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112年度重國字第2號

原      告  坤鴻股份有限公司

法定代理人  胡俊杰     住○○市○○區○○○街000巷00號0                         樓

訴訟代理人  陳志峯律師

複  代理人  李庚道律師

被      告  花蓮縣政府

法定代理人  徐榛蔚   

訴訟代理人  張華砡   

            李文平律師

            張照堂律師

上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國113年5月23日言詞辯論終結，判決如下：

原告之訴及假執行之聲請均駁回。

訴訟費用由原告負擔。

壹、程序部分

    按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條第1項、第11條第1項前段分別定有明文。本件原告主張被告應負國家賠償責任，原告於112年1月13日以書面請求被告為損害賠償，經被告拒絕賠償，有被告112年8月2日112年法賠字第2號花蓮縣政府國家賠償事件拒絕賠償理由書在卷可憑（卷127-132頁）。從而，本件原告已踐行前揭先行程序，其提起本件訴訟，於法並無不合。　　

貳、實體部分

一、原告主張：

　㈠原告於民國93年間經被告同意設置乙級廢棄物處理廠，被告並於99年5月14日核准發給原告花廢處理證(乙)字第0002號廢棄物處理許可證。原告嗣於104年1月5日依法向被告申請展延上開廢棄物處理許可證，惟被告以93年許可原告設置乙級廢棄物處理廠之處分無效為由，以106年6月1日府環廢字第10601000034號函否准原告之展延申請，經原告向行政院環境保護署提起訴願遭駁回後，向台北高等行政法院提起訴訟，該院以106年訴字第1574號判決撤銷被告上開處分及行政院環境部（前行政院環境保護署，下稱環境部）106年9月26日環署訴字第1060046033號訴願決定，並判命被告應依該判決之法律見解另為適法處分，全案經最高行政法院109年度判字第65號判決於109年2月13日駁回被告上訴而告確定（下稱系爭行政訴訟案）。

　㈡嗣原告以109年10月13日馮環廢字第00000-00號函函詢被告能否依原許可證處理廢棄物，並請求辦理管制編號、權限等恢復作業，而被告雖以110年6月16日府環廢字第1100114302號函（下稱系爭函文）覆原許可有效，但於系爭函文第三點提出超法規要求（即要求原告提送營運及去化流向計畫書審查核准及檢具與最終使用者簽訂之買賣合約），且均未辦理管制編號、權限等恢復作業，實質上拒絕原告依原許可內容處理廢棄物，有裁量濫用之虞，致原告迄110年12月30日被告駁回展延許可日往前推算請求權時效2年期間內（即108年12月30日起至110年12月30日止），因被告違法行為，侵害原告權利，而受有新臺幣（下同）46,332,000元之損害【計算式：每月廢棄物處理量2,970噸、每噸廢棄物處理費5,000元，每月廢棄物處理收入為14,850,000元（2,970×5,000=14,850,000)；又自被告收受原告國家賠償請求書之日起回推24個月之請求權時效期間，則預期廢棄物處理費收入為356,400,000元（14,850,000×24=356,400,000）；然以淨利率百分之13計算，則預估利潤為46,332,000元（356,400,000×0.13=46,332,000）】。又雖系爭函文於110年6月16日才作成，但實際上從104年原許可證到期原告申請展延起至110年12月30日駁回展延處分止，除110年10月有短暫前後一個月可使用產出廢棄物清理使用之三聯單外，其餘時間被告均沒有配合辦理管制編號權限恢復動作，導致原告無法營運，故侵權行為客觀上從104年就開始了。

　㈢綜上，原告是認為系爭函文第三點違法，並針對被告一直沒有開通列管編號權限的事實行為請求國家賠償。爰依國家賠償法，提起本件訴訟等語。並聲明：⒈被告應給付原告46,332,000元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。⒉願供擔保，請准宣告假執行。

