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臺灣基隆地方法院行政訴訟判決　　　　　 104年度簡字第16號 原　　　告　財政部國有財產署 代　表　人　莊翠雲 訴訟代理人　陳水勝 複　代理人　商桓朧律師 　　　　　　黃文祥律師 被　　　告　基隆市環境保護局 代　表　人　賴煥紘 訴訟代理人　蕭元亮律師 上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服基隆市政府中華民 國104年4月20日基府行法壹字第1040216504號訴願決定，提起行 政訴訟，本院於105年3月30日言詞辯論終結，判決如下： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事實及理由 一、程序事項： 本件原告係屬不服行政機關所為新臺幣（下同）40萬元以下 罰鍰處分（本件罰鍰金額1200元），依行政訴訟法第229 條 第2項第2款之規定，應適用同法第2編第2章規定之簡易訴訟 程序，合先敘明。 二、事實概要： 原告係基隆市○○區○○段○○段00○00地號國有土地（下 稱系爭土地）之管理人。有關本件相關公文往返，茲依時間 先後順序，記載簡要內容如下： ■怑鴔i與基隆市中正區公所間 ■荌繲岩咫丰膩洃蔗珓e以系爭土地上廢棄物散置，環境髒亂為 由，依廢棄物清理法第11條第1款之規定，以民國103年9月5 日基中民字第1030010327號函，限期原告所屬北區分署基隆 辦事處於文到7 日內將系爭土地清理完竣，並曉示若屆期未 改善者，將由被告按日連續處罰之同法50條規定等意旨（本 院卷■戽■43頁）。 ■珥鴔i所屬北區分署基隆辦事處以103年9月25日台財產北基二 字第10333025440 號函回復系爭土地之占用人為林秀鳳，及 請逕責成林秀鳳辦理之意旨（本院卷■戽■45頁）。 ■扆繲岩咫丰膩洃蔗狾A以103年10月9日基中民字第1030011759 號函，限期原告所屬北區分署基隆辦事處於文到7 日內將系 爭土地清理完竣，並曉示若此第2 次勸導，屆期仍未改善者 ，將移由被告按日連續處罰之同法50條規定等意旨（本院卷 ■戽■48頁）。 ■衪鴔i所屬北區分署基隆辦事處以103 年10月17日台財產北基 二字第10305069330 號函回復基隆市中正區公所同前次函文 之意旨（本院卷■戽■49頁）。 ■炾繲岩咫丰膩洃蔗狾]前述限期改善未果，遂於103 年10月30 日以基中民字第1030012731號函請被告查處（被告104年8月 19日基環廢壹字第1040300705號函所檢送之案卷〈下稱被告 卷■芊r第13頁）。 ■阰鴔i與被告間 ■茬Q告先於103年11月7日以基環廢壹字第1030300971號函，通 知原告所屬北區分署基隆辦事處於文到7 日內將系爭土地清 理完竣，並曉示若屆期未改善者，將按日連續處罰之同法50 條規定意旨（本院卷■戽■50頁）。 ■珥鴔i所屬北區分署基隆辦事處以103 年11月14日台財產北基 二字第10305076040 號函回復重申其前述函文之意旨（本院 卷■戽■51頁）。 ■捖Q告依行政程序法第102條之規定，以103年11月19日基環廢 壹字第1030058411號函，通知原告所屬北區分署基隆辦事處 就系爭土地上廢棄物散置致環境髒亂及影響公共衛生，而違 反廢棄物清理法第11條第1 款之事陳述意見（本院卷■戽■52 至53頁）。 ■衪鴔i所屬北區分署基隆辦事處於103 年11月24日以台財產北 基二字第10305078660 號函回復被告，陳述系爭土地前由林 秀鳳承租，然因林秀鳳欠租，而經原告所屬北區分署基隆辦 事處以99年8 月17日台財產北基二字第0990201706號函終止 租約，惟林秀鳳並未依租約將系爭土地騰空交還等情，並重 申其前述函文意旨（本院卷■戽■54頁）。 ■炡Q告以103年12月2日基環廢壹字第1030058688號函通知原告 所屬北區分署基隆辦事處，因未依限改善，即將依廢棄物清 理法之規定裁罰，並請原告所屬北區分署基隆辦事處依「國 有非公用不動產被占用處理要點」排除占用事宜等意旨（本 院卷■戽■55頁）。 ■峟鴔i所屬北區分署基隆辦事處以103年12月4日台財產北基二 字第10305081440 號函回復被告，將依與林秀鳳間之租約處 理排除占用事宜，及重申其前述函文意旨（本院卷■戽■56頁 ）。 ■肣鴔i所屬北區分署基隆辦事處以103 年12月12日台財產北基 二字第1033303353號函回復被告，原告正辦理訴訟前置作業 等意旨（本院卷■戽■57及58頁）。 ■抭Q告以103 年12月15日基環廢壹字第1030059020號函，通知 原告所屬北區分署基隆辦事處，因未依限改善，且截至 103 年12月11日仍未改善，即將依廢棄物清理法之規定裁罰之意 旨（本院卷■戽■63頁）。 ■佼Q告以103 年12月16日基環廢壹字第1030059269號函，通知 原告所屬北區分署基隆辦事處，因未依限改善，且截至 103 年12月11日仍未改善，而「已」（實則尚未，詳下述）依廢 棄物清理法之規定裁罰（本院卷■戽■64頁）。 ■坉鴔i所屬北區分署於103 年12月19日向本院提出民事起訴狀 ，請求林秀鳳將系爭土地騰空返還原告所屬北區分署及給付 無權占有系爭土地之相當於租金之不當得利（本院104 年度 訴字第8號民事事件）（本院卷■戽■59至62頁）。 ■伈Q告依廢棄物清理法第11條第1款及第50條之規定以103年12 月22日以基環一廢字第3578號裁處書對原告裁處罰鍰1200元 （下稱原處分），裁處書則於103 年12月24日送達原告（本 院卷■戽■65頁、被告104年7月20日基環廢壹字第1040006138 號函所檢送之案卷〈下稱被告卷■怴r第12頁）。 ■妎D願程序及行政訴訟程序 ■茩鴔i所屬北區分署基隆辦事處於104年1月15日以台財產北基 二字第10405002480 號函向被告及基隆市政府提出訴願書（ 基隆市政府104年7月16日基府行法參字第1040124380號函所 檢送之104年訴決字第4號訴願卷〈下稱訴願卷〉第48至54頁 ）。 ■珧繲岩型F府依訴願法第58條之規定，以104年1月21日基府行 法貳字第1040003437號函請被告重新審查（訴願卷第47頁） 。 ■捖Q告以104 年3月9日基環廢壹字第1040000493號函向基隆市 政府及原告提出答辯狀，並敘明重新審查原處分並無不當（ 訴願卷第19頁）。 ■衪鴔i所屬北區分署基隆辦事處以104年3月20日台財產北基二 字第10433008480號函向基隆市政府及被告提出本院104年度 訴字第8 號民事判決書及其確定證明書（訴願卷第12至18頁 ）。 ■炾繲岩型F府於104年5月11日以基府行法壹字第1040216504號 將訴願決定書函送兩造（訴願卷第1至5頁）。 ■峟鴔i於104年6月23日向本院提出行政訴訟起訴狀，請求撤銷 被告原處分及基隆市政府訴願決定（本院卷■戽■4頁）。 三、原告主張略以： 　■怢t爭土地自61年9月1日起即由林秀鳳承租，改制前之原告所 　屬台灣北區辦事處基隆分處嗣於89年10月5 日又核發國有土 地使用同意書，同意林秀鳳依原式樣修復坐落系爭土地上之 基隆市○○區○○路○○巷○○號房屋；嗣林秀鳳於94年1月1日 申請續約獲准，租期至100 年12月31日屆滿，林秀鳳並於94 年4 月25日向改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處申 　請核發國有土地使用同意書，改制前之原告所屬台灣北區辦 事處基隆分處於94年7 月22日派員勘查，系爭土地僅餘地基 及雜物，惟改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處仍於 94年8 月19日核發國有土地使用同意書予林秀鳳；詎林秀鳳 迄至99年7 月，所欠租金已達法定期數總額，經函催未果而 終止租約後，改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處再 派員勘查，現場仍係房屋毀損僅餘地基及雜物，遂於100年9 月6 日作成國有土地勘（清）查表─使用現況略圖及相關照 片，並於100年11月4日以台財產北基二字第1000201897號函 ，通知林秀鳳就系爭土地已構成無權占用，請於100 年11月 15日前自行拆除地上物並將系爭土地騰空返還，並應給付無 權占用期間之相當於租金之不當得利。 　■佴磭h，改制前之原告前於100年2月25日即以台財產局管字第 　0000000000號去函詢問法務部有關經管國有土地上簡易占用 物之處理事宜，經法務部以100年3月25日以法檢字第100000 5487號函復略以：難以片面公告而逕將他人所有之物視為無 主物，並排除刑法侵占及毀棄損壞罪之適用，若可查知占用 人，應透過民事途徑請求返還或排除等語。其後，基隆市政 府為避免土石流失危及人車安全，就「本市國有非公用山坡 地須實施水土保持處理與維護歷年尚未結案案件」作成彙整 　　表，而於103年4月25日以基府產工二字第1030216558號函通 　知原告回復治理情形，原告所屬北區分署嗣於103年5月12日 邀集被告及基隆市政府及所屬各區公所暨相關權責單位召開 會議，達成包括對被占用之國有土地由原告所屬北區分署基 隆辦事處依「國有非公用不動產被占用處理要點」之規定處 理占用事宜，處理情形並副知基隆市政府等7點共識。 　■奀庚繲岩咫丰膩洃蔗珓o於103年9月5日以基中民字第1030010 　327號函限期原告所屬北區分署基隆辦事處於文到7日內將系 爭土地清理完竣，原告所屬北區分署基隆辦事處嗣則函復系 爭土地之占用人為林秀鳳，及請責成林秀鳳辦理之旨（相關 公文往返詳如事實概要欄，茲不贅載）。而基隆市中正區公 所及被告既均明知系爭土地係林秀鳳無權占用及造成系爭土 地髒亂，且原告所屬北區分署已依「國有非公用不動產被占 用處理要點」之規定辦理排除占用事宜，基隆市中正區公所 卻仍函送被告查處，被告則對原告為原處分之裁罰，嗣基隆 市政府復對原告訴願為駁回之決定。