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臺灣花蓮地方法院民事判決　　　　　　　104年度訴字第316號 原　　　告　立川農場股份有限公司 法定代理人　蔡志成 訴訟代理人　曾泰源律師（兼送達代收人） 複代理人　　劉彥廷律師 被　　　告　國軍退除役官兵輔導委員會臺東農場 法定代理人　何興隆 訴訟代理人　吳尚益 　　　　　　吳秋樵律師 上列當事人間確認委託經營關係存在等事件，本院於民國105年5 月18日言詞辯論終結，判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、原告主張： (一)原告為經營農漁牧養殖之業務，因被告（前身為行政院國軍 退除役官兵輔導委員會花蓮農場）為提高其所管理國有之如 附件1所示之花蓮縣○○鄉○○段○○○號等221筆土地（下稱 系爭土地），以提高其利用效益及不任土地荒蕪，因此擬以 委託民間經營開發，惟因被告係公務機關，遂以公開招標方 式發包。因原告經營養殖業，又是在地人，為鄉里土地之改 良及繁榮，乃不計成本，夥同好友，共同參與民國100年10 月5日被告對於系爭土地之委託經營投標。復因本身對於政 府採購發包之法令不熟稔，又恐未有三投標者參與開標會肇 致流標，而因對於系爭土地之經營容須花費一些成本，未必 然能夠回收，若僅原告參與恐無法成標，不得已乃邀集周明 松、吳玉國共同於該日參與投標。最後經比價由原告以新臺 幣（下同）400萬元得標。兩造並於100年10月21日就上開土 地訂立委託經營農、漁、牧契約（下稱系爭委託契約），委 託經營之期間自100年10月21日至105年10月11日止。嗣原告 亦依約接管投入成本改良、開發系爭土地，加以適當的使用 ，並無任何違反約定而得終止系爭委託契約之情事發生。 (二)詎料，迄至103年3月間因被舉發移送原告當年投標有協議周 明松等人參與投標之情節，而移送原告及周明松等人以違反 政府採購法（下稱採購法）罪嫌由臺灣花蓮地方法院檢察署 （下稱花蓮地檢署）偵辦。旋因原告等不熟稔採購法之相關 法令解釋，遂在檢察官告知本件若願承認，得以緩起訴處分 ，斯時原告為免受訟累不得已接受緩起訴之處分。本以為事 件已告落幕，然迄至104年7月21日原告突接被告以違反採購 法經緩起訴處分在案，依採購法第87條第4項、第92條，有 「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第20條及契約書第17 條第5項之情形的違反（即違法相關法令），函請原告應於 104年8月7日依契約第18條約定，將土地騰空返還予被告。 (三)原告為此旋即向被告遞呈聲請狀表明，依另案周明松同係向 被告投標委託經營農、漁、牧契約之投標，與原告相同情節 ，夥同第三人二人協議投標，因而得標，為被告以違反採購 法第87條第4項、第92條情事，經被告移送花蓮地檢署偵查 ，嗣周明松與該案選任辯護人曾泰源律師聲請檢察官向行政 院公共工程委員會（下稱工程會）解釋，是種委託經營是否 屬採購法第2條及第7條所稱勞務之委任，其招標及開標程序 有無適用採購法之規定，旋經該會函示，是種採購並無政府 採購法令之適用，故該件周明松等之行為，與採購法之聯合 、協議投標有間，不足以該法繩之，而將全案以查無犯罪事 實簽結，依法花蓮地檢署亦應副知會被告。則另案之事證與 法理，與本件周明松與原告所做案件悉相一致，同理可證， 依法理，花蓮地檢署亦應以原告欠缺犯罪之構成，予以不起 訴處分。但因原告不知抗辯及聲請檢察官調查證據，以致檢 察官要求以緩起訴終結本案，原告未曾異議。徵諸前開法理 ，原告根本無任何違反法令可言。 (四)緩起訴視同不起訴，其設計係為免訟累的設計，便宜檢察官 、被告終結案件，依刑事訴訟法而言，是否被告有罪，仍須 經法院終極判決確定，始足推定犯行，此亦何以法官應對被 起訴之被告採無罪推定之原則，在法院判決有罪確定前被告 均應以無罪視之，更遑論僅是檢察官之緩起訴處分，其只是 要否起訴有疑義之爭議（即令撤銷緩起訴而起訴被告，認定 有無犯罪，仍須法院判決，始足當之），未必然是被告有罪 之確定。亦曾有緩起訴後，經高分檢發回，最後獲不起訴處 分之案例。從而，本件在未有最終法院之判定下，誠不足以 緩起訴即視為原告違背法令，而有契約第17條第5項得終止 之事由；尤其如前所述，相同案件，另案周明松之偵查，業 經認定根本不成立違背採購法在案，準此以推，本件亦無違 背採購法，不足由被告逕行認定原告違背法令，容須經法院 做最後裁判方足認定。