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臺灣基隆地方法院行政訴訟判決　　　　　 107年度簡字第13號 原　　　告　瑞琪寵物精品股份有限公司 法定代理人　簡重光 訴訟代理人　郭緯中律師 被　　　告　基隆市政府 法定代理人　林右昌 訴訟代理人　陳瑞濱 上列當事人間違反動物用藥品管理法事件，原告不服行政院農業 委員會民國107年3月12日農訴字第1070703090號訴願決定，提起 行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告於「PChome個人賣場- GOLD寵物精品美容館 （http://seller.pcstore.com.tw/Alesiamy/）」販售「藩 飛龍Pinfenon-S寵物用健康補助食品120 顆」產品（商品編 號：M00000000 ，下稱系爭產品），非屬動物用藥品，卻刊 登系爭產品之功能「有預防、治療動物疾病或促進、調節動 物生理機能」之標示。案經民眾檢舉，被告所屬動物保護防 疫所（下稱基隆市動防所）於民國106 年12月15日實施網路 稽查屬實，並於106 年12月20日訪談原告之代理人陳佩君， 製作談話紀錄後，認原告違反動物用藥品管理法（下稱本法 ）第19條之1第3項規定，依本法第39條第1項第4款規定，以 106 年12月27日基府產動罰貳字第1060370152號函裁處原告 新臺幣（下同）20萬元罰鍰（下稱原處分），並於107年1月 14日合法送達。原告不服，於107年1月22日經被告層轉向行 政院農業委員會提起訴願，經行政院農業委員會以107年3月 12日農訴字第1070703090號訴願決定駁回訴願（下稱訴願決 定），並於107年3月25日合法送達。原告不服訴願決定，乃 於107年5月11日提起本件訴訟。 二、原告主張： (一)被告為原處分前，雖先由基隆市動防所於106 年12月15日以 電話通知原告，指稱原告於網路上販售之商品違法，惟就違 反何規定卻未置一語，嗣以106 年12月18日函文通知原告前 往說明，但該函文係於106 年12月21日始送達，導致原告未 能準備產品成分等相關資料或偕同供應商前往。被告雖於形 式上要求原告說明，但強令原告於不明原委之情形下進行說 明，無意剝奪原告實質上提出陳述之機會，違反行政程序法 第39條、第102 條規定。 (二)系爭產品外包裝註記「動物用健康補助食品」，適應症為高 血壓、心臟病、老年犬貓保養用、過敏、異位性皮膚炎等， 當無誤導民眾認知，危及動物用藥安全之疑慮，被告就原告 如何違反本法第19條之1第3項規定之理由，未具體敘明。 (三)原告之主要業務為銷售寵物食品及寵物用品，未涉及寵物或 動物用藥品之相關產品，故僅知未取得許可證不得販售動物 用藥品，不知悉非動物用藥品不得為療效標示、宣傳、廣告 之規定。況銷售系爭產品所使用之標示、宣傳、廣告均係進 口商提供，非原告所為，且原告信賴供應商對系爭產品之標 示，難將供應商之違規行為轉嫁至原告。 (四)縱認原告就系爭產品之標示不實或易使人產生誤解，然被告 未詳查系爭產品是否為動物用藥品、寵物食品，本件應以動 物保護法第29條規定裁罰，被告未慮及之，亦有未恰。 (五)本法第40條第1項、第40條之1、第36條規定均涉及動物用藥 品之販售、施用及製造，行為客體為動物用藥品或動物用劣 藥，當屬涉及動物用藥品或劣藥之高度行為，然其罰則較非 藥品但宣稱療效者為低，非無輕重失衡之處等語。並聲明： 訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告答辯： (一)原告曾於同一網路賣場販賣骨力勁保健品，卻標示預防、治 療動物疾病或促進、調解動物生理機能之功能，經被告於10 6年8月2 日以基府產動罰貳字第1060370097號函，依同於本 件之規定裁處原告20萬元罰鍰，迄今未繳納。