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福建金門地方法院行政訴訟判決　　　　　　101年度簡字第2號 原　　　告　喬碩營造有限公司 代　表　人　吳朝根（董事） 訴訟代理人　巨貴枝 被　　　告　金門縣物資處 代　表　人　許明鴻（處長） 訴訟代理人　李志澄律師 上列當事人間因政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員 會中華民國101年 6月22日訴0000000號申訴審議判斷書，提起行 政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項 按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告 同意或行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第 111 條第 1項定有明文。本件原告起訴時訴之聲明為：（一）不 服申訴決議，提起行政訴訟。（二）請求招標機關應返還押 標金14萬4855元予原告。因其訴訟類型及法律關係不明確， 經本院行使闡明權後，原告變更其訴之聲明為：（一）原處 分、原異議申復結果及申訴審議判斷均撤銷。（二）被告應 發還原告押標金新臺幣（下同）14萬4855元。並補充其聲明 第 1項係依據行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟；聲 明第2項係併依據行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟。核其 所為聲明之變更，有利於訴訟方式之正確選定及程序進行， 符合當事人利益及訴訟經濟原則，本院認原告所為前揭訴之 變更尚屬適當，應予准許。 二、事實概要 被告辦理金門縣政府「建置金門迷你高爾夫球場」之採購案 ，計有原告、毓豐企業有限公司（下稱毓豐公司）、巧勁企 業社、勁達興工業股份有限公司（下稱勁達興公司）參與投 標。嗣於民國100年11月8日開標後，因審標發現毓豐公司、 巧勁企業社、勁達興公司間具有無效投標及異常情形，致僅 原告符合招標文件，爰依政府採購法第50條第1項第5款、第 7 款規定，不予決標予原告。被告暨依金門縣政府暨所屬機 關學校及公營事業機構採購投標須知（下稱投標須知）第52 條第 8款「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 者」之規定（原處分卷第167頁），以金門縣物資處100年12 月13日物一字第0000000000號函（下稱原處分），通知沒收 原告繳納之押標金14萬4855元。原告不服提出異議，亦經被 告以金門縣物資處101年 1月6日物一字第0000000000號函駁 回其異議。原告旋向行政院公共工程委員會（下稱工程會） 提出申訴，又遭工程會以101年 6月22日訴0000000號採購申 訴審議判斷書駁回其申訴，遂向臺北高等行政法院提起行政 訴訟，嗣經臺北高等行政法院裁定移送本院行政訴訟庭。 三、原告主張：毓豐公司、巧勁企業社、勁達興公司之投標文件 雖有重大異常關聯，但皆與伊無關，伊並未做出影響採購公 正之違反法令行為，自不得沒收伊的押標金。本件縱有圍標 情事，亦是由巧勁企業社主導，並以毓豐公司、勁達興公司 為幽靈公司參與投標，意圖促成巧勁企業社獲得該次迷你高 爾夫球場之標案。故被告在無直接證據證明伊有何影響採購 公正之違反法令行為下，逕以其餘 3家廠商投標文件有重大 異常關聯，伊係該次開標唯一合格廠商為由，沒收伊的押標 金，顯有違法不當。爰聲明求為判決：（一）原處分、原異 議申復結果及申訴審議判斷均撤銷。（二）被告應發還原告 押標金14萬4855元。 四、被告則以： (一)伊辦理「建置金門迷你高爾夫球場」採購案，計有原告、毓 豐公司、巧勁企業社、勁達興公司等 4家廠商參與投標。嗣 於100年11月8日開標時，發現毓豐公司、巧勁企業社及勁達 興公司之招標文件有多處疑義，致僅原告符合招標文件要求 ，因認有政府採購法第50條第 1項第5款、第7款之情形，不 予決標，並通知原告其押標金不予發還。 (二)依本件投標標價清單第 4條規定：「本清單所列各項目之單 價及本項總價欄位…投標廠商均應逐一填寫單價及本項總價 」，未依上開規定填寫者，依投標標價清單第 5條規定應視 為無效標。另依投標須知第51條規定：「押標金及保證金應 由廠商以下列方式，擇一繳納之：（一）現金。（二）金融 機構簽發之本票或支票、保付支票、郵政匯票、無記名政府 公債或設定質權之金融機構定期存款單。（三）銀行開發或 保兌之不可撤銷擔保信用狀、銀行之書面連帶保證或保險公 司之連帶保證保險單，並應符合押標金保證金暨其他擔保作 業辦法規定之格式」。同須知第61條規定：「…投標廠商須 為合法登記且依法納稅之土木包工業或綜合營造業，應繳附 證明文件」，如未繳附，則依同須知第80條第 8款規定，投 標廠商之投標視為無效。 (三)伊於開標時發現，毓豐公司、巧勁企業社及勁達興公司具有 下列無效標及異常情形，致僅原告為唯一合格廠商： 1.皆未依投標標價清單逐一填寫單價，且 3家廠商漏未填寫之 單價項目均相同。 2.皆未依採購投標須知第51條規定繳納押標金，卻均改以公司 支票繳納，且金額同為17萬9379元。 3.皆非土木包工業或綜合營造業，且投標時並未檢附相關證明 ，與採購投標須知第61條顯有未符。 4.