今被告執上開緩起訴之處分，即逕予 終止兩造之委託經營關係，對於原告之利益及契約上之法律 地位，容有確認之必要與利益，不得已在契約存續期間提起 本訴。 (五)參照最高法院40年台上字第1561號、29年上字第1640號判例 意旨，被告明知另案周明松同向被告投標參與委託經營農、 漁、牧契約一案，與原告等相同情節，已經工程會函確認是 種委託經營非屬採購法第2條及第7條所稱勞務之委任，其招 標及開標程序並無適用採購法之規定，而經檢察官以查無犯 罪事實簽結，本件亦無違反採購法情事後，又以原告違反採 購法為由，擬刊登政府採購公報，原告於104年10月26日向 工程會提出申訴，工程會因而於105年1月15日以工程訴字第 00000000000號函作成採購申訴審議判斷書，內容略以：「 綜觀上述契約約定，招標機關並未支付費用予受託經營之廠 商，相關費用均由受託經營之廠商負擔，收益亦歸屬廠商， 質言之，由受託經營之廠商自負盈虧；據此以觀，系爭委託 經營案非屬本法（採購法）第2條、第7條第3項所稱之勞務 委任，相關爭議非屬政府採購事件，爰亦無本法追繳押標金 、通知刊登政府採購公報相關規定之適用餘地。」將原告之 申訴，不予受理，由此可知，被告主張系爭契約有採購法規 定適用一事，即有可疑，故被告認原告違反採購法，進而依 系爭委託契約第17條第5項終止系爭契約，顯於法無據。 (六)被告另辯稱依系爭委託契約第14條第4項第2款將圍標之犯罪 行為作為沒入履約保證金之事由，此與系爭委託契約第17條 約定沒入保證金之法律效果相同，因此當投標廠商有圍標情 事，本於契約精神，亦屬可達終止契約云云。惟系爭委託契 約第17條第5項僅約定，廠商如有「違反相關法令之規定者 」，業主得終止契約，似無被告所稱有將圍標一事作為終止 契約之事由，且系爭委託契約第14條第4項第2款係規定，當 違反採購法第87條至第92條之罪，經判刑確定，始能沒入保 證金。檢察官錯誤適用法律，誤認原告及原告法定代理人有 違反採購法之情，工程會亦認定本件爭議根本不屬採購法之 範疇，故檢察官所為緩起訴依憑之法律見解當不得拘束鈞院 ，原告無違反採購法至明。再者，被告稱當投標廠商有圍標 情事，本於契約精神，亦屬可達終止契約，此舉顯然已超越 系爭契約文義解釋範疇，蓋若被告認為此項約定至關重要， 何不於系爭委託契約明文約定當廠商有此情況時，無待判決 確定即應予終止契約，反倒捨此便宜之措施，而採取迂迴解 釋契約之理，被告所辯無理由。 (七)雖花蓮地檢署102年度他字第422號（下稱422案）與103年度 發查字第286號案件（下稱286案）均係相類似案件，且都有 就個別案例函詢工程會，惟基於下述理由認為286案中之工 程會之函示方屬正確之法律適用： 1.比較兩案中「來函詢問事項」欄可知，286案中工程會之函 示，詢問事項除清楚記載該案被告契約內容、招商標的及如 何收取權利金，以上述情況詢問是否適用採購法之外，更詢 問若係不適用採購法之標案，但機關仍按採購法招標，嗣決 標後發現借牌圍標情事，是否應依採購法第87條論處。是該 函示所詢問之問題顯然較為清楚及精確。 2.由兩案工程會意見欄可知，286案中工程會之函示，工程會 在表示意見之前，有先向調查局承辦人員了解案件之背景， 並詳細閱讀該案當中契約內容，而做出該案屬「委託經營」 ，既機關未付費予廠商，且由廠商自負盈虧，非屬採購法第 2條及第7條之勞務委任，認定該案並無採購法之適用，且即 令機關誤將不適用採購法之標案以採購法辦理招標及開標程 序，也無採購法第87條適用之結論。因此，該函示對於案件 事實了解清楚後，進而才去適用法律規定，所為答覆之內容 較為正確。 3.286案中工程會之函示屬於較新之解釋，依後法優於前法或 後解釋優於前解釋之原則，當同一工程會之函示適用產生前 後見解不同之爭議時，應以較新之解釋作為依歸的準則。 4.286案中工程會之函示，該案之委託經營契約書內容，與系 爭委託契約內容相仿，足認為該案之函示，得作為本件情狀 之解釋。 5.286案中工程會之函示與原告前次所提原證6申訴審議判斷書 ，兩者判斷之標準一致，而工程會在有關採購法及工程方面 均有其專業地位，顯見類此案件，應是以該案函示之判斷標 準為斷。 6.綜上，請鈞院依286案中工程會之函示及原告所提原證6工程 會申訴審議判斷書之見解而為判斷。並聲明：確認兩造就系 爭委託經營之法律關係存在。 二、被告則以： (一)被告就其所管理之原告所提附件1之系爭土地辦理委託經營 農、漁、牧公開招標，投標廠商除原告外另有吳玉國、周明 松二人。經開標後因標價均低於核定之底價，最後由原告於 第二次比加價時同意以底價承標本案。