然根據最高行政法院95 年1 月份庭長法官聯席會議決議之相同法理，有關廢棄物清 理法第11條第1 款規定，如土地上有廢棄物未清除者，應以 對土地具有管理權人及實際負責之人為處罰對象，俾裁罰能 達成行政目的，若未查明土地使用人或管理人，逕以土地所 有人為裁罰對象，即屬裁量濫用之違法。 　■氻S觀諸廢棄物清理法第11條第1 款及第50條之規定，土地所 有人、管理人、使用人事實上並非行為人，也未同意傾倒廢 棄物，但仍有排除危害之責任，係因對於發生危害之物有事 實管領力而負責，故稱之為狀態責任，以符合環境保護之目 標，此可參諸法務部100年11月14日法律字第10000016084號 函釋。另參酌行政院環境保護署96年6月6日環署廢字第0000 000000號函釋：行政機關就違反廢棄物清理法第11條第1 款 之規定而裁罰時，應選擇行為責任優先於狀態責任，同屬狀 態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力 者（遠者）而受處罰。原告所屬北區分署基隆辦事處雖係系 爭土地之管理人，然並無事實上管理力，若逕予排除林秀鳳 之無權占用，則依前揭法務部函釋，有觸犯侵占及毀損罪之 虞，被告明知此情，一方面要求原告所屬北區分署基隆辦事 處依「國有非公用不動產被占用處理要點」之規定處理無權 占用事宜，另一方面卻又以原告所屬北區分署基隆辦事處未 舉證占用人係行為人，而對原告裁罰，不僅前後矛盾，且所 為原處分亦有違背法令而可議之處。 ■■爰依法提起本件行政訴訟，並聲明：1.訴願決定及原處分均 撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。 四、被告答辯略以： ■怞傢魒t爭土地散置廢棄物，環境髒亂，影響公共衛生，經基 隆市中正區公所及被告先後多次限期改善，原告所屬北區分 署基隆辦事處僅函復請逕責成占用人為林秀鳳辦理等語，然 未舉證案址所散置之廢棄物係占用人所為，即無法證明汙染 行為人即為占用人，被告乃函請原告所屬北區分署基隆辦事 處陳述意見；又根據原告所屬北區分署基隆辦事處陳述意見 函文，可知自99年8 月17日租約終止至103年之長達4年期間 ，原告所屬北區分署基隆辦事處就系爭土地長期疏於管理維 護；原告雖稱系爭土地租約到期仍被占用，然原告係系爭土 地之管理機關，應有改善環境之直接管領力，至被占用一事 ，係原告與占用人間之問題，應由原告依法排除；原告推諉 卸責，而不願清理系爭土地之髒亂，使鄰近居民與廢棄物為 鄰，影響公共衛生。 ■豸S原告所屬北區分署基隆辦事處就系爭土地早於99年8 月17 日即已與林秀鳳終止租約，且法務部亦早於100年3月25日即 已就有關逕予處理經管國有土地簡易占用物，有無觸犯侵占 及毀棄損壞罪之虞之問題函復原告處理依據及原則，原告所 屬北區分署卻遲至103 年12月19日始對林秀鳳提起民事訴訟 ，實違反「財政部國有財產署組織法」及「國有非公用不動 產被占用處理要點」之規定。再者，原告雖提出鈞院104 年 度訴字第8 號民事判決及確定證明書，確認林秀鳳應將系爭 土地騰空返還原告所屬北區分署，惟此反適足證明原告長期 未善盡管理土地職務，以致系爭土地經堆置廢棄物之行政怠 惰之責，則依臺北高等行政法院96年度簡字第662 號及高雄 高等行政法院97年度訴字第393 號等行政訴訟判決，原告不 得以此為脫免狀態責任之理由。 ■呇甈F法上有行為責任及狀態責任之別。而實務見解均肯認廢 棄物清理法第11條之規定係就一般廢棄物狀態責任人之規範 （臺灣臺北地方法院103 年度簡字第28號行政判決）。另基 隆市空地空屋管理自治條例第3 條亦有類似規定。查系爭土 地將放置雜物等一般廢棄物，現場凌亂且易滋生蚊蠅，無論 就市容、公共安全及衛生均有所妨害，則依前揭規定，屬於 狀態責任人之原告，雖非肇致廢棄物之行為人，仍有維護管 理及清除之義務。原告雖稱被告據以裁罰時，行為責任人之 林秀鳳應優先於狀態責任人之原告云云，然原告既早已終止 與林秀鳳間之租約，即係系爭土地之直接管理人，原告不得 以其與林秀鳳間之有關債務不履行之私權糾紛為由，主張解 免其前揭法定之廢棄物維護及清除義務。 ■犮誑颿Y因基隆市中正區公所發現系爭土地周遭環境髒亂，經 兩度通知原告所屬北區分署基隆辦事處改善未果，而移交被 告查處，嗣被告限期原告所屬北區分署基隆辦事處改善，然 期滿經被告人員現場稽查，發現仍未改善，遂於103 年11月 19日函請原告所屬北區分署基隆辦事處陳述意見，被告人員 於103 年12月11日再度現場稽查，系爭土地仍見廢棄物散置 而影響公共衛生，遂以上開發函日為原告違反廢棄物清理法 之時間而予以處罰。原告雖稱其會勘人員已於103年9月17日 清除系爭土地上之雜物，並提出清除前中後之照片供參。惟 不僅該清除後之照片中即顯示仍有許多雜物未清除，而無法 證明其前述主張，且經被告於104年8月11日派員勘查，亦發 現系爭土地上之廢棄物根本未曾清除，僅以帆布掩蓋，現場 雜草叢生，且有垃圾未妥善處理，足見影響公共衛生。 ■■再者，原告主張其會勘人員已於103年9月17日清除系爭土地 上之雜物，然其提出之所謂清除中照片，原告人員均著厚重 冬衣，顯示原告即使曾派員清除廢棄物，然應係於被告人員 103 年12月11日稽查拍照後所為。且實則，系爭土地上所散 置之廢棄物，僅以帆布掩蓋，並未清除，迄鈞院於105年1月 12日現場勘驗，而翻帆布時，甚至見到毒蛇躲藏其中，足見 原告並未改善現場環境衛生，系爭土地之髒亂，不僅提供毒 蛇良好棲息環境，更造成人員來往之危險甚明。原告所屬北 區分署基隆辦事處於終止與林秀鳳間之租約後，原可按照處 理國有土地遭第三人占用之法定流程，通知轄區公所張貼公 告，屆期即逕行清除雜物，卻多年來無任何措施，迄經基隆 市中正區公所及被告多次通知，仍未改善，足見原告確有過 失。 ■レ]而聲明：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。 五、本院之判斷： 　　查前揭本件事實概要欄所述，有卷附系爭土地建物查詢資料 　（本院卷■侘■125 頁背面）、基隆市中正區公所與兩造及所 屬機關與單位間歷次函文、被告之原處分書、原告之訴願書 、基隆市政府之函文、被告之訴願答辯狀、本院104 年度訴 字第8 號民事判決書及確定證明書、基隆市政府之訴願決定 書及送達證書、原告之行政訴訟起訴狀（所附案卷及頁次詳 前所述）等可參，且為兩造所不爭執，堪信屬實。又系爭土 地前經改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處出租予林 秀鳳，林秀鳳於89年間為修建其系爭土地之建物即基隆市○ ○區○○路○○巷○○號房屋，而申請國有土地使用同意書，經 改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處以89年10月5 日 台財產北基二字第8950008595號函復同意，雙方嗣並續簽租 約，租期自94年1月1日起至100 年12月31日，且自94年8月1 日起，承租面積變更為56平方公尺（即系爭土地全部），其 後，林秀鳳再以重建系爭土地上之建物即基隆市○○區○○ 路○○巷○○號房屋為由，申請國有土地使用同意書，經改制前 之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處以94年8 月19日台財產 北基二字第0940006941號函核發土地使用同意書，惟因林秀 鳳自95年1 月起即未繳納租金，改制前之原告所屬台灣北區 辦事處基隆分處遂於99年8月17日以台財產北基二字第09902 01706號函終止前述租約，原告所屬北區分署再於103年12月 19日向本院提出民事起訴狀，請求林秀鳳將系爭土地騰空返 還並給付無權占有期間之相當於租金之不當得利，經本院於 104 年3月6日以104年度訴字第8號民事判決原告所屬北區分 署全部勝訴確定等情，亦有原告所提出國有基地租賃契約書 、上開字號函文（本院卷■戽■16至21頁、卷■侘■153至154頁 ）、前述原告所屬北區分署基隆辦事處103 年11月24日台財 產北基二字第10305078660 號函（事實概要欄■豸■苤^、本 院上開字號民事判決及其確定證明書（本院卷■侘■118至121 　頁）等影本在卷可憑，被告對此亦無爭執，足認屬實。從而 ，本件兩造主張爭點，厥為：系爭土地上之情況，原告是否 屬於廢棄物清理法第11條第1 款所規定應受處罰之責任人？ 經查： ■怢滼y主張之法規依據 ■蚍o棄物清理法第11條第1 款規定：「一般廢棄物，除應依下 列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清 除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管 理人或使用人清除。」及同法第50條第1 款規定：「有下列 情形之一者，處1200元以上6000以下罰鍰。經限期改善，屆 期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1 款 至第7 款規定清除一般廢棄物。」係被告據以對原告為原處 分之法律依據，此參原處分書即知。 ■珥鴔i主張有關系爭土地上之髒亂，應責成林秀鳳清除之法律 依據，則為其改制前之所屬台灣北區辦事處基隆分處與林秀 鳳間之國有基地租賃契約第5 條（特約事項）第13款：「租 約終止時，承租人應繳清租金或其他未清款項，並騰空交還 國有基地，除法令另有規定外，不得向出租機關要求任何補 償。」之約定（該契約條款，詳參前述國有基地租賃契約書 ，本院卷■侘■153頁背面），及廢棄物清理法第11條第1款所 定清除義務人，應優先處罰行為責任人或有直接管領力之狀 態責任人即林秀鳳。 ■辿傢鰬袺鰝k規之適用 ■茯隻甈F處分前之證據調查 　按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束， 對當事人有利及不利事項一律注意。」「當事人於行政程序 中，除得自行提出證據外，亦得向行政機關申請調查事實及 證據。但行政機關認為無調查之必要者，得不為調查，並於 第43條之理由中敘明之。」