年12月29日公布、99年 5月12日廢止）第2條、第27條、第68條規定，暨另案不當得 利案卷中所附之經濟部103年4月30日經授工字第103204 09320號函說明欄二（三）所示，原告有尚主動配合將系爭 土地交由花蓮縣政府辦理工業區之開發。甚者，本案工業區 本即為花蓮縣境內如被告等砂石工業加工業者合法化及政府 東沙北運政策下所設立，此參花蓮縣政府102年10月16日府 建商字第1020181103號函所附編號1由花蓮縣政府所製「花 蓮縣○○鄉○○段工業用地可行性調查表」中之論述可徵。 而上開調查表中「貳、開發規則：四（二）土地之取得業經 省府輔導會同意計價撥用」，亦可證明系爭土地在原告已依 法交由花蓮縣政府開發使用。本案工業區既係為砂石加工業 者所設立，原告當屬同意被告於上開土地上使用，而原耕地 承租人亦因工業區之開發，而將土地輾轉交由被告使用，故 兩造間依法當仍有租賃關係之存在。 10.本件被告集耀公司與其前身威神公司於79年12月12日與當時 放租之農戶簽訂轉租契約書占用系爭土地內之8筆土地做為 砂石場之用，已如前述，即係因前述花蓮縣政府當時「東砂 西運」政策之鼓勵下，決定在其上設立砂石場，當屬配合與 遵循花蓮縣政府「東砂西運」政策下之產物，相關單位既為 同意存在並積極輔導協助，雖迄今仍無法使得被告等合法經 營，然兩造既係配合花蓮縣政府而為相關之同意設廠開發、 花費大量之資金設廠，則豈能以今日之非指責昨日之是？又 在光榮工業區土地上之所有砂石場業者經立法委員與相關單 位協調後，被告集耀公司乃於97年3月18日向原告提出申請 ，目前已由原告出具同意函（土地使用同意函）予被告集耀 公司，以便向花蓮縣政府申辦土地變更登記俾使其用地取得 合法化，此有原告於97年4月11日函文可稽，故被告集耀公 司現占用原告所管理之系爭土地內8筆土地，已屬原告所認 許之狀態，否則豈會要求被告另依法令向縣政府申請之理。 此外，自前揭被告等與相關單位、花蓮縣政府來往書類及協 調會議紀錄資料觀察後，可知原告早已明知被告等公司或商 號有占有土地一事，然其除從未提出異議或要求搬遷外，更 未主張終止原租戶之租約，甚者，還詳為討論於系爭土地上 砂石業就地合法一事，從而，依原告之相關舉動與函示，足 以間接推知原告應已允諾被告等得於在系爭土地上為進行經 營開發砂石行為，意即原告早已在遵循「東砂西運」之政策 下，默許同意被告使用系爭土地，實難謂有未經原告同意之 無權占有情形可言。 11.本案花蓮縣政府及花蓮縣議會復於104年4月24日與砂石業者 開會，並決議將重新啟動「光榮砂石專業區」計畫，計畫內 容有⑴光榮工業區開發方式為「整體規劃個別開發」；⑵光 榮工業區範圍內公共設施用地取得及開闢（財務）等語。上 開會議相關函文並強調光榮工業區為花蓮縣政府依原獎勵投 資條例報編，奉行政院74年7月24日台七十四經字第13776號 函，核准編定為工業用地，並經花蓮縣政府74年9月2日74輔 建工字第70574號函公告確定，故本案非新申請設置之產業 園區。依上所陳，花蓮縣政府顯已同意光榮工業區之開發， 且特別強調光榮工業區早於74年即核准編定為工業用地，從 而，被告於光榮工業區設廠時，該區即已設置產業園區，而 目前光榮工業園區亦朝向合法化之方向前進，顯見被告乃始 終依據政府合法政策為合法占用，似不應因政府政策朝令夕 改而使信賴政府合法政策，並積極配合之優良廠商，反而成 為不合法占用，似有違事理之平；又依上所稱，光榮工業區 現已經花蓮縣政府核准再度開發，則若本院現認為被告等為 無權占有而拆除被告等前因配合政策所興建之地上物，上開 工業區再度開發，恐再無廠商敢予以進駐，且對於前胝手胝 足開發該區之被告等難以信服，懇請考量上情，被告等確實 依照政策而於系爭土地上設廠、開發，原告及花蓮縣政府相 關往來公文亦承認此事實，因此被告使用系爭土地確有法律 上之依據，原告稱被告無權占有，並無理由。 12.