兩造於決標後，原告 依約繳納履約保證金40萬元，並簽立如原證二之契約書在案 。本採購案前經被告機關政風單位認有採購之重大異常，而 函請法務部廉政署查察，並經法務部調查局花蓮縣調查站移 送花蓮地檢署偵辦，經該署檢察官羅美秀依據原告及原告之 法定代理人、吳玉國、周明松等人之自白，認有違反採購法 第87條第4項之規定，在公益捐款之考量下而同意給予緩起 訴處分在案。 (二)系爭委託契約第17條違約終止事由約定：乙方有下列情形之 一者，甲方得終止本契約，並沒入履約保證金，已受領之經 營權利金則不予返還。如更有損害，甲方仍可請求損害賠償 ：五違反相關法令規定者；同契約第14條履約保證金約定： 四乙方有下列情形之一者，其所繳納之履約保證金及其孳息 不予返還：(二)因履約犯政府採購法第87條至第92條（圍標 、綁標、洩密、脅迫）之罪，經判決確定者。 1.本案暨採取採購法公開標招標之方式辦理，本即應符合採購 法相關之規定，尤其對於「圍標」等嚴重影響政府採購公平 性之行為，則尚以「刑事犯罪」加以處罰，自應認為屬於兩 造契約書第17條第5款違反相關法令之規定者之情形，且亦 足達終止契約之程度。 2.系爭委託契約第14條第4項第2款亦將圍標之犯罪行為作為沒 入履約保證金之事由，此與同契約第17條規定沒入保證金之 法律效果相同。換言之，投標廠商有圍標之情事（違反採購 法此一法令），就本契約之精神而言，即屬可達終止契約。 故被告援引契約第17條第1項第5款約定終止兩造契約應有理 由。 (三)依據花蓮地檢署103年度偵字第1517號卷宗內附之工程會102 年8月8日公程企字第000000000000號函說明三所載：「本案 依機關招標公告，係機關依採購法第99條辦理，依前開規定 ，其甄選投資廠商之程序，除其他法律另有規定外，適用採 購法之規定。」故就本案而言，工程會認係屬有適用採購法 之案件。至於花蓮地檢署103年度他字第664號案卷附之法務 部調查局東部地區機動工作站104年2月5日東機廉字第00000 000000號函後附之工程會103年12月9日工程企字第00000000 000號函（該卷125-128頁）認為無採購法之適用，乃就該案 之具體認定，是否於本案中得以援引，容有疑慮。系爭委託 契約既經被告合法終止，原告請求確認經營之法律關係存在 即無理由等語資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。 三、兩造不爭執之事實： (一)兩造於100年10月21日簽立原證二土地委託經營農漁牧契約 書（即系爭委託契約，卷15至25頁），該委託經營是以採購 法方式公開招標，由原告及吳玉國、周明松共同投標，後由 原告得標而簽立原證二契約書。 (二)原告及原告之法定代理人蔡志成、吳玉國、周明松因違反採 購法第87條第4項罪嫌，經花蓮地檢署103年度偵字第1517號 緩起訴處分書予以緩起訴處分確定。 (三)被告於104年7月21日以原證四函（卷28頁）原告終止系爭委 託契約，並沒入履約保證金40萬元。 (四)原證五花蓮地檢署函主旨欄記載周明松、林政宏及李安成因 違反採購法案件，經花蓮地檢署103年度他字第664號認無具 體不法事證予以簽結。 (五)原證六工程會採購申訴審議判斷書是由周明松依採購法之規 定提起申訴而作成之審議判斷書。 四、得心證之理由：本件兩造所爭執之處，應在於： (一)原告有無違反採購法第87條第4項不得圍標之規定？ (二)被告依照系爭委託契約第17條第5款約定終止契約，是否有 理？茲審酌如下。 五、本院之判斷： (一)按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益 者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段定有明文。 所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存否不明 確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態存在，且 此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言（最高法院 52年台上字第1240號、52年台上字第1922號判例意旨可參） 。積極確認之訴，祇須主張權利存在者對否認其主張者提起 ，當事人即為適格（最高法院60年度台上字第4816號判例意 旨參照）。