「行政機關調查事實及證據，必 　要時得據實製作書面紀錄。」「行政機關基於調查事實及證 據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。」「行政機關 基於調查事實及證據之必要，得要求當事人或第三人提供必 要之文書、資料或物品。」「行政機關為處分或其他行政行 為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經 驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」 　　行政程序法第36條、第37條、第38條、第39條前段、第40條 　及第43條分別定有明文。是行政機關在為行政處分前，除通 　知相關之人陳述意見外，尤應依職權調查證據，資為事實認 定及行政處分之依據；並非將調查證據之職權，簡化為由相 關之人陳述意見即可；且若就當事人所提出之事證不予調查 者，尚應於敘明其理由。從而，於當事人指出證據調查途徑 時，行政機關即不應以該當事人未為舉證，遽為該當事人不 利之認定，甚至以此認定而對該當事人為裁罰性質或其他不 利之行政處分甚明。 ■瓞o棄物清理之行為責任及狀態責任 　又前揭廢棄物清理法第11條之規定，係就一般廢棄物之清除 義務人所為規範。而廢棄物清理法第11條第1 款雖課予土地 或建築物所有人、管理人或使用人清除其所有、管理或使用 土地上一般廢棄物之社會義務，且此行政法上義務係對該土 地或建築物有實際管領力之人課予狀態責任，非因該所有人 、管理人或使用人對危害之發生有因果關係而承擔責任，故 除係因不可抗力或無期待可能之原因外，苟有違反之狀態責 任，即應負責。亦即僅需有一般廢棄物存在之事實狀態，該 土地或建築物之所有人、管理人或使用人，即負有清除義務 。惟廢棄物清理法第11條第1 款所規範之清除義務人，於所 有人、管理人或使用人不同時，應以行為責任優先於狀態責 任，同屬狀態責任者，則以有直接管領力者優先於無直接管 領力者而受罰（臺北高等行政法院103年度簡上字第142號行 政訴訟判決、行政院環境保護署96年6月6日環署廢字第0000 000000號、98年7月8日環署廢字第0980059664號、101年1月 17日環署廢字第1010006292號、102年9月11日環署廢字第00 00000000號等函釋，均可資參照）。此外，同條第5 款所定 「建築物拆除後所遺留者，由原所有人、管理人或使用人清 除。」亦同揭斯旨。 ■扆磞酗g地承租人之騰空返還義務 　再者，改制前之原告所屬台灣北區辦事處基隆分處與林秀鳳 間之國有基地租賃契約第5 條第13款約定，業如前述，是以 ，於渠等之間之租約終止時，林秀鳳本有將系爭土地騰空及 交還之義務，並不得要求任何補償。若上開租約終止後，承 租人未將系爭土地上之所有物品完全搬離，法務部則以 100 年11月14日法律字第10000016084 號函釋：「……貴局所詢 以公告方式限期命占用人移除，逾期未移除者，視為無主物 ，而逕予處理之，此等作法是否可行，須視相關法令有無明 文規定而斷。蓋民法上所稱之無主物，係指現在不屬於任何 人所有之物而言，若經所有人拋棄之物固屬無主物，惟所有 權人是否有拋棄意思，仍應依具體情形探求當事人之真意定 之，故如可推知其有所有人者，即非屬無主物。又公告限期 移除之方式，係屬行政行為，若無法令明文規定，又無其他 特別規定可資適用，則與依法行政原則有悖，難以片面之公 告而逕將他人所有之物視為無主物，並排除刑法侵占、毀棄 損壞罪之適用。況且，若可查知占有人，應透過民事途徑請 求返還或排除之，若在無法令依據情形下，以公告方式逕予 處理，無異架空法定請求返還所有物及排除占有之司法程序 ，適法性恐有疑義。」（本院卷■戽■26至27頁）可知，除非 可明確推知承租人有拋棄意思，而足認係無主物或廢棄物者 外，則宜以民事訴訟予以排除，並取回直接占有。 ■訄磞酗g地管理者之內部規範 　財政部為處理被占用（即被無權占有）之國有非公用不動產 ，亦訂有「國有非公用不動產被占用處理要點」（本院卷■■ 第71至73頁），其中第5點第2項及第6點第1項本文分別規定 ：被占用不動產無法以出租、讓售、專案讓售、視為空地標 售、現狀標售或委託經營等方式處理者，應通知占用人自行 拆除或騰空交還，並得通知或協調主管機關依法處理、以民 事訴訟排除或依刑法第320條、第349條等規定，移請地方警 察機關偵辦或逕向檢察機關告訴。被占用之不動產，在占用 人未取得合法使用權源或騰空交還前，執行機關（即財政部 　　國有財產署所屬各分署、辦事處）先依民法不當得利之規定 　，向占用人追溯收取使用補償金。此外，並無由執行機關逕 行移除被占用不動產上所放置物品之依據。易言之，國有非 公用土地之原使用人離去後，其留置現場之物品，若有可推 知其有拋棄意思者，則應屬其人所產生之廢棄物；若無可推 知其有拋棄意思而成為無主物前，則應循民事訴訟途徑，予 以排除，並取回直接占有。