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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　 　 100年度訴字第260號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國101年8月22日辯論終結 原　　　告　中國石油化學工業開發股份有限公司 代　表　人　沈慶京　董事長 訴訟代理人　蔡朝安　律師 　　　　　　李益甄　律師 　　　　　　黃琦媖　律師 被　　　告　臺南市政府 代　表　人　賴清德　市長 訴訟代理人　張訓嘉　律師 複　代理人　張喬婷　律師 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環 境保護署中華民國100年3月15日環署訴字第1000005752號訴願決 定，提起行政訴訟，本院判決如下： 　　主 文 訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣17,866,842 元部分均撤銷。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由被告負擔百分之一，餘由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項：本件原告代表人原為馮亨，於本件訴訟審理中變 更為沈慶京，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。 二、事實概要：緣原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下 稱臺碱公司）安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚 鈉，嗣因法令禁止而停止生產。臺碱公司與原告於72年4月1 日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公 司，嗣經臺南市環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間 調查結果，該廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛含量超過 土壤污染管制標準，被告乃依行為時土壤及地下水污染整治 法（下稱土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以 南市環水字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南 市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段○○○ ○號）公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市 環水字第09204023661號公告修正，將安順廠（地址：臺南 市○○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段668 、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地） 及二等九號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、543、 545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號 道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址， 以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準 。嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤污染控制場址初步 評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，遂 於93年3月19日以環署土字第0930020257號公告原告安順廠 及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址，並請被告 依土污法辦理後續事宜。被告為辦理前揭原告安順廠污染整 治場址之應變必要措施，乃執行「中石化臺南安順廠污染整 治場址94年度緊急應變措施計畫」及「95年度中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫」等2項計畫，分別支出新臺幣（下 同）3,775,077元及14,186,602元，合計17,961,679元，並 於98年12月17日以南市府環水字第09822035440號函命原告 於99年1月31日前將上開費用匯入土壤及地下水污染整治基 金帳戶。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行 政訴訟。 三、本件原告主張： （一）被告雖以土污法第13條及第38條規定為本件求償之依據， 惟未將其法規依據公告並刊登政府公報或新聞紙，其行政 委託之權限未合法移轉，自不得據此規定命原告負擔系爭 費用： 1.依環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函所示， 被告既以土污法第13條及第38條作為命原告負擔系爭費用 之法令依據，自應符合相關要件： ⑴按「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出 之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期 未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤 及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」土污法第 38條定有明文。次按「要旨：有關土壤及地下水污染事件 之調查及審查，除依土壤及地下水污染整治法第12條、第 13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，得命污染 行為人或污染土地關係人繳納者外，其餘行為不得適用相 關求償規定。」為環保署95年12月1日環署土字第0950095 926號函所示。該函說明三亦明揭「本案相關調查及審查 係公權力之行使，除土污法明文規定得命污染行為人或污 染土地關係人繳納者外，並無求償之依據。惟前開相關規 定之前提皆為控制或整治場址，本案尚未公告為控制場址 ，且貴局支應之項目亦非土污法第12條、第13條、第16條 或第17條第3項規定支出之費用，是無法適用相關求償規 定。」等語。 ⑵準此，主管機關得依土污法第38條規定命污染行為人繳納 之費用，應以依土污法第12條、第13條、第16條或第17條 第3項規定所支出者為限，且其費用之支出亦應符合各該 條文規定之要件。 2.次按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團 體或個人辦理。前項情形，應將委託事項及法規依據公告 之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政程序法第16條第1 項及第2項定有明文。又「理由：‧‧‧三、‧‧‧據此 茂原公司遂委託正修科技大學（許可證字號：環署環檢字 第079號）針對系爭土壤污染控制場址進行採樣檢測分析 相關作業事宜，並作為原處分機關公告系爭土地為污染控 制場址及命訴願人應採取應變必要措施之依據，惟上開採 樣工作核屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行 為，而由卷附資料顯示臺南市環保局並未依行政程序法第 16條第2項規定，將上開採樣委辦事項及法規依據公告， 並刊登政府公報或新聞紙，則該項行政權限之委託即有瑕 疵，是本件採樣過程尚難認具合法性。則原處分機關以此 具有瑕疵之採樣檢測結果作為公告『臺南市○○區000 0000段河道邊○○○區○○段○○○○○○○○○○號自鹿耳 門橋以東200公尺土地』為土壤污染控制場址及認定訴願 人為系爭土壤污染控制場址之污染行為人，並依土污法第 13條第1項第8款規定命訴願人採取應變必要措施，徹底阻 隔污染傳輸途徑，以減輕污染危害及避免污染擴大之依據 ，自有欠妥適。」亦為環保署98年4月6日環署訴字第0980 029099號訴願決定書所明揭。是主管機關雖非不得將土污 法第13條所定應變必要措施委由民間團體或個人辦理，惟 仍應依行政程序法第16條第2項規定將法規依據公告；如 未為公告，則不生合法移轉委託權限之效力，自不得援引 其結果作為行政處分之依據。 3.本件被告命原告繳納「中石化臺南安順廠污染整治場址94 年度緊急應變措施計畫」及「95年度中石化臺南安順廠整 治場址工作計畫」費用合計17,961,679元，其名義乃第三 人依土污法第13條所為應變必要措施，與主管機關自行所 為者相同，其作業結果既得以行政處分命原告負擔所生費 用，自屬具有限制或干涉人民基本權利性質之公權力行為 ，然被告未提出已將委託事項及法規依據公告，並刊登政 府公報或新聞紙之憑據，揆諸前開環保署98年4月6日環署 訴字第0980029099號訴願決定書所示，被告既未依行政程 序法第16條第2項規定公告土污法第13條為相關工程之法 規依據，並刊登政府公報或新聞紙，自不生合法移轉委託 權限之效力，其自以此作為求償依據，自屬違法。 （二）本件「中石化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措 施計畫」支出3,775,077元，其內容包含「中石化臺南安 順廠整治場址禁養區圍籬設置工程」費用2,348,597元及 「中石化安順廠海水貯水池土堤補強工程」1,426,480元 ，惟該支出並非土污法第13條所稱之應變必要措施，自不 應責令原告負擔： 1.依土污法第13條規定請求之費用，應與應變必要措施間具 有相當因果關係，亦即須為「減輕污染危害或避免污染擴 大」之目的，且其費用應以達成該目的所必要者為限： ⑴按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有 助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時， 應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之 損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法 第7條所明定。次按「所在地主管機關為減輕污染危害或 避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取 下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、 部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情 形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水 或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提 供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水 。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主 管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品 進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制 或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時， 限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動 。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」行 為時土污法第13條第1項定有明文。又「‧‧‧所謂之相 當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一 切事實，為客觀之事後審查，在一般情形上，有此環境、 有此行為之同一條件，足以發生同一之結果者，該條件即 為發生結果之相當條件，其行為與結果為有相當之因果關 係。反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，依客觀 之審查，不必皆發生此結果，該條件與結果尚非相當，而 僅屬偶發之事實，其行為與結果間即難認為有相當因果關 係。」最高法院96年度臺上字第2032號民事判決要旨可資 參照。 ⑵是依土污法第13條規定所支出之費用，應以為減輕污染危 害或避免污染擴大，所採取之應變必要措施為限，亦即該 費用支出須與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間 具有因果關係，且應以達成該目的所必要者為限，方與前 開行政程序法第7條所揭示之比例原則相符。 2.「中石化臺南安順廠整治場址禁養區圍籬設置工程」費用 2,348,597元部分： ⑴「中石化臺南安順廠整治場址禁養區圍籬設置工程」所實 施之區域僅為「停養區」（非被告所稱「禁養區」），非 整治場址或控制場址，甚且非屬污染管制區，被告亦未公 告原告為該區域之污染行為人，遽然命原告負擔支出於停 養區之費用，依最高行政法院100年度判字第1655號判決 意旨，於法尚屬無據；況該區域自94年7月1日起已公告停 養，其圍籬設置工程難謂與減輕污染危害或避免污染擴大 之目的有關： ①按「各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範 圍及評估對環境之影響。整治場址之污染行為人或污染土 地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤 、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理 ；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。所在地 主管機關應將前2項之調查評估結果，報請中央主管機關 評定處理等級。」土污法第12條第1項至第3項定有明文。 次按土污法第38條規定，所在地主管機關雖得限期命污染 行為人繳納依土污法第13條支出之費用，惟該條既明定「 得限期命污染行為人繳納」，自應以該費用支出之區域業 依土污法第12條調查並確定有污染，且亦經公告有特定之 污染行為人為限。 ②再者，關於土污法第13條主管機關採取應變必要措施之場 地範圍，最高行政法院參酌土污法第7條第5項規定、環保 署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋及行政院88 年6月24日臺88環字第24499號函送立法院之土污法草案總 說明，作成100年度判字第1655號判決，該判決指出：「 依土污法第13條規定，主管機關採取應變必要措施之場地 ，必須是列管場址即控制場址或整治場址。」由上可知， 主管機關如非於控制場址或整治場址所實施之措施，均非 土污法第13條所定之「應變必要措施」，從而主管機關不 得依土污法第38條命污染行為人繳納所支出之費用。 ③查本件圍籬設置工程所實施之區域係「停養區」（非被告 所稱「禁養區」），尚非整治場址或控制場址，甚且非屬 污染管制區，是依上開最高行政法院判決意旨，該圍籬設 置工程自不能認定係屬土污法第13條之應變必要措施。從 而，被告依土污法第38條命原告繳納該項工程費用2,348, 597元，即屬依法無據，應予撤銷。 ④其次，原處分固援引鈞院93年度訴字第941號、94年度訴 字第296號判決及最高行政法院96年度判字第1953、1954 號判決，主張採取應變必要措施之範圍，並不以污染控制 或整治場址範圍為限。惟依前述，土污法第13條所定「應 變必要措施」，縱不以支出於「整治場址」或「控制場址 」者為限，仍應符合「減輕污染危害或避免污染擴大」之 目的，否則難謂有其必要性。再者，前開判決事實係對有 污染之虞之魚體進行戴奧辛含量採樣及檢體計畫，其應變 必要措施實施地點為已列為污染管制區之海水貯水池，與 本件中之停養區尚非污染整治場址或控制場址，亦非污染 管制區之情形尚屬有間，自不得比附援引。 ⑤又原處分另以「為恐污染擴散，周圍第一圈漁塭設為緩衝 區，並與塭主達成停養協議，經環保署環境檢驗所進行魚 體檢驗，亦發現其魚肉戴奧辛含量超過安全標準，因漁塭 已受有污染或有污染之虞，自有加以管制並設置圍籬之必 要。」云云，作為設置圍籬之理由。然依被告98年7月14 日新聞稿所示：「‧‧‧環保局於96年間進行魚體採樣調 查，停養區魚體戴奧辛檢測值平均為0.8874pg-I-TEQ/g， ‧‧‧未超過衛生署公告魚貝類食品限值4（pg/g fresh weight）。‧‧‧環保局表示除海水貯存池外，目前周圍 漁塭之魚體檢測結果皆未超標，為因應周圍漁塭停養期至 明年7月，環保局已於今年6月將漁塭解除列管案提送中央 跨部會小組討論，‧‧‧。」又依臺南市環保局委託財團 法人成大研究發展基金會所製作之「95年度中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版）」第4-20頁所 示可知，系爭停養區魚體之戴奧辛含量尚未超過安全標準 ，其圍籬之設置自非為「減輕污染危害或避免污染擴大」 之目的，從而難謂為應變必要措施。據此，系爭停養區是 否確有污染，迄今仍未經被告依土污法第12條規定進行調 查評估，更未認定原告為污染行為人，何能認為原告應負 污染行為人責任？足見原處分以原告應負污染行為人之責 任，尚有率斷。 ⑥又系爭區域自94年7月1日起已公告停養，被告並於公告停 養前即已將系爭區域內原養魚群全數撲殺完畢，且由臺南 市環保局委託財團法人成大研究發展基金會製作之「95年 度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版 ）」第4-62頁至第4-63頁可知，原告安順廠早已設置圍籬 及多國語言告示牌禁止外人進入，避免民眾誤闖管制區， 成果顯示統計次數逐漸遞減。又如前所述，周圍漁塭魚體 之檢測結果皆未超標，自難遽以其為緩衝區而稱有採取應 變必要措施之必要 ⑵依被告所提94年時檢測結果，停養區漁塭採樣點中僅有5 處戴奧辛含量略高於歐盟標準，且亦遠低於財團法人工業 技術研究院（下稱工研院）建議之32皮克管制標準，其圍 籬設置自非應變必要措施： ①按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據 ，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實 。」最高行政法院39年判字第2號判例著有明文。 ②本件被告主張依其所提「94年臺碱安順廠區周圍養殖池魚 介類生物體中戴奧辛含量分析結果」，原告安順廠周圍共 計27公頃停養區（非被告所稱禁養區）漁塭中有戴奧辛超 標情事，是停養區圍籬設置工程為土污法第13條之應變必 要措施云云。惟由上開分析結果可知，對於停養區漁塭50 個採樣點中，僅有5處戴奧辛含量略高於歐盟魚肉戴奧辛 含量標準4皮克（此5處戴奧辛含量分別為9.20、6.50、4. 49、11.0、5.00皮克），且此所稱歐盟戴奧辛含量標準， 亦遠低於當時國內所適用之標準（即工研院建議之32皮克 管制標準），自無被告所稱有檢測結果戴奧辛超標之情事 ，是被告指稱本件停養區圍籬設置工程為土污法第13條所 定應變必要措施云云，顯不足採。 ③原處分係以「經環保署環境檢驗所進行魚體檢驗，亦發現 其魚肉戴奧辛含量超過安全標準，因漁塭已受有污染或有 污染之虞，自有加以管制並設置圍籬之必要。」云云，作 為設置圍籬之理由，然遍觀被告迄今為止所提資料，均未 有94年間魚體戴奧辛含量已高於安全標準之實證，揆諸前 開最高行政法院39年判字第2號判例所示意旨，其主張魚 肉戴奧辛含量超過安全標準或漁塭已受有污染，設置圍籬 為應變必要措施云云，自屬於法無據。 3.「中石化安順廠海水貯水池土堤補強工程」費用1,426,48 0元部分： ⑴該「中石化安順廠海水貯水池土堤補強工程」，依其決標 公告所載乃為防洪排水之目的，而與為減輕污染危害或避 免污染擴大無關。再者，土堤崩塌係因天災而非污染所致 ，部分土堤既屬財政部國有財產局所有，該局亦應負擔該 部分所生費用： ①原處分以「鑑於貯水池周圍土堤如因故潰堤，可能造成池 水夾帶底泥及魚體外流導致污染擴大之效果，是以海水貯 水池進行土堤補強自有避免污染擴大之效果，尚難謂與土 污法第13條之要件不合。」云云，而命原告應負擔補強土 堤費用。惟依被告於前開工程中之投標公告可知，本件工 程係基於「防洪排水」之目的所為之工程，與土污法第13 條所由之污染防治目的顯無關連，自無從認為其屬該條所 定之「應變必要措施」。 ②其次，系爭土堤崩塌之原因，乃因颱風等天災因素，尚非 因污染所致。抑有進者，其土堤西側總長約300公尺部分 ，係屬財政部國有財產局臺灣南區辦事處臺南分處所有， 此有海水貯水池示意圖可稽，是縱被告認原告應負擔土堤 補強工程之費用，亦僅有部分而非全額均應由原告繳納。 ③被告主張「鑑於貯水池周圍土堤如因故潰堤，可能造成池 水夾帶底泥及魚體外流導致污染擴大」云云，亦與事實有 違。蓋縱使土堤潰堤，池中底泥與池岸仍有相當距離，應 僅有池水外洩而底泥並不會夾帶溢出，是被告就底泥外流 導致污染擴大之疑慮尚不存在。至被告陳稱系爭海水貯水 池可能有魚體外流因此須補強土堤，然系爭場址週遭於93 年至95年間均已設置圍籬，足以達成避免附近居民捕撈原 告安順廠海水貯水池魚類食用之目的，是補強土堤工程顯 不符合土污法第13條「為減輕污染危害或避免污染擴大」 之要件，自亦非該條所稱之應變必要措施。 ⑵本件海水貯水池與竹筏港溪最近距離達4公尺之遠，依其 污染物特性亦無隨水溢流之可能性，被告主張海水貯水池 未設置土堤將導致污染擴大，顯有認事用法之違誤： ①首應敘明者，本件海水貯水池之污染為底泥中含有「汞」 及「戴奧辛」，兩者之化學特性均為不溶於水，此參「95 年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿 版）」第2-14頁至第2-16頁載明「汞存在於底泥時不易釋 出到水體環境中」「因戴奧辛於水中的溶解性極低，是大 部分均由水中底泥吸附，水中含量通常極為微量」等語可 證。據此，因其污染物係沉積於底泥，且兩者於水中之溶 解性極低，自無隨水體溢流而擴大污染範圍之可能性。 ②被告主張海水貯水池已遭公告為污染管制區，且其與竹筏 港溪間僅有2公尺寬之小路相隔，為免土堤下陷致貯水池 海水灌入竹筏港溪，自有設置土堤之必要云云。然依原告 所提空照圖按比例尺換算結果，本件海水貯水池與竹筏港 溪最近距離達4公尺之遠，非被告所稱僅有2公尺，歷來亦 無池水越過路面灌入竹筏港溪之情事發生。再依前開「95 年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿 版）」所載，海水貯水池之汞及戴奧辛等污染物係沉積於 底泥，且兩者於水中之溶解性極低，縱有池水外洩，亦無 隨水體溢流而擴大污染範圍之可能性，足見被告所言顯屬 主觀臆測之詞，而非有所憑據，自不足採。 （三）抑有進者，禁養區漁塭以及海水貯水池並非整治或控制場 址，更非污染管制區，原告亦非污染行為人，參照最高行 政法院100年度判字第1655號判決意旨，土污法第13條規 定所定應變必要措施實施之範圍限於控制場址，因此被告 遽稱禁養區圍籬設置費用以及海水貯水池邊坡修復費用為 應變必要措施，實於法無據，亦與「場址污染範圍與管制 區之劃定及公告作業原則」所定法定程序相違，茲說明如 下： 1.按「‧‧‧被告乃於91年4月26日依土壤及地下水污染整 治法第11條第2項規定，公告該系爭場址為『地下水污染 控制場址』。