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臺灣高等法院花蓮分院民事判決　　　　　 105年度上字第42號 上　訴　人　立川農場股份有限公司 法定代理人　蔡志成 訴訟代理人　曾泰源律師 複代理　人　洪珮瑜律師 被　上訴人　國軍退除役官兵輔導委員會臺東農場 法定代理人　涂承澤 訴訟代理人　吳秋樵律師 上列當事人間請求確認委託經營關係存在等事件，上訴人對於中 華民國105年6月24日臺灣花蓮地方法院104年度訴字第316號第一 審判決提起上訴，本院於民國105年10月25日言詞辯論終結，判 決如下： 主 文 上訴駁回。 第二審訴訟費用由上訴人負擔。 事實及理由 壹、程序事項 按當事人法定代理人之代理權消滅者，訴訟程序在有法定代 理人承受其訴訟以前當然停止，惟於有訴訟代理人時不適用 之；又按承受訴訟人於得為承受時，應即為承受之聲明，民 事訴訟法第170條、第173條、第175條第1項定有明文。本件 被上訴人國軍退除役官兵輔導委員會臺東農場（下稱被上訴 人）之法定代理人原為何興隆，於本案審理中變更為涂承澤 ，並經涂承澤於105年10月25日當庭具狀聲明承受訴訟，有 民事聲明承受訴訟暨答辯意旨狀在卷可按（本院卷第55頁） ，其承受訴訟核無不合，自應准許。 貳、實體事項 一、上訴人立川農場股份有限公司（下稱上訴人）起訴主張： （一）上訴人原即為經營農漁牧養殖之業務，因被上訴人為提高 其所管理國有之花蓮縣○○鄉○○段○○○號等221筆土地 （下稱系爭土地），以提高其利用效益及不任土地荒蕪， 因此擬以委託民間經營開發，惟因被上訴人係公務機關， 遂以公開招標方式發包。上訴人邀集周明松、吳玉國，共 同參加民國100年10月5日被上訴人對於系爭土地之委託經 營投標。最後經比價由上訴人以新臺幣（下同）400萬元 得標。兩造並於100年10月21日就上開土地訂立委託經營 農、漁、牧契約（下稱系爭契約），委託經營之期間自 100年10月21日至105年10月11日止（下稱系爭委託經營關 係）。 （二）詎料，迄至103年3月間因被舉發移送上訴人當年投標有協 議周明松等人參與投標之情節，而移送上訴人及周明松等 人以違反政府採購法罪嫌由臺灣花蓮地方法院檢察署（下 稱花蓮地檢署）偵辦。旋因上訴人等不熟稔政府採購法之 相關法令解釋，遂在檢察官告知本件若願承認，得以緩起 訴處分，斯時上訴人為免受訟累不得已接受緩起訴之處分 。然迄至104年7月21日上訴人突接被上訴人以違反政府採 購法經緩起訴處分在案，依政府採購法第87條第4項、第 92條，有「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第20 條 及系爭契約第17條第5款之情形的違反（即違反相關法令 ），函請上訴人應於104年8月7日依系爭契約第18條約定 ，將土地騰空返還予被上訴人。 （三）惟另案周明松同係向被上訴人投標委託經營農、漁、牧契 約之投標，與上訴人相同情節，夥同第三人二人協議投標 ，因而得標，被上訴人並以其違反政府採購法第87條第4 項、第92條情事，經移送花蓮地檢署偵查，嗣周明松聲請 檢察官向行政院公共工程委員會（下稱工程會）解釋，工 程會並函示，是種採購並無政府採購法令之適用，故該件 周明松等之行為，與政府採購法之聯合、協議投標有間， 不足以該法繩之，而將全案以查無犯罪事實簽結。則另案 與本件周明松與上訴人所做案件悉相一致，同理可證， 本件亦應以不起訴處分，但因上訴人不知抗辯及聲請檢察 官調查證據，以致檢察官要求以緩起訴終結本案，上訴人 根本無任何違反法令可言。 （四）本件在未有法院終局之判定下，即以緩起訴即視為上訴人 違背法令，而有系爭契約第17條第5款得終止之事由；況 相同案件，另案周明松之偵查，業經認定根本不成立違背 政府採購法在案。準此，本件亦無違背政府採購法。今被 上訴人執上開緩起訴之處分，即逕予終止系爭契約，對於 上訴人之利益及契約上之法律地位，容有確認之必要與利 益。 （五）被上訴人明知另案周明松同向被上訴人投標參與委託經營 農、漁、牧契約一案，與上訴人等相同情節，已經工程會 函確認是種委託經營非屬政府採購法第2條及第7條所稱勞 務之委任，其招標及開標程序並無適用政府採購法之規定 ，而經檢察官以查無犯罪事實簽結，本件亦無違反政府採 購法情事後，又以上訴人違反政府採購法為由，擬刊登政 府採購公報，上訴人於104年10月26日向工程會提出申訴 ，工程會因而於105年1 月15日以工程訴字第10500016500 號函作成採購申訴審議判斷書，內容略以：「綜觀上述契 約約定，招標機關並未支付費用予受託經營之廠商，相關 費用均由受託經營之廠商負擔，收益亦歸屬廠商，質言之 ，由受託經營之廠商自負盈虧；據此以觀，系爭委託經營 案非屬本法（政府採購法）第2條、第7條第3項所稱之勞 務委任，相關爭議非屬政府採購事件，爰亦無本法追繳押 標金、通知刊登政府採購公報相關規定之適用餘地。」將 上訴人之申訴，不予受理，由此可知，被上訴人主張系爭 契約有政府採購法規定適用一事，即有可疑，故被上訴人 認上訴人違反採購法，進而依系爭契約第17條第5款終止 系爭契約，顯於法無據。 （六）被上訴人另辯稱依系爭契約第14條第4項第2款將圍標之犯 罪行為作為沒入履約保證金之事由，此與系爭契約第17條 約定沒入保證金之法律效果相同，因此當投標廠商有圍標 情事，本於契約精神，亦屬可達終止契約云云。惟系爭契 約第17條第5款僅約定，廠商如有「違反相關法令之規定 者」，業主得終止契約，似無被上訴人所稱有將圍標一事 作為終止契約之事由，且系爭契約第14條第4項第2款係規 定，當違反政府採購法第87條至第92條之罪，經判刑確定 ，始能沒入保證金。檢察官錯誤適用法律，誤認上訴人及 上訴人法定代理人有違反政府採購法之情，工程會亦認定 本件爭議根本不屬採購法之範疇，上訴人無違反政府採購 法至明。再者，被上訴人稱當投標廠商有圍標情事，本於 契約精神，亦屬可達終止契約，此舉顯然已超越系爭契約 文義解釋範疇，蓋若被上訴人認為此項約定至關重要，何 不於系爭委託契約明文約定當廠商有此情況時，無待判決 確定即應予終止契約，反倒捨此便宜之措施，而採取迂迴 解釋契約之理，被上訴人所辯無理由。 （七）雖花蓮地檢署102年度他字第422號（下稱422案）與103年 度發查字第286號案件（下稱286案）均係相類似案件，且 都有就個別案例函詢工程會，惟基於下述理由認為286案 中之工程會之函示方屬正確之法律適用： 1.比較兩案中「來函詢問事項」欄可知，286案中工程會之 函示，詢問事項除清楚記載該案被上訴人契約內容、招商 標的及如何收取權利金，以上述情況詢問是否適用政府採 購法之外，更詢問若係不適用政府採購法之標案，但機關 仍按政府採購法招標，嗣決標後發現借牌圍標情事，是否 應依政府採購法第87條論處。是該函示所詢問之問題顯然 較為清楚及精確。 2.由兩案工程會意見欄可知，286案中工程會之函示，工程 會在表示意見之前，有先向調查局承辦人員了解案件之背 景，並詳細閱讀該案當中契約內容，而做出該案屬「委託 經營」，既機關未付費予廠商，且由廠商自負盈虧，非屬 政府採購法第2條及第7條之勞務委任，認定該案並無政府 採購法之適用，且即令機關誤將不適用政府採購法之標案 以政府採購法辦理招標及開標程序，也無政府採購法第87 條適用之結論。因此，該函示對於案件事實了解清楚後， 進而才去適用法律規定，所為答覆之內容較為正確。 3.286案中工程會之函示屬於較新之解釋，依後法優於前法 或後解釋優於前解釋之原則，當同一工程會之函示適用產 生前後見解不同之爭議時，應以較新之解釋作為依歸的準 則。 4.286案中工程會之函示，該案之委託經營契約書內容，與 系爭委託契約內容相仿，足認為該案之函示，得作為本件 情狀之解釋。 5.286案中工程會之函示與上訴人前次所提申訴審議判斷書 ，兩者判斷之標準一致，而工程會在有關政府採購法及工 程方面均有其專業地位，顯見類此案件，應是以該案函示 之判斷標準為斷。 6.綜上，請鈞院依286案中工程會之函示及上訴人所提工程 會申訴審議判斷書之見解而為判斷。並聲明：確認兩造就 系爭委託經營之法律關係存在。 二、被上訴人則以： （一）被上訴人就其所管理之系爭土地辦理委託經營關係之公開 招標，投標廠商除上訴人外另有吳玉國、周明松二人。經 開標後因標價均低於核定之底價，最後由上訴人於第二次 比加價時同意以底價承標本案。兩造於決標後，上訴人依 約繳納履約保證金40萬元，並簽立系爭契約。