裁判書系統

臺灣高等法院花蓮分院民事判決　　　　106年度原重上字第1號 上　訴　人　楊玉蘭 　　　　　　黃武道 　　　　　　黃武超 　　　　　　尤儷雅即尤碧花 上四人共同 訴訟代理人　吳育胤律師 被 上訴 人　花蓮縣秀林鄉公所 法定代理人　李春風 訴訟代理人　許正次律師 　　　　　　林之翔律師 　　　　　　李韋辰律師 上列當事人間請求塗銷地上權登記等事件，上訴人對於中華民國 105年11月30日臺灣花蓮地方法院104年度原重訴字第3號第一審 判決提起上訴，本院於民國106年5月9日言詞辯論終結，判決如 下： 主 文 上訴駁回。 第二審訴訟費用由上訴人楊玉蘭負擔十分之二、上訴人黃武道負 擔十分之一、上訴人黃武超負擔十分之二，餘由被上訴人尤儷雅 即尤碧花負擔。 事實及理由 一、被上訴人於原審起訴主張： （一）原判決附表（下稱附表）編號1至8之花蓮縣秀林鄉土地（ 下合稱系爭8筆土地）為中華民國所有之原住民保留地， 管理機關為行政院原住民族委員會（下稱原民會），其上 有地上權人、耕作權人登記如附表所示。其中附表編號1 至3土地，經被上訴人依花蓮縣秀林鄉原住民保留地土地 權利審查委員會（下稱土審會）決議及原住民保留地開發 管理辦法（下稱原保地管理辦法）第9、20條規定，分別 設定地上權予上訴人楊玉蘭、黃武道、黃武超（下分別稱 其姓名）；附表編號4、5土地，經被上訴人依土審會決議 及原保地管理辦法第8、20條規定規定，設定耕作權予楊 玉蘭；編號6至8土地，上訴人尤儷雅即尤碧花（下稱尤碧 花），經被上訴人依土審會決議及原保地管理辦法第8、9 條規定，分別設定地上權、耕作權予尤碧花。上開系爭8 筆土地之權利存續期間如附表所示。 （二）被上訴人收受和仁部落、富世部落之居民聯名陳情書聲稱 「上訴人與上揭八筆原住民保留地不具土地淵源卻得受配 ，有違反原保地管理辦法相關規定之虞，且造成分配不公 ，影響當地居民生存權利及經濟發展之機會」云云，被上 訴人乃依行政程序法第36條職權調查會勘結果如下： 1.編號1土地上僅有雜木及無人使用之水泥廢棄物。 2.編號2土地上僅有雜木及廢棄之水泥預拌設施。 3.編號3土地上僅有雜木。 4.編號4、5土地上有香蕉樹，但無循環耕作、生產利用及採 收之跡象。 5.編號6至8土地坐落在行政院農業委員會（下稱農委會）公 告之2616號防風保安林範圍內，經農業委員會林務局花蓮 林區管理處（下稱花蓮林管處）在民國94年4月實施造林 完畢。 （三）上揭情事，足以確信上訴人4人於取得地上權或耕作權後 ，並無自任耕作或造林，亦無自行經營繼續使用，被上訴 人遂將調查結果提請土審會審查，經土審會決議應將系爭 8筆土地全部予收回列管或改配，被上訴人遂依原保地管 理辦法第11、19條及行政程序法第102條規定，於104年4 月23日分別以秀鄉經字第1040007699號、0000000000號、 0000000000號、0000000000號函請上訴人4人陳述意見， 經上訴人4人於104年5月4日以書面陳述「原住民保留地受 配面積應以原住民戶內人口數計算，且已在系爭8筆土地 上以銀合歡樹實施人工造林完畢；惟在101年間因莫拉克 颱風、蘇拉颱風肆虐造成破壞」云云，被上訴人認該意見 陳述書之內容與實情不符，尚難採信為真，於104年6月8 日以秀鄉經字第1040011527號、0000000000號、 0000000000號、0000000000號等函，就上訴人4人所辯內 容逐一指駁並作成收回之處分。基上，因上訴人4人取得 耕作權、地上權後，無自任耕作或造林之事實，經被上訴 人之土審會通過收回之決議，及上訴人4人對系爭8筆土地 之耕作權及地上權，權利存續期間均已屆滿而消滅，猶尚 未塗銷，此種與真實狀態不符之權利登記，足對系爭8筆 土地所有權完整性造成妨害，爰依民法第767條第1項中段 規定及原保地管理辦法第19條規定，提起本訴訟。 （四）被上訴人基於下列理由，請求塗銷上訴人4人系爭8筆土地 之耕作權、地上權： 1.被上訴人於99年2月23日受理楊玉蘭、黃武道、黃武超就 附表編號1至3土地依原保地管理辦法第17條規定申請所有 權移轉事件，曾派員會勘，未能在上揭3筆土地查見有何 造林跡象，楊玉蘭、黃武道、黃武超就此雖在104年5月4 日書面陳述意見中，陳稱「渠等已在上揭土地上以銀合歡 樹實施人工造林完畢，惟造林成果在101年間因莫拉克颱 風、蘇拉颱風肆虐造成損壞」等語，惟蘇拉颱風係發生在 101年，對於99年間有無完成造林並無影響；莫拉克颱風 發生在98年8月8日，相距99年2月23日僅有半年，倘因風 災毀損造林成果，理應在土地上仍有殘木斷枝，惟觀會勘 紀錄所附照片中並無任何林木因風災倒伏之外觀，且會勘 人員就上揭土地上之造林記載均為「雜木」，楊玉蘭、黃 武道、黃武超亦未表示異議並指認造林成果，楊玉蘭、黃 武道、黃武超，並無實施造林情事，自不符合原保地管理 辦法將國有原住民保留地設定地上權予原住民，供其造林 使用以保障原住民生計之旨，經被上訴人將此情狀提請土 審會通過並作成收回處分，得依原保地管理辦法第19條規 定提起塗銷地上權設定之訴。 