復被告於91年11月4日依土壤及地下水污染 整治法第11條第4項規定，以府環水字第0910534387號函 ，通知原告於91年12月2日前向其提出系爭場址之『地下 水污染控制計畫』，否則將依同法第36條規定處分，以上 有各該函及公告可稽。顯見被告91年11月4日府環水字第 0910534387號函除明確認定系爭場址為『地下水污染控制 場址』，並發生課予原告提出地下水污染控制計畫作為義 務之效力，已直接影響原告權利義務，且實際已對外發生 法律效果，‧‧‧。」臺北高等行政法院92年度訴字第26 80號判決著有明文。次按「‧‧‧依土污法第13條規定， 主管機關採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控 制場址或整治場址。‧‧‧被上訴人執行如後附之原處分 之6項費用表所示之6項計畫，均列有法律依據，而其費用 之歸屬，依土污法相關規定有查證作業程序與應變必要措 施作業程序之分，並有緊急必要措施與應變必要措施之別 ，且有將場址公告為控制或整治場址之程序，土污法第12 條、第13條之費用均各有其法定要件以規範其範圍，費用 正確歸屬，方能依法限期繳納，以符合依法行政原則，為 行政法院審查行政處分合法性之準據。」最高行政法院10 0年度判字第1655號判決亦明揭在案。 2.準此，前開最高行政法院100年度判字第1655號判決之所 以將土污法第13條所定應變必要措施實施之範圍限於控制 場址，其理由即在於，於污染來源明確且達管制標準時， 土污法第11條已明定得將場址公告為控制或整治場址，並 認定污染行為人，主管機關所為公告及污染行為人之認定 係屬行政處分之性質，處分相對人得對之提起行政救濟； 反之，如認主管機關得對污染來源不明或未達管制標準之 場域，逕指定污染行為人並得命其負擔所謂應變必要措施 費用，則無異無限擴張主管機關之權限，且有違土污法文 義及立法意旨甚明。 3.被告固以環保署101年5月4日環署土字第1010037493號函 內容稱應變必要措施不限於整治或控制場址云云，然前開 函文自權力分立角度以觀，實難以窺知是否符合立法意旨 ，遑論以其解釋取代立法者真意，其是否有助於本件審理 ，已非無疑。退步言之，縱認環保署101年5月4日函文內 容可採，惟參照該署100年2月23日環署土字第1000013799 號令訂定發布之「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作 業原則」，對於場址外之管制程序須以經過查證確認污染 物濃度超過管制標準為前提，程序始稱合法完備，茲說明 如下： ⑴按「四、其他注意事項：（一）針對場址外辦理污染查證 後之管制程序，原則依下列情況辦理：1.當場址外土壤、 地下水污染查證結果確認污染物濃度達管制標準，直轄市 、縣（市）主管機關得依土污法第16條規定劃定公告場址 外管制區，並得於確認污染來源明確來自場址內；或污染 行為人或潛在污染責任人與場址同後，依土污法第12條規 定一併或分階段公告場址外查證採樣點位所在地號為控制 場址及辦理初步評估。期間直轄市、縣（市）主管機關為 減輕污染危害及避免污染擴大，應視場址實際狀況，依土 污法第15條第1項及第2項規定採取應變必要措施。」場址 污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則第4點定有明文 。查前開作業原則固於100年2月23日發布，惟先前並無相 關規定可資依循，是其既為現行土污法第15條（即行為時 土污法第13條）第1項及第2項規定採取應變必要措施之指 導原則，當可作為本件土污法第13條應變必要措施之實施 範圍是否限於控制、整治場址之重要參考。 ⑵承上，針對污染控制、整治場址範圍外之區域，主管機關 欲採取應變必要措施，必須先針對場址外區域辦理查證是 否有污染物濃度達管制標準之情事，如已確認污染物濃度 超過管制標準，始可視場址實際情況，依土污法第15條規 定採取應變必要措施，並進而將該場域劃定為公告場址外 管制區或公告為控制場址。據此，主管機關對於未公告為 控制場址或整治場址之場域，必須遵守前開作業原則，先 行就污染物濃度是否超過管制標準為查證，不得恣意、毫 無根據遽稱場址外區域有實施應變措施之必要，並為應變 措施後將費用強加人民負擔；此外，如查證後無法確定有 污染物達管制標準，或是污染來源明確來自場址內之情事 ，主管機關亦不得劃定公告場址外管制區或將該場域公告 為控制場址甚明。 4.系爭停養區漁塭、海水貯水池、竹筏港溪等處皆非控制或 整治場址，並就被告查證之結果說明如下： ⑴停養區漁塭： ①首先，由「94年臺碱安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中 戴奧辛含量分析結果」可知，對於停養區漁塭50個採樣點 中，僅有5處戴奧辛含量略高於歐盟魚肉戴奧辛含量標準4 皮克（此5處戴奧辛含量分別為9.20、6.50、4.49、11.0 、5.00皮克），且此所稱歐盟戴奧辛含量標準亦非我國明 定之管制標準，被告甚且自承當時底泥並非土污法所稱之 污染介質，直至99年修法後才第1次將底泥納入管制，且 於101年方制定「底泥品質指標之分類管理及用途限制辦 法」，明定底泥品質指標，是系爭停養區漁塭既非土污法 管制範圍，且揆諸前開作業原則第4點規定，被告亦未證 實其有污染物濃度超過管制標準之情事，其圍籬設置自不 得認屬土污法第13條所定應變必要措施。 ②另依據臺南市環保局委託財團法人成大研究發展基金會作 成之「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報 告（定稿版）」第4-20頁記載：「此次底泥調查雖無國內 標準可供比對，但若參考國內河川調查值及國外標準，可 看出目前場址周界漁戶養殖中之漁塭，絕大部分都屬安全 警界內，應無立即危害人體健康之風險。」等語，足見系 爭停養區魚體之戴奧辛含量尚未超過安全標準，其圍籬之 設置自非為「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，從 而難謂為應變必要措施。 ⑵海水貯水池： ①首應敘明者，94年度執行「中石化安順廠海水貯水池土堤 補強工程」時，底泥尚非土污法管制之污染介質，此為被 告於本件訴訟程序中多次所自承，且依前述，被告於未舉 證海水貯水池有污染物濃度超過管制標準前，本不得命原 告負擔相關費用。 ②再者，被告雖爭執海水貯水池有污染，並主張鑑於貯水池 周圍土堤如因故潰堤，可能造成池水夾帶底泥及魚體外流 導致污染擴大之效果云云。然姑不論「95年中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版）」亦認定污染 物汞及戴奧辛係沉積於底泥，且其於水中之溶解性極低， 縱據被告所提之「南市環保局92年2月22採樣送環檢所分 析結果」記載：「有關臺南市中石化安順廠污染案涉及海 水貯水池之池水水樣檢驗，本處分析如下：‧‧‧二、汞 檢測分析：（一）經檢驗結果顯示，二處水中汞濃度，低 於檢測偵測極限；另一檢測結果為0.0007mg/L，低於本署 訂定之有關人體健康之地面水體水質標準（0.002mg/L） ，故海水貯水池中，雖含汞，但無立即性危害。（二）又 汞具生物累積性，海水貯水池中含汞，貯水池中魚體汞含 量，是否超過人體可承受之風險，則需有進一步之數據予 以評估。三、戴奧辛檢測分析：‧‧‧（二）‧‧‧本案 中石化污染案海水貯水池，若不作為遊憩或飲用水之用， 則不具受污染之途徑；而所需考慮者，則為因海水貯水池 之魚，累積戴奧辛經人類食用之污染風險。」等語，亦可 證被告與環保署查證結果認為，海水貯水池水體並無汞及 戴奧辛之危害、污染風險，就魚體可能造成人體危害之風 險，系爭場址週遭於93年至95年間均已設置圍籬，已足達 成避免附近居民捕撈海水貯水池魚類食用之目的。既然如 此，當無補強土堤以為應變必要措施之餘地，相關費用亦 不得要求原告負擔。 ⑶竹筏港溪： ①依前所述，被告雖曾公告「臺南市○○區0000000 段河道邊○○○區○○段○○○○○○○○○○號自鹿耳門橋以東 200公尺土地」為土壤污染控制場址，並認定原告為污染 行為人，惟該處分業經環保署98年4月6日環署訴字第0980 029099號訴願決定撤銷，被告迄今未重為公告，亦未再為 污染查證，是被告不得要求原告負擔此部分整治費用。 ②又被告復舉原告於98年度提出之整治計畫書，主張其亦清 楚顯示竹筏港溪之污染來自系爭場址云云。惟姑不論前開 整治計畫書係為整治概念之建立，而非污染調查之目的， 其亦未記載竹筏港溪有污染超過管制標準之文句；又依前 開「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告 （定稿版）」所載，95年度當時國內尚無戴奧辛水質標準 ，且竹筏港溪3個採樣點中亦僅有1處於暴雨及退潮時較高 ，其餘皆低於「飲用水水質標準」草案所定數值換算之結 果，足見被告根本未能舉證竹筏港溪有污染物濃度超過管 制標準之情事，其僅泛稱有嚴重污染云云，即認應由原告 負擔相關費用，顯屬率斷。 （四）本件「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」費用 ，自其工作內容及費用明細以觀，其中多項工作內容及費 用之用途均屬被告之公務支出，而非「應變必要措施」， 自難責令原告負擔；另依鈞院98年度訴字第100號判決意 旨，其中多筆費用亦應予剔除： 1.「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」包含許多 項非屬土污法第13條所定應變必要措施之工作內容，自不 應命原告負擔全數費用： ⑴按「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據 ，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實 。」最高行政法院39年判字第2號判例著有明文。 ⑵前開計畫包含多項工作內容，被告於求償時自應依其工作 區分所支出費用明細，此原告已於訴願時詳為指摘，被告 迄今仍未予提示，揆諸最高行政法院39年判字第2號判例 意旨，自不得據此認定其費用確用於執行與應變必要措施 有關之各項工作。尤有甚者，其中「場址與附近社區空氣 污染監測」「竹筏港溪排放水水質監測」「辦理緊急應變 措施及陳情案件處理」等項目係屬與系爭場址污染無關之 公務支出，被告未將此部分費用區分並加以排除，亦有違 失。 2.最高行政法院100年度判字第1655號判決明確指出「主管 機關採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控制場 址或整治場址」，是以「95年度中石化臺南安順廠整治場 址工作計畫」中非支出於整治場址及控制場址所生費用， 即不應命原告負擔，為此原告整理「95年度中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫」財團法人成大研究發展基金會委 辦費用10,694,525元中，不合理、應予削減之部分，並拆 分金額計3,586,969元，詳如鈞院卷（三）第259頁附件19 ： ⑴依前開最高行政法院100年度判字第1655號判決之意旨， 主管機關如非於控制場址或整治場址所實施之措施，均非 土污法第13條所定之「應變必要措施」。從而，主管機關 不得依土污法第38條命污染行為人繳納所支出之費用。 ⑵查「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」之工作 項目，諸如「場址與附近社區空氣污染監測」「竹筏港溪 排放水水質監測」及「辦理緊急應變措施及陳情案件處理 」，其實施區域不但非經證實確有污染，亦非支出於整治 場址或控制場址內，是依上開最高行政法院判決意旨，與 土污法第13條所定應變必要措施之要件不符，被告命原告 負擔相關費用，自屬違法。 ⑶「場址與附近社區空氣污染監測」680,000元（原告誤繕 為660,000元）部分： ①被告主張稱污染物可能因揚塵而影響附近居民健康，而有 進行空氣污染監測之必要。惟依「95年度中石化臺南安順 廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版）」所載汞及戴奧 辛之特性，兩者雖容易為土壤吸附，惟不易在土壤中傳輸 ，以戴奧辛而言，如於空氣中傳輸，須經由燃燒、焚化爐 氣體排放等高溫加熱行為，而本件整治場址之汞及戴奧辛 污染係存於底泥及土壤中，幾無在空氣飄散之可能性，是 被告所為空氣污染監測，尚非土污法所稱應變必要措施， 此參前開工作計畫期末報告載明採樣點空氣中未有汞及戴 奧辛污染等語，亦可證之。 ②計算方式：由鈞院卷（三）第118頁表5.3之「一、空氣污 染擴散監測」項目得知費用合計為680,000元。 ⑷「竹筏港溪放流水水質監測」414,000元部分： ①被告又稱竹筏港溪之戴奧辛濃度最高高達101,000ng-I-TE Q/kg，遠超過日本之規範現值，自有持續監測避免污染擴 大之必要。然依「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作 計畫期末報告（定稿版）」所載，95年度當時國內尚無戴 奧辛水質標準，且竹筏港溪3個採樣點中亦僅有1處於暴雨 及退潮時較高，其餘皆低於「飲用水水質標準」草案所定 數值換算之結果，足見竹筏港溪尚未證實有污染；又被告 雖曾公告「臺南市○○區0000000段河道邊○○○ 區○○段○○○○○○○○○○號自鹿耳門橋以東200公尺土地」為 土壤污染控制場址，並認定原告為污染行為人，惟該處分 業經環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定 撤銷，被告迄今仍未重為公告，卻仍於本件將竹筏港溪相 關費用併入求償，顯有違法。 ②被告又提出最高行政法院101年度判字第338號判決，主張 污染場址解除公告後，後續之應變必要措施費用仍應由污 染行為人負擔，是本件竹筏港溪移除污染物費用亦應由原 告負擔云云，然而該判決之基礎事實與理由與本件不同， 難以比附援引。蓋以最高行政法院101年度判字第338號判 決之事實乃為移除控制場址之土壤污染物，而遷移、新設 地下自來水與電力電信管線，最高行政法院係認為管線遷 移與新設工程之施作地點皆在原控制場址內，且時間跨越 控制場址公告列管與解除列管，乃為連貫之應變必要措施 工程，故不得以解除列管之時間點劃分應由污染行為人負 擔之費用，然前開判決對於公告場址解除列管後新增、非 連續之工程費用是否仍由污染行為人負擔乙事，並未表示 意見；甚且最高行政法院亦未改變100年度判字第1655號 判決闡明：「主管機關採取應變必要措施之場地，必須是 列管場址即控制場址或整治場址」之見解。基於不同事件 不同處理之法理，被告自不得逕為引用於不同事實與爭點 之事件中。 ③本件原告爭執其不應負擔竹筏港溪污染物移除費用之理由 如下： A.依前所述，竹筏港溪並未受公告為土壤污染整治或控制場 址，亦未公告為污染管制區，且被告未能證明竹筏港溪有 污染濃度超過管制標準之情事，自無法認定原告為該處之 污染行為人。 B.竹筏港溪相關之整治計畫乃「96年度臺南市中石化安順廠 汙染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪口至鹽工宿舍河段汙 染物移除及護坡穩定工作計畫」或「98年度竹筏港溪第二 河段邊坡控制場址土壤採樣分析工作計畫」，與本件之「 95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」無關。 C.竹筏港溪相關整治計畫乃96年度與98年度，並非本件之95 年度，除時間點不合，且為本件95年度安順廠整治計畫後 新增之他處整治計畫，並非95年度安順廠整治措施之連貫 實施或延續進行，當無最高行政法院101年度判字第338號 判決之適用。 ④計算方式：由鈞院卷（三）第118頁表5.3之「三、竹筏港 溪水流放水水質監測」項目得知費用合計為414,000元。 ⑸「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」255,900元部分： ①依「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告 （定稿版）」所載，此工作項目包含「竹筏港溪第二河段 與本田路間泥土地污染查證工作」，惟此工作項目實施之 區域尚非控制場址或整治場址，且查證之結果分析數據確 實未有污染，自不應命原告負擔此查證費用。 ②計算方式：依照被告答辯（六）狀附表「（八）緊急應變 措施」所示，竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查 證工作支出計255,900元。 ⑹其他非應變必要措施部分之費用亦不應由原告負擔： ①「場址專屬網頁建置」260,000元。 ②「技術支援及行政費用」應扣除926,742元部分： A.「協助環保局竹筏港溪工程」308,914元之部分：如前所 述，因竹筏港溪並無污染，且原告亦非竹筏港溪之污染行 為人，故本費用不應責令原告負擔。至其計算方式，依照 被告答辯（六）狀附表「（五）技術諮詢及行政費用」所 示，除建置專屬網頁外，共有7個工作項目，總計花費2,1 62,396元，故本部分應扣除308,914元（2,162,396元7 ＝308,914元）。 B.「協助民事訴訟及研討會工作」308,914元之部分：依照 「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（ 定稿版）」第4-154頁表4.7-5「出席與本場址有關之相關 會議工作彙整」所示，其中民事訴訟事件開庭皆為「二等 九號道路污染移除暨道路回填工程款給付」事件，此屬被 告與承包商間因回填工程款給付所生民事訴訟，自無從認 屬與本件有關之應變必要措施；其他研討會諸如竹筏港溪 相關等，亦不應由原告負擔。至其計算方式，依照被告答 辯（六）狀附表「（五）技術諮詢及行政費用」所示，除 建置專屬網頁外，共有7個工作項目，總計花費2,162,396 元，故本部分應扣除308,914元（2,162,396元7＝308,9 14元）。 C.「蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力 訓練課程」308,914元之部分：計算方式同上。 3.原處分關於「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫 ，共14,186,602元」之求償範圍與具體施作項目不明，實 有撤銷原處分，命被告再為釐清之必要： ⑴按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定 而無效者外，因下列情形而補正︰‧‧‧二、必須記明之 理由已於事後記明者。‧‧‧前項第2款至第5款之補正行 為，僅得於訴願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅 得於向行政法院起訴前為之。」為行政程序法第114條第1 項第2款及第2項所明定。次按「‧‧‧行政處分是否合於 法定之程式，應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分 書未合於前開法定程式者，除得依行政程序法第114條第1 項、第2項規定，於訴願程序終結前，或向行政法院起訴 前為補正外，並無於行政訴訟程序中，由法院或審判長為 發問或告知，使原處分機關為充分陳述、敘明或補充之餘 地。」「按行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政 機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上 之利益所造成之損害，故行政法院於撤銷訴訟審核原處分 是否適法，應以原處分作成時之法律及事實狀態為基準。 」最高行政法院93年度判字第1624號判決及94年度判字第 1582號判決分別著有明文，是於撤銷訴訟中，原處分違法 性之判斷應以處分作成時之法律及事實狀態為基準；如原 處分有應記明之法令依據而未記明者，僅得於訴願程序終 結前補正，逾此期限之補正行為仍無法排除其處分違法之 瑕疵，合先敘明。 ⑵次按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張 之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當 完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事 實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或 陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」「行 政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；於其他訴訟，為 維護公益者，亦同。」行政訴訟法第125條第1項至第3項 及第133條分別定有明文。準此，於撤銷訴訟中行政法院 調查事證之範圍，非以兩造所提出者為限，為正確認定事 實，適用法律，行政法院應依職權調查相關事證，並使兩 造得為適當完全之事實上及法律上陳述，如有違背，其判 決自屬不適用上開行政訴訟法規定之違背法令。 ⑶本件原告於訴願程序及行政訴訟審理期間，始終主張被告 應對本件原處分關於「95年度中石化臺南安順廠整治場址 工作計畫」費用14,186,602元依工作項目拆分明細費用， 不得違反說明義務包裹式求償；且原告一再要求被告應說 明委辦費用決標金額11,400,000元與實際求償金額13,694 ,525元間差額約230萬元之依據為何，惟被告於準備程序 中一再藉詞年代久遠資料不齊、總價承包制無提出單據義 務云云，未詳為明確拆分。被告復於101年3月7日鈞院行 言詞辯論程序時首次提出：「95年度委辦費分成『溝渠高 濃度污染物移除暫存工程』及『95年度中石化安順廠整治 場址工作計畫』2項子計畫，被證8是針對後面的工作計畫 ，該工作計畫是發包給成大研究發展基金會，所以『溝渠 高濃度污染物移除暫存工程』自然不會出現在被證8『95 年度中石化安順廠整治場址工作計畫』項下。」之說法。 ⑷惟自原處分以觀，本件求償金額係分別明列：「（一）中 石化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措施計畫， 共3,775,077元。（二）95年度中石化臺南安順廠整治場 址工作計畫，共14,186,602元。」因此原處分關於「95年 度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」求償之14,186,6 02元並未敘明及於或包含「溝渠高濃度污染物移除暫存工 程」之300萬元在內；抑且就原處分求償名義上而言，原 處分係載明「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫 」即求償14,186,602元，並非被告於101年3月7日鈞院行 言詞辯論程序時所稱之「95年度委辦費」為上位概念求償 14,186,602元，其下包含子計畫為「95年度中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫」與「溝渠高濃度污染物移除暫存 工程」（300萬元）。由是觀之，被告所為之解釋業與原 處分所載事實及理由不合，且揆諸前開最高行政法院93年 度判字第1624號判決及94年度判字第1582號判決意旨，該 瑕疵亦不得於行政訴訟程序中再為補正，是原處分之適法 性顯有疑義，自應撤銷。 ⑸抑有進者，被告曾於100年9月13日鈞院行準備程序時解釋 委辦費用決標金額11,400,000元與實際求償金額13,694,5 25元間差額約230萬元之理由，陳稱：「原告主張被證8當 初經費1,140萬元，請求1,300多萬元部分，有些部分係採 實支實付的方式，後來可能一開始廠商投標係1,300萬元 ，會經過一個議價的過程，可能變成1,140萬元，這個之 間砍掉的部分，可能包含日後實支實付的部分，‧‧‧。 