二、被告則以：　

　㈠本件係被告以106年6月1日106年6月1日府環廢字第1060100034號函駁回原告之展延申請（下稱原處分）時，當下被告之管制機構處理許可權限就遭關閉。而系爭行政訴訟案判決原處分撤銷另為適法處分判決確定後，被告因原告於109年10月13日申請重新開通權限時，被告不確定如此情況下原告是否仍可繼續營運，被告即於109年10月27日向環境部請示意見，環境部於同年11月9日回函，被告環保局於同年4月1日再以函文另外詢問環境部是否需綜合考量原告「固定汙染源操作許可」屆滿失效之問題，環境部於110年4月30日回覆，被告即於110年6月9日線上向環境部申請開通管制編號權限，並於110年6月16日以系爭函文回覆原告。亦即此段期間就是被告跟環境部公文往來討論本案相關法律問題及後續如何處理之期間。

　㈡另被告否認有拒絕配合辦理管制編號及權限恢復動作，因就管制編號權限恢復動作部分係環境部之權限，一般情況下，許可證原訂屆期日到後，通常環境部掌管的電腦系統會依照該許可證日期自動關閉管制編號權限，但因本案是期限到時展延申請尚未准駁，所以法令上雖認同原許可證仍屬有效，但後來於106年6月1日駁回展延申請時就關閉。又此權限關閉後，因駁回申請展延案遭最高行政法院撤銷，需被告環保局重新向環境部申請開通管制編號，就如上述被告環保局即於110年6月9日線上向環境部申請開通權限，並由環境部決定開通至110年9月6日，又因被告展延申請案仍在持續審議，故於110年9月27日被告繼續申請開通權限至110年12月10日，有被證8、9、10之線上申請相關資料、電子郵件可證，是直至110年12月30日原告展延許可申請遭駁回以前，權限均有開通，被告並無阻擋原告依原許可證經營事業。

　㈢之所以未在109年2月13日系爭行政訴訟案確定後馬上向環境部申請開通是因為被告當時不確定在法令上原告是否能繼續營業，所以才函請環保署釋疑，確認可營業後就在110年6月16日向環保署申請開通。

　㈣又根據系爭函文說明欄二記載：「按行政院環境保護署100年4月13日環署廢字第1000027179號函釋說明二意旨，貴公司提出展延申請時間符合法定申請展延期限內，故於本府作成准駁決定前，原許可仍繼續有效，合先敘明。」是在展延申請准駁以前，原告所持原許可仍繼續有效，得繼續營運，係遵循行政函釋所為，對原告有利，亦無不法。而系爭函文說明欄三載明：「另貴公司原處理製程因違反廢棄物清理法，受臺灣花蓮地方檢察署檢察官提起公訴，並經臺灣花蓮地方法院108年度訴字第40號刑事一審判決有罪，如貴公司欲依原乙級事業廢棄物處理許可證內容重新營運，請貴公司就涉違法疑義之處理製程及營運情形提送改善及去化流向計畫書至本府核備，並取得各項營運必須取得之其他許可後，再行辦理重新營運，以符法規規範。」足見需補正「就涉違法疑義之處理製程及營運情形提送改善及去化流向計畫書至本府核備，並取得各項營運必須取得之其他許可」係因原告另涉犯罪行為之違法所致之行政管制，被告並非以原告所申請展延許可尚未准駁而拒絕原告營運，是被告所為均合法，無故意或過失不法侵害原告之自由或權利。

　㈤另也否認原告受有損害，蓋在展延申請准駁以前，原告所持原許可證仍繼續有效，得繼續營運，如前所述。是以，原告既未因申請展延許可逾期未准駁致其不得營業，難謂原告受有損害；另原告主張其廢棄物處理量每月為2,970公噸、每噸廢棄物處理費5,000元，淨利率13％云云，惟並未見其提出證據，不得以其臆測之詞遽以論定，且原告所提105年損益及稅額計算僅證明原告於105年度之損益及稅額狀況而已，核與原告主張受有損害之計算間並無關聯性。