嗣基隆市動防 所經民眾檢舉，而於106 年12月15日實施網路稽查，發現原 告再度違規，故於106年12月15日以電話通知原告，其於106 年12月20日到場陳述意見，坦承系爭產品功能文字標示係其 參考進口商提供資料所刊登，網路賣場及商品品項過多，致 有疏漏，非明知故犯，被告始仍處最低罰鍰。 (二)系爭產品非屬動物用藥品，原告卻在網路賣場刊登標示「1. 除了可以治療心臟病外，也可解決寵物在皮膚、關節、食物 過敏等問題，能全方面地讓寵物保持健康。2.抗氧化清除自 由基。3.抗發炎抑制發炎性細胞激素。4.抗過敏抑制1gE 分 泌的組織胺細胞激素。5.穩定血糖抑制α葡萄糖甘■峎〝坉■ 低糖吸收。6.穩定血壓刺激內皮型氧化氮合成■■(eNOS)之合 成」，顯已為具有預防、治療動物疾病或促進、調節動物生 理機能之標示、宣傳或廣告。 (三)原告雖將本件責任推卸予進口商所提供之資料、員工一時無 法全面檢查修改等原因，然原告為寵物商品相關業者，對相 關法令應較一般民眾具更多知識，對所經營之網路賣場及販 售商品具有管理責任，有應注意、能注意卻未注意之過失， 況且，原告有前案違規行為，即應全部下架，逐一檢查合格 後再上架，而非持續上架，邊賣邊修正，罔顧消費者權益。 進者，基隆市動防所已於106 年12月21日函請行政院農業委 員會動植物防疫檢疫局，協助調查系爭產品之源頭廠商，絕 非僅處罰零售商。 (四)查詢行政院農業委員會動植物防疫檢疫局建置之動物用藥品 資訊服務網，查無系爭產品之動物用藥品許可證，顯非中央 核准登記製造或輸入之動物用藥品。又原告行為雖同時違反 動物保護法第22條之5第2項規定，應以同法第29條規定處罰 ，然依行政罰法第24條第1 項規定，本法為法定罰鍰最高之 規定，自應依本法規定裁處。 (五)原告明知所販售的系爭產品是寵物食品，卻描述宣稱具有治 療疾病之療效，而消費者通常會注意商品描述的內容，何況 有些人的觀念對於寵物沒有像人一樣重視，想說省錢就不去 動物醫院，直接購買這些寵物食品，但實際上它並無任何動 物用藥的成分，也不會有任何療效，因此消費者花了很多錢 ，最後延誤帶寵物就醫，此部分對動物所造成的傷害很大， 更是消費者消費權益受損，而業者卻獲取非常驚人的利潤等 語。並聲明：原告之訴駁回。 四、本院之判斷： (一)查原告於「PChome個人賣場-GOLD寵物精品美容館（http:// seller.pcstore.com.tw/Alesiamy/ ）」販售系爭產品，案 經民眾檢舉，基隆市動防所遂於106 年12月15日實施網路稽 查，並於106 年12月20日訪談原告之代理人陳佩君，製作談 話紀錄後，認原告違反本法第19條之1第3項規定，依本法第 39條第1項第4款規定，以原處分裁處原告20萬元，並於 107 年1月14日合法送達，然原告不服，於107年1 月22日經被告 層轉向行政院農業委員會提起訴願，經行政院農業委員會以 訴願決定駁回訴願等情，有網頁資料、受理民眾電話（口頭 ）陳訴案件紀錄表、商店街市集國際資訊股份有限公司函附 賣家資料、基隆市動物用藥品管理法案件談話紀錄、股份有 限公司變更登記表、委任書、原處分書及送達證書、訴願決 定書等件附卷可稽（頁65至93、103至108、157 ），並經本 院調取訴願卷宗確認無誤，且為兩造所不爭執，堪信此部分 為真實。至原告為如上之主張，則為被告所否認，並以前詞 置辯，故本件之爭點為：被告是否違反行政程序法第39條、 第102 條規定？原告主張系爭產品外包裝註記「動物用健康 補助食品」，無誤導民眾認知，被告未具體敘明原告違法之 理由云云，是否可採？原告主張其信賴供應商對系爭產品之 標示，不知悉非動物用藥品不得為療效標示、宣傳、廣告之 規定云云，得否據此免罰？原告主張被告未詳查系爭產品是 否為動物用藥品，本件應以動物保護法第29條規定裁罰云云 ，有無理由？原告主張本法第40條第1項、第40條之1、第36 條規定屬高度行為，然其罰則較非藥品宣稱療效者之本法第 19條之1第3項、第39條第1項第4款規定為低，非無輕重失衡 之處云云，有無理由？現判斷如下。 (二)按非動物用藥品，不得為具有預防、治療動物疾病或促進、 調節動物生理機能之標示、宣傳或廣告。