」云云，是被告前係以財團法人成大研究發展基金會執行 應變必要計畫實支實付之部分解釋差額約230萬元之原因 ，今又稱係「95年度委辦費」（惟原處分從未以此作為求 償項目之總括名稱）項下包含另外一個子計畫「溝渠高濃 度污染物移除暫存工程」（原處分亦未曾出現此求償項目 ）之300萬元支出，導致實際請求部分大於決標金額，顯 已前後矛盾，致使原處分求償金額之正確性疑點重重，不 但原告於訴訟程序中難以就具體求償範圍進行攻擊防禦， 亦有礙鈞院依職權調查原處分之適法性，且因涉及金額龐 大，實有撤銷原處分命被告詳為釐清之必要，以維人民之 正當權益。 ⑹綜上所述： ①如依被告於101年3月7日鈞院行言詞辯論程序時所言，「 95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」僅為「95年 度委辦費」之子計畫之一，而支出僅有11,186,602元，則 因原處分僅載明本件求償範圍為「95年度中石化臺南安順 廠整治場址工作計畫」，超額求償300萬元部分，應予撤 銷。 ②設若被告爭執原處分所載「95年度中石化臺南安順廠整治 場址工作計畫，共14,186,602元」內容即包含「溝渠高濃 度污染物移除暫存工程」300萬元，則姑且不論被告於本 件準備程序與言詞辯論程序所為之解釋前後矛盾，而以孰 為真業有可疑；被告所為亦屬於本件訴訟程序中方為原處 分事實及理由之補正，惟依照上開行政程序法相關規定及 最高行政法院見解，行政機關必須於訴願程序終結前或起 訴前為行政處分理由之補正，否則難謂適法，應予撤銷。 4.被告雖提出臺南市環保局96年4月27日環水字第096005260 00號函，用以說明本件「溝渠高濃度污染物移除暫存工程 」變更所需費用由1,715,000元提高為3,286,100元，前曾 報備環保署修正變更云云。然而，被告無正當理由拒不提 出上開環保署96年4月27日函文之附件即經費明細表，且 提高將近一半費用之合理性與必要性，迭經專案小組會議 或執行小組會議中之專家學者質疑： ⑴被告未提出上開臺南市環保局96年4月27日函文之附件即 「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫修正後之計 畫經費明細表」，以致未能究明本件95年度中石化臺南安 順廠整治場址之計畫經費明細為何。由於該函文之附件為 被告於本件訴訟程序中所引用，且為與本件訴訟關係有關 之事項所作者，依行政訴訟法第163條第1款及第4款規定 ，自應由被告提出該函文附件，以實其說。 ⑵被告雖稱該費用由1,715,000元變更為3,286,100元乙事， 業經環保署核備云云，惟該費用之合理性與必要性早於臺 南市環保局召開之執行小組會議中備受專家委員之質疑， 惟亦不見被告有任何說明或改善： ①依96年1月30日中石化安順廠土壤污染執行小組96年度第1 次會議紀錄，關於「95年度中石化臺南安順廠整治場址計 畫－廠區高污染溝渠清理計畫」，馬念和簡任技正（代理 呂鴻光委員）質疑：「鋼板樁增加工程費約800萬，其效 益是否有必要？」奉委員泣華亦質疑：「1.太空包的使用 似已證明不合實際，日後的搬運已無法避免現有太空包材 質的破裂問題，應考慮替代方案。2.鋼板襯裡的用意是隔 絕土壤與水泥牆的接觸，而若使用鋼板，是否就不必使用 分隔水泥牆，可避免日後擔心遭到污染的疑慮。」林財富 委員復質疑：「開挖方案一中，鋼板樁成本高，是否可以 考慮僅使用少許鋼板樁，‧‧‧，且鋼板樁可重複使用。 」 ②次按96年3月2日中石化安順廠土壤污染執行小組96年度第 2次會議紀錄，針對「95年度中石化臺南安順廠整治場址 計畫－廠區高污染溝渠清理計畫」，環保署之審查意見略 以：「請說明在規劃開挖深度下，設計6m鋼板樁之必要性 ，因開挖並不深，如版樁作為防止湧水目的時，可另考慮 以鋼軌樁加鋼板阻隔等較經濟型施工方式之可行性。」馬 念和簡任技正（代理呂鴻光委員）亦質疑：「p.4-20本案 開挖深度60公分到1.2公尺鋼板樁施作，必要性請考量。 」 ③再按96年4月11日中石化安順廠土壤污染執行小組96年度 第3次會議（第2場）紀錄，關於「95年度中石化臺南安順 廠整治場址工作計畫」之「廠區內高污染排水溝污染物移 除暫存工程之細部設計及招標文件審查」，環保署土壤及 地下水污染整治基金管理會質疑：「工作說明書‧‧‧p. 35噪音及震動監測是否確有必要？其量測位置亦請檢討？ 」馬念和簡任技正（代理呂鴻光委員）亦質疑：「是否使 用鋼板樁請環保局考量必要性。」 5.電話費、辦公用品、電腦耗材、影印等計198,836元之一 般事物費用部分，原告僅須負擔二分之一【詳如本院卷（ 四）第164頁附件24】： ⑴按「法院於確定判決理由中，對訴訟標的以外當事人所主 張或抗辯之重要爭點，本於兩造辯論之結果所為之判斷結 果，除有顯然違背法令，或當事人提出新訴訟資料足以推 翻原判斷之情形外，於同一當事人間，就與該重要爭點有 關之他訴訟，不得再為相反之主張，法院亦不得作相異之 判斷，此源於訴訟上之誠信原則及當事人公平之訴訟法理 ，避免紛爭反覆發生，以達『一次解決紛爭』所生之一種 判決效力（拘束力），即所謂『爭點效』，亦當為程序法 所容許。」最高法院96年度臺上字第2569號民事判決要旨 可資參照。前開「爭點效」法理，於行政訴訟亦應有其適 用。 ⑵參諸系爭電話費、辦公用品、電腦耗材、影印等計198,83 6元之材料費用部分，本質上為被告之例行公務支出，並 非土污法第13條所指之「應變必要措施」。況且，自被告 「93年至98年間土壤及地下水工作計畫相關資料」可知， 於本件計畫執行期間，臺南市尚有其他污染場址，並非所 有本件計畫執行期間內與土污法有關之支出均因系爭污染 而發生，被告縱有與污染相關之公務支出，非必然均用於 本項計畫，揆諸前開最高行政法院39年判字第2號判例意 旨，自不能認其主張為真實。 ⑶退步言之，依照鈞院98年度訴字第100號判決所示：「又 被告為執行上開計畫所支出之電話費及影印機、傳真機等 材料費，固業務所需，然因被告亦為環保主管機關，其所 屬環保局除辦理上開計畫外，尚須承辦其他環保或土污法 案件，亦有需要支出電話費及影印、傳真等費用，而被告 又無法舉證其於上開計畫執行期間，確有成立執行各該計 畫之專屬辦公室及專用之電話、影印機及傳真機，故其於 上開計畫執行期間所支出之電話費及影印機、傳真機等材 料費難保不會流用至其所承辦之其他環保業務上，而被告 使用上開電話、影印機及傳真機時，並未將使用於上開計 畫部分，列冊管理，故已無法證明其使用之金額，‧‧‧ 認被告應負擔上開電話費及影印機、傳真機等材料費二分 之一，‧‧‧。」被告就此敗訴部分亦未提起上訴而告確 定，揆諸前開最高法院96年度臺上字第2569號民事判決要 旨所示，因本件當事人相同，且主要爭點（即原告是否應 負擔此類行政支出）同一，則被告主張不可採既經鈞院98 年度訴字第100號判決加以判定，則依爭點效理論，本件 縱比照辦理，原告亦應僅負擔電話費、辦公用品、電腦耗 材等計198,836元之費用二分之一，即99,418元。 ⑷另關於影印機碳粉匣與其他耗材之部分，本件證人鄭秀萍 到庭證稱該部分係由廠商負擔，非由被告支出費用，此與 原告求證廠商之說辭一致；甚且被告亦有短短21天就更換 碳粉匣之紀錄（參見被證7-5-4及7-5-7，被告於95年11月 28日購入碳粉匣乙支5,800元，復於同年12月19日購入碳 粉匣乙支5,800元），顯與碳粉匣通常之耗損情形不符， 惟原告願意尊重鈞院98年度訴字第100號判決意旨，原則 上仍負擔二分之一之費用，以利紛爭解決，併此說明。 6.無關之會議費用（含餐飲費）計138,257元部分，不應命 原告負擔【詳如本院卷（四）第169頁附件25】： ⑴按「另律師費用部分，部分為上開訴訟事件之出庭差旅費 ，部分為出席專案小組等相關會議之差旅費及出席費，因 被告所組之『臺南市中石化安順廠土壤污染專案小組』之 成員已包含具有法律學專長之中山大學教授葉振輝及高峰 法律事務所主持律師高宗良，此有專案小組委員遴選一覽 表及被告92年12月8日南市環水字第0000000000-0號開會 通知單等影本附本院卷（三）足稽，則以渠等2人之法律 專業已足以提供被告有關土污法等相關法令之意見，故被 告再聘請律師張訓嘉、林國明及魏妁瑩等律師參與上開專 案小組等會議，其所支出之費用合計50,220元，尚難認為 必要之費用，亦應予剔除。‧‧‧如附表五之（一）所示 說明會、宣導及長官巡察費用，核與上開計畫尚無直接關 係；如附表五之（二）其他會議之開會費用部分，按開會 固須礦泉水解渴，若因會議冗長，延誤用餐時間，亦須便 當果腹，故礦泉水及便當自屬必要費用。至於水果及點心 ，則非開會所必需，故被告因開會所支出之水果盒費用， 自非屬必要費用。則上開費用或與系爭計畫無關，或非屬 必要費用，其所支出之費用合計54,876元，均應予剔除。 」為鈞院98年度訴字第100號判決所明示。為此刪除張訓 嘉律師出席專案小組會議之出席費、旅運費，以及各會議 水果與點心之費用；另訂購便當數量顯大於會議紀錄所載 出席人數，或是數量過多顯不合理，而被告又未能證明出 席人數之部分，原告亦一併整理刪除之。 ⑵揆諸被告所提「為系爭場址執行之應變必要措施整理表」 ，可知系爭場址共執行16項應變必要措施計畫，被告顯將 非「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」之竹筏 港溪與二等九號道路相關計畫會議或行政費用恣意併至本 計畫合併求償，應予刪除。 ⑶另關於被告土壤污染專案小組與執行小組會議費用部分刪 除部分：被告前於答辯（七）狀主張「被證7表格中原載 為執行小組會議相關費用，皆為『中石化安順廠土壤污染 專案小組』所生費用」云云，擅將所有小組更名為專案小 組，後又於答辯（八）狀推翻答辯七狀之說法，又回復專 案小組與執行小組之分別，說辭已見反覆，甚為可疑。且 經原告對照被告提出之專案小組或執行小組專家學者出席 費收據，以及專案小組或執行小組會議紀錄，發現同一日 期之會議，常有專家學者出席費簽收收據載為「專案小組 會議」，然而會議紀錄卻載為「執行小組會議」之矛盾情 形，反之亦然。就此矛盾之部分，原告亦整理刪除之。 ⑷又被告所屬人員基於精進自身專業所需而參與研討會之旅 費，亦不應由原告負擔。 7.無關之事物費計15,347元部分，不應命原告負擔【詳如本 院卷（四）第175頁附件26】： ⑴竹筏港溪、二等九號道路整治計畫相關之事物費，非屬本 件「95年度中石化臺南安順廠污染整治場址工作計畫」之 列，應予刪除。 ⑵電腦書籍及被告與施作廠商間訴訟之閱卷費用，亦與「95 年度中石化臺南安順廠污染整治場址工作計畫」之應變必 要措施無關。 ⑶另有關影印機之碳粉匣與耗材部分，原告原則上願意負擔 二分之一，已述如前。然原告對照被告所提之支出憑證、 單據及被告補充之請款單部分，發現有多筆影印機耗材支 出，請款單日期早於發票開立日期（例如：被證7-5-56之 發票開立日期為96年10月29日，補充被證7-5-56之請款單 卻早於同年7月2日即作成，試問96年7月2日請款，如何能 取得3個月後的發票？），或是請款單黏貼之憑證為發票 ，被告提出之憑證卻為收據之矛盾情形（例如：被證7-5- 47及補充被證7-5-47），此部分費用誠謂可疑，應予刪除 。 （五）綜上所述，原處分命原告負擔「中石化臺南安順廠污染整 治場址94年度緊急應變措施計畫」及「95年度中石化臺南 安順廠污染整治場址工作計畫」之費用合計17,961,679元 ，有前揭認事用法之違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願 決定及原處分。 四、被告則以： （一）本件為破世界紀錄之嚴重污染，已對附近居民造成嚴重傷 害，原告為脫免自身責任，一再否認本件污染之嚴重性， 為此，茲整理系爭場址之污染程度及影響範圍，以說明被 告執行本件2項應變必要措施之緣由如下： 1.原告安順廠於90年間，經查證發現其土壤中戴奧辛含量超 過土壤污染管制標準之71倍，因戴奧辛之毒性為砒霜的90 0倍，素有世紀之毒之稱，本件污染又超標甚多，屬土污 法施行以來之重大污染事件，引起政府及國人高度重視。 2.嗣後經擴大調查發現，本件不僅污染濃度高，污染影響之 範圍亦甚為廣泛，除系爭場址本身以外，其周圍之海水貯 水池、乃至竹筏港溪、鹿耳門溪等自然水體均遭受嚴重之 戴奧辛污染，附近居民因長期於不知有污染之情況下，引 灌該等水體為養殖，攝食入含有戴奧辛之魚體，造成其體 內戴奧辛濃度為世界最高，茲析述如下： ⑴由環保署委託工研院於原告安順廠內所作之細部調查發現 ，原告安順廠內土壤戴奧辛濃度高達17,600,000ng-TEQ/k g，為土壤管制標準之17,600倍，是全世界到目前為止相 關文獻所出現污染調查之最高濃度。 ⑵緊鄰原告安順廠之海水貯水池，亦證實遭受嚴重之汞及戴 奧辛污染：依照原告自己所作報告顯示，海水貯水池底泥 之汞污染濃度最高達1,400mg/kg，為土壤管制標準之70倍 ，戴奧辛污染濃度為6,200ng-TEQ/kg，為土壤管制標準之 6.2倍。至於海水貯水池之池水本身，其戴奧辛污染濃度 已超過美國有關人體健康地面水體水質標準1,000倍以上 。因該池水及底泥之戴奧辛污染，致海水貯水池內之魚體 戴奧辛含量達340pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標準 之85倍以上，屬對人體具有毒性之食物。 ⑶竹筏港溪為毗鄰原告安順廠不到2公尺之溪流，其底泥戴 奧辛濃度最高達100,000ng-TEQ/kg，為土壤管制標準之10 0倍，為工研院環安中心參照加拿大管制標準所建議底泥 品質指標32ng-TEQ/kg之3,125倍。而竹筏港溪內之魚體戴 奧辛含量亦高達17pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標準 之4倍以上，亦屬對人體具有毒性之食物。 ⑷鹿耳門溪為距原告安順廠約1公里之自然水體，其內魚體 戴奧辛濃度亦高達61pg-TEQ/g，為歐盟魚肉戴奧辛含量標 準之15倍以上，亦屬對人體具有毒性之食物。 ⑸附近居民長期在不知有污染之情況下，以灌溉渠道引灌受 污染水體之水為養殖水源，故原告安順廠附近之漁塭內魚 體亦被檢驗出含戴奧辛濃度高達11pg-TEQ/g，為歐盟魚肉 戴奧辛含量標準將近3倍以上，亦屬對人體具有毒性之食 物。該等漁塭目前皆由被告命停養中，數年來之停養補償 費用皆由國家預算負擔。惟縱非命停養區，仍傳出戴奧辛 污染情事，其污染範圍影響，仍有待持續追查中。 ⑹另附近之居民長期以來，在不知有污染之情況下，於上開 水體內捕捉魚蝦，或引灌上開水體養殖魚蝦，並予食用或 販售，致附近居民之體內戴奧辛濃度皆偏高，身體健康受 損，甚至有居民血液內之戴奧辛濃度，為全世界最高之紀 錄。 ⑺復由國家衛生研究院所作「臺南市中石化舊臺碱安順廠污 染區居民田野調查計畫」結案報告可知，系爭場址附近3 里居民之糖尿病、高血壓及高血脂異常百分比高於一般族 群，其男女性全癌症、12歲以上男女性糖尿病、骨質疏鬆 症、高血壓、血液脂肪過高、痛風及白內障盛行率均顯著 高於一般族群男女性之該疾病盛行率，而男性之痛風及骨 質疏鬆症，及女性之糖尿病之風險與戴奧辛濃度有統計顯 著之正相關。系爭場址附近居民實已因系爭場址之污染， 處於污染危害之高風險中。 （二）鑑於本件污染事件已造成環境及居民嚴重之傷害，被告在 原告提出整治計畫前（原告直至98年5月方提出合法之整 治計畫），為防免污染繼續擴大或儘速減輕污染危害，即 依土污法第13條執行本件2項應變必要措施。應變必要措 施之執行本須以相當之人力、物力因應，且本件各項求償 費用不僅皆有支出單據可稽，其上並皆加蓋有計畫專用章 及經過多層審核，亦已經土壤及地下水污染整治基金核可 代為支應，被告依法向原告求償，自屬有據： 1.按「所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應 依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施 ：‧‧‧。所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7 款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三 人為之。所在地主管機關因前2項所支出之費用，得由土 壤及地下水污染整治基金代為支應。」「依第12條、第13 條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管 機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規 定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基 金並移送法院強制執行。」土污法第13條及第38條分別定 有明文。是由上開法律規定可知，執行應變必要措施，不 僅係為所在地主管機關之權利，亦屬土污法課予所在地主 管機關應儘速採取防免污染擴散之法定義務，由此可見土 污法力求防免污染擴散之積極性格。 2.次按本件當事人間因系爭場址其他應變必要計畫而生之訴 訟，即鈞院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號判決 及最高行政法院96年度判字第1953號、第1954號判決皆肯 認：「1.被告為執行上開應變必要措施，自須以相當之人 力、物力因應，所列人事費共41,676元、業務費共470,92 1元（其中包括通訊費440元、工作人員酬金274,810元、 物品費30,400元、一般事物費103,474元、其他業務租金 201,421元），不惟有被告提出之支出費用明細表乙份可 稽，並有相關單據影本（含粘貼憑證用紙、誤餐費申請單 、發票、領據、收據等）附卷可資佐證，經核均屬合理且 必要之支出費用，並經土壤及地下水污染整治基金會依整 治法第13條第3項規定核可代為支應。是上開費用之支出 與被告為執行其應變必要措施，顯有其必要性。2.‧‧‧ 所有加班費申請單上皆詳細記載加班時間及工作摘要，而 憑證用紙左上方亦加蓋『中石化安順廠海水貯水池及鹿耳 門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫』之印章，自 難謂與上開計畫無關。」 3.由上開法律規定及判決意旨可知，為避免污染危害擴大或 減輕污染危害，所在地主管機關有採行應變必要措施之法 定義務，而為避免所在地主管機關因預算不足，無法執行 應變必要措施，該等費用得由土壤及地下水污染整治基金 代為支應，惟基於「污染者付費」原則（土污法第38條、 環境基本法第4條第2項及第28條），所在地主管機關得命 污染行為人繳納之。執行應變必要措施所需支應之人力、 物力所生費用，包含人事費、通訊費及事物費等，依前開 鈞院及最高行政法院判決意旨，均屬污染行為人所應負責 之範圍（而非由社會大眾為其承擔污染成本）。 4.由於系爭場址污染之嚴重性，迄今為系爭場址執行之應變 必要措施多達18項計畫，承辦人員為釐清各項計畫經費來 源，就各計畫皆刻有專章，並於各計畫之單據上蓋有各該 計畫之專章以資區別。例如鈞院93年度訴字第941號及94 年度訴字第296號判決所涉計畫刻有「中石化安順廠海水 貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫 」專章，本件求償之2項計畫，其各項支出憑證亦皆蓋有 「中石化臺南安順廠土壤污染整治場址94年度應變措施工 作計畫」或「95年度中石化安順廠整治場址工作計畫」專 章，此有各支出憑證單據可稽。又證人鄭秀萍為系爭場址 之專辦人員，並未辦理被告所轄之其他污染事件，其亦已 詳細說明不會將與系爭場址無關之支出費用納入對於原告 之求償項目之中，而本件求償計畫之承辦人員王啟人及鄭 秀雯亦皆是系爭場址之專辦人員，亦未承辦被告轄內其他 污染案件，渠等就本件2項工作計畫之請款，自皆係為辦 理系爭場址應變必要措施而生。 5.詳言之，本件所有支出皆係由系爭場址專門承辦人員（未 承辦其他場址案件）於請款時指明係用於本應變必要措施 ，經多重審核後由行政課採購，採購後再經多關審核予以 核銷，此皆如被證7及補充被證7各支出憑證所示，依優勢 證據法則，已足證明該等支出與系爭場址應變必要措施之 關連： ⑴按「以行政罰與刑事罰相比較，刑事罰關乎人身自由，認 定犯罪之證據『證明力』，通說認為必須『超越合理之可 疑』，而行政罰對人民權益之侵害，遠低於刑事罰，其認 定違規之證據證明力，以『優勢證據』為已足，‧‧‧。 」「行政罰對人民權益之侵害，遠低於刑事罰，其認定違 規之證據證明力，應準用『民事訴訟法』之規定，以『優 勢證據』為已足，‧‧‧。」「刑事案件因涉人身自由， 採嚴格之證明，而行政訴訟無涉人身自由，以優勢證據為 已足，‧‧‧。」臺北高等行政法院96年度訴字第881號 、97年度訴更二字第106號及99年度訴字第276號等判決分 別著有明文。 ⑵次按「民事事件上，證據之證明力，較為強大，更為可信 者，即足以使審理事實之人對於爭執之事實認定其存在， 更勝於不存在，即達到前開蓋然的心證，即為所稱之證據 優勢，或所謂之證據優勢主義亦係指此。是在具體案件審 理中，若兩造所主張之事實及提出之證據，經衡量後對『 待證事實』可達到前開所稱蓋然之心證時，法院即應為信 該當事人所主張之事實為真實。換言之，倘一造已提出與 待證事實客觀相符之證據，然他造對與客觀事實相符之證 據，並無法提出反證或足以削弱該證據之證明力時，僅對 之單純之否認，不足以減弱法院對該客觀事實之蓋然心證 ，仍應認為提出與客觀事實相符證據之一造盡其舉證責任 。」臺灣臺北地方法院88年度保險字第39號民事判決亦有 明文。 ⑶復按「民事訴訟法‧‧‧第352條至第358條‧‧‧之規定 ，於本節準用之。」「文書，依其程式及意旨得認作公文 書者，推定為真正。」分別為行政訴訟法第176條及民事 訴訟法第355條第1項所明定。又「交通稽查聯合執行小組 之通知單及共同簽證之說明書為公文書之一種，若無確實 反證即不能否定其證據能力，‧‧‧。」最高行政法院75 年度判字第1570號判決要旨可資參照。 ⑷依上開法律規定及判決意旨可知，民事、刑事及行政訴訟 應證明之程度並不相同。質言之，刑事判決採取嚴格證據 法則，而民事和行政判決對於人民權益之侵害，遠小於刑 事判決，其舉證程度為優勢證據法則。所謂優勢證據法則 為蓋然程度之比較，亦即若舉證之程度使法院對於事實存 在之認定大於不存在之認定，法院即可信該當事人所主張 為真實，而若對造無法提出反證或足以削弱該證據之證明 時，僅對之為單純否認，仍應認為提出證據之一造已盡其 舉證責任。 ⑸以本件訴訟所涉各項支出經費而言，證人鄭秀萍已說明系 爭場址所涉經費請購、採購及核銷程序如下（參見鈞院10 0年11月15日準備程序筆錄）：A.因系爭場址污染嚴重， 涉及多項計畫，故不同計畫皆刻有各自之專章，以供區別 之用；B.當系爭場址特定計畫須特定人力物力支應時，由 系爭場址專門承辦人（未承辦其他污染場址業務）確認該 項目屬計畫書內得支出項目後，於請購單上填具請購項目 、涉及之特定計畫及費用別等，送臺南市環保局土壤股股 長、水土課課長及水土課預控人員確認該支出未超出預算 ，且與計畫具有關連性，再經行政課詢價、由會計室及出 納室查核（後三者為與臺南市環保局水土課平行之單位） ，最後至局長審核批示准予採購；C.由行政課予以採購； D.於採購程序完成後，核銷程序須經由臺南市環保局土壤 股股長、水土課課長、預控、行政課、會計室、出納室至 局長確認後，方予以撥款核銷；E.上開程序為請購、採購 及核銷之法定程序，除承辦人外，並有多重人員為其把關 審核，此係為確保每筆支出均具有必要性及合法性，系爭 場址之承辦人員均應遵守。 ⑹本件求償所有單據皆係經各該公務員於其職掌內審核後所 作成之公文書，依優勢證據法則，應得證明該等支出皆係 為執行本件應變必要措施所支出： ①按「各機關員工向機關申請支付款項，應本誠信原則對所 提出之支出憑證之支付事實真實性負責，如有不實應負相 關責任。」支出憑證處理要點第3點定有明文。是以，各 機關員工向機關申請支付款項，皆應對支出憑證支付事實 之真實性負責，否則即負有相關法律責任。 ②復按「各機關主辦會計人員，對於不合法之會計程序或會 計文書，應使之更正；不更正者，應拒絕之，並報告該機 關主管長官。前項不合法之行為，由於該機關主管長官之 命令者，應以書面聲明異議；如不接受時，應報告該機關 之主管上級機關長官與其主辦會計人員或主計機關。不為 前2項之異議及報告時，關於不合法行為之責任，主辦會 計人員應連帶負之。」