2.附表編號4、5土地，楊玉蘭雖於其上種植香蕉樹，然無刈 除後殘餘之香蕉樹筒跡象，地上更多有雜草與矮小灌木， 堪認楊玉蘭種植香蕉樹之目的，僅係為設定耕作權時，應 付被上訴人實地派員會勘，於取得耕作權後，並無任耕作 繼續使用之實，復於被上訴人依行政程序法第102條規定 使其表示意見，始在上揭土地上補種香蕉苗營造耕作使用 之景象。被上訴人經土審會通過後收回，得就楊玉蘭對編 號4、5土地之耕作權設定訴請法院塗銷。 3.附表編號6至8土地，其上生立之樹木，早在尤碧花設定地 上權及耕作權前，已經農委會公告編定為第2616號防風林 ，並由花蓮林管處實施人工造林完畢，是尤碧花於上揭3 筆土地上，無有何耕作或造林之成果，屬未耕作或造林使 用，被上訴人經土審會通過後做成收回處分，得訴請塗銷 尤碧花對上開3筆土地之地上權及耕作權。 4.綜上，上訴人之耕作權及地上權設定因期間屆滿而消滅， 且地上權並無如民法第451條之規定，於期限屆滿後自不 生當然變更為不定期限之效果，以及定期之耕作權亦無期 限屆滿後變更為不定期效果之規定。則渠等耕作權及地上 權設定尚未塗銷，對系爭8筆土地之所有權圓滿適有妨礙 ，被上訴人得依民法第767條第1項中段請求塗銷。 （五）本件訴訟應由普通法院管轄，被上訴人具有提起本件當事 人適格，得向原審法院起訴。 1.被上訴人既以上訴人4人取得地上權、耕作權登記後，因 權利存續期間屆滿而消滅，及因有原保地管理辦法第19條 情事，而提起本件塗銷訴訟，乃行使排除侵害之物上請求 權，屬私權上糾紛，依臺灣高等法院暨所屬法院91年法律 座談會民事類提案第27號研討結果，原審法院自有審判權 。 2.依原保地管理辦法第2條第3項、第6條第1項第1、2、4款 規定，被上訴人為系爭8筆土地之管理執行機關。又原住 民設定耕作權或地上權發生原保地管理辦法第19條第1項 情形者，除得由鄉鎮市區公所收回原住民保留地外，對於 已為耕作權或地上權登記者，應訴請法院塗銷登記，且該 辦法既已授權由鄉鎮市區公所提起塗銷登記之訴，依臺灣 高等法院暨所屬法院90年法律座談會民事類提案第20號決 議、最高法院51年台上字第2680號判例意旨，此類訴訟由 原民會或鄉鎮市區公所起訴，均無不可。故被上訴人對於 系爭8筆土地雖不具處分權能，惟經原保地管理辦法授權 ，就執行原住民保留地設定耕作權、地上權業務衍生之收 回及塗銷登記等事件，當有實施訴訟之權。 （六）被上訴人有提起本件訴訟之權利保護必要： 1.原保地管理辦法第17條第1項規定之目的在扶助原住民藉 由原住民保留地之開發使用，得以自立更生，只要符合地 上權登記後自行經營或自用滿5年之要件，即得申辦土地 所有權移轉登記，與地上權契約存續與否無涉。又參土地 登記規則第145條、原保地管理辦法第19條第2項，雖許由 縣市主管機關（於本案為花蓮縣政府）囑託地政機關為塗 銷登記，惟經被上訴人於104年7月7日，將系爭8筆土地之 地上權、耕作權存續期間屆滿，及渠等地上權、耕作權有 原保地管理辦法第19條第1項應收回原因及被上訴人已為 收回決定等事，呈請花蓮縣政府囑託花蓮地政事務所塗銷 上訴人4人就系爭8筆土地之地上權、耕作權登記，然迄今 將近1年，渠等之地上權、耕作權登記仍然存在，花蓮縣 政府援引內政部90年7月3日台（90）內地字第9008841號 函覆稱「請貴所（即被上訴人）依規定訴請法院判決塗銷 」等語。被上訴人為系爭8筆土地實際管領人，負有原保 地使用調查及分配之任務，為將系爭8筆土地收回改配予 符合資格之原住民，藉此保障原住民族生計，自有提起訴 訟之權利保護必要。 2.塗銷原保地上之權利登記事項，涉及人民權利、義務，依 中央法規標準法第5條第2款、第6條規定，自應由法律為 之，原保地管理辦法及土地登記規則之位階僅為行政命令 ，自不得作為規範人民權利義務之基礎。故上訴人4人對 系爭8筆土地之地上權、耕作權存續期間雖已屆滿，原法 院仍應就實體上是否應予塗銷加以審理，不受原保地管理 辦法之拘束。 3.按原保地管理辦法第16、19條之文義解釋，明文賦予行政 機關可選擇直接撤銷授益處分收回土地，亦可直接向普通 法院提起塗銷登記訴訟，故不論前核准設定耕作權、地上 權之授益行政處分是否經撤銷確定，依臺灣高等法院暨所 屬法院104年法律座談會民事類提案第26號問題(一)研討 結果，法院得逕行判斷是否合於塗銷之法定理由而判決之 。原保地管理辦法第19條之狀態是否存在，既為事實問題 ，法院當然得自行認定，更不待撤銷授益行政處分之爭訟 是否確定。故被上訴人依原保地管理辦法第19條第2項後 段規定提起訴訟，無論前核准上訴人4人對系爭8筆土地之 地上權、耕作權設定授益行政處分是否經撤銷，本院自得 就本件有無合於塗銷之法定理由判決。 （七）上訴人4人固辯稱原保地管理辦法第19條第1項之文義解釋 ，所謂無力自任耕作，以權利人已喪失耕作能力為限，並 非無耕作狀態，惟查： 1.