有下列情形之一者 ，處20萬元以上100萬元以下罰鍰：四、違反第19條之1第 3 項規定，非動物用藥品為相關效能之標示、宣傳或廣告。本 法第19條之1第3項、第39條第1項第4款定有明文。其立法理 由謂：隨網路上廣告或販賣日益發達，為避免不肖業者販售 非屬動物用藥品卻宣稱具療效之產品，誤導民眾認知，危及 動物用藥安全，故非動物用藥品不得為具有療效之標示、宣 傳或廣告，爰增訂之等語。 (三)按行政程序法第39條規定：行政機關基於調查事實及證據之 必要，「得」以書面通知相關之人陳述意見。通知書中應記 載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生 之效果。準此，該規定並非絕對必要之程序。又行政程序法 第102 條規定之意旨，係為使行政機關行使公權力時，能透 過公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝 通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到 保障人民權益，促進行政效能之目的。是行政機關與人民已 接觸溝通，了解對方意見，則人民既於行政處分作成前經由 雙方之溝通而向行政機關陳述意見，即難謂行政機關未給予 人民陳述意見之機會而有違行政程序法第102 條規定之意旨 （最高行政法院107 年度判字第60號判決參照）。原告於本 件違規發生前分別在「PChome個人賣場- GOLD寵物精品美容 館（http: //seller.pcstore.com.tw/ Alesiamy/）」販售 「骨力勁FelixDog犬貓超強三效配方關心嚼錠（SILVER plu s CoQ10）60錠」、「骨力勁FelixDog 犬貓超強三效配方關 心嚼錠（SILVER plus CoQ10 ）90錠」及「藻康留褐藻醣膠 250mg」3 件產品；於「Yahoo!奇摩拍賣-WANG寵物精品美容 （http://tw.bid.yahoo.com）」販售「骨力勁FelixDog 犬 貓超強雙效全效配方嚼錠90錠/瓶」及「骨力勁FelixDog 犬 貓超強三效配方關心嚼錠（SILVER plus CoQ10）60錠」2件 產品；於「Yahoo!奇摩超級商城-WANG寵物精品美容（https ://tw.mall.yahoo.com/）」販售「骨力勁FelixDog 犬貓超 強三效配方關心嚼錠（SILVER plus CoQ10 ）60錠」1 件產 品，該等產品皆為犬貓保健營養品，非動物用藥品，而原告 就骨力勁產品之功能均標示「1.退化性關節炎2.關節軟骨韌 帶受到機械性損傷3.風濕性關節炎4.減緩關節炎之發生5.骨 關節病6.外科手術後恢復期之療養7.骨質疏鬆症8.韌帶炎9. 協助減緩心血管疾病的發生以及免疫系統之失調10. 提升心 臟病用藥的效率及體內抗氧化的能力」等文字，並就藻康留 產品功能標示「可預防抑制腫瘤癌症、調節寵物免疫能力、 改善發炎症狀、強化生理機能，使寵物每天維持最佳健康狀 態」等文字，案經基隆市動防所於106年7月18日及21日實施 網路稽查，並於106年7月24日訪談原告之代理人且製作談話 紀錄後，認原告違反本法第19條之1第3項規定，依同法第39 條第1項第4款規定，以106年8月2日基府產動罰貳字第10603 70097 號函裁處原告20萬元罰鍰乙情，有上開函文及送達證 書附卷可稽（頁167至170）。又原告經基隆市動防所以電話 通知後，原告之代理人陳佩君曾於106 年12月20日到場陳述 意見，其不僅完全明瞭基隆市動防所通知將為行政處分之原 因事實及法規依據，且有為事實上及法律上陳述，主張原告 是零售商，依系爭產品進口商提供之資料而刊登文字，非明 知故犯，已盡力清查下架等語，並提出股份有限公司變更登 記表、法定代理人身分證、委任書、販售清單、賣場全面修 正通知等資料，且告知進口商之名稱、住址及電話等情，有 基隆市動物用藥品管理法案件談話紀錄及所附資料在卷可考 （頁85至99）。