「各機關會計人員對於財物之訂購 或款項之預付，經查核與預算所定用途及計畫進度相合者 ，應為預算之保留。」分別會計法第99條及第100條前段 所明定。準此，各機關會計人員對於財物之請購，應事先 審核是否與計畫用途及進度相符，對於不合法之會計文書 則有義務更正之，否則即應連帶負責。 ③由補充被證7-5可知，系爭支出均由彼時系爭場址專門承 辦人王啟人及鄭秀雯予以請購，僅當該承辦人請假或交接 未完成時，偶由職務代理人代為請購。系爭場址專門承辦 人僅辦理系爭場址相關業務，其請購自皆係為處理系爭場 址污染危害減輕與擴散防免所需，並無可能亦無必要請購 其他場址所需費用。 ④復由補充被證7-5可知，本件求償費用之請購、核銷及審 核等，均屬臺南市環保局承辦人員、各級主管及會計室會 計人員執掌事務，其請購程序係由系爭場址承辦人於請購 單上填具具體及特定之計畫名稱（即「95年度中石化安順 廠整治場址工作計畫」專章）、費用別、用途說明等，並 蓋用公務用章後，經各級主管、行政課、會計室及出納室 等審核核章後，方予採購及核銷，就其等執掌事務內所製 作之請購及核銷單據，皆屬公務員職務範圍內所製作之公 文書，各承辦人依法皆應對支出憑證所載支付事實之真實 性負責，會計人員亦有法定監督義務，否則即有法律咎責 之可能。而詳觀被告製作之「95年度中石化臺南安順廠污 染整治場址工作計畫」（附表三）可知，一般事物費皆屬 千百元之支出，各承辦人實無可能為該等為數不大之金額 ，甘冒法律責任，而製作不實之公文書。 ⑤況且本件求償之項目不外為文具、電腦資訊用品、電話費 、影印費等，此為在現代社會處理各項事務均須支出之項 目（不論法院、行政機關、民營企業或律師事務所皆然； 更遑論被告因面對本件有史以來最嚴重之土污事件所須處 理之各種繁重事務，自更有額外支出上開成本之必要）， 被告因處理系爭場址之污染，就額外增加之成本，部分向 污染行為人求償，並無不合理之處。蓋因系爭場址污染所 生尚有影印紙張、租用影印機及曾經建置系爭場址專用辦 公室等費用，皆無向原告求償，而皆由全民為其承擔污染 所生成本。 ⑥另由補充被證7-5可知，本件求償各筆經費當中，有多筆 費用甚至係由承辦人自掏腰包預先代為墊付，若該費用經 會計室審核不過，承辦人則有需自行負擔該筆費用之風險 。承辦人為系爭場址應變必要措施之執行戮力以赴，原告 空言承辦人有製作不實公文書或虛浮花費之情事，殊無足 採。 ⑺被告既已提出相關單據，其上蓋有95年度應變必要措施專 用章，並係由系爭場址專門承辦人（未承辦其他污染場址 ）予以請購，其與95年度應變必要措施之關連性已經證實 ，且臺南市環保局土壤股股長、水土課課長、預控、行政 課、會計室、出納室及局長等人，均依法定程序於法定執 掌範圍內，予以審核確認該筆費用為95年度應變必要措施 所需費用，該等支出憑證應足以證明被告為系爭場址應變 必要措施支出該筆費用乙事存在大於其不存在之蓋然性。 原告對此證明迄今未能提出任何反證或足以削弱該證據之 證明，僅單純空口否認，依優勢證據原則，應認定被告已 善盡舉證責任，原告就此部分之否認，應提出足以削弱該 證據之證明，不得僅憑空口否認。 （三）本件「中石化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措 施計畫」之工作項目包含「中石化臺南安順廠整治場址禁 養區圍籬設置工程」及「中石化安順廠海水貯水池土堤補 強工程」，均係為避免系爭場址污染擴大或減輕污染危害 所執行之應變必要措施，其所生費用依法自得向污染行為 人即原告請求： 1.禁養區圍籬設置工程： ⑴本件污染係我國有史以來最大之土壤污染事件，除系爭場 址外，其周圍至少27公頃之漁塭皆遭受波及，其內魚體皆 驗出戴奧辛含量超標情事。由「94年臺碱安順廠區周圍養 殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果」中漁塭停養範 圍圖中可看出該等漁塭皆緊鄰系爭場址，距離系爭場址不 到150公尺。另由上開分析結果表可知，歐盟魚肉戴奧辛 含量之標準為4pg-WHO-TEQ/g‧濕重，而94年時系爭場址 周圍漁塭中魚體之戴奧辛含量將近前開標準之3倍，屬對 人體有毒之食物。 ⑵雖被告於發現污染後，即命該等漁塭停養，並由國家預算 補助經費予以補償至今，惟民眾因不知污染嚴重性而進入 捕捉魚類之情事仍常有所聞，為避免民眾再入內捕撈，使 系爭場址之戴奧辛繼續影響國民之身體健康，自有在該等 禁養區設置圍籬以使民眾難以進入漁塭，並生警告效用之 必要。 ⑶另依原告整治計畫所附「本場址相關執行工作大事紀」可 知，原告為理解系爭場址污染擴散範圍及嚴重性，自74年 起即陸續對附近之漁塭進行污染查證。由此可知，原告對 於附近漁塭之污染來源係來自於系爭場址一情，自係知之 甚明。 ⑷綜上，該禁養區圍籬設置工程既係為避免系爭場址污染所 造成之危害擴大，符合土污法第13條應變必要措施要件， 其相關支出，被告依土污法第38條規定命原告繳納，自屬 有據。 ⑸原告雖以被告98年7月14日之新聞稿內載「環保局於96年 間進行魚體採樣調查，‧‧‧除海水貯存池以外，目前周 圍漁塭之魚體檢測結果皆未超標」等語，主張系爭停養區 魚體戴奧辛含量未超過安全標準，圍籬之設置難謂應變必 要措施云云。惟94年當時既驗出魚體之戴奧辛超標，被告 於94年系爭場址應變必要計畫中加入圍籬設置工程，自屬 為避免污染擴大或減輕污染危害之應變必要措施，至於日 後（即96年時）因已採行其他應變必要措施而使魚體內戴 奧辛含量降低，本與94年時設置圍籬是否為應變必要措施 無關。 ⑹原告雖另稱本件漁塭魚肉戴奧辛含量低於工研院建議之32 皮克，故無戴奧辛超標情事云云。惟就人體所攝食之魚類 ，歐盟所定戴奧辛管制標準為4pg-WHO-TEQ/g，本件漁塭 魚體已超過該標準，屬對人體有毒之食物，此有魚體戴奧 辛檢驗結果可稽。至於工研院所建議之32皮克，係參考加 拿大之底泥品質指標所提出之建議底泥品質指標，底泥並 非人所會食用物質，其品質指標自不得與歐盟所提魚肉戴 奧辛管制標準相互混淆。而系爭漁塭屢傳不知污染嚴重性 者之偷捕事件，為嚴加防範系爭場址污染危害擴大，自有 設置圍籬以將污染隔絕於民眾接觸範圍之必要。 2.海水貯水池土堤補強工程： ⑴海水貯水池業經證實遭系爭場址嚴重污染，其底泥、池水 及池內魚體均有高含量之戴奧辛污染，原告對此亦不否認 ，且其與竹筏港溪間僅有2公尺寬之小路相隔，亦毗鄰附 近漁塭，如果土堤下陷，可能讓海水貯水池之池水夾雜懸 浮固體（戴奧辛極易吸附於細小塵土中）及受污染之魚體 流往竹筏港溪及附近漁塭，造成二次污染，而其土堤既已 出現下陷情事，自有盡快補強土堤，以避免池水外洩致造 成污染擴散之必要。 ⑵土污法第38條規定，為避免系爭場址污染擴散或減輕污染 危害執行應變必要措施費用，應由污染行為人負擔該污染 成本，並無區分應變必要措施所在地之所有權人為誰、採 取應變必要措施之原因係出於天災或人禍等，故該土堤屬 於何人所有、土堤之崩壞原因為何，均與污染行為人應依 土污法第38條負擔應變必要措施所生之費用一事無關。 （四）「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」之費用， 均係為避免系爭場址污染擴大或減輕污染危害所執行之應 變必要措施而生，依法本屬污染行為人即原告應予負責之 範圍：按原處分求償95年度應變必要措施費用，大致可區 分為委辦費及非委辦費2種，委辦費係指被告委由財團法 人成大研究發展基金會執行「95年度臺南中石化安順廠整 治場址工作計畫」與茂原營造有限公司執行「溝渠高濃度 污染物移除暫存工程」等2項子計畫，而給付該二法人之 委辦費用；非委辦費則指除上開具有特定工項之2項委辦 計畫外，被告為處理系爭場址污染，執行上開2計畫外之 應變必要措施所支出加班值班費、國內旅費、按日按件計 資及臨時人員酬金、一般事物費等費用。是被證7所列加 班值班費、國內旅費、按日按件計資及臨時人員酬金、一 般事物費等，非屬上開2委辦計畫所生費用，故無法對應 到該2委辦計畫之工作項目，合先敘明。 1.委辦費13,694,525元部分： ⑴委辦費用包含「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」及「95 年度中石化安順廠整治場址工作計畫」之費用： ①溝渠高濃度污染物移除暫存工程： A.此工作項目係為移除所發現之破世界紀錄之戴奧辛污染物 所執行之應變必要措施，該工程費用為3,000,000元。 B.被告於作成原處分前，業於98年5月22日依行政程序法第 102條規定以南市府環水字第09822013680號函通知原告陳 述意見，並於該函檢附支出費用明細表，詳載「95年度中 石化臺南安順廠整治場址工作計畫」之委辦費用包含「溝 渠高濃度污染物移除暫存工程」及「95年度中石化安順廠 整治場址工作計畫」2項子計畫之委辦費。於本件行政訴 訟中，被告於100年8月31日提出被證7即系爭95年度應變 計畫之相關單據及整理表格，並於被證7-3-3及7-3-4附上 「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」委辦費之單據。復於 100年11月14日答辯（五）狀說明95年度應變必要措施母 計畫之委辦費部分，包含「溝渠高濃度污染物移除暫存工 程」及「95年度中石化安順廠整治場址工作計畫」2項子 計畫之委辦費。由此可知，原告早於陳述意見階段即已知 悉95年度應變必要計畫包含「溝渠高濃度污染物移除暫存 工程」之委辦費，且於本件行政訴訟當中，被告亦就此情 一再說明，原告於100年3月7日鈞院行言詞辯論時主張被 告未提供原告「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」相關資 料云云，顯與事實不符，亦違反行政訴訟法第132條準用 民事訴訟法第276條第1項「未於準備程序主張之事項，除 有下列情形之一者外，於準備程序後行言詞辯論時，不得 主張之：‧‧‧。」之規定。 C.由「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告 （定稿版）」第3-2、3-19頁可知，該溝渠高濃度污染物 係位於原告臺南安順廠內之五氯酚工廠，即位於整治場址 內。另由系爭工程契約書及所附工程圖樣、保固切結書等 資料，亦可知系爭工程施工地點係位於原告臺南安順廠內 。 D.由於財團法人成大研究發展基金會所執行之「95年度中石 化臺南安順廠整治場址工作計畫」係採勞務標發包，而「 溝渠高濃度污染物移除暫存工程」若以統包方式進行，易 生工程驗收爭議，被告乃將該工程部分另案採工程標方式 辦理，並變更其所需費用為3,286,100元，經環保署96年5 月8日環署土字第0960032515號函覆同意備查在案。 E.原告主張溝渠高濃度污染物移除費用，遭受委員質疑云云 ，惟由原告101年8月17日言詞辯論意旨狀所引用之委員意 見「鋼板樁增加工程費約800萬元，其效益是否有必要？ 」乙節，對照該計畫最後核定費用為300萬元即可明知， 原告所引用之意見應為該計畫核定前之審查，且被告最後 皆依委員審查意見予以訂定及執行計畫。 ②95年度中石化安順廠整治場址工作計畫：本工作計畫決標 金額為11,400,000元，其中緊急應變措施部分採實作實算 ，故扣除該緊急應變措施費用部分（1,254,000元），其 他計畫費用為10,146,000元，而本件廠商緊急應變實作實 算部分實際支出548,525元，故本計畫結算總價為10,694, 525元。 ③綜上，本計畫求償之委辦費用為13,694,525元（3,000,00 0元＋10,694,525元）。 ⑵由鈞院卷（三）第112頁附表可知「95年度中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫」總共執行八大工作項目，其下再 分為多個細部工作項目，原告於準備程序中所爭執之工作 項目均以色框表示，並說明原告所爭執工作項目之金額及 必要性如下： ①第二大工作項目即「環境監測與查證」項下之「場址周界 空氣汞及戴奧辛監測」及「竹筏港溪水質汞及戴奧辛監測 」： A.第一大工作項目即「漁塭底泥及土壤汞及戴奧辛監測」及 第二大工作項目即「環境監測與查證」合計支出2,473,94 0元。 B.按「契約價金之給付，得為下列方式之一，由機關載明於 契約：（一）依契約總價給付。（二）依實際施作或供應 之項目及數量給付。（三）部分依契約標示之價金給付， 部分依實際施作或供應之項目及數量給付。（四）其他必 要之方式。」採購契約要項第31點定有明文。由該規定可 知，政府採購案之付款方式至少分為依契約固定價額給付 （即總價承包制）、依實際施作項目給付，以及部分給付 固定價額部分實作實付3種；而總價承包制，係以決標金 額為給付之金額，無論盈虧，均由廠商自行承擔風險及利 益，故廠商只要工作成果經過驗收，機關即應給付其契約 金額，不須廠商出示實際施作之各項支出憑證。另依政府 採購法第65條第1項之規定，得標廠商應自行履行工程， 勞務契約不得轉包，故廠商若自行履行契約，未轉包而施 作，自無須支付他人費用，當然亦無支出憑證可言；若係 在政府採購法第67條規定准許之範圍為分包行為，政府亦 無權要求廠商報告分包價額，蓋此係廠商之營業秘密，政 府自不得要求告知，且政府亦無權要求切除分包之價差。 本計畫除緊急應變必要措施部分以外，採總價承包制，亦 即簽約時即已確定應完成之工作項目及計畫金額，並按各 期驗收成果，視廠商是否於查核點完成應完成之進度，而 給付各期委辦費，廠商無須檢附單據請款，故被告並無相 關單據以資區分廠商所支出各項檢驗費用之價額。 C.為原告爭執各項檢驗項目之金額一情，被告承辦人員詢問 本計畫之主持人巢志成教授，是否存有相關單據可資區分 各檢驗項目所支出費用，巢教授表示因系爭計畫契約價額 之給付，只須廠商依各查核點完成應完成之工作，並無出 具實際支出之單據需求，故無留存單據之必要，亦無義務 提出，況系爭計畫已結案多年，該等單據實無從提出。 D.就各該檢驗所需費用，目前所尋找到最詳細資料為被告在 招標之前，將本計畫送環保署審核時，環保署依實務運作 經驗，核定本計畫各項檢驗之合理成本及總價，亦即場址 周界漁塭底泥污染查證費用為1,824,000元、空氣污染擴 散監測費用為680,000元、場址溢流水水質監測費用為368 ,000元、竹筏港溪放流水水質監測費用為414,000元、周 界生物與環境基質污染潛勢分析費用為760,000元、地下 水質監測費用為165,000元，共計為4,211,000元；而該等 費用經環保署審核通過後，再經被告與廠商議價程序，廠 商同意以2,473,940元為總價施作此工作項目，亦即本計 畫廠商以低於環保署所審核通過之合理成本之價額辦理本 計畫各項檢驗，故雖環保署已以較高價額審核過各項檢驗 費用之合理成本，惟本計畫之經費分析表上係記載本工作 項目經議價後之總價。因環保署審核通過之檢驗費用，並 未包含海水貯水池之檢驗費用，亦即合約費用雖較環保署 所通過之費用為低，惟合約費用所涵括之檢驗項目相較於 環保署所審核通過費用所涵括之檢驗項目，多了檢驗海水 貯水池此一工作項目；因二者之工作項目範圍並不相同， 故無法以環保署審核通過之費用與合約所載費用之比例， 推估本計畫各項檢驗費用之單價。原告主張以環保署審核 金額為標準，實與事實相違。 E.原告雖主張系爭場址周圍空氣戴奧辛及汞之監測非屬必要 云云，惟查： a.系爭場址之污染物即戴奧辛及汞，易吸附於空氣微塵隨風 飄揚，其污染影響範圍本即容易擴散至周圍，而系爭場址 位於西南沿海地區，受季風強大吹襲，其四周亦無高聳建 物以資阻隔污染物之擴散，地表土壤粉塵極可能四溢飄散 ，造成二次污染公害。因此為瞭解系爭場址之戴奧辛對附 近社區之空氣品質影響程度，本計畫於附近之鹿耳里、四 草里及顯宮里內，設置5個空氣品質採樣點，分析項目為 汞及戴奧辛。該5個空氣品質採樣點為場址內及顯宮國小 、鹽工宿舍區、鎮海國小及鹿耳門溪出海口等4處人口聚 集區，後4個空氣品質採樣點相對於場址之距離分別為0.7 2公里、0.46公里、1.71公里、1.36公里。 b.又系爭場址附近鹿耳里、顯宮里及四草里等3里約有1,260 戶，共計4,167位居民，經行政院衛生署92年所執行計畫 已發現該3里居民血液中之戴奧辛濃度、腎臟功能指標檢 查異常率明顯及脂肪肝等皆高於其他區域之民眾，故已由 國家支應費用，將該3里居民納入「臺南市衛生局辦理中 石化舊臺碱安順廠污染地區居民健康照顧計畫」，顯見系 爭場址之污染已對於其附近鄰里居民身體健康造成損害。 為避免該污染影響擴大，自有監測該3里空氣中戴奧辛及 汞濃度，以理解污染擴散範圍、擴散嚴重程度及是否有進 一步採取污染防治措施之必要，原告稱不須為此監測項目 云云，實屬寧可將附近居民身體健康繼續置於無可預知之 損害風險當中，亦不願為積極補救作為，此等主張實難以 認同。 c.原告雖另稱依「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計 畫期末報告（定稿版）」第2-16頁記載，戴奧辛需經高溫 燃燒才能釋放在空氣中，而本件戴奧辛在土壤之中，無散 播可能云云，惟該頁係在說明戴奧辛的主要傳遞途徑有三 ，其一係經過燃燒行為後進入人體呼吸道，其二係經由食 物進入，其三係吸附於水體底泥中；亦即依該頁所載，戴 奧辛主要傳遞途徑有三，並非原告所稱僅有透過燃燒一途 ，且所謂主要傳遞途徑之介紹，亦無排除其它傳遞途徑之 可能；此外，該頁亦已清楚表明戴奧辛係屬極易吸附於土 壤中，若地表塵土揚起，自會併同攜帶戴奧辛飛揚於空氣 中。原告就對戴奧辛之特性描述斷章取義，並無可採。 d.另依原告所提整治計畫，其亦明確記載「汞及戴奧辛等污 染物易吸附於土壤等細微顆粒表面，且場址鄰近濱海地區 ，風勢大，於植被較少區域，污染物有能因揚塵，而影響 下風處居民健康，亦有可能成為污染擴散之途徑。」等語 ，因此規劃於顯宮社區、鹿耳社區等設置空氣監測站（即 本計畫設置空氣監測站處）。由此可知，原告對於監測系 爭場址周界空氣品質之必要性，本知之甚明，其為卸責一 再飾詞否認被告執行此項應變必要措施之必要性等語，並 無足採。 F.就竹筏港溪排放水水質監測部分： a.原告雖稱竹筏港溪無污染云云，惟由原告整治計畫內所附 有關竹筏港溪污染調查彙整圖可知，竹筏港溪之戴奧辛濃 度最高高達101,000ng-I-TEQ/kg，遠遠超過日本之規範限 值150ng-I-TEQ/kg。竹筏港溪緊臨系爭場址，亦驗出戴奧 辛及汞，且戴奧辛污染區會受到潮汐、地下水位等影響擴 散，自有持續監測，以免污染擴大之必要。且由土污法第 11條第2項前段規定：「前項場址之土壤污染或地下水污 染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水 污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水 污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」可知，得劃為控 制場址之要件須為土壤或地下水污染物濃度超過管制標準 ，因竹筏港溪為溪流，其受系爭場址污染者為底泥，依法 無法劃為控制場址，惟其污染嚴重乃屬明確之事實。 b.又竹筏港溪毗鄰原告安順廠不到2公尺，其內污染物戴奧 辛及汞即為系爭場址之污染物，附近查無其他污染源，原 告整治計畫書上亦載明：「本場址的關切物質為土壤汞及 戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，原始產出 區域分別於原鹼氯工廠及五氯酚工廠的製程區，除可能藉 由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠 流入海水貯水池及竹筏港溪」，其所製作之「場址概念模 式示意圖」之紅色箭頭（表示污染物流佈途徑）亦清楚顯 示竹筏港溪之污染係來自系爭場址。竹筏港溪之嚴重污染 係因系爭場址污染擴散所致，乃為原告整治計畫書上所明 載之事實，被告為防免竹筏港溪污染擴大及減輕其危害， 於本計畫期間內於竹筏港溪執行應變必要措施所生費用， 核屬原告污染所造成之成本，理應由原告予以負責。 ②第五大工作項目即「技術諮詢及行政支援」項下之場址專 屬網頁建置、協助研擬及審查本場址相關工作計畫及招標 文件、出席與本場址相關之會議、與相關單位或民眾必要 之溝通協調及蒐集國外相關土壤及地下水整治案例及外語 教學： A.場址專屬網頁建置：支出260,000元。查一般政府機關為 建置網頁，所需費用約為400,000元至1,600,000元，系爭 場址專屬網頁支出260,000元，屬低於市價之合理支出。 而由該網頁資料可看出，該網頁之功能為：a.告知民眾應 配合停養、不得進出管制區等，透過該等資訊之宣導，避 免民眾繼續接觸污染物質；b.告知民眾被告所屬各單位為 系爭場址所提供之應變必要措施，諸如衛生局將全面進行 血液戴奧辛含量檢測、建設局刻正收購停養區養殖水產物 等，俾使民眾得於知悉該等訊息後，前往理解自己身體狀 況，看是否有無需即刻治療之情況，或提高願意配合停養 之意願等，以減免系爭場址所造成之危害；c.告知民眾系 爭場址每次整治執行進度說明會之時間，以利民眾出席該 次會議，知悉系爭場址整治狀況、民眾應配合事項、被告 所屬各單位所執行之應變必要措施，並使民眾得反應系爭 場址污染危害狀況等；d.提供系爭場址污染防治手冊之下 載，使民眾更知悉如何防範及減輕系爭場址所造成之污染 。由上可知，系爭網頁之建置功能，係透過資訊公開，以 讓民眾更理解如何防範及減輕系爭場址污染所造成之危害 ，以達減輕污染危害之效，屬應變必要措施之一部。 B.外語教學：由「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計 畫期末報告（定稿版）」第4-179頁可知，外語教學此一 細部工作項目，係由本計畫主持人巢志成教授及其助理林 安妮擔任講師，亦即其係本計畫內編制人員支援工作項目 之一，並無另外聘請講師，而本計畫為總價承包計畫，故 此工作項目並無獨立計價。由其課程內容為「有害事業廢 棄物場址再利用之里程碑」「化學物質導致魚體及人體變 化之疑慮」及研究澳洲戴奧辛污染場址案例等可知，此工 作項目，係為使承辦人員能夠研閱與處理系爭場址污染有 關之外國文獻資料，增加承辦人員處理系爭場址污染之能 力，以期能有效整治及監督系爭場址。 C.國外整治案例蒐集及研究：此屬計畫內編制人員工作項目 之一，因本計畫為總價承包計畫，並無獨立計價。而由「 95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定 稿版）」第4-157頁至第4-181頁可知，本計畫研究團隊收 集及研究日本、美國及澳洲等國汞污染場址之整治案例， 冀他山之石可以攻錯，以作為系爭場址整治及監督技術之 參考。蓋本計畫執行之時，系爭場址為被告轄內唯一汞污 染之場址，本計畫從事汞污染場址之研究，係專為處理系 爭場址之污染，且系爭場址污染規模高居世界首位，以被 告有限之人力及技術，自須有賴吸取先進國家技術及經驗 ，以避免錯誤以及延誤之整治及監督。另由原告自98年提 出整治計畫以來，其目前整治進度仍處於模廠試驗階段， 亦即由原告以各5,000,000元延聘3家廠商並加上原告自己 ，以不同之模廠技術試驗何種方式較有整治成效，來決定 未來應採行何種整治技術等情可知，系爭場址之整治技術 甚為困難，亦為國內所有技術人員未曾處理過之高濃度戴 奧辛及汞污染，實有研究先進國家整治技術及經驗，以作 為系爭場址有效整治及監督參考之必要；況原告自為整治 計畫時，亦研究美國、日本、香港、德國及澳洲等多國整 治經驗，由此益證求取其他國家整治經驗，對於系爭場址 整治或應變必要措施之重要性。 D.協助研擬及審查本場址相關工作計畫及招標文件、出席與 本場址相關之會議、與相關單位或民眾必要之溝通協調： 此屬計畫內編制人員工作項目之一，因本計畫為總價承包 計畫，此2細部工作項目並無獨立計價。 E.就「技術諮詢及行政支援」此一工作項目而言，其總共包 含7項細部工作項目：a.研擬本場址未來中長期之污染整 治或管理規劃；b.提供本污染案相關專業技術諮詢與法律 建議（包含提供本污染案相關專業技術諮詢與法律建議、 提出「中石化臺南安順廠場址風險溝通與管理」、訂定「 中石化臺南安順廠天災管理與應變計畫」、法律諮詢服務 、研擬「整治專案場址資訊公開申請辦法」、研擬97年度 中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及緊急應變工作 計畫）；c.協助研擬及審查本場址相關工作計畫及招標文 件；d.