本件前經被 上訴人機關政風單位認有採購之重大異常，而函請法務部 廉政署查察，並經法務部調查局花蓮縣調查站移送花蓮地 檢署偵辦，經該署依據上訴人及上訴人之法定代理人、吳 玉國、周明松等人之自白，認有違反政府採購法第87條第 4項之規定，在公益捐款之考量下而同意給予緩起訴處分 。 （二）系爭契約第17條違約終止事由約定：乙方有下列情形之一 者，甲方得終止本契約，並沒入履約保證金，已受領之經 營權利金則不予返還。如更有損害，甲方仍可請求損害賠 償：五違反相關法令規定者；同契約第14條履約保證金約 定：四乙方有下列情形之一者，其所繳納之履約保證金及 其孳息不予返還：(二)因履約犯政府採購法第87條至第92 條（圍標、綁標、洩密、脅迫）之罪，經判決確定者。本 案既採取政府採購法公開標招標之方式辦理，本即應符合 採購法相關之規定，尤其對於「圍標」等嚴重影響政府採 購公平性之行為，則尚以「刑事犯罪」加以處罰，自應認 為屬於兩造契約書第17條第5款違反相關法令之規定者之 情形，且亦足達終止契約之程度。況系爭契約第14條第4 項第2款亦將圍標之犯罪行為作為沒入履約保證金之事由 ，此與同契約第17條規定沒入保證金之法律效果相同。換 言之，投標廠商有圍標之情事，即屬可達終止系爭契約。 故被上訴人援引系爭契約第17條第5款約定終止兩造契約 應有理由。 （三）依據花蓮地檢署103年度偵字第1517號卷宗內附之工程會 102年8月8日公程企字第102002712190號函說明三所載： 「本案依機關招標公告，係機關依政府採購法第99條辦理 ，依前開規定，其甄選投資廠商之程序，除其他法律另有 規定外，適用政府採購法之規定。」故就本件而言，工程 會認係屬有適用政府採購法之案件。至於花蓮地檢署103 年度他字第664 號案卷附之法務部調查局東部地區機動工 作站104年2月5日東機廉字第10477502940號函後附之工程 會103年12月9日工程企字第10300391750號函認為本件無 政府採購法之適用，乃就該案之具體認定，是否於本件中 得以援引，容有疑慮。系爭契約既經被上訴人合法終止， 上訴人請求確認系爭委託經營之法律關係存在即無理由等 語資為抗辯。並聲明：上訴人之訴駁回。 三、原審判決駁回上訴人之訴，上訴人不服提起上訴，於本院補 陳略以： （一）被上訴人以上訴人違反政府採購法為由，擬刊登政府採購 公報，上訴人於104年10月26日向工程會提出申訴，工程 會因於105年1月15日做出不受理判斷之函文，將上訴人之 申訴不予受理。原審判決卻無視前揭工程會回函，逕認上 訴人已違反政府採購法第87條第4項、第92條之罪嫌，其 認定事實有未依證據之違誤。 （二）除政府與人民間所締結之契約外，一般民間契約並無所謂 圍標之概念；且縱使有協議其他廠商以遠低於底價金額充 當陪標廠商，不為價格競爭之情形，也不一定會簽立契約 ，只有在兩造間均同意彼此所提價格之情況下，契約才有 成立可能。是以，本件既然不足認定適用政府採購法，則 其行為即令是圍標，但因不適用該法，等於是一般民間辦 理招標，而私人間聯手圍標，即不得以政府採購法認定其 違法，又查無其他法令認為此種行為有違反其他法令之情 形下，誠不足認定上訴人之行為構成違反系爭契約「違反 其他法令」之規定。又本件系爭契約依照政府採購法第2 條及工程會函示認定標準，均不適用政府採購法，且依照 被上訴人105年5月18日刊登於其網站中財物出租查詢頁面 ，顯示被上訴人經工程會糾正後，亦認為本件應屬單純出 租，非屬政府採購法適用範圍，被上訴人業已承認之前誤 用政府採購法之錯誤，準此，上訴人既無違反政府採購法 之規定，即無系爭契約第17條第5款違反相關法令之情形 。本件並無政府採購法之適用而有違反法令之規定，故並 無終止之事由。 （三）原審判決認為系爭契約應遵守市場競爭機制規範之「先契 約義務」存在，然另一方面卻又認為基於私法自治之契約 自由原則，應恪遵系爭契約中兩造明文將「違反相關法令 之規定者」列為系爭契約之違約終止事由，則原審判決對 於是否應尊重系爭契約私法自治，只能以兩造明確約定違 約終止事由來判斷，抑或是要超越私法自治，認為即令兩 造並未於系爭契約明文約定之先契約義務亦都要遵守一事 ，其論理上有明顯前後矛盾存在。 （四）上訴聲明： 1.原判決廢棄。 2.請求確認兩造就100年10月21日成立的委託坐落花蓮縣○ ○鄉○○段○○○號如原審附件1所示之221筆土地農、漁牧 經營之法律關係存在（原審卷第10頁反面至第13頁）。 