縱使本院認兩造間尚無證據證明存有租賃關係者（假設語） ，但被告使用系爭土地亦係依據系爭工業區設立之特別法即 獎勵投資條例、促進產業升級條例等規定，被告使用系爭土 地當有公法上之權利，而原告既已將系爭土地交由花蓮縣政 府開發使用，故其亦已無權利再對被告主張所有物（土地） 返還等，至少可認，兩造間存有民法使用借貸之法律關係， 蓋因被告等係配合政府政策併以獎勵投資條例第53條規定， 為光榮工業區工業目的上之使用，此與未經原告同意下所為 土地之進駐使用，顯非可同日而語，更與原告所稱之違法轉 租顯不相當。再由被告提出之「固定污染源設置許可證」等 資料，可知被告使用系爭土地本即經原告同意，而本案既有 固定污染源設置許可證之核發，顯見原告當已同意被告等為 系爭土地之使用。本案之工業區既經報請行政院核准確定， 而此工業區尚合法存在，未經廢編，此由經濟部103年4月30 日經授工字第10320409320號函說明欄二（四）所示可證， 再依上開花蓮縣政府、花蓮縣議會及砂石業者於於104年4月 24日之會議結論可知光榮工業區之開發方式業以「整體規範 、個別開發」之模式取代，換言之，此工業區仍屬合法存在 。是此工業區既仍合法存在，原告依據獎勵投資條例「促進 產業升級條例、產業創新條例等規定，自仍有繼續提供系爭 土地作為工業區開發之用之義務，故在此工業區經報編後迄 今，客觀條件均未有變更之情況下，原告自有繼續提供系爭 土地開發之義務，是本件被告占有系爭土地自屬有權占有。 ㈤原告本件起訴應有構成民法第148條規定權利濫用及有違誠 信原則之情： 1.原告請求返還系爭土地顯有「權利濫用」之嫌，因原告在當 時應依法給付補償費給原承租戶，甚至有承租戶已達放領程 度，但因原告行政上錯誤，導致原承租戶領取補償費之權益 迄今無法領得，又現占有土地之被告因配合政府東砂北運政 策而在系爭土地投資巨資設廠，並且代替原告支付原告應付 之補償費，原告反而向被告公司請求無償返還土地，顯有民 法第148條之權利濫用。再者，自前開往來函示與會議紀錄 觀察，原告早已知悉系爭土地尚存有被告等人占用經營砂石 場之事實，然將近25年之期間內，卻從未要求被告拆屋還地 ，可認其已默許被告使用系爭土地，豈料竟於近日提出拆屋 還地之請求，使被告猝不及防，準此，在如此漫長時間內原 告不主張權利，並配合參與砂石工業區之計畫，致被告依該 情況有正當理由信賴原告不欲主張所有物返還請求權，是原 告提告主張，當可認前後行為發生矛盾，依誠實信用原則， 應禁止其行使請求拆屋還地之權利。 2.退步言，縱認被告等確有未經同意而占用之情（假設語，被 告否認之），然原告明知有占有之情，卻長時間放任被告等 於系爭土地上進行經營開發，被告已有正當理由信賴原告不 欲主張所有物返還請求權，又被告所為既在配合政策因素使 然，且位於系爭土地上之光榮工業區既尚未廢止編訂，甚依 上所陳，花蓮縣政府現願意續行開發，故在系爭工業區設立 迄今，客觀之條件未有任何變動下，原告提起本件訴訟當已 與系爭工業區設立之特別法即獎勵投資條例、促進產業升級 條例等規定相悖，且有違民法第148條誠信原則與權利濫用 規範之疑。 ㈥並聲明：1.原告之訴駁回；2.訴訟費用由原告負擔；3.如受 不利判決，願供擔保，請准宣告免予假執行。 三、兩造不爭執事項： ㈠被告所占用系爭土地為中華民國所有，並由原告管理。 ㈡對卷內證據資料形式真正不爭執。 四、本件兩造爭執之點，應在於：㈠原告未依耕地三七五減租條 例第26條規定、平均地權條例第78條等規定，先予調解、調 處、協調，是否違反民事訴訟法第249條第1項第6款規定？ ㈡被告有無占用系爭土地之合法權源？本件有無特別法即廢 止前獎勵投資條例、促進產業升級條例等規定之適用？㈢原 告本件起訴有無構成民法第148條規定權利濫用或有違誠信 原則之情事？㈣原告依民法第767條第1項規定請求被告清除 系爭土地之地上物及設備並返還系爭土地，有無理由？茲分 述如下： ㈠原告未依耕地三七五減租條例第26條規定、平均地權條例第 78條等規定，先予調解、調處、協調，是否違反民事訴訟法 第249條第1項第6款規定？ 1.