原保地管理辦法乃依山坡地保育利用條例第37條授權而制 定，於解釋條文意旨時，自應參酌母法及全文意旨為之。 2.按山坡地保育利用條例第37條，對於原住民取得山地保留 地（即原住民保留地）所有權之要件，以繼續經營滿5年 為必要。原保地管理辦法第17條亦明載：取得耕作權或地 上權登記後繼續自行經營或自用滿五年，經查明屬實，由 中央主管機關會同耕作權人或地上權人向當地登記機關申 請辦理所有權移轉登記。準此，未自用或自行經營者，即 無取得原保地所有權之餘地。而所謂「未自用者」，參酌 同辦法第15條規定，除繼承或贈與得為繼承之原住民、原 受配戶內之原住民或三親等內之原住民外，不得轉讓或出 租，違反者，依第16條規定，鄉鎮市區公所應收回並訴請 法院塗銷登記。故無論以有償或無償方法，使戶內或三親 等內以外人使用行為人已取得耕作權或地上權之土地，均 屬未自用之情形；所謂「未實際經營者」，指同辦法第19 條第1項情形，轉業、遷徙或死亡而無人繼承，而不為經 營利用放任荒蕪者，無論權利人是否仍有經營之能力，亦 使原保地不能發揮扶助原住民生計之效果，故死亡無人繼 承、無自任耕作（解釋上應包含造林）、轉業或遷徙等， 均屬未實際經營情形。 3.附表編號1至3土地上均無造林成果；編號4、5土地上雖有 香蕉，但欠缺管理經營，楊玉蘭係於臨訟之際始為除草整 地，補植香蕉苗，可知楊玉蘭確實將該土地放任荒蕪，怠 於經營利用；編號6至8土地，係尤碧花設定地上權及耕作 權之前，已由花蓮林管處實施造林完畢，尤碧花並無造林 或耕作之事實，亦屬明確。綜上，依兩造所提出之照片交 互對照可知，上訴人4人至105年4月起，為營造自任耕作 及有耕作能力之景象，方投入勞力、費用經營系爭土地， 在此之前，未實際經營系爭土地至明，確有原保地管理辦 法第19條第1項應收回之原因，被上訴人依同條第2項請求 塗銷渠等耕作權及地上權之登記，亦屬有據。 （八）爰依民法第767條第1項中段、原保地管理辦法第19條規定 及最高法院70年台上字第3678號判例請求。並聲明：如原 判決主文第1至4項所示。 二、上訴人則以： （一）本件前於104年12月2日經原法院以上訴人4人已就被上訴 人收回土地之行政處分提起訴願，由花蓮縣政府受理中， 上訴人4人請求有無理由，應以被上訴人收回系爭8筆土地 之行政處分所進行之行政爭訟程序審理結果為論斷依據， 裁定停止本件民事訴訟程序。雖經訴願機關即花蓮縣政府 以花蓮縣政府104年度訴字第19號訴願決定書決定訴願不 受理，惟上訴人4人已於105年7月14日向臺北高等行政法 院提起行政訴訟。是前揭民事裁定之原因仍然存在，請准 予裁定停止本件民事訴訟，以待行政訴訟之審理。 （二）原住民保留地為憲法保障原住民基本政策，具有高度公益 性質，非如國有財產局出租（售）非公用國有財產，係國 家單純立於私人地位與人民締結不具公益性質之私法契約 。且原住民保留地尚與山坡地之保育利用息息相關，均非 國家單純處分、利用閒置無用之非公用財產可比。基於本 件具公共政策、公益性質之同一法理，本件應屬公法事件 ，應循行政程序處理。 （三）按鄉（鎮、市、區）公所欲以原保地管理辦法第19條第1 項規定為理由，塗銷耕作權、地上權之登記者，應訴請法 院為之，然依同條第2項但書之規定，於存續期間屆滿者 ，即排除鄉（鎮、市、區）公所訴請法院塗銷之資格，而 應由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記機關辦理塗銷登 記，尚非得由鄉（鎮、市、區）公所訴請法院塗銷。且原 保地管理辦法中對已登記之地上權或耕作權得由鄉（鎮、 市、區）公所訴請法院塗銷者，僅第16條第2款、第19條 第2項前段定有明文，基於「明示其一，排除其他」之法 理，顯見管理辦法對於鄉（鎮、市、區）公所之權限設有 明文授權，從而鄉（鎮、市、區）公所於此公共政策之權 限，自應該受管理辦法之限制。再參最高法院51年台上字 第2680號判例、102年度台上字第1170號判決意旨，有關 國有土地之登記、塗銷等事項，應以管理機關為有訴訟實 施權之人，例外於法規有明文規定時，非管理機關方可依 法取得訴訟實施權。系爭8筆土地之所有權人為中華民國 ，管理機關為原民會，故就系爭8筆土地之登記、塗銷等 事項，自應以原民會方具備當事人適格。 （四）上訴人4人無原保地管理辦法第19條所定之事由： 1.原保地管理辦法第19條第1項規定之文字乃「無力」自任 耕作，著眼點在於登記權人主觀上是否具備自行耕作之「 能力」，與有無自行耕作之客觀狀態無涉，被上訴人以上 訴人4人「客觀上」無自行耕作（惟上訴人4人均否認無自 行耕作），而認為有該辦法第19條規定之適用，其法律見 解尚非可採。又上訴人4人均健在，亦無遷徙或轉業之情 事，顯無該條項所定事由。 2.上訴人自93年、94年間地取得系爭8筆土地地上權與耕作 權登記後，確實有於系爭土地上種植樹木與耕作之事實， 乃101年間因莫拉克、蘇拉颱風造成土石流嚴重破壞，因 此需全部重新墾植，誠非上訴人未自行耕作，更無「無力 自任耕作」情事，況上訴人4人於105年4、5月間仍有進行 耕作開墾，確實有自任耕作。 