　㈥並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉如受不利判決，願供擔保，請准免假執行。

三、兩造協議之不爭執事項（本院卷第326-327頁）

　㈠不爭執事項：

　⒈原告前經被告審查通過，於99年5月14日發給花廢處理證(乙)字第002號廢棄物處理許可證（下稱系爭許可證），許可廢棄物處理量每月2,970噸；許可期限自99年5月14日至104年5月13日止。

　⒉原告於系爭許可證之許可期限屆滿前、104年1月5日提出展延許可期限申請（下稱系爭展延案），後被告以原處分駁回系爭展延案之申請，命原告停止廢棄物處理作業及限期檢送廢棄物清理計畫書送核。原告不服，循序提起訴願、行政訴訟，經系爭行政訴訟案判決另為適法之處分確定。

　⒊系爭行政訴訟案確定後，原告以109年10月13日馮環廢字第00000-00號函（原證10，卷209-210頁）請被告環保局函文系爭許可證是否仍繼續有效、若有效則請被告環保局協助辦理管制編號恢復以及同意原告繼續收受一般廢棄物；被告則以110年6月16日系爭函文（原證1，卷17頁）函覆原告：（一）於被告就系爭展延案作成准駁決定前，系爭許可證仍有效；（二）因原告涉違反廢棄物清理法案件，若欲依系爭許可證內容重新營運，須就涉違法疑義之處理製程及營運情形提送改善及去化流向計畫書至被告核備，並取得各項營運必須取得之其他許可後，再行辦理。

　⒋原告就乙級廢棄物許可證提出展延申請，被告於110年12月30日府環廢字第1100261071號函駁回（被證1，卷113-114頁），經原告提起訴願，經行政院環境保護署訴願決定書（111年6月29日環署訴字第1110024161號）駁回，原告再提行政訴訟，目前由臺北高等行政法院111年度訴字第1039號案件審理中。

　⒌原告前以112年1月13日國家賠償請求書（原告於112年3月15日寄交，被告於112年3月17日收受）向被告請求賠償損害，經被告以112年3月23日、府行法字第1120057533號函請原告補正，原告以112年3月27日補正函補正後，被告未與原告協議，即拒絕本件賠償，故原告於112年8月17日向鈞院起訴本件。

　⒍原告所涉違反廢棄物清理法之刑事案件，經本院以108年度訴字第40號刑事判決認定有罪，嗣經臺灣高等法院花蓮分院109年度上訴字第169號刑事判決改判無罪，並於113年2月1日經最高法院駁回上訴確定。

四、本件之爭點：

　㈠被告110年6月16日府環廢字第1100114302號函及108年12月30日起至110年12月30日止，被告是否有開通原告廢棄物清理管制編號權限？若無，是否構成國家賠償法第2條第2項前段之要件？

　㈡原告是否受有損害？

五、本院之判斷：

　㈠按於許可期限屆滿前六個月至八個月內申請展延者，核發機關應於許可期限屆滿日前作成准駁之決定。核發機關於其許可期限屆滿日尚未作成准駁之決定時，申請展延者於其許可期限屆滿後，至核發機關作成展延准駁決定之期間內，得依原許可證內容辦理，公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱許可辦法）第14條定有明文。是依上述許可辦法規定，於展延准駁決定前，原告可依原有之廢棄物清除處理機構許可證繼續辦理業務，合先敘明。

　㈡次按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。經查，本件原告主張被告有108年12月30日起至110年12月30日止此期間違法未開通管制編號權限之事實行為，導致原告於許可證展延申請准駁前無法依原有許可證營運獲利而受有損害，另系爭函文說明欄三有違法情事，故提起本件訴訟。是茲就上開原告主張受有損害之期間內，被告是否未開通原告之廢棄物處理許可管制編號權限，又若有未開通情形是否確實與首揭法條要件合致及系爭函文說明欄三是否違法等情，分段敘述如下。