按出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉 ( 鎮、市、區) 公所耕地租佃委員會調解；調解不成立者，應 由直轄市或縣 (市) 政府耕地租佃委員會調處；不服調處者 ，由直轄市或縣 (市) 政府耕地租佃委員會移送該管司法機 關，司法機關應即迅予處理，並免收裁判費用。前項爭議案 件非經調解、調處，不得起訴；經調解、調處成立者，由直 轄市或縣 (市) 政府耕地租佃委員會給予書面證明。耕地三 七五減租條例第26條定有明文。所謂租佃爭議指出租人與承 租人間因租用耕地所發生之一切爭議而言，是若屬租用耕地 以外之法律關係所生爭議，如請求返還土地等，並非租佃爭 議，自無適用首揭規定先經調解、調處之可言。本件原告主 張被告無權占用系爭土地，依所有物返還請求權請求返還土 地等語，經核並非因租用耕地所生爭議，且被告既非農民， 亦非在耕地上耕作之人，而是占用原告土地之砂石廠，本件 自非屬租佃爭議，原告逕行起訴，於法並無不合。 2.次按依第76條規定終止耕地租約時，應由土地所有權人以書 面向直轄市或縣（市）政府提出申請，經審核其已與承租人 協議成立者，應准終止耕地租約；其經審核尚未與承租人達 成協議者，應即邀集雙方協調。承租人拒不接受協調或對補 償金額有爭議時，由直轄市或縣（市）政府，依前條規定標 準計算承租人應領之補償，並通知領取，其經領取或依法提 存者，准予終止耕地租約。平均地權條例第78條定有明文。 查被告辯以本件應適用平均地權條例第78條有關終止耕地租 約，應先協議等程序等語。然查本件並非終止耕地租約，而 系非農民之被告占用系爭土地，是否應返還土地之爭議，經 核亦應無該條規定之適用。 ㈡被告有無占用系爭土地之合法權源？本件有無特別法即廢止 前獎勵投資條例、促進產業升級條例之適用？ 1.被告是否有基於租賃契約之占有連鎖法律上原因占用系爭土 地？ ⑴按物之占有人如係本於債之關係而占有者，倘該債之關係係 存在於占有人與債之關係之相對人間，該占有人欲主張其為 有權占有，須以該債之關係之相對人對所有人亦有得為占有 之正當權源，且得基於該權源，而移轉占有予現在之占有人 為前提（最高法院104年度台上字第40號判決意旨參照）。 ⑵被告辯以其使用系爭土地係向如上所述之原承租戶租賃系爭 土地，因此基於占有連鎖關係，自得主張其使用土地具有法 律上之原因等語，並提出行政院國軍退除役官兵輔導委員會 花蓮農場（下稱花蓮農場）85年1月17日(85)花農產字第009 9號函附「花蓮農場管有○○○鄉○○段土地因開發光榮工 業區辦理終止租賃契約及補償說明會會議紀錄」、花蓮縣政 府88年11月5日88府建工字第111859號函、花蓮農場93年1月 20日花農產字第0930000115號函、經濟部工業局83年8月30 日研商花蓮縣光榮工業區廢止編定相關事宜會議紀錄、許連 賜、許瑤文、許瑤昆與王美敏間86年10月17日租賃契約書、 顏粉妹與王紫涵間88年8月4日租賃契約書、許連賜、許瑤慶 、許瑤文、許瑤昆與邱錫樑間83年9月30日及95年3月3日租 賃契約書、許連賜91年3月18日及91年9月23日及92年3月5日 收據、許瑤慶收取邱錫樑繳付92年9月1日至93年2月29日租 金收據、許瑤慶收取長盟砂石行繳付94年3月1日至95年2月 29日租金收據、花蓮農場征收公地佃租聯單、被告友正砂石 有限公司與何雨基間之90年3月24日至95年3月24日間土地承 租合約書、許連賜與梁億宏間79年12月12日契約書、許連賜 、許瑤慶、許瑤文、許瑤昆與威神企業有限公司89年12月1 日契約書、許連賜與吳慶檳78年4月1日契約書、許連賜與被 告昌亨企業有限公司契約書、許連賜、許瑤慶、許瑤文、許 瑤昆與被告東鋆股份有限公司88年7月30日契約書、同意書 及合約書、通知單及花蓮農場(70)花農(產)字第0089號函附 委託花蓮縣政府放租地清冊、收據等件為證（見本院卷㈡第 43至78頁、第96至111頁、本院卷㈢第98至105頁）。然查， 由被告所提之上開資料並無法看出系爭土地之原承租人即許 連賜等人之前手與原告訂定租賃契約後，如何合法轉租予許 連賜等人，實難單憑上開資料即可推定被告可合法繼受存於 系爭土地上之租賃契約或所謂之轉租契約。 ⑶次按承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他 人。承租人違反前項規定時，原訂租約無效，得由出租人收 回自行耕種或另行出租。耕地三七五減租條例第16條第1至2 項定有明文。經查，縱認系爭土地之原承租人曾有將系爭土 地轉租於被告所稱許連賜、許瑤慶、許瑤文、許瑤昆等之 事實，參酌兩造陳述系爭土地上曾存有三七五租約之情，則 原承租人既將系爭土地轉租予許連賜、許瑤慶、許瑤文、許 瑤昆等人，又再輾轉出租予非自為耕作而係經營砂石廠之被 告，顯已違反上開規定，則原訂租約自屬無效，更能推論被 告應無從主張占有連鎖而合法繼受原承租人之租約。 ⑷承上，被告辯以渠等基於土地租賃關係之占有連鎖而有權占 有系爭土地云云，要無可採。 2.兩造間就系爭土地是否存有使用借貸關係？ ⑴按非公用財產類不動產之出租，得以標租方式辦理。但合於 左列各款規定之一者，得逕予出租︰一、原有租賃期限屆滿 ，未逾六個月者。二、民國82年7月21日前已實際使用，並 願繳清歷年使用補償金者。三、依法得讓售者。非公用財產 類之不動產出租，應以書面為之；未以書面為之者，不生效 力。非公用財產類之不動產依法已為不定期租賃關係者，承 租人應於規定期限內訂定書面契約；未於規定期限內訂定書 面契約者，管理機關得終止租賃關係。國有財產法第42條第 1至3項分別定有明文。 ⑵被告另以原告一再默許其使用系爭土地，被告使用土地係配 合東砂北運之政府政策，兩造間自有默示之使用借貸契約， 且被告領有固定污染源設置許可證，顯見原告已同意上訴人 為系爭土地之使用云云置辯，並提出花蓮農場97年4月11日 花農產字第0970000656號函、花蓮縣政府99年10月26日府環 空字第0990186532號函附固定汙染源設置相關資料等（見本 院卷㈡第88至89頁、本院卷㈣第317至327頁)。然由上開規 定可知國有非公用財產之出租有一定之法定程序，如租出物 為不動產時，更應有書面之形式要求，是國有不動產既於出 租時尚須經由此嚴謹程序辦理，舉重以明輕，怎可單純僅透 過「默示」即成立無償之使用借貸關係。況參酌被告提出之 上揭花蓮農場85年1月17日(85)花農產字第0099號函附「花 蓮農場管有○○○鄉○○段土地因開發光榮工業區辦理終止 租賃契約及補償說明會會議紀錄」所載結論有「(三)承租戶 所提之補償費，請唐榮公司於85年3月15日前答覆，如該公 司或花蓮縣政府決定開發，則依規定應終止租賃契約」等語 （見本院卷㈡第47頁)，及93年8月30日經濟部工業局會議記 錄記載：「花蓮縣政府說明：本府於79年間與唐榮鐵工廠股 份有限公司合作進行開發計畫，並於82年間完成地上物查估 工作。惟於工業區用地取得作業時更衍生公地（管理機關為 行政院國軍退除役官兵輔導委員會）與承租人租賃、地價補 償、救濟金及區內既有砂石廠保留問題，致無法取得土地， 且自82年5月以來，經各級機關及民代多次協商，迄今仍不 能產生共識及圓滿解決。唐榮公司於90年8月31日以九十唐 建字第4490號函表示無意願繼續執行開發該工業區...」等 語（本院卷㈡第51至52頁），可知原告與系爭土地原承租戶 間之租賃契約、補償費等問題迄未解決，原告根本無從終止 租約而將系爭土地借予被告使用，被告應尚未合法取得系爭 土地之使用權限，縱使原告或原承租戶屈就現實，暫就被告 事實上占用系爭土地作為砂石廠使用所需之若干證照或礦業 用地之申請，暫時同意其設置使用或申請，亦不能因此即謂 原告已與被告間就系爭土地達成使用借貸契約之合意。 ⑶承上，依被告所提之上開資料尚無法認定兩造間就系爭土地 存有使用借貸契約。 3.被告可否依廢止前之獎勵投資條例、促進產業升級條例等規 定主張合法占有系爭土地？ ⑴按於80年01月30日廢止之獎勵投資條例第61條第1項規定： 「編定之工業用地，得由公民營企業自行協議購買，或與土 地所有權人合作開發為工業區。」、第65條第1、2項規定： 「工業用地內出租耕地，於政府收購或土地所有權人自行興 辦工業或出售、出租與興辦工業人時，終止租約；其為公有 土地者，於出售與興辦工業人時，終止租約；其為公有土地 者，於出售與興辦工業人或規劃開發為工業區時，終止租約 。