四、被上訴人除引用原審陳述外，於本院補充陳述略以： （一）本件採政府採購法公開標招標之方式辦理，本即應符合政 府採購法相關之規定，尤其對於「圍標」等嚴重影響政府 採購公平性之行為，則尚以刑事犯罪加以處罰，自應認為 屬於系爭契約第17條第5款違反相關法令之規定者之情形 ，且亦足達終止契約之程度。 （二）系爭契約第14條第4項第2款亦將圍標之犯罪行為作為沒入 履約保證金之事由，此與系爭契約第17條規定沒入保證金 之法律效果相同。換言之，投標廠商有圍標之情事（違反 政府採購法此一法令），屬可達終止契約。故被上訴人援 引系爭契約第17條第5款之規定終止系爭契約，應有理由 。 （三）依據103年度偵字第1517號卷宗內附之行政院公共工程委 員會102年8月8日公程企字第102002712190號函說明三所 載：「本案依機關招標公告，係機關依政府採購法第99條 辦理，依前開規定，其甄選投資廠商之程序，除其他法律 另有規定外，適用政府採購法之規定。」故而就本案而言 ，工程會認係屬有適用政府採購法之案件。至於103年度 他字第664號案卷附之法務部調查局東部地區機動工作站 104 年2月5日東機廉字第10477502940號函後附之行政院 公共工程委員會103年12月9日工程企字第10300391750號 函認為無政府採購法之適用，為乃就該案之具體認定，是 否於本案中得以援引類比，容有疑慮。上訴人違反法令之 行為有違系爭契約第17條第5款，被上訴人已依法終止系 爭契約，系爭委託經營之法律關係已不存在。 （四）答辯聲明：上訴駁回。 五、得心證之理由： （一）按確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利 益者，不得提起之，民事訴訟法第247條第1項前段定有明 文。所謂即受確認判決之法律上利益，係指法律關係之存 否不明確，原告主觀上認其在法律上之地位有不安之狀態 存在，且此種不安之狀態，能以確認判決將之除去者而言 （最高法院52年台上字第1240號、52年台上字第1922號判 例意旨可參）。積極確認之訴，祇須主張權利存在者對否 認其主張者提起，當事人即為適格（最高法院60年度台上 字第4816號判例意旨參照）。經查本件上訴人於原審主張 兩造就系爭土地有委託經營農、漁、牧之法律關係存在， 惟為被上訴人否認，上訴人主觀上認其法律上地位有不安 之狀態存在，且此種不安之狀態，得以確認判決將之除去 ，依據前述說明，上訴人對否認其主張之被上訴人提起本 件積極確認之訴，應認為有確認利益，合先敘明。 （二）按政府採購法係為建立政府採購制度，依公平、公開之採 購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質而制定，屬 政府機關、公立學校、公營事業或受政府機關補助一定金 額之法人或團體辦理採購時所應遵守之內部監督規範，此 觀同法第1條、第3條、第4條規定自明（最高法院101年度 台上字第1579號判決意旨參照）。次按當事人間因訂立契 約而成立法律關係所衍生之紛爭應如何適用法律，固屬法 院之職權，惟法院於適用法律前所應認定之事實，除非當 事人約定之內容違反強制或禁止規定而當然無效，可不受 拘束外，仍應以該契約約定之具體內容為判斷之基礎，不 得捨當事人之特別約定，而遷就法律所規定之有名契約內 容予以比附適用，此乃私法自治、契約自由原則之體現（ 最高法院103年度台上字第1610號判決意旨參照）。 （三）本件招標是否適用政府採購法。 1.上訴人主張工程會於105年1月15日之函文就本件認為不適 用政府採購法，本件等於是一般民間辦理招標，而私人間 聯手圍標，即不得以政府採購法認定其違法等云云。經查 被上訴人為辦理系爭土地之委託經營，而以政府採購法之 規定進行公開招標，於100年10月5日由上訴人及吳玉國、 周明松共同投標，嗣由上訴人得標而簽立系爭契約，並有 決標記錄、契約書等附卷可參（原審卷第14頁至第25頁） 。惟政府採購法僅係機關內部辦理採購時所應遵守之內部 監督規範，揆諸前揭說明，並不影響系爭契約之效力。系 爭契約第17條第5款既將「違反相關法令之規定者」定為 違約終止事由（原審卷第22頁），而上訴人與吳玉國、周 明松前揭共同投標之行為，影響決選締約廠商程序之公正 、公平性，係意圖影響決標價格或獲取不當利益，而違反 政府政府採購法第87條第4項、第92條規定。