巧勁企業社與毓豐公司之投標郵件，其掛號函件號碼連號， 且信封筆跡相似，應係同一人所為。 (四)依工程會91年11月27日工程企字第 00000000000號令揭示： 機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第50條第 1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯 者」處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備 具者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人 或同一廠商所為者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之 情形者；95年7月25日工程企字第00000000000號令指出：機 關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠 商有下列情形之一，致僅餘 1家廠商符合招標文件規定者， 得依政府採購法第48條第1項第2款「發現有足以影響採購公 正之違法或不當行為者」或第50條第1項第7款「其他影響採 購公正之違反法令行為處理：一、押標金未附或不符合規定 。三、資格、規格或價格文件未附或不符合規定。五、其他 疑似刻意造成不合格標之情形；暨92年11月 6日工程企字第 00000000000 號函提及：機關辦理採購，如發現廠商有政府 採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容 有重大異常關聯者」情形，本會依本法第31條第2項第8款規 定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標 金應不予發還或追繳。是認原告因有政府採購法第50條第 1 項第 5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯 」及第 7款「其他影響採購公正之違反法令行為」之情形， 應依政府採購法第31條第2項第8款及採購投標須知第52條第 8 款規定，不予發還原告所繳納之押標金。 (五)爰聲明：駁回原告之訴。 五、法院之判斷 (一)按政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件 中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予 發還，其已發還者，並予追繳︰八、其他經主管機關認定有 影響採購公正之違反法令行為者」。次按政府採購法係為確 保採購程序之公平、公開，提升採購效率與功能，而設立之 制度，該法第 1條業已明文。故為制度目的之實現，該法對 於妨礙採購公正之行為，視其違法性程度課予一定之刑事責 任、行政罰或不利處分。前揭政府採購法第31條第2項第8款 規定即在藉由不予發還或追繳押標金之方式，防堵廠商為任 何影響採購公正之違法行為，且本條款依文義解釋，立法者 更賦予「主管機關」有權認定何類行為構成「影響採購公證 之違反法令行為」，要屬至明。再考工程會91年11月27日工 程企字第 00000000000號令揭示：機關辦理採購有下列情形 之一者，得依政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商 間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理：一、投標文件 內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。三、投標標封或通 知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。五、 其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者；另工程會95年 7 月25日工程企字第 00000000000號令指出：機關辦理採購， 有3家以上合格廠商投標，開標後有2家以上廠商有下列情形 之一，致僅餘 1家廠商符合招標文件規定者，得依政府採購 法第48條第1項第2款「發現有足以影響採購公正之違法或不 當行為者」或第50條第1項第7款「其他影響採購公正之違反 法令行為」處理：一、押標金未附或不符合規定。三、資格 、規格或價格文件未附或不符合規定。五、其他疑似刻意造 成不合格標之情形；暨工程會92年11月6日工程企字第00000 000000號函提及：機關辦理採購，如發現廠商有政府採購法 第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大 異常關聯者」情形，本會依本法第31條第2項第8款規定，認 定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不 予發還或追繳。前揭 3函釋均係工程會立於政府採購法之「 主管機關」地位，依政府採購法第31條第2項第8款授權所作 成之函釋，自符政府採購法之規範意旨，應予爰用。 (二)次依本件投標須知第52條第 8款揭明：「廠商有下列情形之 一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追 繳：（八）其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令 行為者」。