3.上訴人4人於取得耕作權、地上權登記滿5年後，向被上訴 人申請辦理所有權移轉登記，上訴人卻僅以土審會決議結 果，逕自拒絕上訴人4人申請，而未將上訴人4人之申請報 請花蓮縣政府核定，反提起本件塗銷之訴，難謂被上訴人 前開行為無濫用權利、違反誠信原則之虞等語資為抗辯。 並聲明：上訴人之訴駁回。 三、原審判決被上訴人勝訴，上訴人不服提起上訴，除援引原審 起訴主張，並於本院補陳略以： （一）被上訴人向本院訴請塗銷上訴人4人就系爭8筆土地地上權 、耕作權之登記，並無訴訟實施權而不具當事人適格： 按鄉（鎮、市、區）公所得依原保地開發管理辦法第19條 第1項、第2項前段規定收回者並訴請法院塗銷地上權或耕 作權之登記者，限：1.權利人死亡而無人繼承；2.權利人 無力自任耕作；3.因權利人遷徙或轉業而不能繼續使用。 然存續期間屆滿者，依同辦法第19條第2項但書之規定， 即排除鄉（鎮、市、區）公所訴請法院塗銷之資格，而應 由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記機關辦理塗銷登記 ，尚非得由鄉（鎮、市、區）公所訴請法院塗銷之。原判 決未及見此，援引臺灣高等法院暨所屬法院90年11月22日 90年法律座談會民事類提案第20號研討結果，認被上訴人 於耕作權或地上權「存續期間屆滿」時，有訴請法院塗銷 該耕作權或地上權之訴訟實施權。惟上開法律座談會係針 對原保地管理辦法第16條、第19條第2項所規定之情形， 核與「存續期間屆滿」無涉。且按臺灣高等法院暨所屬法 院90年11月22日90年法律座談會民事類提案第21號研討結 果：「原保法既明文規定原住民保留地上『存續期間已屆 滿』之權利，由主管機關囑託登記機關辦理塗銷登記，則 行政院原住民委員會或鄉（鎮、市、區）公所再訴請法院 塗銷，即無保護必要，應以欠缺權利保護要件駁回。」稽 諸上開臺灣高等法院暨所屬法院90年法律座談會民事類提 案第20、第21號係於同日作成，而分別就原保地開發管理 辦法第16條、第19條第2項與存續期間屆滿作成不同之結 論，益見原判決援引上開第20號研討結果，非僅判決理由 矛盾，且有判決不適用法規之違誤。 （二）按原保地開發管理辦法第19條第1項所規定之「無力自任 耕作」者，係指「不能」而非「不為」。而本件上訴人4 人並無該規定所定之「無力」自任耕作，又無權利人死亡 而無人繼承、權利人遷徙或轉業而不能繼續使用之情形。 然原判決逕以被上訴人所提出之會勘紀錄、照片及花蓮林 管處函文，即認上訴人4人未自任造林、耕作，顯係誤解 上開規定之文義。復上訴人4人於105年4、5月仍有進行耕 作、開墾，有上訴人4人於105年8月22日向原法院提出之 言詞辯論意旨狀所附之現場相片可證，原判決未予審酌， 僅以被上訴人所提出之會勘紀錄照片為據，卻未說明理由 ，有判決理由不備之違誤。 （三）上訴人4人於105年12月20日依原保地管理辦法第17第1項 規定申請辦理所有權移轉登記，惟被上訴人受理已逾二月 ，既未依同辦法第6條第3、4項之規定，於受理1個月內送 請該土審會審查，亦未報請花蓮縣政府核定，核屬對人民 依法向行政機關申請之案件，於法定期間內應作為而不作 為，損害上訴人4人請求為土地所有權移轉登記之權益。 且參諸臺灣臺北高等行政法院102年度訴字第1321號判決 意旨，及上訴人4人陳情縣議員陳長明、陳建忠、萬榮才 ，陳長明等3人於105年8月16日議會質詢花蓮縣原住民行 政處之答覆，均認他項權利存續期間屆滿，非被上訴人得 起訴塗銷耕作權或地上權之事由。是被上訴人之所為與主 張均與上開解釋不符，難謂無權利濫用、違反誠信原則之 情事。 （四）上訴聲明： 1.原判決廢棄。 2.被上訴人於第一審之訴駁回。 3.第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。 四、被上訴人除引用原審陳述外，於本院補陳略以： （一）本件訴訟本院有審判權，且被上訴人有訴訟實施權： 1.本件被上訴人既以上訴人4人取得地上權、耕作權登記後 ，因權利存續期間屆滿而消滅，及因有原保地管理辦法第 19條情事，爰依民法第767條第1項中段、原保地管理辦法 第19條及最高法院70年台上字第3678號判例提起本件塗銷 訴訟，乃行使排除侵害之物上請求權，依據最高法院88 年臺抗字第168號判例、104年度台簡上字第28號判決、臺 灣高等法院暨所屬法院91年法律座談會民事類提案第27號 之意旨，自屬私權上糾紛，應由普通法院管轄，與上訴人 4人是否提起行政訴訟無涉，是就本件塗銷地上權及耕作 權之訴訟，本院自有審判權。 2.按原保地開發管理辦法第2條、第1、3項、臺灣高等法院 暨所屬法院90年法律座談會民事類提案第20號研討結果， 本件被上訴人有訴訟實施權，且已於原判決理由中論述翔 實。 （二）被上訴人非經提起本件訴訟無法塗銷系爭8筆土地之地上 權、耕作權，自有權利保護必要： 1.系爭8筆土地之地上權、耕作權雖因存續期間屆滿而消滅 ，且上訴人4人於權利存續期間並無自力造林、耕作，惟 其登記仍在，並有排他性，被上訴人縱經收回仍無法改配 與其他原住民並設定地上權、耕作權，被上訴人曾於104 年7 月7日函請花蓮縣政府囑託花蓮縣地政機關塗銷登記 ，俟因花蓮縣政府認為上訴人4人有無自力造林、耕作之 情形，宜經法院審理，函覆指示被上訴人循民事訴訟處理 ，被上訴人於收受前開指示後，於104年9月10日提起本件 訴訟，難謂無權利保護必要。 2.又原保地管理辦法第19條第2項但書之規定涉及人民權利 、義務，卻以行政命令為規定，已違反法律保留原則，故 法院受理此類塗銷登記訴訟時，無論存續期間是否屆滿， 均應為實體上是否應予塗銷之審理，不受原保地管理辦法 條文之限制。至於上訴人4人援引臺灣高等法院暨所屬法 院90年法律座談會民事類提案第21號之研討結果與本件被 上訴人係受花蓮縣政府指示提起塗銷訴訟之情形不同，自 無比附援引。 （三）原保地管理辦法第19條所謂無力自任耕作，應以原住民於 取得地上權、耕作權後，客觀上無繼續經營之事實為斷。 1.按原住民取得地上權、耕作權後繼續自行經營或自用，經 查明屬實，無償取得土地所有權，由中央主管機關會同耕 作權人或地上權人向當地登記機關申請辦理所有權移轉登 記。易言之，設定地上權、耕作權後，繼續耕作、造林滿 5年，可因而取得原住民保留地之所有權，惟主張取得所 有權之人應就繼續經營或自用滿5年之事實負舉證責任（ 法務部103年8月6日法律字第10303508300號函參照），倘 無繼續經營或自用事實，即不能取得所有權。故原保地管 理辦法19條明定：死亡無人繼承、無力自任耕作、遷徙轉 業不能繼續使用者為收回之原因，以符合原住民保留地政 策保障原住民生計、扶助更生之意旨。從而，上訴人4人 主張僅需主觀上有耕作能力，即不構成原保地管理辦法第 19條所稱無力自任耕作之要件，乃拘泥文字及割裂原保地 管理辦法整體規範架構所為之誤解。 2.又上訴人4人辯稱渠等有自力造林、耕作之能力，並提出 94年間於系爭8筆土地上種植香蕉、105年4月4日於系爭8 筆土地除草及種植椰子樹之照片，然此僅為上訴人臨訟之 際始整地植樹，顯見其在地上權及耕作權權利存續期間並 無繼續經營或耕作事實，自構成原保地管理辦法第19條 第1項回收之原因。 （四）地上權、耕作權期滿當然消滅，而該權利消滅不影響所有 權移轉之申請，被上訴人縱未輔導上訴人4人取得所有權 ，於上訴人4人權利亦無影響。 按原住民僅需符合原保地管理辦法第17條第1項所稱取得 地上權、耕作權後繼續經營或自用滿5年之要件，即得申 請移轉土地所有權登記，與地上權契約存續與否無涉。準 此，上訴人4人縱然對取得系爭8筆土地所有權有其主觀上 之期待，而得依法申請所有權移轉登記，惟渠等為被上訴 人之前○○黃輝寶之○○、○○、○○，而黃輝寶任○○ 期間，乃土審會主任委員，對於原保地所有權取得之要件 並無不知之理。是被上訴人有無輔導、上訴人4人能否取 得所有權，與地上權、耕作權之塗銷並無關連。 （五）答辯聲明： 1.上訴駁回。 2.第二審訴訟費用由上訴人負擔。 五、兩造不爭執事項： （一）系爭8筆土地之登記資料、上訴人4人之他項權利種類、權 利存續期間均如附表所示。 （二）被上訴人於99年3月12日會勘系爭8筆土地所拍攝之照片（ 原審卷第46至52頁）為真正。 （三）被上訴人於原審提出之行政院農業委員會林務局花蓮林區 管理處花正字第1048102069號函及所檢附之附件、花蓮縣 秀林鄉公所秀香經字第1040011527號函、第0000000000號 函、第0000000000號函、第0000000000號函、第 0000000000號函、花蓮縣政府府原地字第1040132427號函 影本（原審卷第53至55、61至68、180至184頁）之文書形 式上為真正。 （四）上訴人4人對被上訴人收回系爭8筆土地不服，提起訴願， 經花蓮縣政府以104年訴字第19號訴願決定書為訴願不受 理之決定（訴願決定書如原審卷第155至160頁），上訴人 4人於105年7月14日就前開訴願不受理決定向臺北高等行 政法院提起行政訴訟。 六、得心證之理由： （一）本件塗銷系爭8筆土地之地上權、耕作權登記之訴，係屬 私權上之爭執，原法院及本院均有審判權： 1.按訴訟事件是否屬普通法院之權限，應以原告起訴主張為 訴訟標的之法律關係是否屬於私法上之爭執為斷，苟原告 所訴請裁判之法律關係屬私法上之爭執，普通法院即有審 判權，縱其前提基礎事實或法律關係涉及公法上爭議亦同 。至法院調查之結果，認原告請求不符其所主張為訴訟標 的之法律關係之要件時，則屬其訴有無理由之問題，尚與 法院有無審判權無涉（最高法院88年度台抗字第168號、 105年度台抗字第287號裁定要旨參照）。又地上權之存否 ，屬私權事項。