出席與本場址相關之會議、與相關單位或民眾必要 之溝通協調；e.協助有關本場址相關資料的蒐集彙整、f. 資料庫的建立、及重大事件之文字與影像或錄影的紀錄； g.蒐集國外相關土壤及地下水整治案例及外語教學。該等 工作項目均由本計畫工作團隊16人、成大永續環境科技研 究中心、冠誠環境科技工程股份有限公司、正修科技大學 超微量研究科技中心及依合約派駐環保局之3位全職人員 共同協力完成，因本計畫屬總價承包計畫，該7項細部工 作項目皆屬依合約應於各查核點完成之工作項目，並無單 獨計價。 ③另本計畫之第六大工作項目即「研擬場址附近水域底泥之 個案清除原則」及第七大工作項目即「其他工作事項」（ 包含本場址地貌影像之拍攝、辦理環保局臨時交辦事項及 召開邁向國際環保城市－府城水土永續論壇會議），亦均 屬上開人員依約協力共同完成之工作項目，其利潤與成本 均與第五大工作項目共同分擔，無單獨計價。 ④第八大工作項目即「緊急應變措施」：污染區域周界新增 設告示牌支出26,000元，竹筏港溪第二河段與本田路間泥 土地污染查證工作255,900元，轉支巡守工作經費266,625 元。由「緊急應變措施處理流程圖」可知，此工作項目之 流程為：當可能污染事件經民眾或其他單位陳情或檢舉之 後，被告環保局人員即會同通報緊急應變小組進行現場勘 查，包含污染查證、資料比對、採樣等工作，若經證實有 污染後，即應採取警示帶圍阻、豎立告示牌等控制或降低 污染擴散及影響程度之緊急應變措施，經過污染範圍調查 及確認後，若應辦理污染公告者，即應辦理污染區公告事 宜。由此可知，此工作項目為透過接受民眾之陳請後，予 以現勘，若經確認有污染，即採取緊急應變措施及相關公 告事宜，以避免污染擴大，自屬應變必要措施之一環。 2.委辦費以外之一般事物費、加班費、差旅費等部分： ⑴由計畫支出明細表及各支出單據影本皆詳載支出時間及事 由，並由承辦之公務員蓋用「95年度中石化安順廠整治場 址工作計畫」專章於上，及經會計室審核後之用印等情可 知，被告向原告求償者皆為執行應變必要措施所生之費用 。 ⑵原告雖主張應扣除一般事物費、被告承辦人員之加班費云 云，惟查： ①應變必要措施之執行本須有相當之人力、物力之支應，鈞 院98年度訴字第100號判決見解亦已明白肯認執行應變必 要措施所需之辦公文具（如樹脂印章、文件夾、影印）、 電腦耗材（如HI8空白帶、燒錄用VCD）、會議之餐費及飲 水費、加班費等均屬應由污染行為人負擔之費用（最高行 政法院發回意旨就此部分認定亦予肯認，未有相反見解） 。 ②鄭秀雯為系爭場址之專辦人員，並無辦理被告其他污染場 址業務，其分別於96年6月13日、23日、25日、26日及27 日為處理系爭場址相關事務而加班。系爭場址污染重大、 污染範圍影響廣泛，所涉污染危害減輕及擴散防免事務相 當繁重，承辦人於一般公務時間內無法完成該等事務，為 妥速處理相關污染防免擴散事務，乃犧牲個人休息時間予 以加班，就其部分所生費用向原告求償，並無不合理之處 。況且，其單據上亦蓋有「95年度中石化安順廠整治場址 工作計畫」之章，依鈞院93年度訴字第941號等判決意旨 ，屬原告應予負責之範圍，原告主張應予排除其加班費， 與鈞院前開判決有違，並無可採。 ③另由證人鄭秀萍100年11月15日之證述可知，就處理系爭 場址被告所支應之人力而言，除基層承辦人員經常為系爭 場址加班以外，臺南市環保局局長及水土課長亦常為處理 系爭場址而加班，惟未報加班費向原告求償。質言之，污 染者所造成之污染成本，本應由污染行為人予以承擔，惟 被告在處理系爭場址上，仍由公務員個人或國家預算為原 告吸收諸多污染所造成之成本，被告此舉，實出於冀望兩 造能盡快合作以完成系爭場址之整治，而非雙方為該等微 小數額之金額，耗費被告原已甚為拮据之人力資源，減損 善為監督系爭場址整治之量能。 ⑶原告雖主張應將被證7-2內所有之差旅費及被證7-4之部分 差旅費剔除云云，惟查： ①按「主管機關得否依土污法規定命污染行為人繳納費用， 是以主管機關所支出之費用是否符合土污法第38條之規定 ，至於該支出之費用是否得以公務預算支應，則在所不問 。又主管機關依土污法第13條規定所進行之各項計畫，需 有事前之準備工作，而計畫委外辦理時，各該計畫是否確 實執行需經驗收後始得付款，是以各該計畫內之費用於計 畫執行期間前、後支出，尚無違反常理。」此有鈞院98年 度訴字第100號判決意旨可資參照（最高行政法院發回意 旨就此部分認定亦予肯認，未有相反見解）。基此，凡屬 因應變必要措施所生之費用，污染行為人即應予負擔，而 不得以該費用得以公務預算支出為由而藉口推諉；另因應 變必要措施之執行，需有事前準備工作，不可能無所規劃 即為執行，故應變必要措施之事前準備工作，亦屬應變必 要措施之一環，其所生費用自應由污染行為人負擔。 ②另本件被告向原告求償之項目內包含被告因執行系爭應變 必要措施而受主管機關監督、須向主管機關提出說明以俾 利研商後續辦理方向及進度報告，及為了向中央主管機關 申請執行應變必要措施所需經費等之差旅費；類此費用， 亦屬被告於鈞院98年度訴字第100號判決肯認係屬執行應 變必要措施所生之費用，屬污染行為人應予負擔之範圍（ 最高行政法院發回意旨就此部分認定亦予肯認，未有相反 見解）。 ③被證7-2-1、7-2-2、7-4-5、7-4-6、7-4-13等有關「中石 化臺南安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪口至鹽 工宿舍河段污染物移除及護坡穩定工作計畫」所生差旅費 ：竹筏港溪有高濃度污染，且其污染係來自系爭場址，此 有原告整治計畫記載甚明，故竹筏港溪污染物移除工作計 畫既係為減輕系爭場址所引起之污染危害，自屬應變必要 措施，所生費用即應由污染行為人負擔。 ④被證7-2-3之會議，係經濟部召集被告處理系爭場址有關 事務之各單位，進行渠等執行相關應變必要措施、整治措 施、居民健康照護措施之成果及狀況報告，該會議之目的 係為理解各單位於系爭場址之整治及相關應變必要措施執 行之成效與狀況、在執行的過程當中是否遇到問題、是否 須有跨部會之協調合作，藉以確認尚有哪些應變必要措施 應優先執行，質言之，本會議係為配合主管機關監督以及 研商後續辦理方向及進度報告等所生之差旅費，依鈞院98 年度訴字第100號判決意旨，屬應由污染行為人負擔之費 用。 ⑤被證7-2-4及7-2-5之會議，係為理解系爭場址及其周圍區 域污染物濃度，俾利掌握目前所進行之應變必要措施之成 效，及確認是否有增加應變必要措施之必要，自屬應變必 要措施之事前準備工作，其所生費用即應由污染行為人負 擔。 ⑥被證7-2-6及7-2-7之會議，係為討論竹筏港溪污染物移除 工程之工作項目細部規劃及施工期程等，以及海水貯水池 周圍土堤補強工程進度（參見被證7-2-6左側，有承辦人 員註記本會議之目的為土堤補強及竹筏港溪底泥清除）， 該等工程皆屬應變必要措施，其會議所生費用，自應由污 染行為人負擔。 ⑦由補充被證7-2-8及7-2-9可知，系爭場址專門承辦人鄭秀 雯於96年8月13日及14日參與「土壤及地下水污染整治法 案件實務研討講習班」之訓練，係因該會議內容包含系爭 場址求償依據及污染行為人認定等相關議題；而臺南市環 保局水土課課長周妙旻於96年8月31日至9月1日參與「土 污法第8、9條公告事項之修正草案研商會議」，係因與土 壤及地下水污染整治基金管理會楊組長洽談竹筏港溪疏濬 工程及海水貯水池施作石籠護堤事項。由上可知，被證7- 2-8及7-2-9之會議雖由名稱上無法直接看出與系爭場址之 關連，惟由會議討論內容可知，臺南市環保局系爭場址專 門承辦人及水土課課長之所以參與該等會議，均係因該等 會議部分實質內容涉及系爭場址污染危害減輕或擴散防免 事務，故此項費用亦屬應變必要措施費用之一部，承辦人 員並無將與系爭場址無關之費用納為對原告之求償費用。 ⑧又鄭秀雯於96年11月4日至5日之差旅費，係因審計部至環 保署查核系爭場址整治工作進度，並同時請被告提供其所 進行之各項應變必要措施之辦理事項明細而生，本會議係 為配合主管機關監督以及研商後續辦理方向及進度報告等 所生之差旅費，依鈞院98年度訴字第100號判決意旨，屬 應由污染行為人負擔之費用。 ⑨被證7-2-10之差旅費，係被告承辦人員為了系爭場址監督 計畫之申請赴環保署溝通協調而生，若無系爭場址之污染 ，被告本無須支出此項費用，且類此費用，業經鈞院98年 度訴字第100號判決肯認屬應變必要措施所生費用，屬污 染行為人應依污染者付費原則予以負擔之範圍。 ⑩被證7-2-11至7-2-13會議之主要討論項目，為被告為本件 應變必要措施所生費用之求償諮詢事宜，若無本件污染， 被告即無庸執行系爭應變必要措施，被告亦無召開此會議 之必要；另由「臺南市政府中石化安順廠土壤污染場址整 治監督及居民照護專案小組設置要點」第4點第1款規定： 「本小組委員分工如下：（一）學者專家：土壤污染場址 污染整治規劃、居民生活照顧與健康照顧及法律賠償（求 償）諮詢。」可知有關應變必要措施執行後費用之求償法 律諮詢，本屬專案小組執行應變必要措施之一部，其所生 費用，自應由污染行為人負擔。 ⑪被證7-2-14之「臺南市安南區受中石化公司環境污染影響 ，為此原因間接導致第三善意者切身權益問題蒙受損害協 調會」，其主要目的係為瞭解因系爭場址污染所造成之損 害擴大程度，以及研商可能之解決方案等，屬應變必要措 施所生費用，應由污染行為人負擔。 ⑫被證7-2-15之差旅費為被告承辦人員向環保署說明包含系 爭整治場址應變必要措施之執行狀況與成果而生，該等為 配合主管機關監督以及研商後續辦理方向及進度報告所生 之差旅費，依鈞院98年度訴字第100號判決意旨，屬應由 污染行為人負擔之費用。 ⑷原告雖依鈞院98年度訴字第100號判決意旨，主張律師出 席專案小組會議之旅運費及出席費不得向其求償，惟查： ①前開判決並非認為所有律師差旅費用均非屬應變必要措施 費用，其係因認當時之專案小組成員已包含2位具有法律 學專長者，已足夠提供法律諮詢，而本件專案小組之法律 諮詢專家亦有2位，一為高宗良律師，一為建業法律事務 所張訓嘉律師，依前開判決見解，專案小組當中延聘2位 具法律學專長之人提供法律諮詢，屬應變必要措施之必要 費用，故本件律師為提供專案小組法律諮詢所生之出席費 及運旅費，自為污染行為人應予負擔之範圍。 ②再者，從外國立法例觀察，美國CERCLA法案對於污染場址 應負責任人之費用求償，其範圍亦相當廣泛，如「調查、 監測、勘查、檢測，以及其他為確定有害物質、污染物或 受污染物之存在及其釋出或威脅程度、來源及性質、與對 公共健康、社會福利或環境所生危害，而為蒐集資訊所必 須或適當者」「計畫及指導應變措施所必須之計畫、法律 、財政、經濟、工程、建築及其他研究或調查」「求償應 變措施費用所必須之計畫、法律、財政、經濟、工程、建 築及其他服務」「執行CERCLA所必須之計畫、法律、財政 、經濟、工程、建築及其他服務」等，均屬得求償之範圍 。我國土污法立法時既以美國CERCLA法案作為主要參考藍 本，則有關污染整治之費用求償範圍，自亦得參考該國法 令作為解釋。且各直轄市、縣（市）政府環保局之承辦人 員，多為具備環境工程專長之人員，對於法律專業知識之 嫻熟度，在在需要律師提供法律方面之協助，被告之承辦 人員亦須於訴訟時到庭就相關之事實陳述，協助法院發現 真實。故被告辦理本件污染事件所生之出庭費、法院規費 及律師費，實均屬處理本件土污事件應變必要費用。此外 ，依我國法院實務見解，就侵權行為被害人所支出之合理 律師費用，亦在准許其向加害人求償之列（詳見臺灣高等 法院95年度重訴字第34號及96年度上字第450號民事判決 ），足資參考。 ⑸被證7-5內所列之電話費、碳粉匣、墨水匣及傳真費用： ①本件原告雖主張依鈞院98年度訴字第100號判決意旨，本 件求償費用中電話費、影印費及傳真費，其僅應負擔一半 云云，惟依證人鄭秀萍證述可知，其為專門承辦系爭場址 業務之人員，並無承辦其他臺南市環保局之業務，其所支 出之費用，均係為處理系爭場址之污染所生，而被告設有 系爭場址專用之辦公室，僅由專門承辦系爭場址之人員使 用，其內設有獨立之影印機、列表機、傳真機及電話，該 等設備均專用於系爭場址之業務上，承辦人員離開辦公室 時會將辦公室上鎖，故得確保系爭案件所支出之影印費、 電話費及傳真費並不會與其他案件混用。 ②就專案辦公室設立之費用，被告並無於原處分當中向原告 求償，而多係由被告公務預算自行吸收，合先敘明。而就 專案辦公室設立之相關單據部分，據證人鄭秀萍表示，當 初設立辦公室之費用，可能係由系爭場址所涉之各項計畫 ，亦可能係由其他課室或是水土課之預算支應，且因當時 並無將該辦公室稱為「專案辦公室」之概念，故並無法尋 得載有「專案辦公室」之支出憑證，只能透過尋找被告環 保局記載所有支出之預控簿，看是否有購置書桌、公文櫃 、辦公室裝潢等費用，再由被告承辦人員鎖定可能之支出 ，以公文函送會計室調出憑證，以尋找可能係為當初設立 該辦公室之支出。為此，被告承辦人員遍尋93年中至94年 初（此為證人鄭秀萍記憶中設置專案辦公室之約略時點） 有關購置公文櫃、書櫃、辦公桌、辦公室裝潢等支出名目 ，目前蒐集到之單據如被證40、48。 ③另系爭場址之歷任承辦人員，包含「95年度中石化臺南安 順廠整治場址工作計畫」之承辦人員即王啟人及鄭秀雯， 亦皆為系爭場址之專門承辦人員，並無辦理其他場址之業 務，其所支出之費用亦皆係為處理系爭場址污染所生，且 系爭專案辦公室直至王啟人離職方拆除。 ④原告雖另稱被告自93年至98年間有其他污染場址，系爭電 話費、影印費等非必然均用於本項計畫云云。惟由「93年 至98年間土壤及地下水工作計畫相關資料」所示各項計畫 內容、時程及相關經費皆分別詳列即可知，被告轄區內有 關土壤或地下水污染事件之各項工作計畫均有所區隔，並 無將辦理其他污染事件所生費用規諸原告負擔之情事，況 且本件計畫之承辦人員均為系爭場址之專辦人員，其請購 自係皆為系爭場址所生。 ⑤就鈞院庭詢電話費部分，因系爭費用發生於4、5年前，該 計畫之承辦人員皆已調離臺南市環保局水土課甚久，渠等 皆表示對於此等細節無清楚記憶，僅就承辦人員尚有記憶 部分，並經比對彼時處理系爭場址聯繫用之通訊錄查明結 果如後：「0000000」為系爭場址專案承辦人員專用電話 號碼、「0000000」為中石化場址駐廠辦公室之電話號碼 、「0000000000」為系爭場址專案承辦人員王啟人之公務 手機、「0000000」為系爭場址專案承辦人員王啟人、鄭 秀雯所使用之傳真機號碼、「0000000」及「0000000000 」為臺南市環保局水土課周妙旻課長於處理系爭場址聯繫 之電話號碼。 ⑥復就電話費支出部分，證人鄭秀萍亦已證述，由於公務額 度有限，故其時常自行吸收為處理系爭場址所支出之電話 費，亦即污染者所造成之污染成本，本應由污染行為人予 以承擔，惟在系爭場址之實際處理上，仍由公務員個人或 國家預算為原告吸收諸多污染所造成之成本。 ⑦就影印機支出部分，被告承辦人員詢問影印機出租公司後 得知，系爭影印機係自被告系爭場址專辦人員鄭秀萍時期 起即予租用（證人鄭秀萍證述，為了系爭場址之專案辦公 室，有另外租用影印機，即為本件求償之影印機），其租 金為每月4,100元（就該影印機租金，被告向來未曾向原 告求償，亦即污染者所造成之污染成本，應由污染行為人 予以承擔，惟在系爭場址之實際處理上，仍由公務員個人 或國家預算為原告吸收諸多污染所造成之成本）。該租金 係租用影印機費用，惟就影印機影印所需耗材，例如碳粉 匣、紙張等，需由被告自行支出（紙張費用由被告自行吸 收，未向原告求償）；另就影印機之維修費用部分，維修 工資由影印機公司負責，被告不需支付維修工資（此即證 人鄭秀萍證述保養由廠商負責之真意），惟維修所需耗材 ，諸如滾筒組、清潔器及磁軸等，係因被告使用影印機所 耗損，且超過租金得涵蓋範圍（蓋每月租金僅4,100元， 而耗材成本如滾筒組為16,800元，自無可能由租金內涵蓋 ），故需由被告支應。 ⑧就碳粉匣購買頻率而言，95年度應變必要計畫自95年8月 開始請款，直至95年11月28日方首次購買碳粉匣，期間有 長達將近4個月未請購碳粉匣，而被告於95年12月19日購 買第2次碳粉匣，合理推斷係因時值年末，各項工作成果 必須彙整與報告，故有大量使用影印之必要。況觀其餘碳 粉匣之購買相隔期間為2個月、將近4個月、1個月、將近 2個月、2個月及7個月可知，碳粉匣之購買係視實際不同 消耗量而購買，其中更有長達7個月方購買碳粉匣之情況 。而碳粉匣之消耗量應以多少為合理，端視其需處理事務 量而定，以被告訴訟代理人之法律事務所而言，最少每2 至3月即須更換1次大型影印機之碳粉匣（另尚有中小型電 腦列印機更換碳粉匣次數未予算入），以系爭場址所涉事 務繁雜，舉凡執行小組會議、專案小組會議、居民公聽會 等不勝枚舉事項，皆須大量影印，被告視系爭場址所需處 理事務之實際需要購買碳粉匣，實皆屬合理支出。原告徒 以單次，且未考量其前後更換碳粉匣期間為4個月及2個月 之合理期間之支出，即謂被告支出浮濫，甚至扭曲事實謂 被告每20天即更換1次碳粉匣，其主張實難肯認。 ⑨退步言之，原告雖以附件24主張辦公室內之電話費、墨水 匣、傳真費等應由被告負擔二分之一費用，惟附件24所列 之項目並不限於電話費、碳粉匣、傳真費等，而係屬執行 應變必要措施所必須之一般事物費用，自應由原告全額給 付。 ⑹茲就系爭場址相關會議所生茶包、咖啡包及誤餐費等費用 ，說明如下： ①依一般計畫舉辦會議之行政慣例，誤餐費之上限為80元， 茶水費為20元，被告召開系爭場址之執行小組及專案小組 ，亦遵守該等規定。 ②由被告製作之「95年度中石化臺南安順廠污染整治場址工 作計畫」（附表3）項目7-5-25可知，96年3月2日系爭場 址96年度第2次執行小組會議之誤餐費總價為3,600元，可 知當時預計出席人數為45人（3,600元/80元＝45人），而 項目7-5-24所編列之茶包、咖啡包等費用為357元，亦即 一人之茶水費約為8元。 ③由被告製作之「95年度中石化臺南安順廠污染整治場址工 作計畫」（附表3）項目7-5-27可知，96年3月2日系爭場 址海水貯水池土堤補強工程會議之誤餐費總價為1,600元 ，可知當時預計出席人數為20人（1,600元/80元＝20人） ，而項目7-5-26所編列之杯水費用為200元，亦即一人之 茶水費約為10元。 ④由被告製作之「95年度中石化臺南安順廠污染整治場址工 作計畫」（附表3）項目7-5-32可知，96年4月16日系爭場 址96年度第1次專案小組會議之誤餐費總價為8,000元，可 知當時預計出席人數為100人（8,000元/80元＝100人）， 而項目7-5-33所編列之杯水費用為900元，亦即一人之茶 水費約為9元。 ⑤由上可知，無論係準備茶包、咖啡包、杯水或礦泉水，本 件求償每次會議所支出之茶水費約為每人8至10元，皆符 合茶水費低於20元之行政慣例，且國內一般舉行研討會或 計畫等會議，亦常見以茶包、咖啡包等作為茶水之準備， 可見被告執行系爭應變必要措施時，皆遵守法規或歷來行 政慣例，並無浮濫之支出。 ⑥原告雖主張項目7-5-25、7-5-32、7-5-33之餐費及茶水費 應以實際簽到人數為計算基準云云，惟專案小組會議為大 型會議，且因人數眾多、討論事項繁雜，常開會至超過中 午，被告自須先行估計可能參與人數，以購買餐點及茶水 ，實際參與人數少於報名或預估人數，乃為會議常態，原 告主張無非要求被告於每一個委員前來開會時方購買該委 員之茶水及餐點，或於將近中午時分方確認有多少委員出 席，並採購大量餐點，此與一般會議舉辦流程相距甚遠， 其主張顯不合理。另本次求償費用並無水果及點心費用， 併予敘明。 ⑦另由補充被證7-5-49可知，該筆餐費係為「臺日環境土壤 污染政策之國際學術交流」所支出，該會議將系爭場址所 生相關整治等議題列為議程，因系爭場址污染嚴重程度， 已超過國內整治技術之發展，縱原告自為整治技術，亦須 學習諸多外國經驗（按原告污染整治計畫書內表示其為系 爭場址之整治，研究美國、日本、香港、德國及澳洲等多 國整治經驗），被告為防免系爭場址污染擴散及減輕其污 染危害而與國外專家學者交流整治技術相關經驗，就其所 生費用僅向原告求償餐費部分，並無不合理之處（該會議 之國內外學者差旅費、出席費、影印費等費用皆由公務預 算支應）。另由「勘查中石化污染廠，日學者傳輸防治經 驗」報導可知，本次國際交流之目的，係邀集國內外專家 學者，為系爭場址之整治技術等提供建議，確係為減輕系 爭場址污染危害之目的所支出。 （五）有關被證7各項支出之法律依據，茲說明如下： 1.原處分已載明其各項費用支出之法律依據為土污法第13條 ，此已足資查考。且就行政處分法律依據之記載而言，並 無法律規定或法院見解認行政處分記載法律依據須至第幾 項甚至第幾款方屬合法。 2.就系爭場址所涉行政訴訟而言，被告命原告繳納「中石化 安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣 及檢體計畫」應變必要措施費用之行政處分，援引行為時 土污法第13條第1項及第38條，鈞院93年度訴字第941號判 決及最高行政法院96年度判字第1954號判決均肯認其合法 性，並無認定被告應援引至第幾款方屬合法；另最高行政 法院100年度判字第1655號判決發回意旨亦未認定該訴訟 原處分之法源依據應引用至土污法第幾項甚至第幾款方屬 合法。 （六）復就「中石化安順廠土壤污染執行小組」及「中石化安順 廠土壤污染專案小組」所生費用，說明該等小組之法源依 據及執掌如下： 1.按行為時土壤及地下水污染整治個案監督作業要點第2點 、第3點及第5點規定，地方環保機關應於污染案件發生後 ，邀集相關單位、代表及專家學者成立整治推動專案小組 ，審查相關之調查計畫及整治計畫，專案小組下得設工作 小組，由專家學者及環保機關、附近居民或關心本案人士 代表組成，協助地方環保機關之監督工作或驗證查核相關 事宜，工作小組得委託他人為工作執行小組，執行專案監 督。 2.依上開規定，被告分別成立系爭場址專案小組及執行小組 ，專案小組邀集經濟部、行政院農業委員會、行政院勞工 委員會、行政院衛生署、環保署、經濟部水利署第六河川 局、專家學者、臺南市社會局、衛生局、環保局、計畫室 、勞工局、建設局、工務局、地方環保團體、系爭場址附 近之居民及原告等，就系爭場址所生整治工程、污染防治 、影響附近居民就業、農耕、漁獲、經濟、健康、社會污 名化等議題，予以討論規劃及整合；執行小組邀集專家學 者及原告，就系爭場址所涉相關具體整治工項例如竹筏港 溪污染移除及溝渠高濃度污染物移除等予以審查。 3.另由證人鄭秀萍之證言亦可知，專案小組係邀請相關農業 、衛生及社會單位，其下設執行小組，邀請專家學者對於 污染發現及可行之應變必要措施提供專業意見（參見鈞院 100年11月15日準備程序筆錄第3至4頁）。而就專案小組 及執行小組所生差旅費，被告僅就專家學者部分向原告求 償，公務員所生差旅費則由國家預算支應，亦即就此污染 成本，僅部分要求原告負責，其餘則已由全民為其承擔。 4.由本件求償歷次執行小組及專案小組會議紀錄可知，系爭 會議之召開皆係為系爭場址污染整治等相關議題（參見補 充被證7-4-4等），且皆邀請原告出席參與，由簽到單上 亦可見原告皆出席該等會議（有時派遣高達3人出席）， 亦即原告曾為系爭場址之整治出席該等會議，明知該等會 議之召開確為系爭場址污染整治，卻於本件行政訴訟當中 予以否認，實無可採。 （七）依土污法體系、土污法第13條文義、歷來中央主管機關環 保署與司法實務見解及比較法解釋可知，土污法應變必要 措施之採行，不限於控制、整治場址或管制區內： 1.土污法針對受污染土壤之整治，分設有控制及整治場址劃 定、管制區劃定及應變必要措施等不同制度，各具處理受 污染土地之不同功能： ⑴按「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址， 應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄 置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污 染源，並調查環境污染情形。」