上訴人與吳 玉國、周明松前揭共同投標之行為經其坦認不諱，並經花 蓮地檢署檢察官以103年度偵字第1517號為緩起訴處分在 案。從而，上訴人既有上開違反政府採購法之行為，被上 訴人自得依系爭契約之約定而終止系爭契約。被上訴人終 止契約後亦於104年7月21日發函通知上訴人（原審卷第28 頁），故系爭契約已終止而向後失其效力，上訴人主張與 被上訴人成立之委託經營法律關係存在，即難憑採。 2.上訴人另主張原審判決就系爭契約未約定之先契約義務， 以及私法自治之部分有論理上之矛盾等云云。查兩造合意 於系爭契約第17條第5款約定違反相關法令之規定者，可 終止系爭契約，同依前揭說明，該款約定既未違反強制或 禁止規定，本於私法自治原則，自得成為系爭契約之一部 。而上訴人與吳玉國，周明松前揭謀議圍標之行為，嚴重 影響以市場競爭機制決選締約廠商之公正、公平性，均已 構成政府採購法第50條第1項第7款所定之「其他影響採購 公正之違反法令行為」，則被上訴人持系爭契約第17條第 5款終止系爭契約，自屬合法。又被上訴人辦理公開招標 ，並以最高標為決標方式，上訴人於投標時對該決標方式 應有認識，而上訴人投標之行為即認係同意以最高標為決 標方式，因此上訴人投標時應以誠實信用作為依據，並負 有以最高標投標本件標案之先契約義務。惟上訴人為確保 系爭標案能由其順利得標，而協議原無投標意願之吳玉國 、周明松各以遠低於前述預算金額充當本件標案之陪標廠 商，且於比價、加價均表示放棄（原審卷第14頁），不為 價格之競爭，使上訴人得標等情，已如前述，上訴人之圍 標行為顯已影響以市場競爭機制決選締約廠商之公正、公 平性，除違反締約前之先契約義務外，亦違反系爭契約之 約定，上訴人前揭主張，自有未洽。 六、綜上所述，上訴人請求確認與被上訴人間系爭委託經營關係 存在，為無理由，不應准許。原審因而為被上訴人勝訴之判 決，經核於法並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢 棄改判，為無理由，應予駁回。 七、本件事證已臻明確，上訴人其餘攻擊防禦方法及所提證據， 經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論列， 併此敘明。 據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第 78條，判決如主文。 中 華 民 國 105 年 11 月 30 日 民事庭審判長法 官 王紋瑩 法 官 劉雪惠 法 官 邱志平 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀 （均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴時應提出委任律師或 具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師 資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第l項 但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師 提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 中 華 民 國 105 年 11 月 30 日 書記官 徐文彬 附 註： 民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）： 對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴 人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。 上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為 法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法 院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。