人民向行政機關提出原住民保留地地上權 設定登記之申請，主管機關依相關法規審查所為准駁之決 定，固屬行政處分性質。惟於准許後訂立地上權設定契約 ，即應適用關於私權關係之原理，如有爭執自應循民事訴 訟程序解決（最高法院104年度台簡上字第28號判決要旨 參照）。申言之，人民依據原保地管理辦法向主管機關申 請取得原住民保留地之地上權、耕作權，須經主管機關審 核認定是否符合法定要件，而核定准駁則屬行政程序法第 92條所定之就公法上之具體事件所為之單方決定，並直接 對人民發生法律效果，故性質上屬行政處分；然於准許後 ，人民與國家所為地上權設定之契約，則屬私經濟行為， 並無任何之權力服從關係，自為私法關係，從而，就地上 權之設定如有爭執，自應循民事訴訟程序以為解決。再者 ，原保地管理辦法所規定之地上權，性質上仍屬於民法物 權編所規定之權利，屬於一種私法上的權利，並非公法上 的權利，則有關該等權利所產生之糾紛，普通法院自仍有 審判權（臺灣高等法院暨所屬法院91年法律座談會民事類 提案第27號研討結果同此意旨）。 2.查被上訴人於原審起訴時，係依民法第767條第1項中段請 求塗銷系爭8筆土地之地上權、耕作權之登記，其訴訟標 的之法律關係係所有權妨害除去請求權，屬私法上之爭執 ，依上開說明，自應由普通法院審理。是屬普通法院之原 法院及本院就本件訴訟，自有審判權。上訴人猶爭執此為 行政爭訟，並請求停止訴訟，均非可採。 （二）被上訴人就本件塗銷地上權登記等之訴，有訴訟實施權： 1.按所謂「當事人適格」，係指具體訴訟可為當事人之資格 ，得受本案之判決而言。此種資格，稱為訴訟實施權或訴 訟行為權。判斷當事人是否適格，應就該具體之訴訟，依 當事人與特定訴訟標的之法律關係定之。一般而言，訴訟 標的之主體通常為適格之當事人。雖非訴訟標的之主體， 但就該訴訟標的之權利或法律關係有管理或處分權者，亦 為適格之當事人。又在給付之訴，只須原告主張對被告有 給付請求權者，其為原告之當事人適格即無欠缺（最高法 院96年度台上字第1780號、93年度台上字第382號判決要 旨參照）。次按原保地管理辦法第2條第1、3項：「本辦 法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直 轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。本辦法 之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」；又臺灣高等法 院暨所屬法院90年法律座談會民事類提案第20號研討經付 表決，多數認為「原保法雖授權由鄉（鎮、市、區）公所 提起塗銷登記之訴，惟亦未否認行政院原住民委員會有提 起訴訟之權利，故此類訴訟由行政院原住民委員會或鄉（ 鎮、市、區）公所起訴均無不可。」準上可知，關於原住 民保留地塗銷登記之訴，無論係由主管機關原民會、縣（ 市）政府，或由執行機關鄉（鎮、市、區）公所，均得為 塗銷登記訴訟之原告。非謂鄉（鎮、市、區）公所僅為原 住民保留地之執行機關，即不具原告之適格。且按國有財 產撥給各地國家機關使用者，名義上雖仍為國有，實際上 即為使用機關行使所有人之權利，故對於是類財產，應准 由管領機關起訴，代國家主張所有權人之權利（最高法院 51年台上字第2680號判例要旨、71年度台上字第5035號判 決要旨參照）。 2.查系爭8筆土地為位在花蓮縣秀林鄉之國有原住民保留地 ，原民會為管理機關，有土地登記第二類謄本在卷可稽（ 原審卷第12至19頁），而依原保地管理辦法第2條第3項之 規定，被上訴人為系爭8筆土地之執行機關。則依前開說 明，被上訴人即可代表國家行使所有權權能之權利能力， 並有其訴訟實施權而具備當事人適格。原判決認被上訴人 依上開規定提起本訴，有訴訟實施權，並無不合。上訴人 4人雖再辯稱系爭8筆土地之地上權、耕作權係因存續期間 屆滿，依同辦法第19條第2項但書之規定，應由主管機關 即花蓮縣政府囑託花蓮縣地政事務所辦理塗銷登記，尚非 得由被上訴人向原法院訴請塗銷地上權、耕作權登記，而 有當事人不適格之情形，並認原判決引用臺灣高等法院暨 所屬法院90年法律法律座談會民事類提案第20號係針對原 保地管理辦法第16、19條第2項所定之情形，與本件系爭8 筆土地之地上權、耕作權權利存續期間屆滿無涉，並另援 引臺灣高等法院暨所屬法院90年法律法律座談會民事類提 案第21號研討結果，主張有判決不適用法規之違誤云云。 惟被上訴人已於104年7月7日函請花蓮縣政府就系爭8筆土 地囑託花蓮地政事務所辦理塗銷登記，經花蓮縣政府於 104 年7月16日以府原地字第1040132427號函覆被上訴人 ：「…依內政部90年7月3日台（90）內地字第9008841號 函釋…，是請貴所依規定訴請法院判決塗銷。」（原審卷 第180至184頁）。準此，被上訴人既為原住民保留地之執 行機關，並經主管機關囑託為塗銷登記之訴，自難謂就本 訴無訴訟實施權，上訴人上開所辯，自不足採。 （三）系爭8筆土地地上權、耕作權之權利存續期間屆滿即消滅 ，被上訴人自得本於所有權人之執行機關予以收回，且被 上訴人非經提起本訴即無法塗銷系爭8筆土地之地上權、 耕作權之登記，自有權利保護之必要： 1.按原住民取得耕作權、地上權、承租權或無償使用權之原 住民保留地，因死亡無人繼承、無力自任耕作、遷徙或轉 業致不能繼續使用者，經原住民保留地土地權利審查委員 會通過後，由鄉（鎮、市、區）公所收回之。前項耕作權 、地上權之登記，應訴請法院塗銷。但於存續期間屆滿後 ，由直轄市或縣（市）主管機關囑託登記機關辦理塗銷登 記，原保地管理辦法第19條第1、2項定有明文。又法律關 係定有存續期間者，於期間屆滿時消滅，除法律另有規定 外，並不當然發生更新之效果。民法物權編所稱地上權並 無如債編第451條之規定，定有存續期間之地上權於其期 限屆滿後，不生當然變更為不定期限之效果，自應解為該 地上權於期限屆滿時消滅（最高法院70年台上字第3678 號判例要旨參照）。至土地所有人於地上權關係消滅後， 如同意原地上權人繼續使用土地，尚無不可，但難謂該地 上權仍為有效（最高法院104年度台簡上字第28號判決要 旨參照）。又耕作權之存續期間屆滿，應與地上權存續期 間屆滿為相同解釋，即法律既無更新規定，應認定有存續 期間之耕作權於期限屆滿時，耕作權當然消滅。 2.查系爭8筆土地之地上權、耕作權存續期間均已屆滿，有 第二類土地登記謄本在卷可參（原審卷第12至19頁），依 前開說明，其地上權、耕作權設定之契約關係即於期限屆 滿時消滅，則上訴人4人既已非地上權人、耕作權人，被 上訴人自得本於系爭8筆土地之執行機關而予以回收。惟 系爭8筆土地之地上權、耕作權設定尚未塗銷，將有致被 上訴人無法將之改配與其他原住民並設定地上權、耕作權 ，以達成原保地管理辦法之立法目的，自有提起本件塗銷 地上權、耕作權之訴之權利保護必要，至於山坡保育利用 條例第37條明定，原住民保留地地上權及耕作權人，於「 繼續經營滿5年」之事實發生時，即生「無償取得土地之 所有權」之物權變動效力，並得依原保地管理辦法第17條 第1項規定向當地登記機關辦理土地所有權移轉登記，然 此係為扶助原住民藉由原住民保留地之開發，並於符合該 法定要件時，即得向有關機關申辦土地所有權移轉登記， 俾符合物權公示制度而利於所有權之行使，要與地上權、 耕作權契約關係存續與否無涉。 （四）上訴人4人取得系爭8筆土地之地上權、耕作權後，於權利 存續期間並無自任耕作之事實，被上訴人自得依原保地管 理辦法第19條第1項之規定予以收回。 1.按「由政府配與原住民依區域計畫法編定為農牧用地、養 殖用地或依都市計畫法定為農業區、保護區並供農作、養 殖或畜牧使用之土地，原住民得會同中央主管機關向當地 登記機關申請設定耕作權登記」、「該原住民具有造林能 力，由政府配與依區域計畫法編定為林業用地或依都市計 畫法劃定為保護區並供造林使用之土地，原住民得會同中 央主管機關向當地登記機關申請設定地上權登記」，原保 地管理辦法第8條第2款、第9條第2款分別定有明文。次按 同辦法第19條規定：「原住民取得耕作權、地上權、承租 權或無償使用權之原住民保留地，因死亡無人繼承、『無 力自任耕作』、遷徙或轉業致不能繼續使用者，經原住民 保留地土地權利審查委員會通過後，由鄉（鎮、市、區） 公所『收回』之。前項耕作權、地上權之登記，應訴請法 院塗銷。」由上述規定可知，原保地管理辦法基於保障依 法受配原住民生活之目的，不僅限制原住民保留地須有實 際耕作、造林或經營之情事，且以取得地上權、耕作權之 原住民自任耕作、造林或經營為限，倘有違反者，自得依 法撤銷或收回。 2.查附表編號1、2、3土地，依原保地管理辦法第9條之規定 分別設定地上權予楊玉蘭、黃武道、黃武超；附表編號4 、5土地，依同辦法第8條之規定設定耕作權予楊玉蘭；附 表編號6至8土地，依同辦法第8、9條之規定設地上權及耕 作權予尤碧花，有原住民保留地使（租）用申請書、花蓮 縣秀林鄉公所92年12月份、93年6月份、93年10月份原住 民保留地土地權利審查委員會會議紀錄在卷可查（原審卷 第22至25頁、31至37頁）。被上訴人因仁和部落及富世部 落居民連署向被上訴人、花蓮縣政府及立法委員孔文吉陳 情提出陳情書，指稱上訴人4人與系爭8筆土地並無淵源卻 受得分配，有違原保地管理辦法第第8、9條之規定等語（ 原審卷第39頁反面、第44、45頁），被上訴人於99年3月 12日（原判決誤載為99年2月23日）就附表編號1至5土地 進行會勘，其勘查結果明確記載：「愚堀段570地號（即 附表編號1土地），現況為廢棄水泥房舍一棟，並有北迴 鐵路貫穿其中，餘為雜木；愚堀段571地號（即附表編號2 土地）上現況為雜木，並有廢棄預拌場基礎設施；愚堀段 572地號（即附表編號3土地），現況為東邊包含海岸、南 邊疑包含和仁溪出海口、西邊及北邊為雜木；玻士岸段 435、436地號土地現況，因土地上多有雜草、矮小灌木， 