「前項場址之土壤污染或 地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤 或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤 、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址 經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在 地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下 水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機 關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣（市 ）政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。 」「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地 下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並 報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍變更時， 亦同。」「前項土壤、地下水污染管制區內之土地使用或 人為活動，應依居民健康及生活環境需要予以管制；其管 制辦法應包括土地利用、地下水使用、農作物耕種及其他 必要之管制事項，並由中央主管機關會商有關機關定之。 」土污法第11條第1項、第2項及第14條第1項、第2項分別 定有明文。 ⑵依上開規定可知，當一場址之土壤污染物濃度達土壤污染 管制標準，所在地主管機關即應將其公告為污染控制場址 ，而若該污染控制場址經初步評估後，認有危害國民健康 及生活環境之虞，中央主管機關即應將其公告為污染整治 場址。土污法之立法意旨為污染者付費，亦即造成污染者 應為其污染後果負責，故未被公告為整治場址之控制場址 之污染行為人，應依土污法第11條第4項提出污染控制計 畫，並據以實施；整治場址之污染行為人則應依行為時土 污法第16條規定，訂定污染整治計畫，並據以實施。 ⑶除了系爭場址之污染控制及整治以外，所在地主管機關亦 須依控制或整治場址之污染情況，劃定污染管制區，其目 的在於管制相關土地利用、農作物耕種等，避免因利用受 到污染影響之土壤及地下水，致生環境及健康之損害。此 外，土污法另外課予所在地主管機關，為防免污染擴大或 減輕污染危害，應視場址實際狀況，採取積極應變必要措 施之義務，此即土污法第13條規定：「所在地主管機關為 減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址 實際狀況，採取下列應變必要措施：‧‧‧。」之意旨。 ⑷由上開規定可知，為了減輕污染危害或避免污染擴大，所 在地主管機關應依控制或整治場址之實際狀況，採取有關 之應變必要措施，其範圍並無限定於控制或整治場址或管 制區內，只要係為了減輕污染危害或避免污染擴大之措施 即屬之。應變必要措施之採行，既與公告控制場址、整治 場址係為命污染行為人提出污染控制計畫或整治計畫之目 的，及與劃定污染管制區係為限制其內土地利用之目的， 非全然相同，土污法亦以不同之法規範予以規定，自無限 定應變必要措施之採行須在整治、控制場址或管制區內。 且實務上，為了減輕污染危害或避免污染擴大，而有必要 在控制、整治場址或管制區外實施應變必要措施之情形， 所在多有，自無認所在地主管機關此時不得採取應變必要 措施，致生主管機關面對嚴重污染事件時因畏於法源依據 之考量而不敢勇於採取各種得防止污染加劇之措施卻自縛 手腳之理。 2.由土污法第13條所定各款應變必要措施之態樣可知，應變 必要措施之採行，不限於整治、控制場址或管制區內： ⑴以土污法第13條第1項第1款「命污染行為人停止作為、停 業、部分或全部停工」之應變措施態樣為例：以實務上常 出現之案例為例，如1座工廠坐落於農田中間，其排放之 廢氣及污染物，飄落附近農田，致該工廠附近農田之土壤 和其上食用稻作均驗出有重金屬之污染，而被劃為污染控 制場址，惟該工廠本身之土壤污染物濃度並未達到污染管 制標準，此時所在地主管機關若已確認污染係來自該工廠 ，且該工廠仍持續排放廢氣中，自應援引土污法第13條命 該工廠停止其排放污染物之作為。原告主張應變必要措施 僅得於整治或控制場址內執行云云，不啻主張主管機關此 時即使明知污染源來自該工廠，亦不得依土污法採取應變 必要措施命該工廠儘速停止其作業程序，僅能任由該工廠 繼續排放廢氣污染附近農田，此種放任環境污染擴大之主 張自無可採。 ⑵以土污法第13條第1項第2款「依水污染防治法調查地下水 污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用 地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水」 之應變措施態樣為例： ①若系爭場址為地下水污染控制場址，則整治或控制場址裡 之地下水應早已調查完畢，依照原告之主張，此條將成具 文。 ②若系爭場址為土壤污染控制場址，以臺塑仁武廠為例，周 圍之地下水受到仁武廠污染之範圍，早已超過該整治場址 界線，臺塑仁武廠附近之中華里及五和里之地下水亦已確 認係遭該廠污染，若依原告主張，縱中華里及五和里之地 下水已證明受到污染，所在地主管機關仍不得告知居民停 止使用地下水或其他受污染水源，亦不得限制其鑽井使用 地下水，而將置該區居民之身體健康於主管機關權責範圍 外，原告如此主張，並無可採。 ⑶以土污法第13條第1項第3款「提供必要之替代飲水或通知 自來水主管機關優先接裝自來水」之應變措施態樣為例： 以上述臺塑仁武廠案件為例，中華里及五和里之地下水已 確認遭受來自該廠之污染，而該里之居民有取用民井內地 下水之習慣，惟渠等民井含氯有機物之污染物濃度尚未達 地下水管制標準（管制標準並非飲用水標準），未被劃定 為控制場址，若依原告主張，即意味著主管機關不得自行 或命擁有資產高達數百億元之臺塑公司採取應變必要措施 、提供系爭民井附近之居民必要之飲用水，而僅能讓受害 民眾自行設法解決必要飲用水之問題，此等污染行為人造 成污染之惡果，卻由受害民眾自行吸收並負擔，顯然違反 土污法立法意旨，自無可採。 ⑷以土污法第13條第1項第4款「豎立告示標誌或設置圍籬」 之應變措施態樣為例：此等設置圍籬或告示牌之設置，自 應設於控制或整治場址一段距離外，使民眾得盡量遠離受 污染之土壤，而不可能是設在場址裡面，使民眾去接觸或 接近受污染之土壤。 ⑸以土污法第13條第1項第5款「通知農業、衛生主管機關， 對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測 。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬， 並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地 耕種特定農作物」之應變措施態樣為例： ①控制場址等之劃定，係涉及土壤或地下水受到污染，而在 土壤和地下水中，並不可能有漁產品可供銷燬，以原告之 主張，不啻將使本款部分條文成為具文。 ②另以系爭場址為例，其範圍為原告安順廠、二等九號道路 、單一植被區及東側草叢區，其上皆無須管制之漁產品， 惟其四周包含被劃為管制區之海水貯水池、未被劃為管制 區之竹筏港溪、鹿耳門溪等內之魚體，皆受到系爭場址戴 奧辛之影響，依原告之主張，主管機關不得管制或銷燬該 等受污染之魚體，僅得任由其生長，而後再被人民捕捉， 經由飲食使戴奧辛進入人體，此等放任污染繼續擴大，傷 害國民身體健康之主張，自無可採。況鈞院93年度訴字第 941號、94年度訴字第296號判決及最高行政法院96年度判 字第1953、1954號判決已肯認被告銷燬系爭場址外之鹿耳 門溪出海口受戴奧辛污染之魚體，屬應變必要措施，所生 費用應由原告負擔，更益證原告主張並無可採。 ⑹綜上，由土污法第13條所列各項應變必要措施之文義可知 ，應變必要措施之採行不可能僅限於控制、整治場址或管 制區，原告為脫免其責任而限縮主管機關應採取應變必要 措施範圍之主張，實無可採。 3.歷來中央主管機關即環保署之見解，亦皆肯認應變必要措 施之採行，不限於控制、整治場址或管制區內： ⑴以系爭場址相關應變必要措施為例，原告為了系爭場址應 變必要措施及整治等事宜，不服被告所作之行政處分，前 後對被告提了十幾件行政爭訟事件，使被告環保人員除監 督系爭場址之整治外，尚須花費許多心力以應付原告提起 之訴願及訴訟，惟在原告就系爭場址所提起之訴願案件當 中，原告雖一再主張應變必要措施只能在整治或控制場址 內執行，但環保署從未曾肯認原告之主張，而均認應變必 要措施之施行範圍，不限於整治或控制場址，故對於原告 基於此類主張所提起之訴願皆予駁回。 ⑵按「主管機關採取必要措施之範圍，應不以污染控制或整 治場址範圍為限，俾減輕控制場址或整治場址之污染行為 所造成之危害。」此有環保署100年3月15日環署訴字第10 00005752號訴願決定書可稽。另環保署97年2月22日環署 訴字第0970015079號訴願決定書亦認高雄市政府以96年8 月30日高市府環二字第0960045049號函命臺灣氯乙烯工業 股份有限公司於控制場址附近豎立告示標誌之處分，並無 違法之處。 ⑶就應變必要措施之執行範圍，環保署十幾年來未曾做過相 左之見解，均認其範圍「應視控制或整治場址之實際狀況 」，而不限於控制、整治場址或管制區之範圍內。 ⑷由環保署100年2月23日公布之「場址污染範圍與管制區之 劃定及公告作業原則」可知，應變必要之執行並不限於場 址內或場址外。另原告雖主張依該原則，須污染濃度達管 制標準者，才得執行應變必要措施云云，惟： ①按「本原則提供各級環保機關，依『土壤及地下水污染整 治法（以下簡稱土污法）』第12條及『土壤及地下水污染 整治法施行細則（以下簡稱施行細則）』第10條第4項規 定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依土污法第16 條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區之參考依據。土 壤及地下水污染場址視個案狀況不同，除本原則規定外， 直轄市、縣（市）主管機關得於達到保護民眾健康及避免 污染擴大之前提下，視情況依土污法、土污法施行細則相 關規定及處理慣例採取適當之管制措施。」場址污染範圍 與管制區之劃定及公告作業原則第1點定有明文。依上開 規定，上開作業原則係提供各環保機關執法參考依據，直 轄市、縣（市）政府仍須於保護民眾健康及避免污染擴大 之前提下，視情況依土污法及處理慣例等採取適當措施。 ②又場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則第4點規 定：「（一）針對場址外辦理污染查證後之管制程序，原 則依下列情況辦理：1.‧‧‧期間直轄市、縣（市）主管 機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應視場址實際狀況 ，依土污法第15條第1項及第2項規定採取應變必要措施。 」其所規範者係針對場址外之管制程序，亦包含應變必要 措施之採行，益證中央環保主管機關即環保署認應變必要 措施之採行並不限於場址內或外，而應視場址實際狀況需 要而定。 ③退步言之，「命令與憲法或法律牴觸者無效。」憲法第17 2條定有明文，就應變必要措施之執行，土污法第13條（ 即現行土污法第15條）並不限於污染達管制標準者方應採 取應變必要措施，就該行政規則不當限縮母法適用範圍之 部分，應屬無效。實則，一旦有超過污染管制標準之情況 ，土污法第11條第2項已規定此時應將系爭場址公告為污 染控制或整治場址，並命污染行為人提出控制或整治計畫 。 4.歷年來司法判決亦皆肯認應變必要措施之採行，不以控制 、整治場址或管制區範圍為限： ⑴以原告因系爭場址所提起之第1件行政訴訟為例，該行政 訴訟涉及之訴訟標的為被告向原告求償因鹿耳門溪魚體查 證之應變必要措施所生費用，鹿耳門溪非屬整治、控制場 址或管制區，惟因鹿耳門溪毗鄰系爭場址，其內魚體疑似 遭受系爭場址之污染，被告即儘速執行應變必要措施以確 認該溪內魚體受污染狀況、並於確認鹿耳門溪內魚體受到 系爭場址戴奧辛之污染後，即予撲殺該等有毒之魚，鈞院 93年度訴字第941號判決及94年度訴字第296號判決明文揭 示：「依土污法第13條第1項第8款規定，所在地主管機關 為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場 址『實際狀況』，採取應變必要措施。又主管機關採取必 要措施之範圍，並不以污染控制或整治場址範圍為限，俾 減輕控制場址或整治場址之污染行為所造成之危害。」等 語，認定原告應依土污法規定負責該等應變必要措施所生 費用，原告雖於上訴時猶執陳詞，惟最高行政法院96年度 判字第1953、1954號判決皆對於原審法院之見解加以肯認 ，認定應變必要措施之執行並不限於控制、整治場址或管 制區。 ⑵另以臺北高等行政法院92年度訴字第1432號判決為例，該 件涉及士香加油站被公告為控制場址，桃園縣政府依行為 時土污法第13條命污染行為人提供附近地下水受污染民眾 必要之飲用水，該判決亦肯認污染行為人應負擔此應變必 要措施所生費用，而無認定應變必要措施必須於該控制場 址即該加油站內方得執行。 ⑶綜上，司法實務歷來見解皆認應變必要措施之執行不限於 整治、控制場址或管制區內。 5.從比較法而言，我國土污法之立法係參照美國CERCLA （ The Comprehensive Environmental Response,Compensat ion, and Liability Act，全面性環境反應、補償責任法 案）而成，美國CERCLA當中亦無限定應變必要措施之採行 僅得於整治、控制場址或管制區內執行： ⑴美國土壤污染案件，有關採取應變必要措施之法源依據係 規定於CERCLA第107條責任條款之部分，該條係規定污染 行為人應予負責之範圍，其中第（a）（4）（B）部分即 規定污染行為人應負責之範圍包含任何不牴觸國家緊急應 變計畫之應變措施所生費用；所謂的應變措施包含移除、 清除、整治等工作，而移除、清除等工作是指移除或清除 環境當中的有害物質，包含為了避免污染擴大或減輕污染 危害所採行之評估危害範圍、移除污染物、設置圍籬以限 制出入、提供替代飲水及疏散人員等。 ⑵我國土污法之立法既係參照美國CERCLA而成，上開條文與 土污法第13條應變必要措施之規定亦甚為雷同，有其參照 價值；而由上開規定可知，CERCLA亦著重於應變必要措施 之採行目的係為避免污染擴大及減輕污染危害，對其執行 範圍未有限制。 6.原告雖以最高行政法院100年度判字第1655號判決主張系 爭場址外之應變必要措施，非屬土污法第13條之應變必要 措施，欲使所在地主管機關無任何法源依據得以防免系爭 場址所造成之污染危害擴散，而置系爭場址附近之國民生 命身體健康陷於戴奧辛等世紀之毒之污染危害當中，其主 張實已明顯背離土污法第13條之文義及立法意旨，其卸責 心態，亦難以認同： ⑴土污法立法目的在於處理土壤及地下水遭受污染後之整治 工作，已如前述，換言之，土污法係為被污染之土壤及地 下水療傷復育，要求污染行為人應就其污染結果負起整治 等相關責任之法律。以實務層面而言，一般民眾並無能力 對於土壤及地下水造成嚴重之污染，類似本件嚴重程度之 污染案件，多係起因於大企業主為謀營利之商品製造過程 所產生之污染物質所致；縱係面對龐大之企業勢力，中央 及地方環保主管機關，依法仍有應為之義務與權責。惟歷 來經驗顯示，此等大企業主、大財團在面對其污染整治責 任時，寧可不全力整治受污染之土地，亦要花費鉅額訴訟 費用，向地方及中央主管機關不斷提起訴訟，甚至敗訴判 決確定後，仍又提起再審之訴，試圖求取有利判決以減免 其所應負之整治責任。以本件原告提出之最高行政法院判 決而言，幸而只是尚未終局確定之判決，若此判決見解成 為通說，對於我國土污法立法11年來所推動之土壤及地下 水整治工作將是一大傷害。 ⑵再者，最高行政法院等司法實務通說歷來皆認應變必要措 施之採行不限於控制、整治場址或管制區，已如前述，原 告所提出之最高行政法院判決，僅係該院其中1庭偶然異 於通說之獨立見解，並非判例，亦非終局確定之判決，並 無拘束各級法院之效力，且該判決見解實有違土污法體系 設計之精神，不論依文義解釋或論理解釋，均與土污法第 13條之立法意旨不符，並有悖歷來中央主管機關環保署及 司法實務通說見解之意旨，觀其見解形成之依據，難謂非 係出於一時誤解，鑑於其可能對於臺灣土壤及地下水污染 整治工作造成負面影響不可謂不大，有予以釐清必要，謹 說明該判決認定違誤之處如下： ①該判決雖援引環保署95年12月1日環署土字第0950095926 號函釋，認應變必要措施之採行僅限於控制或整治場址， 惟環保署歷來皆認應變必要措施之採行不限於控制、整治 場址或管制區內，已如前述。而由該函釋記載「本案尚未 公告為控制場址，且貴局支應之項目亦非土污法第12條、 第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，是無法 適用相關求償規定」等語可知，該函釋解釋之標的為一土 地自始未曾被公告為控制或整治場址之情況，與本件所涉 已劃定整治及控制場址之應變必要措施之採行，屬截然不 同之情形，亦無任何關連，最高行政法院100年度判字第 1655號判決認以此函釋得推論出應變必要措施僅得於控制 或整治場址範圍內執行，誠屬誤解。 ②該判決雖援引行政院88年6月24日臺88環字第24499號函送 立法院之土污法草案總說明記載：「‧‧‧五、明定主管 機關必要措施之採取、『列管場址』污染範圍之劃定、公 告與管制、污染土地處分之禁止（草案第13條至第15條） ‧‧‧」等語，並認由上開文字可知應變必要措施之採行 限於整治或控制場址之範圍內；惟該等文字係在說明草案 第13條係在規範主管機關採取應變必要措施之權責、第14 條係在規範列管場址污染範圍之劃定（按：應係依列管場 址狀況劃定管制區），草案第15條係規範列管場址土地禁 止處分，前揭說明與應變必要措施之採行是否限於控制、 整治場址或管制區此一爭點，並無關連。另依行政院88年 6月24日臺88環字第24499號函第10頁可知，當時行政院版 本草案所稱之列管場址即為現行法之控制及整治場址，而 其所擬之應變必要措施之採行（行政院版草案第13條）及 污染管制區之劃定及管制（行政院版草案第14條），均「 應視列管場址狀況」為之，而後審查委員會將行政院版「 列管場址」文字改為「控制或整治場址」，即為現行法所 規定應變必要措施之採行及管制區之劃定「應視控制或整 治場址狀況」為之，皆未規定應變必要措施之採行或管制 區之劃定應於控制或整治場址範圍內為之。 ③復依場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則第4點 規定：「（一）針對場址外辦理污染查證之管制程序，原 則依下列情況辦理：1.當場址外土壤、地下水污染查證結 果確認污染物濃度達管制標準，直轄市、縣（市）主管機 關得依土污法第16條規定劃定公告場址外管制區，‧‧‧ 期間直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污 染擴大，應視場址實際狀況，依土污法第15條第1項及第2 項規定採取應變必要措施。‧‧‧（三）污染管制區範圍 通常依污染範圍劃定，惟直轄市、縣（市）主管機關得視 情況（如控制、整治場址外民井有受污染之虞），另劃定 公告污染管制區，並列明禁止行為。」可知，所謂「依控 制或整治場址情狀」採取應變必要措施或劃定管制區，係 指視控制或整治場址實際狀況，判斷是否有必要採取應變 必要措施或劃定管制區，若有必要者，則無區分場址內或 場址外，均應採取應變必要措施或劃定管制區。 7.綜上，無論由土污法之立法體系及精神、土污法之文義解 釋及論理解釋、歷來環保署及司法實務見解暨外國立法例 之比較參照，均可知應變必要措施是否應採行，均應視控 制或整治場址之污染狀況，若有必要採取應變必要措施以 防免污染擴大或減輕污染危害者，不限於場址內或外，地 方主管機關均應儘速執行應變必要措施，以保護環境及人 民健康。依土污法第38條規定，即污染者付費之精神，該 等因污染而生之執行應變必要措施費用，應由污染行為人 負擔。 （八）至於土污法第13條應變必要措施之態樣為何，以及何種費 用可被認定為應變必要措施費用乙節，茲說明如下： 1.由土污法第13條第1項文義可知，為了減輕污染危害，或 避免污染擴大，所在地主管機關應依控制場址或整治場址 實際狀況，採取應變必要措施。準此，採取應變必要措施 之目的係為減輕污染危害或避免污染擴大，而其發動要件 需視控制場址或整治場址之實際狀況。蓋污染場址態樣繁 多，有運作中工廠、廢棄工廠、非法棄置場址、加油站， 甚至包含灌溉渠道遭受污染之農田，或因四周工廠排放廢 氣而遭受污染之農田。各個污染場址之污染物不同、特性 不同，加上各地地理環境不同，致使污染物傳輸媒介與途 徑均不相同（例如本件污染物戴奧辛易附於微小塵土上， 具有生物累積性，系爭場址又位於海風吹拂之平原中，傳 輸媒介及途徑為風、水中微塵及水體生物；而油品有機化 合物類污染物之特性為易由土壤孔隙下滲至地下水層，浮 於地下水上層，隨地下水流向而向四處流佈，吸附於周界 未遭受污染之土壤層；二者污染物擴散途徑有甚大之差異 ）。另因各污染存在與累積期間亦不相同，造成各污染場 址之污染嚴重程度、污染擴散範圍、可能擴散範圍等均不 相同。凡此種種，均難以法條具體規定何種情況需採取何 種應變必要措施，遂以法律授權所在地主管機關視各個污 染場址之實際狀況，採取各種應變必要措施。 2.以系爭場址之污染而言，其污染物毒性強，是砒霜之900 倍，影響污染範圍大，除系爭場址遭受污染外，系爭場址 附近之各地水體，包含海水貯水池、竹筏港溪、鹿耳門溪 及漁塭等，亦檢驗出水質、底泥及魚體等遭受戴奧辛及汞 之污染，而其污染嚴重程度，諸如污染物濃度以及附近3 里居民血液中濃度，為世界最高，系爭場址居民身體亦有 異常之病變，渠等生命身體健康已處於明顯危害中，所在 地主管機關自有儘速檢測以及隔絕所有污染可能擴散之途 徑，避免系爭場址污染危害及減輕系爭場址危害，以保護 附近居民生命身體健康之義務。 3.以應變必要措施態樣而言，土污法第13條第1項第8款為概 括條款，其目的即為授權所在地主管機關視場址實際需求 ，採取前7款所未能涵括之應變必要措施，蓋前7款之應變 必要措施態樣為立法者於立法當時所得想到之具體應變必 要措施態樣，惟因污染場址狀況差異甚大，立法者為避免 因法條文義有未盡之處，致使所在地主管機關面臨無採取 其餘適當應變必要措施法源依據之困境，乃設置概括條款 ，課予所在地主管機關採取各種防免污染擴散或減輕污染 危害應變必要措施之義務。該概括條款既係授權所在地主 管機關採取前7款所未能涵蓋之應變必要措施態樣，依該 概括條款所採取之應變必要措施態樣，自不以前7款所列 態樣為限，而應視場址實際狀況為之。退步言之，綜觀土 污法第13條第1項第1款至第7款之規定，應變必要措施態 樣包含查證污染程度與污染源（第2款及第5款）、停止或 隔絕污染源及可能擴散途徑（第1款、第2款、第4款、第5 款、第6款及第7款）、使民眾知悉污染程度（第2款中段 及第4款）、彌補民眾因污染所造成之損失（第3款及第5 款）等。本件行政訴訟所涉應變必要計畫，均為查證污染 程度及污染源、停止或隔絕污染源及可能擴散途徑，及使 民眾知悉污染程度等應變必要措施，而彌補民眾因污染所 造成損失之費用（迄今累積已逾20億元），則以國家預算 由全體人民為原告負擔，未向原告求償。 4.復以美國CERCLA為參照，本件所採取之應變必要措施均屬 合法行政行為，依法求償該應變必要措施費用為合法處分 ，更無疑義： ⑴我國土污法係參考美國CERCLA法案所制定，而美國CERCLA 法案自西元1980年訂定，用以整治受污染之土地及界定相 關污染責任人應予負責之範圍，其已累積豐富經驗，就本 件爭點而言相關爭點，CERCLA之發展實值參考。 ⑵CERCLA對於應變必要措施相關規定如下： ①CERCLA第9601條「定義」第25款規定：「The terms "res pond" or "response" means remove, removal, remedy, and remedial action;, all such terms（including th e terms "removal" and "remedial action"） include enforcement activities related thereto」（應變措施 包含移除、清除、整治等工作，以及包含為了執行移除、 清除、整治等工作而執行之相關工作）。 ②有關上述移除及清除工作之定義，CERCAL第9601條「定義 」第23款規定：「The terms "remove" or "removal" m eans the cleanup or removal of released hazardous substances from the environment, such actions as m ay be necessary taken in the event of the threat o f release of hazardous substances into the environ ment, such actions as may be necessary to monitor, assess, and evaluate the release or threat of rele ase of hazardous substances, the disposal of remov ed material, or the taking of such other actions a s may be necessary to prevent, minimize, or mitiga te damage to the public health or welfare or to th e environment, which may otherwise result from a r elease or threat of release. The term includes, in addition, without being limited to, security fenci ng or other measures to limit access, provision of alternative water supplies, temporary evacuation a nd housing of threatened individuals not otherwise provided for, action taken under section 9604（b） of this title, and any emergency assistance which may be provided under the Disaster Relief and Emer gency Assistance Act [42 U.S.C. 5121 et seq.].」（ 移除或清除工作係指移除或清除洩漏至環境的有害物質。 此工作在下列情況視為必要措施：污染物有洩漏之虞時、 為了監督以及評估污染物洩漏之情況及可能洩漏之風險、 處置被移除之污染物、任何為了避免、減少、及緩衝因該 污染物洩漏或污染物洩漏風險而傷害大眾健康及環境安全 之措施。其具體措施包含但不限於：圍籬或其他管制進入 之措施、提供必要之代替飲用水、暫時疏散居民、第9604 條（b）項之措施、及急難救助法之緊急協助措施等）。 ③上開「移除及清除工作之定義」所提及之第9604條為「Re sponse authorities」（應變必要措施之授權），此條為 CERCLA中對於應變必要措施之主要規定，其規定如下： A.第（a）項如同我國土污法第13條第1項及第2項之規定， 規定當有污染物洩漏或有污染物洩漏之虞，而會對於公眾 健康或福祉造成危險時，總統可進行移除、整治或其他應 變必要措施，在總統認為合適時，亦可命相關污染責任人 為上開措施。 B.第（b）項為「Investigations, monitoring, coordinat ion, etc., by President」（總統所執行之調查、監督 及協調等），其規定「Information; studies and inves tigations：Whenever the President is authorized to act pursuant to subsection（a）of this section, or whenever the President has reason to believe that a release has occurred or is about to occur, or th at illness, disease, or complaints thereof may be attributable to exposure to a hazardous substance, pollutant, or contaminant and that a release may h ave occurred or be occurring, he may undertake suc h investigations, monitoring, surveys, testing, an d other information gathering as he may deem neces sary or appropriate to identify the existence and extent of the release or threat thereof, the sourc e and nature of the hazardous substances, pollutan ts or contaminants involved, and the extent of dan ger to the public health or welfare or to the envi ronment. In addition, the President may undertake such planning, legal, fiscal, economic, engineerin g, architectural, and other studies or investigati ons as he may deem necessary or appropriate to pla n and direct response actions, to recover the cost s thereof, and to enforce the provisions of this c hapter.」（在符合第（a）項要件或總統合理相信有污染 洩漏或有污染洩漏之虞時，或因可歸因於污染洩漏或污染 洩漏可能而引起的疾病或民眾請願時，總統可採取下列調 查、監督、查證、測試或相關資訊的蒐集，以使其得確認 污染及其危險之範圍及嚴重程度。此外，總統可執行其所 認為必要或合適的法律、財政、經濟、工程、農業等調查 ，以為直接之應變、支出費用之求償及執行本章條文）。 ⑶由上開CERCLA之規定可知，應變必要措施之執行要件為污 染洩漏或有洩漏之虞、有疾病或民眾請願可歸因於污染洩 漏或有洩漏之虞、對於民眾健康或福祉造成危害或有危害 之虞時；應變必要措施之態樣則包含移除清除污染物（包 含圍籬或其他管制進入之措施、提供必要之代替飲用水、 暫時疏散居民等，我國土污法第13條第1項所明定之態樣 即與此類似）、對於污染洩漏或可能洩漏範圍及嚴重程度 之查證等。 ⑷本件應變必要措施所為之各項查證，係因系爭場址污染擴 散或有擴散之虞，而對於污染擴散及污染可能擴散範圍及 嚴重程度所為之查證，以及其餘阻隔系爭污染物擴散、避 免民眾接近系爭場址污染物等應變必要措施，無論依行為 時土污法第13條第1項之規定，或是參照CERCLA之立法例 ，均屬合法之應變必要措施。 5.至何種費用係屬污染行為人應為其污染行為負責之範圍乙 節： ⑴土污法第38條規定凡屬同法第13條應變必要措施所生之費 用，均屬污染行為人應為其污染行為負責之範圍，美國CE RCLA亦為如此規定。 ⑵此外，於CERCLA規定下，污染行為人應負責之費用分為直 接費用及間接費用2種；直接費用係指為了特定場址所支 出之費用，包含場址的評估、調查、污染物清除、相關執 行工作及其餘與場址相關之作為；間接費用係指為協助超 級基金，而無法歸類於特定場址所生費用，例如基金的行 政、管理等所生費用。 ⑶由上可知，CERCLA認為污染行為人應予負責之範圍，除包 含為特定場址所支出之所有費用外，亦包含無法追溯至特 定場址之相關支援費用，例如基金管理所生費用，其得向 污染行為人求償之範圍實甚為廣泛。而本件所求償之費用 ，均為專門辦理系爭場址之人員，為減輕系爭場址污染及 避免污染擴散所為之請購，屬系爭場址應變必要措施所生 之直接費用；若無系爭場址之污染，即不會有本件求償費 用之產生。此等費用，依我國土污法規定，本屬污染行為 人應負責之費用，參照CERCLA之立法例，該等為系爭場址 所支出之直接費用屬污染行為人應負責之費用，更屬無疑 。 （九）茲就海水貯水池等水體及場址周界為何未劃為控制或整治 場址，及若未劃為控制或整治場址，是否有執行應變必要 措施之必要，說明如下： 1.海水貯水池、鹿耳門溪、竹筏港溪及漁塭等地面水體： ⑴按土污法第11條第2項前段規定：「前項場址之土壤污染 或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土 壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土 壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」可知 ，得劃為控制場址之要件須為土壤或地下水污染物濃度超 過管制標準。 ⑵次按「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長 或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。‧‧‧三、底泥 ：指因重力而沉積於地面水體底層之物質。」土污法第2 條第1款及第3款定有明文。由上開規定可知，土壤限於陸 面上地殼岩石表面之疏鬆天然介質，底泥係指因重力而沈 積於地面水體底層之物質，二者於土污法當中各自有其定 義，而底泥係於99年2月3日土污法修正後方納入規範範圍 ，於本件應變必要措施執行時，我國法規就底泥之污染應 如何處理，尚未有明確之規範，而縱目前底泥已納為土污 法之規範範圍，因底泥標準制定困難，美國環保署花費20 年時間，累積460萬筆底泥資料後，方訂定底泥品質篩選 基準，我國環保署則係參考國內2萬筆底泥資料及先進國 家資料，於101年1月4日發布「底泥品質指標之分類管理 及用途限制辦法」，惟底泥污染達到何種程度，可被劃為 控制或整治場址，我國法規迄今仍未有明確規範。且基於 底泥位於河流湖泊流動之水體下之特性，不易劃定明確之 控制或整治場址，故目前土污法並無底泥污染控制或整治 場址之規定。 ⑶由上開規定可知，控制或整治場址之劃定，僅限於土壤或 地下水污染超過管制標準者，而海水貯水池、鹿耳門溪、 竹筏港溪及漁塭等水體受到污染者為底泥、地面水體及魚 體，非屬土壤或地下水，無法劃為控制或整治場址。 ⑷上開水體雖未能劃為控制或整治場址，惟渠等皆因系爭場 址污染擴散而遭受污染，為維護附近環境及居民身體健康 ，被告乃依土污法第13條視場址實際狀況採取減輕污染危 害或避免污染擴散之應變必要措施。 2.就上開水體以外之場址周界： ⑴劃為控制或整治場址之要件為土壤或地下水污染物濃度超 過管制標準，惟系爭場址擴散出去之污染，其濃度縱未達 管制標準，亦不代表該污染不會對場址周界環境及居民身 體健康造成負面影響。 ⑵例如以飲用水水質標準而言，汞若超過0.002毫克/公升， 即屬對於人體有害之水，惟依地下水污染管制標準規定， 應公告劃定控制場址之要件為汞超過0.02毫克/公升，故 若控制或整治場址污染擴散至場外，造成場外環境或居民 健康受損或有受損之虞（例如導致場外用水超過飲用水標 準），直轄市、縣（市）政府縱無法劃定控制或整治場址 ，仍應依土污法第13條第1項第2款及第3款規定，採取減 輕系爭場址污染危害，或避免系爭場址污染繼續擴散之應 變必要措施，例如調查場外地下水污染情況、告知居民停 止使用地下水或其他受污染之水源、限制鑽井使用地下水 、提供必要之替代飲水等。 3.另由環保署101年5月4日環署土字第1010037493號函復鈞 院之函詢可知，應變必要措施之採取，應視場址實際狀況 而定，其執行範圍並不限於場址內。環保署95年12月1日 環署土字第0950095926號函及土污法草案總說明均無限制 應變必要措施僅應（或得）於場址內為之。故若污染有擴 散至場外或擴散至場外之虞時，所在地主管機關自應儘速 採取相關應變必要措施，以減輕污染危害及避免污染擴散 。 4.本件原告雖爭執系爭場址附近空氣監測為被告例行性監測 及查證，不應由其負擔云云，惟由環保署空氣品質監測之 污染指標可知，一般空氣監測之檢測物質為懸浮微粒、二 氧化硫、二氧化氮、一氧化碳及臭氧濃度，而95年度應變 必要措施所為之空氣監測對象為系爭場址之污染物戴奧辛 及汞，該空氣監測係屬為避免系爭場址之污染不斷往外擴 散而採取之應變必要措施一環。該等費用係因系爭污染場 址而起，依污染者付費原則，本不應由全體國民為原告承 擔污染惡果所生費用，而應由污染行為人負責，方符公平 正義，此亦為土污法第13條及第38條與環境基本法第4條 第2項之意旨。況且原告之整治計畫，亦因系爭場址污染 物特性係會隨揚塵擴散，而對附近社區為空氣監測，其竟 於本件行政訴訟中主張無必要對附近社區為空氣監測云云 ，顯屬矛盾。 （十）本件兩項計畫均屬土污法第13條應變必要措施之執行，並 非公權力之行使，無需依行政程序法第16條之規定辦理： 1.按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體 或個人辦理。」行政程序法第16條第1項定有明文。國家 為執行其公共行政事務，乃以法律規定分設行政機關並職 司不同專業事項。行政機關權限之管轄區分既係立法者基 於專業因素，且為維持人民對合法公權力實施者之認識， 管轄權原則上不得任意轉移予其他機關或民間團體代為行 使，即所謂「法定管轄原則」。惟為促進行政效能，行政 程序法乃規定行政機關得於法令有明文規定之前提下，以 公告方式將其部分法定權限授權於其他行政機關或民間團 體，其中授權予民間團體行使者，法學上稱為「行政委託 」或「委託行使公權力」。 2.次按所謂「公權力」之行使，應指直接對外發生公法上之 法律效果，而對人民之權利義務有所干涉或影響，且行政 委託之構成，學說上洵認為應係受託人以自己之名義獨立 完成任務或作成行政處分者，始足當之；如行政機關委託 辦理之工作內容僅係私經濟行為或事實行為，或屬學理上 所稱之「行政助手」或「行政輔助人」，即非屬行政程序 法第16條所規範之「權限」委託，自無需依該條規定公告 權限委託之依據並刊登政府公告或新聞紙，蓋此時並未變 更立法者對於公權力行使之劃定，而與法定管轄原則無違 。又「惟『行政委託』或『委託行使公權力』，與不涉及 公權力行使之『行政輔助人』或『行政助手』，概念上有 所不同。申言之，前者係指行政機關將其法定職權依法令 委託民間機構或個人辦理，該受委託者得就受委託範圍內 自行作成意思決定而對外發生法律效果；後者則僅係協助 行政機關處理行政事務，其所從事者為行政決定前或內部 之事務行為，不得自行對外行文或作成決定，亦非獨立之 官署或具有自主之地位，是以不涉及公權力之行使。準此 ，行政輔助人或行政助手協助之行政事務，既無涉公權力 行使而與『行政委託』或『委託行使公權力』不同，自無 需依照行政程序法第16條之規定為公告委託。」此有鈞院 98年度訴字第100號判決可資參照（最高行政法院對該判 決之發回意旨，就此部分認定亦予肯認，未有相反見解） 。再者，就應變必要措施之執行，執行單位為行政助手乙 節，最高行政法院101年度判字第338號判決業已明文闡釋 ：「受託人臺電公司、中華電信公司及自來水公司並無決 定是否採取應變必要措施之權限，僅在被上訴人之指揮監 督下遷移及設置相關管線，其行為性質僅屬實施應變必要 措施之事實行為，而非公權力之行使。是各該公司為行政 助手，被上訴人委託各該公司遷移及設置相關管線，但未 將其權限移轉予各該公司，自無須依行政程序法第16條第 2 項規定，將委託事項及法規依據公告，並刊登政府公報 或新聞紙。」等語。 3.查本件兩項計畫，皆非由受委辦之廠商以其自己之名義自 行作成意思決定並對外發生法律效果，而僅係就土污法第 13條規定之應變必要措施為事實面之執行，核其情事自僅 屬被告之「行政助手」或「行政輔助人」，故依前開學說 及實務之見解，自無依行政程序法第16條辦理行政委託之 必要。 4.綜上所述，本件兩項計畫就應變必要措施之執行，僅為事 實行為，而非公權力之行使，亦未對原告之權利產生限制 或干涉之效果，被告自無須依行政程序法第16條規定之程 序辦理行政委託。 （十一）復就移除二等九號道路污染物應變必要措施所生費用， 說明如下： 1.被告於91年4月11日公告原告安順廠廠區為控制場址， 惟經追查後發現毗鄰安順廠之二等九號道路下均為高濃 度戴奧辛污染土，遂於92年12月1日將二等九號道路亦 納為控制場址，並依土污法第13條第2項規定，命原告 為同條第1項第7款所定之應變必要措施。由於行政處分 之構成要件效力，在認定原告為污染行為人之行政處分 未經撤銷前，該行政處分之效力繼續存在（行政程序法 第110條第3項參照），原告自應依法律規定履行其義務 。原告為資產260億元之大型企業，聘有律師等法律專 業人員，對其在行政處分仍有效時應依法履行其土污法 上相關義務等情知之甚詳，卻拒絕履行。被告為免因原 告拒絕履行義務而拖延污染物之移除，乃自為執行二等 九號道路污染物移除相關應變必要措施，就二等九道路 污染物移除相關事宜所生費用，因部分發生於00年度應 變必要措施執行期間內，意即被告持續執行有關二等九 號道路污染物移除應變必要措施相關事宜至彼時，就其 所生費用，本屬原告若依法履行義務應支出之費用，被 告以原處分向原告求償，並無任何不合理之處。 2.原告主張場址解除公告後，所生應變必要措施費用不得 向其求償云云，歷來司法實務見解皆已明文駁斥之： ⑴按「‧‧‧回填新土後設置相關管線亦即土污法第13條 第1項第8款『其他應變必要措施』，且遷移相關管線、 移除污染土、回填新土、設置相關管線具有連貫性，雖 截至回填新土，土壤污染物濃度低於土壤污染管制標準 ，被上訴人公告解除系爭道路控制場址之列管，但後續 設置相關管線仍屬其他應變必要措施之一部分‧‧‧。 」最高行政法院101年度判字第338號判決意旨可資參照 。 ⑵在上開行政訴訟事件當中，因二等九號道路下有電力、 水力及電信管線，而該管線係藉其下之污染土壤支撐， 故移除污染土之同時，該等管線必受影響，而有同時配 合管線之遷移及回復之必要。系爭工程之時序為污染土 之移除同時配合管線遷移，污染土移除後，公告解除列 管場址並回復管線，惟原告除堅持該管線遷移與系爭場 址污染無關外，亦主張公告場址解除列管後，非屬控制 或整治場址，被告不得執行應變必要措施，亦即不得回 復系爭電力、水力及電信管線，就此，鈞院100年度訴 字第219號判決明文闡釋場址解除公告後，主管機關得 為應變必要措施，且該應變必要措施所生費用，應由污 染行為人負擔；原告雖仍執陳詞提起上訴，惟最高行政 法院101年度判字第338號判決已再次明文確認場址解除 公告後，主管機關得為應變必要措施，所生費用屬污染 行為人依法應予負責之範圍，並駁回原告上訴在案。 ⑶實則，二等九號道路相關工程包含污染物移除、污染物 安置及道路回填等工程，在二等九號道路污染物移除、 解除場址列管公告後，被告仍續為污染物安置及道路回 填等諸多工程，其中並因遭受颱風大雨導致工程難度增 加、工期一再延長，方有部分結案費用產生於本件計畫 期間（參見補充被證7-5-20、7-5-38及7-5-43可知，被 證7-5-20、7-5-38及7-5-43皆係為二等九道路相關工程 結案所生影印費用）。 （十二）被告為保護環境及居民身體健康所必要，執行原處分之 應變必要措施，且因本件污染重大，居民身體健康已因 此遭受損害，處於污染之高風險中，所有人員皆兢兢業 業，戮盡心力，除依法採取污染減輕及避免污染擴散之 應變必要措施外，亦爭取20億元國家經費補償受害民眾 ，已大幅減輕原告負擔，盼原告能和被告共同合作，儘 速整治系爭場址之污染，以還國民安全無虞之環境。惟 原告為減免其所應負擔之責任，在法庭上否認當地居民 皆已清楚明知並深受其害之污染嚴重擴散程度，並採取 逐項爭執之訴訟策略，此已有違鈞院93年度訴字第941 號行政訴訟程序中，承辦法官促成兩造達成暫時性和解 協議以疏減訟源之本意；縱係如此，相關承辦人員仍為 環境保護之重大公益，一方面堅守繼續處理系爭場址污 染所生繁重負擔，一方面盡可能在本件行政訴訟當中提 供發生於5、6年前之應變必要措施相關資料，而依被告 所提各項單據資料業已證明本件求償費用均由系爭場址 專門承辦人（未承辦其他污染場址）於計畫得支出項目 內，經臺南市環保局土壤股股長、水土課課長、預控、 行政課、會計室、出納室（後3者為與水土課平行之單 位）及環保局局長多關審查確認各該費用與系爭應變必 要措施之關連性及必要性，依優勢證據法則，已足證明 被告為系爭應變必要措施支出該等費用乙情存在大於不 存在之蓋然性，原告迄今未能提出任何足以削弱其證據 力之證明，僅單純空口否認，實有違優勢證據原則。 （十三）綜上所述，本件兩項計畫係為避免系爭整治場址污染擴 大或減輕其污染危害之應變必要措施，其內之工作項目 及費用皆係為執行該等應變必要措施所生，若無原告造 成污染，被告並不需要支出此等費用，故被告依行為時 土污法第38條污染者付費原則之規定向原告求償該等費 用，於法有據。原告於本件行言詞辯論時及其後，提出 與事實相反或查證不清之主張，意圖延滯訴訟程序，增 加被告之負擔，所訴實無可採等語，資為抗辯。並聲明 求為判決駁回原告之訴。 五、本件兩造之爭點為被告依土污法第38條規定請求之費用，是 否符合同法第13條規定之要件，而應由原告負擔？茲分別說 明如下： （一）按「本法專用名詞定義如下：‧‧‧十二、污染行為人： 指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：（一 ）非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。」「各級主管機 關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證， 如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時， 各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環 境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確 ，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標 準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場 址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危 害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中 央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以 下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整 治場址列冊，送各該直轄市、縣（市）政府、鄉（鎮、市 、區）公所及地政事務所提供閱覽。」「所在地主管機關 為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場 址實際狀況，採取下列應變必要措施：．．．四、豎立告 示標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主管機關，對因 土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必 要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對 銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種 特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或 清理污染物。