原告主張兩造就系爭土地有委託經營農、漁、牧 之法律關係存在，惟為被告否認，原告主觀上認其法律上地 位有不安之狀態存在，且此種不安之狀態，得以確認判決將 之除去，依據前述說明，原告對否認其主張之被告提起本件 積極確認之訴，即有確認利益。 (二)按為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採 購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。機關辦理政府 規劃或核准之交通、能源、環保、旅遊等建設，經目的事業 主管機關核准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠商 之程序，除其他法律另有規定者外，適用本法之規定。機關 依本法第九十九條規定甄選投資興建、營運之廠商，其係以 廠商承諾給付機關價金為決標原則者，得於招標文件規定以 合於招標文件規定之下列廠商為得標廠商：一、訂有底價者 ，在底價以上之最高標廠商。二、未訂底價者，標價合理之 最高標廠商。三、以最有利標決標者，經機關首長或評選委 員會過半數之決定所評定之最有利標廠商。四、採用複數決 標者，合於最高標或最有利標之競標精神者。機關辦理採購 ，招標文件規定廠商報價金額包括機關支出及收入金額，或 以使用機關財物或權利為對價而無其他支出金額，其以廠商 承諾給付機關價金為決標原則者，準用前項規定。農場進行 合營案招標、開標、審標、決標與履約管理等作業程序，均 應依政府採購法及其相關規定辦理。政府採購法第1條、第 99條、政府採購法施行細則第109條、行政院國軍退除役官 兵輔導委員會農場辦理合作或委託經營管理作業規定（103 年9月15日修正後名稱為：國軍退除役官兵輔導委員會所屬 農場辦理委託經營管理作業規定）第5條分別定有明文。次 按投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所 投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商： 一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招 標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造 、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投 標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零 三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他 影響採購公正之違反法令行為。決標或簽約後發現得標廠商 於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約 ，並得追償損失。政府採購法第50條第1項、第2項前段規定 甚明。 (三)被告為辦理系爭土地之委託經營，而以政府採購法方式進行 公開招標，於100年10月5日由原告及吳玉國、周明松共同投 標，後由原告得標而簽立系爭委託契約乙節，為兩造所不爭 ，並有決標記錄、契約書等可參（卷14至25頁）。被告既係 依據上開法規所定程序決選原告為締結系爭委託契約之廠商 ，則關於該契約第17條第5款所定之違約終止事由：「乙方 （即原告）有下列情形之一者，甲方（即被告）得終止本契 約，並沒入履約保證金，已受領之經營權利金則不予返還。 如更有損害，甲方仍可請求損害賠償：五違反相關法令之規 定者。」，參酌前揭採購法第50條第1項、第2項前段之規定 ，應認原告參與投標如有違反採購法規定之不法情事，而影 響決選締約廠商程序之公正、公平性，即屬「違反相關法令 之規定者」，被告自得據以終止契約。 (四)經查：100年4月間，原告、蔡志成（即原告法定代理人）、 蔡志峰有意承租系爭土地，以供原告養殖之用，而聘吳玉國 為土地代書及對外聯絡被告、花蓮縣政府等機關之聯絡人。 嗣原告由蔡志峰、吳玉國先說服周明松等多名原為系爭土地 委營戶同意主動拋棄委營契約，將系爭土地歸還證明書委由 蔡志峰、吳玉國向被告提出，使系爭土地處於無人經營狀態 ，後被告因而於100年9月間，以公開招標方式辦理系爭土地 委託經營案，預算金額285萬元。