可知，原告業有前一案件之相同經歷，且經 基隆市動防所以電話通知後，完全明瞭被告將為行政處分之 原因事實及法規，並與基隆市動防所接觸溝通，進而為事實 上及法律上陳述，甚至提出相關資料，令基隆市動防所了解 其意見，揆諸上開說明，原告既於原處分作成前經由雙方之 接觸溝通而向被告陳述意見，即難謂被告未給予原告陳述意 見之機會，從而，原告主張被告有違行政程序法第102 條、 第39條規定云云，應無理由。 (四)系爭產品無動物用藥品許可證，非屬動物用藥品，然原告販 售系爭產品，竟在網路賣場刊登標示「1.除了可以治療心臟 病外，也可解決寵物在皮膚、關節、食物過敏等問題，能全 方面地讓寵物保持健康。2.抗氧化清除自由基。3.抗發炎抑 制發炎性細胞激素。4.抗過敏抑制1gE 分泌的組織胺細胞激 素。5.穩定血糖抑制α葡萄糖甘■峎〝坉飢C糖吸收。6.穩定 血壓刺激內皮型氧化氮合成■■(eNOS)之合成」乙情，有網頁 列印資料、寵物食品資料附卷可稽（頁67至72、39）。可知 ，原告確實就非動物用藥品為具有預防、治療動物疾病或促 進、調節動物生理機能之標示、宣傳或廣告，從而，其違反 本法第19條之1第3項規定，被告依本法第39條第1項第4款規 定以原處分裁罰法定最低罰鍰20萬元，核屬有據。至原告雖 主張系爭產品外包裝註記「動物用健康補助食品」，無誤導 民眾認知，被告未具體敘明原告違法之理由云云，然本法第 19條之1第3項、第39條第1項第4款規定，就非動物用藥品為 具有預防、治療動物疾病或促進、調節動物生理機能之標示 、宣傳或廣告，即應加以裁罰，並未規定應確實有「誤導民 眾認知」之實害，況且，民眾閱覽「動物用健康補助食品」 之文字後，是否即否定「1.除了可以治療心臟病外，也可解 決寵物在皮膚、關節、食物過敏等問題，能全方面地讓寵物 保持健康。2.抗氧化清除自由基。3.抗發炎抑制發炎性細胞 激素。4.抗過敏抑制1gE分泌的組織胺細胞激素。5.穩定血 糖抑制α葡萄糖甘■峎〝坉飢C糖吸收。6.穩定血壓刺激內皮 型氧化氮合成■■(eNOS)之合成」等語，顯無必然關係，亦即 原告之行為仍有誤導民眾認知、危及動物用藥安全之危險， 即應處罰，故原告此部分之主張，亦無理由。 (五)按不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減 輕或免除其處罰，行政罰法第8 條定有明文。其立法理由謂 ：此部分實務上應由行政機關本於職權依具體個案審酌衡量 ，加以裁斷等語。又行政罰法第8 條規定，應限於行為人有 具體特殊情況存在，而導致其無法得知法規範存在之情形， 始足當之（最高行政法院107年度判字第476號判決參照）。 又凡法律規定，行政機關對於是否為行政行為，以及如何為 行政行為，有裁量空間者，則行政機關有行政行為之裁量權 ，行政法院自應尊重行政機關之裁量空間，除有逾越裁量權 限、不為裁量或裁量錯誤等裁量瑕疵之情形，而應認為係逾 越權限或濫用權力之行為，以違法論外，不得就行政行為之 合目的性，進行審查（最高行政法院90年度判字第1783號裁 判參照）。原告於本件發生前即在包括同一網路賣場販售非 動物用藥品，而為具有預防、治療動物疾病或促進、調節動 物生理機能之標示、宣傳或廣告，經被告依相同法規裁罰乙 情，業如前述。又原告為寵物用品之批發、零售、無店面零 售之業者乙情，有股份有限公司變更登記表附卷可參。可知 ，原告已有受前案裁罰之經驗，且為販售寵物用品之業者， 自有主動瞭解相關用品管理規範並確認標示、宣傳或廣告是 否合法之義務，對於相關法規即不得諉為不知。又原告有何 具體特殊情況存在，而導致其無法得知法規範存在之情形， 不僅未見原告說明，更未提出證據加以證明。進者，根據行 政罰法第8 條規定之立法理由，行政機關得本於職權依具體 個案審酌衡量，加以裁斷，而觀諸全部卷證，本院查無被告 有逾越權限或濫用權力之情形，則應尊重被告之行政機關之 裁量空間，不得恣意以司法權侵害行政權。從而，原告此部 分之主張，亦不可採。 (六)系爭產品無動物用藥品許可證，非屬動物用藥品，然原告竟 為具有預防、治療動物疾病或促進、調節動物生理機能之標 示、宣傳或廣告乙情，業如前述。