前項終止租約，除補償承租人為改良土地所支付之費用及 尚未收穫之農作改良物外，並應以地價扣除繳納增值稅後餘 額三分之一，補償原耕地承租人。其據以計算補償之地價， 依左列規定：一、政府收購開發者，以政府補償之地價計算 。二、土地所有權人自行興辦工業或以土地出租與興辦工業 人興辦工業者，以公告土地現值計算；其出售與興辦工業人 者，以出售地價計算。三、其為公有土地者，以公告土地現 值計算。」、第66條規定：「編定之工業用地，於政府決定 開發時，其範圍內之公有放領耕地，由直轄市或縣(市)地政 機關通知承領人限期提前繳清地價，取得所有權後，依第五 十五條規定辦理之；逾期未繳清者，由直轄市或縣(市)地政 機關代為繳清。所代繳之地價，在應得之補償地價內逕為扣 抵。」；次按於99年5月12日廢止之促進產業升級條例第4條 係規定工業之主管機關；第23條係規定工業區之編定、核定 、廢止等相關事項；第27條規定：「工業主管機關開發工業 區，需用公有土地時，由各該公地之管理機關逕行提供開發 ，不受土地法第二十五條之限制。前項提供開發土地地價， 按工業區徵收私有土地同一地價區段原使用性質相同土地之 補償地價計算。但工業區內土地均為公有土地時，其地價按 一般公有財產處分計價標準計算。工業區內公私有出租耕地 ，於開發工業區時，終止租約，除補償承租人為改良土地所 支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，並應以補償地價總 額之三分之一，補償原耕地承租人。工業區內公有放領耕地 ，於開發工業區時，由直轄市或縣(市)地政機關通知承領人 ，限期提前繳清地價，取得所有權後，依第二十五條規定辦 理；逾期未繳清者，由直轄市或縣(市)地政機關代為繳清， 所代繳之地價，在應得之補償地價內逕為扣抵。」、第68條 規定：「本條例施行前，依原獎勵投資條例編定之工業用地 、開發之工業區及投資開發工業區之公民營事業、土地所有 權人依本條例編定、開發之工業區，其土地之取得、租售、 使用、管理，適用本條例之規定」。 ⑵被告雖辯稱依系爭土地上經開發之光榮工業區編定時所適用 之獎勵投資條例（80年1月30日廢止）第61條、第65條、第 66條，促進產業升級條例（99年5月12日廢止）第4條、第23 條、第27條、第68條規定，花蓮縣政府為系爭土地實質管理 權人，原告已經同意交由花蓮縣政府規劃開發，被告為有權 占用等語，並提出立法委員蕭美琴辦公室102年7月15日花服 協字第2013071502號協調會開會通知、簽到表及會議紀錄、 104年10月6日花服豐字第2015100601號函、花蓮農場85年1 月17日(85)花農產字第0099號函附「花蓮農場管有○○○鄉 ○○段土地因開發光榮工業區辦理終止租賃契約及補償說明 會會議紀錄」、花蓮縣政府88年11月5日88府建工字第11185 9號函、花蓮農場93年1月20日花農產字第0930000115號函、 經濟部工業局83年8月30日研商花蓮縣光榮工業區廢止編定 相關事宜會議紀錄、花蓮縣政府97年2月13日府工水字第 09700223960號函及104年8月26日府觀商字第1040156785號 函及104年10月5日府觀商字第1040176056號函及105年4月 25日府觀商字第1050076484號函及98年8月27日府城商字第 0980142169號函、經濟部工業局104年10月21日工地字第1 0400953650號函附會議紀錄、104年10月23日工地字第00000 000000號開會通知單、104年11月9日工地字第10401017680 號函附會議紀錄及出席人員簽名冊、98年5月12日工地字第 09800430280號函附會議紀錄及簽到表等資料為證（見本院 卷㈡第40至52頁、本院卷㈣第249至269頁）。