　⒈就108年12月30日起至109年2月13日系爭行政訴訟案確定日止，原告請求並無理由：

　⑴查因被告以原處分駁回原告展延申請之日係106年6月1日，為兩造所不爭執，是直至109年2月13日最高法院判決確定原處分撤銷之日止此段期間，被告於以原處分駁回原告展延申請後，原告之管制編號權限即依法關閉，於法並無違誤；

　⑵至嗣後系爭行政訴訟案雖判決如不爭執事項所示，但於判決確定前被告並不知其駁回展延申請之原處分究竟是否會終局的被撤銷，故於109年2月13日前被告未協助辦理開放原告之管制編號權限，僅係依法行事，尚難遽論為違法，故原告請求此段期間之損害賠償，並無理由。

　⒉就109年2月13日系爭行政訴訟案確定日起至原告以109年10月13日馮環廢字第00000-00號函請被告環保局協助辦理管制編號恢復以及同意原告繼續收受一般廢棄物之日止，原告請求並無理由：

　⑴按國家賠償法第2條第2項後段所謂公務員怠於執行職務，係指公務員對於被害人有應執行之職務而怠於執行者而言。申言之，被害人對於公務員為特定職務行為，有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行，致自由或權利遭受損害者，始得依上開規定，請求國家負損害賠償責任。

　⑵查由109年2月13日開始，雖最高法院撤銷原處分而至原告申請許可證展延陷入展延申請尚未准駁之狀態，然因原處分之做成，致管制編號權限已然關閉而未開啟，而原告至109年10月13日前也未曾以任何方式向被告請求於原許可證展延申請准駁前先協助辦理管制編號恢復作業，且斯時原告所涉違反廢棄物清理法等之刑事案件尚由本院以108年訴字第40號刑事判決審理中，顯然其所經營之廢棄物處理業務係涉有相當程度爭議之狀態，被告自然不敢在原告可能涉有刑責之情況下，貿然協助原告辦理管制編號恢復作業。是按上揭說明，原告既於109年10月13日前未向被告提出請求，則尚難令被告於此段期間負損害賠償責任；

　⑶且查，自106年6月1日被告以原處分駁回原告展延申請之日起，原告即已不得繼續營運，按常理其營運之相關設備、經營組織應當均已暫時擱置而久未運作，則至最高法院判決確定日時，原告是否已準備好廢棄物處理之機具，又是否已與他人簽約準備處理廢棄物，處於隨時可營運獲利之狀態，均未見原告說明或舉證，否則原告應係於109年2月13日一獲系爭行政訴訟案結果時就應立即向被告申請協助辦理管制編號權限恢復才屬合理，是本院認至少於109年10月13日原告向被告表示是否可協助辦理管制編號恢復前，難認原告有具體如其所主張之營利能力存在，是就原告此段期間之主張，亦難認有據。