可知，財政部所定「國有非公用 不動產被占用處理要點」，其立場顯與法務部上開見解一致 ，均認應循訴訟途徑，不宜遽予架空相關法定程序，俾符法 治國原則，並避免日後衍生無謂爭端。 ■囧t爭土地上之狀況 ■茯d系爭土地於基隆市中正區公所以103 年9月5日基中民字第 1030010327號函通知原告原告所屬北區分署基隆辦事處限期 清理前之103 年9月3日，其上散置有建築物拆除後所遺留之 石板、混凝土塊與磚塊、木質板材及角材、塑膠及鐵皮浪板 等營建廢棄物、保麗龍箱、保特瓶、殘破之帆布及塑膠袋等 一般廢棄物，亦有原欲供營建工程使用之沙袋及磚塊（此參 原告下述所提「清除後之照片」更為清楚），另有多只塑膠 花盆及塑膠椅等尚難遽認為廢棄物之物，有被告所提出基隆 市中正區公所人員於103 年9月3日拍攝之照片在卷（本院卷 ■戽■155至157頁）可憑。 ■珔鄔■103 年12月11日被告派員稽查時，系爭土地上之物品竟 明顯較前述103 年9月3日時為多且雜，例如：系爭土地前端 出現前所未見之灶臺、鍋子、垃圾桶、茶几、小椅、水桶、 花盆、床板及床架等物品，且多數狀似尚屬堪用，有卷附上 開日期所拍攝之照片可憑，此等照片復經被告103 年12月15 日基環廢壹字第1030059020號函送原告原告所屬北區分署基 隆辦事處收受（本院卷■戽■102至106頁、卷■侘■171至173頁 ），且經拍照之被告稽查人員周獻堂到場證述明確，本院言 詞辯論筆錄在卷（本院卷■戽■187頁）可稽。 ■悜鴔i於104年10月8日陳報狀雖提出自稱係「103年9月17日清 除系爭土地上之廢棄物」之前中後照片（本院卷■戽■148至1 52頁）；然該等照片並未出現相機預先設定所顯示之拍攝時 間，與前揭基隆市中正區公所及被告稽查人員周獻堂所攝照 片均顯示拍攝時間有別；且原告所謂「清除前之照片」，系 爭土地上所堆置物品之狀況，卻反而如同前述被告稽查人員 周獻堂於103年12月11日拍攝之照片所示。 ■衎e述基隆市中正區公所及被告所提供之照片，其上均有相機 經預先設定而顯示之拍攝時間，且無可疑為虛偽之事證，其 所顯示之拍攝時間，自屬可信。反觀原告所提前述清除前中 後照片，既無相機預先設定所顯示之拍攝時間，且其中相關 人員均著冬季服裝，顯非當日均溫達攝氏31度之103年9月17 日（詳參交通部中央氣象局網站所示103年9月氣候監測報告 之基隆逐日氣溫與雨量圖）之應有服飾，原告此日期之主張 ，顯與事實不符，況其所謂「清除前之照片」，系爭土地上 所堆置物品及廢棄物之狀況，與前述被告所提出之103 年12 月11日稽查照片雷同，足見原告縱曾派員整理系爭土地，亦 係103年12月11日以後之事。 ■洏趕|於105年1月12日現場勘驗：系爭土地上原有雜草，然（ 與前述照片相較）近期似有人刻意割除，且重新在擋土牆邊 覆蓋帆布，空地上留有沙包、盆栽、磚造建物打除後之混凝 土塊、磚塊；法官掀開帆布一角，帆布下方亦有舊有磚造建 物之混凝土塊、磚塊及腐爛之雜草，且赫見一條狀似龜殼花 之蛇類，法官掀開另一角落所覆蓋之帆布，其下方則為磚塊 及舊有建物廢棄之木質建材；另空地上未經帆布覆蓋之角落 ，則有磚造建物敲除後所遺留之混凝土塊及磚塊、裝飾屋樑 等廢材料等情，有本院勘驗筆錄及所拍攝之照片在卷（本院 卷■戽■196至206頁）可參。 ■伈Q告對原告裁處之事實依據 　被告對原告裁處之事實依據，證人即被告稽查人員周獻堂於 本院言詞辯論期日證述：「（擔任何職務？承辦業務內容？ ）約僱人員，負責一般環境衛生業務，工作內容大概包括陳 情處理及現場會勘等等，最近幾年的工作內容都是這樣。（ 現場會勘是否會拍照做紀錄？）不一定，看現場狀況，如果 現場狀況已經改善完成，大概就不會拍照，但是如果現場環 境髒亂的話，就會拍照，但不見得會做紀錄。……（本件從 頭到尾都是你處理的嗎？）是區公所把案子移交給基隆市環 保局，這件案件就是我承辦的。（處理過程？）依據區公所 公文資料來辦理。（辦理何事？）像現場的照片就是我拍攝 的。（請按照時間陳述？）……依據103 年10月30日中正區 公所的函文辦理，因為中正區公所曾經通知原告二次要求改 善，但原告都沒有改善，我就在103年11月7日函文給原告請 其改善，並要求逾期裁罰，之後103 年12月11日我去現場看 並拍照。（103 年12月11日之前有無去現場看，並且拍照？ ）應該是有去現場勘查，但並沒有拍照，什麼時候去現場看 ，時間忘記了，頂多一次，而且是自己去看，時間就是在10 3年11月7日發函之後，在103年12月11日之前。（你103年11 月7日之後去看那次沒有拍照的情況，跟103年12月11日去看 有拍照的情況是否一樣？）不一樣，103 年12月11日那次去 現場看到的情況，比之前的情況更為髒亂，廢棄物比較多。 （〈提示本院卷■戽■155到157頁〉所謂第一次看到的情況是 像這樣子的情況嗎？）差不多。（103 年12月11日所看到的 情況是否如本院卷■戽■102到106頁？〈提示〉）是，這幾張 照片都是我拍的。（方才第一次看的時間點，大概是何時？ ）我會先發函並以電話與原告承辦人廖小姐聯繫，請其改善 ，但是印象中103 年11月14日承辦人廖小姐回函要我們找占 用人，我後來是大概等到限期改善的期限過了以後，有去看 現場的情況。