且香蕉樹根部無任何砍除痕跡，與一般蕉農將已收成之香 蕉樹或生長過剩之香蕉吸芽砍除，以利母株生長之種植管 理作業顯有不同，由此認定耕作權人明顯疏於管理，放任 荒蕪」，而附表編號6至8土地係坐落在農委會公告之2616 號防風林範圍內，花蓮林管處曾於94年4月於上開土地施 行人工造林有案等情，業據被上訴人於原審時提出會勘紀 錄、會勘照片、行政院農業委員會林務局花蓮林區管理處 104年4月10日花正字第1048102069號函等件在卷可憑（原 審卷第46至55頁），而上訴人4人就上開會勘照片為真正 及該函文之形式上為真正，於原審及本院均不爭執，足認 上訴人4人於地上權、耕作權之權利存續期間並無任何自 任耕作造林之事實情灼無疑，依前開說明，被上訴人自得 依原保地管理開發辦法第19條第1項之規定，收回系爭8筆 土地。又，此部分待證事實已甚為明確，上訴人於本院準 備程序中再聲請證人林金福、陳實誠以證明有自任耕作之 事實，核無必要，自應予駁回。 3.上訴人雖辯稱該項規定之「無力自任耕作者」，係指登記 權人主觀上不能自行耕作之能力，並非客觀上有無耕作之 事實，而上訴人4人均無主觀上無自力自任耕作，亦無死 亡、遷徙轉業等情，原判決僅以會勘紀錄、照片及花蓮林 管處函文逕認上訴人4人無自任耕作，顯然誤解該項規定 之文義云云。惟按山坡地保育利用條例第37條規定：「山 坡地範圍內山地保留地，輔導原住民開發並取得耕作權、 地上權或承租權。其耕作權、地上權繼續經營滿5年者， 無償取得土地所有權，除政府指定之特定用途外，如有移 轉，以原住民為限；其開發管理辦法由行政院定之」，依 條文之文義立法意旨觀之，原住民保留地耕作權、地上權 人，於法律所規定之事由「繼續經營滿5年」發生時，即 生「無償取得土地所有權」之物權變動效力（法務部93年 11月10日法律決字第0930043946號函意旨參照）。且由上 可知原住民保留地編定之目的，旨在透過行政手段保障依 法受配原住民之生活，扶助原住民藉由原住民保留地之開 發使用，得以自立更生，維持生活所需，避免他人脫法取 巧，使原住民流離失所。而行政院即本此法律授權訂定原 保地管理辦法，並於該辦法第3條明白揭示：「本辦法所 稱原住民保留地，旨為保障原住民生計，推行原住民行政 所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民 使用之保留地。」則上訴人4人所辯稱「無力自任耕作者 」僅限於登記權人主觀上不能自行耕作之能力，不包括客 觀上無自任耕作，顯然誤解原保地管理辦法之立法意旨， 自難採認。否則只要具原住民之身分者提出申請，並經主 管機關審查核准而為地上權或耕作權登記後滿5年，縱放 任其荒蕪，亦取得該地之所有權，顯非山坡地保育利用條 例及原保地管理辦法之立法意旨。 4.綜上，上訴人4人取得系爭8筆土地後，並無繼續自任造林 、耕作之事實存在，被上訴人自得依原保地管理辦法第19 條第1項之規定回收，並依同條第2項前段之規定請求塗銷 登記。 （五）末按上訴人4人主張於105年12月20日依原保地管理辦法第 17 條第1項之規定申請辦理所有權移轉登記，然被上訴人 受理後已逾2個月，仍未依同辦法第6條第3、4項之規定辦 理，核屬行政機關怠於法令所定期間應作為而不作為，已 損害上訴人4人之土地所有權移轉登記之權利云云。然此 僅為上訴人4人是否得依訴願法第2條第1項之規定向花蓮 縣政府提起訴願之問題，與本件塗銷地上權、耕作權之訴 訟無涉，附此敘明。 七、綜上所述，被上訴人依民法第767條第1項中段、原住民保留 地開發管理辦法第19條請求塗銷附表編號1至8土地之地上權 、耕作權登記，為有理由，應予准許。原審為被上訴人勝訴 之判決，核無不合。上訴意旨仍指摘原判決不當，求予廢棄 改判，為無理由，應駁回其上訴。 八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項 、第78條、第85條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 106 年 6 月 30 日 民事庭審判長法 官 王紋瑩 法 官 劉雪惠 法 官 邱志平 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀 （均須按他造當事人之人數附繕本）。上訴時應提出委任律師或 具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師 資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第l項 但書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。如委任律師 提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 中 華 民 國 106 年 6 月 30 日 書記官 徐文彬