　⒊就109年10月13日起至110年6月16日原告以系爭函文回覆日止，原告之主張為無理由：

　⑴查就109年10月13日原告以109年10月13日馮環廢字第00000-00號（下稱109年函文）函請原告協助辦理管制編號恢復，其中說明欄第二點、第三點記載：「二、本公司（…）於104年1月5日提出展延許可申請…訴願決定及原處分（府環廢字第10601000034號函）均撤銷，故本公司提出乙級事業廢棄物處理許可證是否仍繼續有效確認。三、若本公司乙級事業廢棄物處理許可證目前仍為有效時，懇請  貴局協助辦理管制編號恢復以及同意本公司在處理許可證未通過審查前，原許可證有效，可繼續收受一般事業廢棄物。」，有109年函文存卷可憑（卷207-208頁），而於收受109年函文後被告旋於109年10月27日即以109年10月27日花環廢字第1090032722號函文函詢環境部，說明欄第四點記載：「綜上，有關本案乙級廢棄物處理許可證，得否由轉讓後之經營者直接承接或應重新提出申請？…按最高行政法院判決意旨，該公司處理許可仍未做成准駁決定，應如何辦理變更？又該公司處理許可因司法程序致遲未作成准駁決定，已非本局行政作業影響…敬請鈞署協助釋疑，俾利憑辦。」（卷245-246頁），而環境部於109年11月9日以環署廢字第1090098189號回函予被告請其依權責辦理（卷263-264頁），而被告再於110年4月1日以花環廢字第1100012048號函詢問環境部，說明欄第三點、第四點記載略以：「現該公民營乙級廢棄物處理機構欲依原核准處理許可證內容繼續營運，惟原處理許可證核准設施之室外成品堆置場，其固定汙染源操作許可已屆滿失效，無法繼續使用室外堆置場設施。四、綜上，有關本案該民營乙級廢棄物處理機構因固定汙染源操作許可屆滿失效，無法使用原處理許可證核准設施內容之情形，是否仍可視為符合原處理許可證內容，可依鈞署100年04月13日環署廢字第1000027179號函釋意旨，准其於本縣作成展延准駁決定前改變成品堆置方式而繼續營運，或因其部繼續使用該室外成品堆置場，而非屬空氣汙染防制法第24條指定公告應申請設置或操作許可證之列管行業別，得逕依原處理許可證內容繼續營運，敬請鈞署協助釋疑，俾憑遵辦。」（卷295-296頁），而環境部於110年4月30日以環署廢字第1101052761號函覆略以：…究貴局本次審查原事業所提送之處理許可展延申請案件，是否需將其他法規規範事項納入准駁與否之考量因子，建請貴局本於權責辦理。（卷297-298頁），而被告即於106年6月16日以系爭函文回覆予原告。

　⑵由上開公文往來之過程可知，被告於原告以109年函文提出確認請求後，因對於原告是否可依原許可證繼續營運尚有疑問，於兩週內即函詢主管機關環境部，而於環境部回函請其依權責辦理後之辦理過程中，又因發見原告除許可證申請展延准駁前是否可繼續營運之問題外，尚有「固定汙染源操作許可已屆滿失效」此與原告廢棄物清理業務是否可繼續經營之相關問題，導致被告必須再次發文向環境部確認，於環境部再次回函後，即以系爭函文回覆原告，足證被告於接獲原告之請求後，並無行政怠惰之情，而係積極有效的與權責主管機關以公文往來之方式溝通並確認本案之疑義、法律爭議並請求釋疑，是尚難將被告未於此期間內逕向環境部申請開通原告之管制編號權限之行為論為於執行公權力時有故意或過失侵害原告權利之情；又行政機關間公文往來本即須相當時日，並非僅有原告一間公司之爭議問題須處理，公家機關內部發文更須經層層簽核，是於有法律上爭議及另外之許可證失效問題之情形下，被告花費一定時日確認、釐清原告原許可證是否有效可持續營運亦屬難免，故原告就此段期間請求被告賠償損害，亦無理由。

　⒋就110年6月16日起110年12月30之止，原告之請求亦無理由：

　⑴查依環境部113年5月13日環部授循字第1136007114號函回覆予本院之說明欄第三點記載：「三、花蓮縣環境保護局前因該公司（原告）許可展延審查，向本部提出開通該公司清除處理機構服務管理資訊系統（下稱WCDS）處理許可權限，本部依其需求，開通機構處理許可權限。…」（卷315-316頁），是由上述函文可支，管制編號權限之開通與否，實際上決定權係存在於環境部，被告僅係協助業者辦理申請開通之單位。

　⑵次查，於本件中被告以系爭函文回覆原告之當下，其實已經向環境部提出申請開通管制編號權限，此有被告所提出之列管中間處理者基本資料修改文件：「開始列管日期（清）2021/6/16，備註欄：2.110年6月1日0000000000號簽，有關該公司乙級廢棄物處理許可證審查展延時間（尚未准駁前），依原許可繼續收受事業廢棄物。3.花蓮縣政府110年6月16日府環廢字第1100114302號函，有關該公司處理許可證尚未准駁前，原許可是仍屬有效」之記載存卷可憑（卷187頁-188頁），復有行政院環境保護署清除處理機構服務管理資訊系統（WCDS）系統變更/應用申請單之作業需求說明：「有關本縣乙級公民營廢棄物處理機構『玟豪股份有限公司』…申請於展延作成准駁決定前依原許可繼續營運，本局前次申請開通權限至9月6日，現因展延審查程序仍未完成，為完備行政審查程序，再申請開通權限至12月10日止。」在卷可佐（卷191頁），且原告也自承110年10月時管制編號權限有短暫開通約一個月的時間，有本院言詞辯論筆錄存卷可稽（卷201-202頁），足證被告辯稱其於110年6月16日起就有向環境部申請開通原告之廢棄物清理管制編號權限應屬事實；