蔡志成、蔡志峰、吳玉國 因恐參與投標之廠商未達3家而無法開標，為確保本委託經 營案能順利開標並由原告得標，竟與吳玉國、周明松共同基 於意圖影響決標價格、獲取不當利益之犯意，協議原無投標 意願之吳玉國及周明松各以遠低於前述預算金額之190萬元 、1,887,000元參與投標而充當本委託經營案之陪標廠商， 且於第1次比價、加價均表示放棄，不為價格之競爭，使原 告以底價400萬元得標等情，有緩起訴處分書可參（卷26至 27頁），並經本院調閱花蓮地檢署103年度偵字第1517號卷 宗（含併案偵辦之102年度他字第422號卷宗）核閱，有附於 該偵查卷內蔡志成、蔡志峰、吳玉國、周明松之筆錄、投標 資格文件（含被告採購標單、同意書、切結書、投標廠商聲 明書等）、投標資料之公文封袋等附卷可稽，應堪信為真實 。是原告、蔡志成、蔡志峰、吳玉國、周明松所為，係犯採 購法第87條第4項、第92條之罪嫌，應堪認定。原告參與投 標既有違反採購法所定不得圍標之規定而得標，顯影響決選 締約廠商程序之公正、公平性，被告自得依系爭委託契約第 17條第5款約定終止契約，而被告業以104年7月21日函通知 原告終止契約（卷28頁），故兩造就系爭土地所成立之委託 經營法律關係已不存在。 (五)花蓮地檢署就被告辦理土地委託經營是否適用採購法及投標 廠商是否因此應負同法第87條第4項罪責，其見解縱有前後 不一，惟尚不影響本院前揭認定。按政府採購法係為建立政 府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功 能，確保採購品質而制定，乃政府機關、公立學校、公營事 業或受政府機關等補助一定金額之法人或團體辦理採購時， 使政府採購程序回歸市場競爭機制所應遵守之規範，該法復 未就政府機關立於私法主體地位從事私經濟行政（國庫行政 ）之行政輔助行為而訂定之「私法行為」，其效力是否因此 受影響設其明文，此觀同法第一條、第三條、第四條及其他 條文規定自明。權衡該法所規範目的保護之法益與該私法行 為本身涉及交易安全、信賴保護之法益，應認政府採購法之 性質係行政機關之內部監督規範，為行政機關辦理採購時之 取締規定，而非效力規定，縱採購機關未依該法規定辦理採 購，僅生該機關首長或採購人員之行政責任，尚不影響政府 機關依民事法規締結採購契約之效力（最高法院100年度台 上字第481號判決意旨參照）。政府採購法之性質係行政機 關內部監督規範，為行政機關辦理採購時之取締規定，縱使 被告確有「誤以政府採購法辦理本件標案招標及開標程序」 之情形，依據前揭說明，尚不影響兩造依民事法規締結採購 契約之效力。被告辦理公開招標，期間已公告決標方式為最 高標，應認原告投標時，已同意此決選締約廠商之方式，兩 造均負有遵守市場競爭機制規範之「先契約義務」。惟原告 為確保系爭委託經營案能順利開標並由原告得標，而協議原 無投標意願之吳玉國、周明松各以遠低於前述預算金額充當 本委託經營案之陪標廠商，且於比價、加價均表示放棄，不 為價格之競爭，使原告得標等情，已如前述，無論其是否該 當採購法第87條第4項之罪，原告之行為顯已影響以市場競 爭機制決選締約廠商之公正、公平性，有違反先契約義務之 情事，該標案既已明示係依採購法之相關規定作為決選締約 廠商之方式，復將「違反相關法令之規定者」明文列為系爭 委託契約之違約終止事由，基於私法自治之契約自由原則， 原告應受契約本旨及上開約定之拘束。是原告投標違反採購 法之規定，即屬因違反法令而違約之情形，為得終止契約之 事由，被告據此主張原告違約而終止系爭委託契約，於法有 據。故原告主張另案事證與法理悉相一致，原告所涉花蓮地 檢署103年度偵字第1517號案件應予不起訴處分，其無違反 法令云云，並無可採。 六、綜上所述，兩造簽立系爭委託契約前，因原告有違反採購法 第87條第4項所定不得圍標之情事，被告已依該契約第17條 第5款約定通知原告終止契約，兩造就系爭土地無農、漁、 牧經營之法律關係存在。從而，原告請求確認系爭委託經營 之法律關係存在，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確 ，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，均無礙勝負判斷，爰不一 一論列，附此敘明。 七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。 中 華 民 國 105 年 6 月 24 日 臺灣花蓮地方法院民事庭 法 官 楊碧惠 上為正本係照原本作成。 如對本判決上訴須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。 中 華 民 國 105 年 6 月 24 日 書記官 陳柏志