然查，由原告 提出之上開系爭土地謄本、行政院國軍退除役官兵輔導委員 會令102年10月24日輔法字第0000000000A號令、行政院102 年8月20日院授研綜字第10222660676號令附國軍退除役官兵 輔導委員會各農場辦事細則等資料（見本院卷㈡第125至127 頁）可知，原告應為系爭土地之管理機關。次由上開已廢止 之獎勵投資條例規定可知縣市工業主管機關仍須依法收購工 業區內之土地或由興辦工業人購買、承租合法取得工業區內 土地。惟查被告並未經由上述規定取得系爭土地之使用權限 ，自不得僅因獎勵投資條例有獎勵方案，且被告已於系爭土 地上設置砂石廠等行為，即認被告已依獎勵投資條例規定取 得系爭土地之使用權限。再者，由上開已廢止之促進產業升 級條例規定，可知劃歸工業區土地之取得與補償有一定之法 定程序，且該條例為保障耕地承領人所得享有之利益，規定 必須終止租約並給予補償，兩者缺一不可，且必須完成前揭 手續後，由興辦工業人移轉取得土地所有權，興辦工業人方 得使用土地，且依該條例第32條以下等規定，負有一定期限 內取得建築執照、依興辦計畫使用土地之義務。被告亦自承 系爭土地遲未依促進產業升級條例第27條規定進行補償，且 系爭土地已編定為工業用地屬公用財產，在未完成補償程序 前無法依其他開發程序辦理出售或出租，及在未變更為非公 用財產前亦無法辦理出租等情，足見花蓮縣政府或被告尚未 依法取得系爭土地之管理使用權，尚難以上開規定即謂原告 已經同意將系爭土地交由花蓮縣政府規劃、開發、花蓮縣政 府為實質管理人、被告為有權占用云云，故被告此部分抗辯 亦無可採。 ㈢原告本件起訴有無構成民法第148條規定權利濫用或有違誠 信原則之情事？ 1.按行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法，民法第148 條第2項定有明文。此項規定，於任何權利之行使及義務之 履行，均有其適用。權利人在相當期間內不行使其權利，如 有特別情事，足使義務人正當信任權利人已不欲行使其權利 ，其嗣後再為主張，即應認有違誠信而權利失效。法院為判 斷時，應斟酌權利之性質、法律行為之種類、當事人間之關 係、社會經濟狀況及其他一切情事，以為認定之依據。又權 利失效係基於誠信原則，與消滅時效制度無涉，要不因權利 人之請求權尚未罹於時效而受影響（最高法院102年度台上 字第1932號判決意旨參照）。又按權利之行使，是否以損害 他人為主要目的，應就權利人因權利行使所能取得之利益， 與他人及國家社會因此所受之損失，比較衡量以定之。倘其 權利之行使，自己所得利益極少而他人及國家社會所受之損 失甚大，縱此為權利人取得權利之初所不知，亦非不得視為 以損害他人為主要目的，故權利之行使，是否以損害他人為 主要目的，與權利人取得權利時已否知悉權利之行使將造成 他人及國家社會之損失，並無必然關係（最高法院96年度台 上字第334號判決意旨參照）。因此權利行使有無權利濫用 或違反誠信原則之情事，應審酌行使權利所造成損益之變動 是否符合比例而定，並以權利之性質、法律行為之種類、當 事人間之關係、社會經濟狀況及其他一切情事，以為認定之 依據。 2.被告雖辯以原告原應依法給付補償費予系爭土地之原承租戶 ，惟因原告行政上錯誤，導致原承租戶迄今無法領取補償費 。又被告占有系爭土地係因配合政府東砂北運政策而於系爭 土地上投資巨資設廠，並代替原告支付補償費，原告現反請 求被告無償返還土地，顯有權利濫用之情。且原告早知被告 占有系爭土地長達25年之事實，卻從未要求被告拆屋還地， 現卻突然起訴，亦有違誠實信用原則。況且系爭土地上之光 榮工業區尚未廢止編定，且花蓮縣政府現願意續行開發，故 於光榮工業區客觀條件未有任何變動下，原告起訴確有權利 濫用及有違誠信原則之情，並提出聯合報、東方日報、更生 日報網路新聞影本、104年4月26日更生日報第2版新聞影本 、花蓮縣政府104年8月26日府觀商字第1040156785號函附光 榮工業區變更後開發計畫書、104年10月5日府觀商字第1040 176056號函、105年4月25日府觀商字第1050076484號函等件 為證（見本院卷㈢第245至276頁、本院卷㈣第137頁）。