（你在103 年11月19日有再發函給原告，請其 檢送基隆市環保局行政處分前通知相對人陳述意見書？）是 我發的，之所以會發這個函文的原因是因為我去現場看，但 　情況沒有改善。（本件對於原告裁罰，就是根據你在103 年 11月19日發函給原告之前去看的狀況？）是的，而且103 年 12月11日去看的時候，就變成如被證14的照片（本院卷■戽■ 10 2至106頁）所示，所以我們認為他們沒有改善。（103年 11月7日函原告要求改善，而原告於103年11月14日函復稱系 爭位置之占用人為林秀鳳等語，則被告是否有通知林秀鳳， 或與其聯繫？）沒有與林秀鳳聯繫，是根據原告基隆辦事處 103 年11月24日台財產北基貳字第1030507866號函，因為林 秀鳳於99年已與原告終止租約，而到103 年11、12月我們開 始處理這個案件的期間，已經4 年多，這個期間是沒有租賃 契約的，所以我們認為即使原告有跟我們說占用人是林秀鳳 ，但除非原告有舉證證明這些廢棄物都是林秀鳳堆置的，否 則我們還是找原告，因為我們認為原告應該善盡土地管理人 之責任，所以我們依據廢棄物清理法第11條第1 款對土地管 理人裁罰。」等語（本院卷■戽■186至188頁），另參諸前揭 本件事實概要欄之往來函文，可知： ■茩鴔i原告所屬北區分署基隆辦事處就基隆市中正區公所兩度 限期改善函文之回復，已均指明系爭土地之占用人為林秀鳳 ，及請逕責成林秀鳳辦理（並載明林秀鳳之通訊地址）之旨 ，嗣基隆市中正區公所以原告原告所屬北區分署基隆辦事處 於期限內未改善，移請被告裁處；而原告原告所屬北區分署 基隆辦事處對被告嗣後之限期改善及通知陳述意見，亦均函 復同前意旨，於陳述意見函文甚至載明：「經查林秀鳳君原 以中船路90巷29號房屋承租旨述國有土地，與本處簽訂（94 ）國基租字第00031 號國（漏載『有』）基地租賃契約，因 林君積欠租金已達法定期數之租金總額，本處於99年8 月17 日以台財產北基二字第0990201706號函終止租約在案，依租 約約定事項第5 點其他約定事項第13款約定，租約終止時， 承租人應繳清租金或其他未清款項，並騰空交還國有基地。 因本案林君尚未辦理騰空返還事宜，爰本案環境髒亂事宜仍 應責成林君辦理。」等語。則依前述行政程序法證據調查之 相關規定，被告對原告及其所屬北區分署暨下轄基隆辦事處 是否確屬合致廢棄物清理法第11條第1 款裁罰事宜之有利主 張，乃有查明之義務。詎被告對此既無任何查證，反委諸原 告舉證，於其原處分書中復未敘明不予調查之理由，則被告 對原告所為原處分之裁罰，其程序已難謂無瑕疵。 ■猁p被告就上開原告所屬北區分署基隆辦事處陳述意見函文亦 以103年12月2日基環廢壹字第1030058688號函復：「案址國 有土地管理者為財政部國有財產署，請依行政院於103年5月 及6 月召開之『研商基隆市國有土地治山防災相關事宜會議 』暨財政部國有財產署北區分署103年5月12日『研商基隆地 區水土保持案件處理事宜』會議相關結論，由管理單位排除 占用事宜，並請依『國有非公用不動產被占用處理要點』規 定辦理。」（本院卷■戽■55頁）可見，被告亦認同系爭土地 上之物品係林秀鳳所留置，且系爭土地尚在林秀鳳無權占有 中，方函請原告所屬北區分署基隆辦事處依「國有非公用不 動產被占用處理要點」辦理。則依前引「國有非公用不動產 被占用處理要點」第5點第2項規定，原告即應循民事訴訟途 徑，排除無權占有並取回直接占有。詎被告卻於原告所屬北 區分署103 年12月19日向本院提起請求林秀鳳將系爭土地騰 空返還及給付無權占有之相當於租金之不當得利之民事訴訟 後甫3日之103 年12月22日，即依廢棄物清理法第11條第1款 對原告裁罰原處分，既未待原告依上開訴訟途徑排除林秀鳳 之無權占有而取回直接占有，亦悖於其前揭函文意旨，而殊 難謂無違反行政行為應遵循之誠實信用原則（行政程序法第 8條可資參照）。 ■悀蛈閉う怴A原告所屬北區分署於103 年12月19日向本院提起 民事訴訟，請求林秀鳳將系爭土地騰空返還及給付無權占有 之相當於租金之不當得利，在該民事訴訟程序中，林秀鳳本 人親收訴狀繕本及言詞辯論通知書，然其既未到場陳述，亦 未於言詞辯論終結前提出書狀為任何聲明或陳述，經本院依 民事訴訟法第280 條第3項前段準用同條第1項之規定，以其 對原告所屬北區分署主張之事實，視同自認，而認定原告所 屬北區分署主張屬實，並據以為其全部勝訴之判決，嗣林秀 鳳本人復親收該民事判決正本，其亦未於法定期間提起上訴 而告確定，有前述原告所提出之本院104年度訴字第8號民事 判決及其確定證明書影本可憑，且經本院調閱該案卷宗綦詳 ；被告嗣就系爭土地上之原有建物（即基隆市○○區○○路 ○○巷○○號房屋）廢建材係林秀鳳所留置一節，亦無爭執，有 本院言詞辯論筆錄在卷（本院卷■戽■209至210頁）足稽，核 與其前述函文所述立場一致。