　⑶又查，系爭函文之內容說明欄第二點記載：「按行政院環境保護署100年4月13日環署廢字第1000027179號函釋說明二意旨，貴公司提出展延申請時間符合法定申請展延期限內，故於本府作成准駁決定前，原許可仍繼續有效，合先敘明。三、另貴公司原處理製程因違反廢棄物清理法案件，受臺灣花蓮地方檢察署檢察官提起公訴，並經臺灣花蓮地方法院108年訴字第40號刑事依審判決有罪，如貴公司欲依原乙級事業廢棄物處理許可證內容重新營運，請貴公司就涉違法疑義之處理製程及營運情形提送改善及去化流向計畫書至本府核備，並取得各項營運必須取得之其他許可後，再行辦理重新營運，以符法規規範。」（卷17頁），細繹前開函文內容，其第二點已明白向原告表示原許可證於展延申請准駁前仍繼續有效，且依上揭⑵之證據所示，被告也確實從110年6月16日就申請開通管制編號權限，且經本院闡明原告若主張110年6月9日後若仍受到管制編號申報之限制，則應提出相應證據（卷270頁），惟原告迄本院言詞辯論終結前，均未舉證以實其說，是於被告已提出相當證據說明其確實有申請開通管制編號權限之情形下，本院實難遽為有利於原告之認定；況原告於109年8月24日因違反廢棄物清理法等之案件，經本院刑事庭以108年訴字第40號刑事判決判處罰金及應沒收犯罪所得，雖嗣後於112年2月21日經臺灣高等法院花蓮分院撤銷改判無罪、於113年2月1日經最高法院駁回上訴而無罪確定，然於被告發出系爭函文之110年6月16日時，客觀上被告仍係遭判一審有罪之刑案被告，且尚有前五、⒊、⑵所提之固定汙染源操作許可已屆滿之問題，故被告以系爭函文說明欄第三點告知原告應「就涉違法疑義之處理製程及營運情形提送改善及去化流向計畫書至本府核備，並取得各項營運必須取得之其他許可後，再行辦理重新營運，以符法規規範。」，應係依法行事，實難謂於法不合。

　⑷從而，此段期間內被告既已有為原告申請開通管制編號權限，亦無其他違法或裁量濫用情事，原告主張此段期間內被告有故意或過失侵害其權利致其受有損害，亦屬無據。

　㈢準此，就108年12月30日起至110年12月30日止此段期間，被告既未有合乎國家賠償法第2條第2項要件之行為，且亦非全未開通原告之廢棄物清理管制編號權限，則原告依國家賠償法請求被告賠償其損害，自無理由，故亦不須贅加判斷爭點㈡原告是否受有損害，附此敘明。

六、綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項請求被告賠償如其聲明所示之金額，為無理由，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及證據，經核均與結論之判斷，不生影響，爰不一一論述，附此敘明。至本件原告聲請傳喚證人李國銓、朱家逸部分，不予傳喚之理由本院已於言詞辯論期日大致說明（卷328頁），並補充：就管制編號權限開通之時間點、權限歸屬於環境部業經說明如上，被告並已就申請開通之流程提供完整之往來公文，故不需再藉由證人證述證明管制編號權限是否有開放，附此敘明。

八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　7 　　月　　 5　　日

                  民事第一庭  法　官  蔡培元　

中　　華　　民　　國　　113 　年　　7 　　月　　8 　　日