惟 查： ⑴政府為發展特定工業，固可評估國家整體環境、各地區域地 理特性、資源分佈狀況等為規劃，但凡涉及財產權之基本權 利，包含土地所有權、耕作權等，依憲法揭示之法律保留原 則，仍應按民法等規定取得，不得僅以響應政府政策為理由 而擅自侵奪他人權利。被告固辯以係為配合政府所倡議之東 砂北運、東砂西運等政策，始進駐系爭土地周邊規劃之工業 區設廠，然工業區土地之取得仍必須經過徵收補償或價購撥 用等程序辦理，進駐之廠商於未取得土地所有權時，即率行 進駐設廠，既屬未完全符合法律規定，自應承擔政策變動及 法律關係狀態不穩定之風險，且此本為被告可得預見之情形 ，縱原告確有長期未請求被告返還系爭土地之情，然原告既 為國家機關，系爭土地亦為國有財產且面積廣大，財產之保 持及維護事項應攸關公益，原告本有隨時注意維護該國有財 產以避免遭非法占用之義務，自得依所有權人之地位請求被 告返還土地，而被告並不得以配合政府政策而於未合法取得 系爭土地使用權源時即占用土地，事後政府政策變更其仍無 法取得使用權源時，謂真正之土地權利人即原告於行使請求 返還之權利即屬權利濫用或有違誠信原則。 ⑵再者，查被告亦曾於100年5月30日以100花光工字第0520號 函，依特定地區劃定處理原則（下簡稱處理原則）第4點規 定，建請經濟部依工廠輔導管理辦法第33條規定，將花蓮縣 ○○鄉○○段○○○○○○號等56筆土地，面積426,228平方公尺 劃定為特定地區，以利輔導區內業者合法經營，經經濟部中 部辦公室101年6月4日經中一字第10100043540號書函復審查 結果：…本案經作業單位與花蓮縣政府充分溝通，惟花蓮縣 政府基於地方產業之需要，不支持本案之劃定……爰本案不 宜規劃劃定特定地區。……雖不符花蓮縣政府產業需求與發 展政策，但皆為既存從事砂石業之廠商，仍請花蓮縣政府協 助輔導區內廠商轉型為符合地方期望之產業……本案請業者 依花蓮縣政府意見辦理後再議等語所為之行政處分不當為理 由，循行政救濟程序提起訴願及行政訴訟，分別經臺北高等 行政法院以102年度訴字第191號判決，及最高行政法院以 102年度裁字第1620號裁定駁回被告之請求，被告復對上開 判決及裁定提起再審，亦經臺北高等行政法院以103年度再 字第25號判決及最高行政法院以103年度裁字70號裁定駁回 被告之聲請，業據本院調取臺北高等行政法院102年度訴字 第191號及103年度再字第25號卷宗、最高行政法院以102年 度裁字第1620號及103年度裁字70號卷宗核閱無誤。又上開 判決駁回被告聲請之理由係謂「原處分以花蓮縣政府基於地 方產業之需要不支持為由，而不規劃劃定特定地區，核未違 法。１、經查本件被告受理特定地區劃定之規劃申請後，即 依據行為時處理原則附件一之劃定特定地區提案審查流程圖 所示，辦理初審或送交未登記工廠輔導管理工作小組、推動 小組進行審查，並於審查後決定予以採行或不採行。至於審 查基準（即決定是否採行或不採行），則係依處理原則第2 點之各款原則，此參照上開處理原則第2點、第3點（提案審 查流程詳附件一）亦明。２、次查(1)花蓮縣政府代表於100 年9月2日『未登記工廠輔導管理推動小組』第5次會議中表 示：『花蓮縣以觀光立縣，本府對於破壞影響好山好水的工 業事業，表示反對的立場，本府訂有八不政策，其中包含不 准砂石場的設立，本府堅持一貫原則，希望各位委員能體會 本府發展觀光的苦心與決心，對於本案特定地區之劃設，不 符合本府產業需求與縣民的期待，本府堅決表達不同意劃定 的立場。……』。(2)101年4月17日推動小組第7次會議中之 『背景』及『辦理過程』可知，被告機關自100年9月2日至 101年3月21日間多次與花蓮縣政府會商溝通，其間亦有民意 代表協助。然花蓮縣政府仍基於觀光立縣及八不政策，對於 原告提案持反對立場。再查花蓮縣政府於100年7月12日已經 公告將『砂石碎解、洗選』列為『非屬低污染事業』。且 本件申請案經100年7月8日現場會勘，『本案現況業者皆已 停業生產砂石，目前僅有一家業者生產砂石，其餘均呈荒廢 ，雜草叢生，小部分濫墾雜作』。且原告於其提案書中亦說 明區內工廠均停產中。