查此投標須知係於締約前即已存在，有該投標須 知及其制訂日期（原處分卷第 161、166至167頁）與本件公 開招標公告（原處分卷第 159頁「廠商資格摘要」欄）附卷 可稽。原告亦自承：投標須知於投標前確已存在，伊於投標 前已詳閱該須知等情（本院卷第40至41頁）。益徵投標廠商 於投標前，已得認知該投標須知規定，並同意該規則，方有 投標之舉。是廠商參與投標與否，既有自主決定權，猶決定 參與循該投標須知所辦理之政府採購標案，自應同受該投標 須知之規範甚明。且上開須知亦已授權「主管機關」，於認 定有影響採購公正之違法行為時，得不予發還或追繳保證金 。是原告既已同意該須知而參與投標，當受投標須知之規範 ，亦堪認定。 (三)查系爭標案有下列異常情形：1.除原告以外之其餘 3家廠商 皆未依投標須知第51條規定繳納押標金，均以公司支票為繳 納，且原告以外之其餘 3家廠商所繳押標金，其金額同為17 萬9379元（原處分卷第41、57、71頁）。2.巧勁企業社與毓 豐公司之投標郵件，其掛號函件號碼（共14碼）連號，且信 封筆跡相似（原處分卷第39、55頁）。3.除原告以外之其餘 3 家投標廠商皆非土木包工業或綜合營造業，與投標須知第 61條所訂投標資格顯有未備（原處分卷第51、167、183頁） 。業經本院依職權調取原處分卷審閱無訛。復據原告自承： 毓豐公司、巧勁企業社、勁達興公司之投標文件確有重大異 常關聯，且伊為該次標案唯一合格廠商等語明確（本院卷第 11至12頁）。足徵本件標案確有政府採購法第50條第1項第5 款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者 」之情形。 (四)併參前揭工程會95年7月25日工程企字第00000000000號令指 出：機關辦理採購，有3家以上合格廠商投標，開標後有2家 以上廠商有押標金或資格不符合規定，致僅餘 1家廠商符合 招標文件規定者，得依政府採購法第50條第1項第7款「其他 影響採購公正之違反法令行為」處理。此乃工程會本於政府 採購法主管機關所作之有權解釋，自堪採認，有如前述。考 其立論基礎，實係圍標態樣所在多有，採購機關初始尚得就 簡易態樣為應對，然利之所在毋乃弊之所由生，漸趨隱晦之 圍標方式已使得標者自身幾無圍標跡證可尋，倘因此得利， 實有違政府採購法追求採購公正性之立法本旨，故改以損益 同歸之思考，唯一符合資格者既係最終利益歸屬者，則倘其 餘投標者皆具明顯投標瑕疵，實寓有襄助他人得標之意，是 最終利益歸屬者表面縱無不法，然衡諸經驗法則，仍應認最 終利益歸屬之得標者亦已構成政府採購法第50條第1項第7款 「其他影響採購公正之違反法令行為」。準此，本件原告既 為開標後唯一符合招標文件規定之廠商，且除原告以外之其 餘 3家不同廠商間之投標文件內容存有重大異常關聯，已如 前述。揆諸前揭函釋，應認原告亦已構成「其他經主管機關 認定有影響採購公正之違反法令行為」。至原告雖辯以工程 會上開函釋，係指3家以上「合格」廠商投標，僅餘1家廠商 符合規定時，方有其適用，惟本件其餘 3家廠商均不具土木 包工業或綜合營造業資格，並非「合格」廠商，本件自始即 僅有伊1家合格廠商，並無3家以上合格廠商存在，前揭函釋 自無適用等語。惟查，本件並無資格標前置之審查程序，所 有廠商資格符合與否，皆待被告開標時拆開各投標廠商之密 封函件始得確認，業據原告直承無諱（本院卷第41頁）。是 資格符合與否，既於開標現場即時審認，則前揭函釋所指 3 家以上合格廠商投標，即不應拘泥於開標後合格與否，而應 解釋為 3家以上廠商參與投標即有該函釋意旨之適用。且如 此解釋，亦與前揭立論基礎及工程會上開函釋真意相符，此 有工程會採購申訴審議判斷書（原處分卷第 245頁）所提及 ：本件招標機關認定申訴廠商有本會95年 7月25日工程企字 第00000000000號令所述情事，認其有政府採購法第50條第1 項第 7款所定「其他影響採購公正之違反法令行為」情事， 難謂不合等語可資佐證。是認本件原告業已構成「其他經主 管機關認定有影響採購公正之違反法令行為」，其前揭辯解 礙難為採。 (五)從而，本件採購案既有政府採購法第50條第1項第5款「不同 投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情形，被告 依同法第50條規定不予開標決標，核無不合。又依前揭工程 會95年7月25日工程企字第00000000000號令所示，唯一符合 招標文件規定之廠商，得依「其他影響採購公正之違反法令 行為」處理，而政府採購法第31條第2項第8款及投標須知第 52條第 8款均揭明於此情形押標金不予發還。是被告不予發 還押標金，洵屬有據，並無違誤。申訴審議判斷予以維持， 亦無不合。原告訴請撤銷原處分、原異議申覆結果及申訴審 議判斷，並請求發還押標金14萬4855元，為無理由，應予駁 回。 六、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院審 酌後，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 102 年 1 月 31 日 行政訴訟庭 法 官 王鴻均 以上正本證明與原本無異。 如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴狀及上訴 理由狀。 書記官 陳鴻璋 中 華 民 國 102 年 1 月 31 日