按一行為違反數個行政法 上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。 但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額。行政罰法 第24條第1 項定有明文。又對於寵物食品所為之標示、宣傳 或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。有下列情事 之一者，處3萬元以上15萬元以下罰鍰：九、違反第22條之5 第2 項有關標示、宣傳或廣告不得有不實、誇張或使人產生 誤解之規定。動物保護法第22條之5第2項、第29條第9 款亦 有明文。對照本法第19條之1第3項、第39條第1項第4款之規 定及立法理由，可知，寵物食品所為之標示、宣傳或廣告， 倘有不實、誇張或易生誤解之情形，雖原則上應依動物保護 法第22條之5第2項、第29條第9 款規定之較低額度罰鍰加以 處罰，然若不實、誇張或易生誤解之程度，已達具有預防、 治療動物疾病或促進、調節動物生理機能之情形，揆諸行政 罰法第24條第1項之規定，應依本法第19條之1第3 項、第39 條第1項第4款規定之較高額度罰鍰加以處罰。從而，原告主 張本件應以動物保護法第29條規定裁罰云云，亦無理由。 (七)本法第40條第1 項規定管制之客體分別為獸醫師處方藥品、 經核准輸入之自用原料、專供輸出之動物用藥品、核准之動 物用藥品之登記事項、嗣後廢止或撤銷許可證之動物用藥品 、核准之動物用藥品之標籤、輸出證明書、合法業者之設備 及場所、樣品、核准試製之動物用藥品、動物用藥品製造廠 之標準、委託、人員、營業、監督、陳列或販賣、分裝、經 核准輸入之動物用藥品之樣品或贈品、核准之動物用藥品之 使用準則、動物用原料藥、備查資料等，第40條之1 規定管 制之對象為禽畜或水產養殖業者，且上開規定歷經5 次修正 ，並就致危害人體健康者，明文處7 年以下有期徒刑之刑罰 。又本法第36條規定之歷次修法理由謂：劣藥之形成有因製 造時品管之疏忽、運送不當或儲存不良等多種原因，且此類 業者均已依法領得證照，其違規情節尚屬輕微；考量動物用 劣藥相關違法行為可責性較為輕微，如動物用藥品因製造品 管失誤、長途運送或儲存不良等，致品質改變未達檢驗標準 而認定為劣藥，爰參酌農藥管理法第51條規定，適當罰鍰額 度等語。反之，本法第19條之1第3項、第39條第1項第4款規 定之立法目的係為避免誤導民眾認知，危及動物用藥安全， 造成動物未依醫療常規接受治療或服藥而受害。準此，具民 意基礎之立法者就動物用藥品管理法之罰則，顯已考量各規 定之立法目的，於立法形成自由之範圍內，而為適當之規定 ，從而，原告主張本法第40條第1項、第40條之1、第36條規 定屬高度行為，其罰則較本法第19條之1第3項、第39條第 1 項第4 款規定為低，非無輕重失衡之處云云，顯屬個人看法 ，難認可採。況且，縱原告此部分主張有理由，然屬立法者 提高本法第40條第1項、第40條之1、第36條罰則規定之問題 ，並不得據此即免除原告之責。 (八)綜上所述，原告所述各節，均無足採，被告依本法第19條之 1第3項、第39條第1項第4款規定，裁處原告20萬元，於法並 無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞，訴 請撤銷原處分及訴願決定，核無理由，應予駁回。 五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第236條，判決如主文。 中　　華　　民　　國　 107　　年　　10　　月　　17　　日 行政訴訟庭 法 官　曹庭毓 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令 及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事 實。 中　　華　　民　　國　 107　　年　　10　　月　　17　　日 書記官　黃婉晴