因此綜上可知，原告建請劃定特定地 區案記載產業類型為『砂石碎解、洗選、加工』業，核與花 蓮縣政府產業發展需求（即以『以觀光立縣，為維護好山好 水』）相牴觸，且屬『八不政策』中明文禁止之行業。故被 告認與花蓮縣產業需求相牴觸，且原告經營之砂石業又多已 停業，亦無『優先輔導』情事，非屬無據。從而參照上開工 廠管理輔導法第33條規定、處理原則第2點、第3點規定，被 告認為原告建請劃定之系爭特定區，不符合處理原則第2點 第2款之產業類型，即不符合地方產業發展需求，而不具有 優先輔導合法之必要，而裁量『不宜規劃劃定特定地區』， 核未違法」（見臺北高等行政法院102年度訴字第191號卷第 357至358頁），由上可知，本件系爭土地上是否持續劃設、 開發供砂石產業使用之工業區，雖嗣經政府政策變更而更動 ，惟行政機關所為不宜規畫劃定特定區域之行政處分亦經行 政法院審認無違法不當之處，是被告既稱係為配合政府政策 始至系爭土地設砂石廠使用經營，當應承擔未先妥善取得系 爭土地合法使用權源，而於政府政策變更後所造成之風險。 ⑶至於被告稱花蓮縣政府現願持續開發光榮砂石專業區部分， 其雖提出上開花蓮縣政府104年8月26日府觀商字第10401567 85號函附光榮工業區變更後開發計畫書、104年10月5日府觀 商字第1040176056號函(見本院卷㈢第251至276頁、本院卷 ㈣第137頁）。然查，無論政府政策如何變動，原告仍為目 前系爭土地之管理機關，被告在未依合法程序取得系爭土地 使用權限之前，自無從對原告主張為有權占用，是被告此部 分抗辯亦無足採。 3.承上，被告既於未合法取得系爭土地之使用權源即自行先於 土地上設置砂石廠經營，已侵害原告對系爭土地之所有權， 縱被告已投入相當資金設廠經營，惟其客觀上本可預見可能 因政府政策變更而調整工業區是否開發之情，當應自行承擔 日後可能因開發終止或尚未開發而經土地管理機關即本件原 告請求返還土地之風險，且衡量原告請求返還土地之利益亦 涉及國家資源之有效利用而具公益性，相較於被告設廠投入 成本，亦無法謂原告請求返還土地之利益遠低於被告。況由 原告請求被告返還土地之目的觀之，亦為有效管理國有財產 ，目的正當，本件起訴顯難謂屬以損害被告為目的，或有違 比例原則。是故，本院審酌上開事證，認本件原告起訴尚無 權利濫用或有違誠信原則之情。 ㈣原告依民法第767條第1項規定請求被告清除系爭土地之地上 物及設備並返還系爭土地，有無理由？ 1.按所有人對於無權占有或侵奪其所有物者，得請求返還之。 對於妨害其所有權者，得請求除去之。有妨害其所有權之虞 者，得請求防止之。民法第767條第1項定有明文。 2.查本件被告對於現占用系爭土地，且於土地有如主文第1至8 項所示之地上物及設備等節並不爭執（見本院卷㈤第13頁） ，參以被告並無合法權源占用系爭土地，業經本院認定如前 等情，是原告依上開規定，請求被告清除系爭土地之地上物 及設備並返還系爭土地，應屬有理由。 五、綜上所述，本件原告主張被告無權占用系爭土地，被告應清 除地上物及設備，並將土地騰空返還予原告，應為可採。從 而，原告依所有物返還請求權，請求如主文第1至8項所示， 為有理由，應予准許。又原告本件請求經核均不適於為假執 行，其假執行之聲請應予駁回。 六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與證據，核與判 決之結果不生影響，爰不一一論列，併此敘明。 七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。 中 華 民 國 106 年 3 月 17 日 民事庭 審判長法官 湯文章 法 官 簡廷涓 法 官 鍾志雄 以上正本係照原本作成。 如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。 如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 中 華 民 國 106 年 3 月 17 日 書記官 游意婷