可知，不僅林秀鳳對其未將系 爭土地騰空返還原告所屬北區分署並無爭執，被告亦明知系 爭土地上所留置明顯為廢棄物等雜物之行為責任人為林秀鳳 ，而負優先清除義務，並應為廢棄物清理法怠於清除及改善 之優先受處罰人，卻仍以系爭土地上散置廢棄物致環境髒亂 影響公共衛生為由，而對非行為責任人之系爭土地管理人即 原告裁罰原處分，於廢棄物清理法第11條第1 款之規定，自 難謂合。 ■迣Q告固又稱林秀鳳並無積極占有行為云云，且系爭土地嗣尚 有經另放置物品之情況。然根據改制前原告所屬台灣北區辦 事處基隆分處與林秀鳳之國有基地租賃契約第5 條第13款約 定，租約終止後，林秀鳳本有將系爭土地騰空後返還之義務 ，其既在系爭土地上留置等物，即未予騰空，則殊難謂已將 系爭土地返還原告；再者，系爭土地上尚放置有原欲供營建 工程使用之沙袋及磚塊等建材，業如前述，參諸林秀鳳前向 改制前原告所屬台灣北區辦事處基隆分處申請在系爭土地上 依原式樣修建房屋及因而續租土地之主觀意思，顯示該等建 材應係林秀鳳前欲重建房屋所購置。乃本院104年度訴字第8 號民事確定判決亦認林秀鳳應將系爭土地騰空返還原告所屬 北區分署，並給付終止租約後之99年9 月起至返還系爭土地 之日止按月以816 元（以無權占用即系爭土地面積56平方公 尺及申報地價5%計算）計算之相當於租金之不當得利。系爭 土地既尚在林秀鳳無權占有中，林秀鳳即應認係直接管理人 ，而難謂原告或其所屬北區分署係直接管理人。則系爭土地 縱於基隆市中正區公所人員103 年9月3日拍照後至被告之承 辦人周獻堂於103 年12月11日現場查看及拍照之期間，遭不 詳人士另置廢棄物，即被告以稽查人員周獻堂於103 年12月 11日現場勘查時，發現不僅103 年9月3日情況未有改善，且 「比之前的情況更為髒亂，廢棄物比較多」，亦難課非直接 管理人之原告以清除義務，甚至對其怠為依限清除及改善而 課予狀態責任。 ■洏蓮d，系爭土地上之物品，除有建築物拆除後所遺留之石板 、混凝土塊與磚塊、木質板材及角材、塑膠及鐵皮浪板等營 建廢棄物、保麗龍箱、保特瓶、殘破之帆布及塑膠袋等一般 廢棄物外，尚有原欲供營建工程使用之沙袋及磚塊，及多只 塑膠花盆及塑膠椅等尚難遽認為廢棄物之物；此外，系爭土 地於103 年12月11日尚發現經不詳人士放置前所未見之灶臺 、鍋子、垃圾桶、茶几、小椅、水桶、花盆、床板及床架等 物品，且多數狀似仍屬堪用之物，業如前述。易言之，以此 等物品之外觀而論，猶無從推知其所有人已有拋棄意思，而 已屬無主物或廢棄物；否則，原告於103 年12月11日後整理 系爭土地時，殊無必要如其所提出之照片所示，不甘不脆地 將雜物集中於系爭土地後端之擋土牆邊！是若以上開物品而 論，應未能認定係屬廢棄物，即猶難以廢棄物清理法第11條 第1款及第50條第1款等規定，要求原告負清除義務及課原告 以狀態責任。 ■峖雱翵謍e原告所屬台灣北區辦事處基隆分處就系爭土地已於 99年8 月17日以台財產北基二字第0990201706號函對林秀鳳 終止租約，亦早已獲法務部100年3月25日法檢字第10000054 87號函復有關占有人留置國有土地上簡易占用物之處理原則 ，並於100年11月4日即已台財產北基二字第1000201897號函 通知林秀鳳其就系爭土地係無權占有，並對其限期騰空及交 還系爭土地（本院卷■戽■25頁），卻遲至103 年下半年度始 因基隆市中正區公所及被告先後多次限期改善系爭土地之髒 亂情況，而由原告所屬北區分署起訴請求林秀鳳騰空並返還 系爭土地暨給付相當於租金之不當得利，長期對無權占有之 情況未為任何處理，不僅違背財政部為積極處理被占用國有 非公用不動產，而訂定「國有非公用不動產被占用處理要點 」之意旨，且對基隆市廢棄物清理法之主管機關即被告造成 環境維護之困擾，亦無任何合理解釋與說明。惟此殆屬原告 就國有財產之管理有無怠惰或弊端，而應否由上級機關嚴加 督導考核，甚至追究相關人員法律責任之問題，其並不因此 衍生廢棄物清理法第11條第1款及第50條第1款所定之清除義 務及狀態責任，附此敘明。 六、綜上所述，被告以原告有未依廢棄物清理法第11條1 款之規 定清除一般廢棄物，且經限期改善，屆期仍未完成改善為由 ，依同法第50條第1 款之規定，對原告為裁處1200元罰鍰之 原處分，洵有未洽，應予撤銷。訴願決定未予糾正，亦有瑕 疵，均應予以撤銷。原告提起本件撤銷訴訟，聲明請求撤銷 訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判 決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條 、第98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 105 年 4 月 15 日 行政訴訟庭 法 官 陳賢德 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令 及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事 實。 中　　華　　民　　國　 105　 年　　4　　月　　15　　日 書記官 洪福基