八、其他應變必要措施。所在地主管機關對 於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得 命污染行為人或委託第三人為之。所在地主管機關因前2 項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支 應。」「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定 支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納； 屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入 土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」分別 為土污法第2條第12款第1目、第11條第1項、第2項、第13 條及第38條所明定。 （二）經查，本件原告安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年 代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，嗣經臺南 市環保局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致 土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依土污 法第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第 09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區○ ○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段○○○○號）公 告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字 第09204023661號公告修正，將安順廠（地址：臺南市○ ○區○○街○段421號；地號：臺南市○○區○○段668、 668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號之全部土地） 及二等九號道路東○○○區○○○段544-2、541-2、543 、545地號之全部土地及同段550、551、552地號緊鄰二等 九號道路以東50公尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制 場址，以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染 管制標準；又該場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司 所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程 中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人；嗣原告與 臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續 公司，應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定之責 任等情，業經最高行政法院96年度判字第1953號及第1954 號判決認定在案（以上2件訴訟事件之基礎事實，均係因 該案被告【即本件被告】前於93年間因鑒於該案原告【即 本件原告】安順廠之土壤及地下水污染情況，已使附近居 民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含量偏高，為避免污染 擴大，遂依土污法第13條第1項規定採取應變必要措施， 進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿耳門溪出海口魚體戴 奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同條第3項規定由土壤 及地下水污染整治基金代為支應費用652,221元，被告旋 依土污法第38條規定限期命原告繳納該筆款項，原告不服 該通知繳款函，以臺碱公司非系爭場址之污染行為人、其 與臺碱公司合併後，亦無承受臺碱公司有關污染場址之責 任，即非系爭場址之污染行為人等由，而提起行政訴訟， 案經本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決原 告之訴駁回，原告不服，提起上訴，經前揭最高行政法院 判決駁回原告之上訴而告確定），有上開最高行政法院判 決附訴願卷（二）（第382-412頁）可稽，故原告係屬土 污法第2條第12款第1目所謂「非法排放、洩漏、灌注或棄 置污染物」之污染行為人，應依土污法等相關規定，負清 理污染物之責任，堪予認定。 （三）原告主張被告雖以土污法第13條及第38條規定為本件求償 之依據，惟未將其法規依據公告並刊登政府公報或新聞紙 ，其行政委託之權限未合法移轉，自不得據此規定命原告 負擔系爭費用云云。按「行政機關得依法規將其權限之一 部分，委託民間團體或個人辦理。前項情形，應將委託事 項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」行政 程序法第16條第1項、第2項固有明文。惟「行政委託」或 「委託行使公權力」，與不涉及公權力行使之「行政輔助 人」或「行政助手」，概念上有所不同。申言之，前者係 指行政機關將其法定職權依法令委託民間機構或個人辦理 ，該受委託者得就受委託範圍內自行作成意思決定而對外 發生法律效果；後者則僅係協助行政機關處理行政事務， 其所從事者為行政決定前或內部之事務行為，不得自行對 外行文或作成決定，亦非獨立之官署或具有自主之地位， 是以不涉及公權力之行使。準此，行政輔助人或行政助手 協助之行政事務，既無涉公權力行使而與「行政委託」或 「委託行使公權力」不同，自無需依照行政程序法第16條 之規定為公告委託。查，本件被告依土污法第13條第1項 所採取之應變必要措施，計有「中石化臺南安順廠污染整 治場址94年度緊急應變措施計畫」及「95年度中石化臺南 安順廠整治場址工作計畫」，被告雖將上開計畫委託訴外 人承營營造有限公司、財團法人成大研究發展基金會及茂 原營造有限公司等廠商執行及施作，惟各該廠商僅係負責 上開計畫之執行及施作，核其性質乃屬行政助手或行政輔 助人，故其辦理上開計畫等工作，非屬行使公權力，自無 須依行政程序法第16條之規定辦理。原告主張本項計畫未 依行政程序法第16條之程序合法委託行使公權力，其支出 費用不能由原告負擔云云，自不足取。 （四）又原告主張本件「中石化臺南安順廠污染整治場址94年度 緊急應變措施計畫」支出3,775,077元，其內容包含「中 石化臺南安順廠整治場址禁養區圍籬設置工程」費用2,34 8,597元及「中石化安順廠海水貯水池土堤補強工程」1,4 26,480元，惟該支出並非土污法第13條所稱之應變必要措 施，自不應責令原告負擔云云。惟查： ⒈原告雖主張禁養區漁塭以及海水貯水池並非整治或控制場 址，更非污染管制區，原告亦非污染行為人，參照最高行 政法院100年度判字第1655號判決意旨，土污法第13條規 定所定應變必要措施實施之範圍限於控制場址，因此被告 遽稱禁養區圍籬設置費用以及海水貯水池邊坡修復費用為 應變必要措施，實於法無據，亦與「場址污染範圍與管制 區之劃定及公告作業原則」所定法定程序相違云云。按最 高行政法院100年度判字第1655號判決意旨固謂：「『一 、土壤及地下水污染整治法（以下簡稱土污法）第38條規 定，依第12條（各級主管機關應調查整治場址之土壤、地 下水污染範圍及評估對環境之影響．．．）、第13條（所 在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制 場址或整治場址實際狀況，採取下列應變措施．．．）、 第16條（整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結 果，訂定土壤、地下水污染整治計畫．．．）或第17條第 3項（所在地主管機關依前條第2項規定訂定土壤、地下水 污染整治計畫時，得視財務與環境狀況，提出污染物濃度 不低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整 治基準．．．）規定支出之費用，所在地主管機關得限期 命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用 加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法 院強制執行。．．．三、本案相關調查及審查係公權力之 行使，除土污法明文規定得命污染行為人或污染土地關係 人繳納者外，並無求償之依據。惟前開相關規定之前提皆 為控制或整治場址，本案尚未公告為控制場址，且貴局支 應之項目亦非土污法第12條、第13條、第16條或第17條第 3項規定支出之費用，是無法適用相關求償規定。』為環 保署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋所明釋。 參以行政院88年6月24日臺88環字第24499號函送立法院之 土污法草案總說明記載：『．．．五、明定主管機關必要 措施之採取，【列管場址】污染範圍之劃定、公告與管制 、污染土地處分之禁止。（草案第13條至第15條）．．． 』可知，依土污法第13條規定，主管機關採取應變必要措 施之場地，必須是列管場址即控制場址或整治場址。」等 語。然查，上開最高行政法院之法律見解，無非係以環保 署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋及行政院88 年6月24日臺88環字第24499號函送立法院之土污法草案總 說明為據；惟經本院向環保署函詢該署上開函釋意旨及該 署轉核行政院審議之上開土污法草案總說明，是否認土污 法第13條（即現行法第15條）應變必要措施之執行範圍僅 限於控制或整治場址內，始得依修正前同法第38條規定， 命污染行為人繳納相關費用？經該署函復稱：「二、針對 應變必要措施之執行範圍一節，按土壤及地下水污染整治 法（下稱土污法）修正前第13條規定：『所在地主管機關 為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場 址實際狀況，採取應變必要措施．．．』，經核該條之立 法說明第一點所示，係明定所在地主管機關得依控制場址 或整治場址之實際狀況及需要，判定是否採取應變必要措 施，準此，所在地主管機關所應判斷是否採取應變必要措 施之依據應不以控制場址或整治場址範圍為限，而應係以 污染控制或整治場址之實際污染情形作為判斷依據，以避 免污染擴大或污染危害情形加劇。三、就主管機關依土污 法修正前第13條採取應變必要措施是否僅限於污染控制或 整治場址範圍內，始得依修正前同法第38條規定求償一節 ，按土污法修正前第38條規定：『依第12條、第13條、第 16條及第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得 限期命污染行為人繳納．．．』亦即所在地主管機關依前 點說明方式以及土污法修正前第13條規定，採取應變必要 措施後，自得依修正前同法第38條規定命污染行為人繳納 相關代為支應費用，又查貴院所引述本署95年12月1日環 署土字第0950095926號函，其目的亦為敘明土污法修正前 第38條求償範圍規定，包含主管機關依同法第13條採取應 變必要措施之費用，實未予限制主管機關僅得針對控制場 址或整治場址範圍內採取應變必要措施之費用，始得向污 染行為人求償。四、末按貴院所述土污法草案總說明是否 認為第13條應變必要措施之執行範圍僅限於控制場址內一 節，因貴院所引述者係本署針對土污法修正前第4章，即 第13條至第15條規定之條文意旨概述，尚不足據以作為條 文之解釋依據，惟條文解釋仍應以各該條之立法說明欄為 據；是故，土污法修正前第13條之應變必要措施適用範圍 ，仍應回歸前揭說明一方式，由主管機關針對控制場址或 整治場址實際情形及需要予以認定。」等語，此有環保署 101年5月4日環署土字第1010037493號函附本院卷（詳見 本院卷（四）第61頁）足稽。足見環保署95年12月1日環 署土字第0950095926號函釋及行政院88年6月24日臺88環 字第24499號函送立法院之土污法草案總說明，並無認土 污法第13條應變必要措施之執行範圍僅限於控制或整治場 址內，始得依同法第38條規定，命污染行為人繳納相關費 用。上開最高行政法院100年度判字第1655號判決以上述 環保署函釋及土污法草案總說明為依據，認依土污法第13 條規定，主管機關採取應變必要措施之場地，必須是列管 場址即控制場址或整治場址，即有未合。 ⒉次按「本法用詞，定義如下：一、土壤：指陸上生物生長 或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。二、地下水：指 流動或停滯於地面以下之水。三、底泥：指因重力而沉積 於地面水體底層之物質。四、土壤污染：指土壤因物質、 生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危 害國民健康及生活環境之虞。五、地下水污染：指地下水 因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常 用途或危害國民健康及生活環境之虞。六、底泥污染：指 底泥因物質、生物或能量之介入，致影響地面水體生態環 境與水生食物的正常用途或危害國民健康及生活環境之虞 。」「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地 下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水 源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施 ；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變 必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用 人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴 大。」「各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場 址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及 調查環境污染情形。前項場址之土壤污染或地下水污染來 源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染 管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、 地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。直轄市、縣 （市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地 登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控 制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之 虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告 為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；直 轄市、縣（市）主管機關於公告後7日內將整治場址列冊 ，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提 供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。農業、 衛生主管機關發現地面水體中之生物體內污染物質濃度偏 高時，應即通知直轄市、縣（市）主管機關。直轄市、縣 （市）主管機關於接獲前項通知後，應檢測底泥，並得命 地面水體之管理人就環境影響與健康風險、技術及經濟效 益等事項進行評估，評估結果經中央主管機關審核，認為 具整治必要性及可行性者，於擬訂計畫報請中央主管機關 核定後，始得實施。必要時，並得準用第15條第1項規定 。」「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免 污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列 應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分 或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形， 並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其 他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必 要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四 、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機 關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行 檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷 　燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕 種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除 或清理污染物。八、其他應變必要措施。」99年2月3日修 正之土污法第2條第1款至第6款、第7條第5項、第12條第1 項至第5項及第15條第1項分別定有明文。故現行土污法就 底泥污染部分經中央主管機關審核，認為具整治必要性及 可行性者，亦得擬訂計畫報請中央主管機關核定後實施， 必要時，並得準用第15條（即行為時土污法第13條）第1 項規定。惟99年2月3日修正前之土污法就底泥污染部分應 如何處理並無規定（修正前土污法第2條、第11條參照） ，因此縱使底泥污染部分經主管機關評估後，有嚴重危害 國民健康及生活環境之虞時，亦無法公告為土壤、地下水 污染控制或整治場址，則在土污法修正前若採前揭最高行 政法院100年度判字第1655號判決之法律見解，認依土污 法第13條規定，主管機關採取應變必要措施之場地，必須 是列管場址即控制場址或整治場址，則於底泥污染部分主 管機關將無法依土污法第13條第1項規定採取應變必要措 施，核與土污法係為預防及整治土壤及地下水污染，確保 土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健 康之立法精神（土污法第1條規定參照）有違。又按土污 法第13條第1項第1款、第5款規定：「所在地主管機關為 減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址 實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停 止作為、停業、部分或全部停工。．．．五、通知農業、 衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農 漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進 行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必 要時，限制農地耕種特定農作物。」若採前揭最高行政法 院100年度判字第1655號判決之法律見解，則在工廠違法 埋設暗管排放廢污水至工廠以外之地區，致該地區之土壤 或地下水受污染，而被主管機關公告為管制或整治場址之 情形，因工廠所在位置未經公告為管制或整治場址，主管 機關將無法依土污法第13條第1項第1款規定命污染行為人 停業或停工。再者，漁產品受污染或有受污染之虞之情形 ，一般均係因底泥污染造成生活在該底泥上之地面水體之 魚類亦被污染，若採上開最高行政法院100年度判字第165 5號判決之法律見解，漁產品受污染或有受污染之虞之情 形，亦將無適用土污法第13條第1項第5款規定之餘地。況 且，被告前於93年間因鑒於原告安順廠之土壤及地下水污 染情況，已使附近居民疑似食用附近魚類致體內戴奧辛含 量偏高，為避免污染擴大，遂依土污法第13條第1項規定 採取應變必要措施，進行「中石化安順廠海水貯水池及鹿 耳門溪出海口魚體戴奧辛含量採樣及檢體計畫」，並依同 條第3項規定由土壤及地下水污染整治基金代為支應費用 652,221元，被告旋依土污法第38條規定限期命原告繳納 該筆款項，原告不服該通知繳款函，而提起行政爭訟，案 經本院93年度訴字第941號及94年度訴字第296號判決原告 之訴駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院96年度 判字第1953號及第1954號判決駁回原告之上訴而告確定， 已如前述。而前揭最高行政法院判決意旨認依土污法第13 條第1項規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污 染擴大，應依控制場址或整治場址「實際狀況」，採取應 變必要措施；又戴奧辛等有害物質會隨著地面水滲透進入 土壤，污染土壤及地下水，且因水的特性會四處流散，擴 大污染範圍，故主管機關採取必要措施之範圍，應不以污 染控制或整治場址範圍為限，俾減輕控制場址或整治場址 之污染行為所造成之危害。綜上，足見最高行政法院100 年度判字第1655號判決認依土污法第13條規定，主管機關 採取應變必要措施之場地，必須是列管場址即控制場址或 整治場址，乃屬個案之法律見解，且其見解核與土污法之 立法精神有違，對本院並無拘束力。 ⒊查，被告於92年12月1日以南市環水字第09204023661號修 正公告，將安順廠及二等九號道路東側草叢區公告為土壤 污染控制場址，另以南市環水字第09204023671號公告， 將臺南市○○區○○○○道路1K+800至2K+815段公告為土 壤污染控制場址，嗣被告於92年12月9日提報該區為土壤 污染控制場址初步評估結果，經環保署審核後，遂於93年 3月19日以環署土字第0930020257號公告原告安順廠及二 等九號道路東側草叢區為土壤污染整治場址等情，已如前 述。本件被告依土污法第13條第1項規定所實施之「中石 化臺南安順廠整治場址禁養區（按應為「停養區」）圍籬 設置工程」，其實施之區域緊鄰原告安順廠、二等九號道 路東側草叢區等土壤污染整治場址及「中石化安順廠海水 貯水池」，而上開海水貯水池則緊鄰原告安順廠（以上相 關位置詳見本院卷（二）第27頁被證5）；又據臺南市環 保局委託財團法人成大研究發展基金會製作之「95年度中 石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（97年4月定 稿版）」所載海水貯水池污染現況：海水貯水池面積約14 .2公頃（依公告地號面積計算），為早期曬鹽及鹼氯工廠 電解海水主要的水源，也是臺碱安順廠排放廢水之承受水 體，因而造成貯水池底泥汞及戴奧辛含量偏高；71年前省 環保局及86年原告所進行之較大規模汞污染調查顯示，海 水貯水池底泥普遍受汞及戴奧辛污染，尤其位於南側A4區 因受鹼氯工廠廢水沈積池之影響，底泥中汞濃度相當高； 環保署委辦計畫調查結果顯示，不管是戴奧辛或汞均以A4 區之濃度最高，其中位於廢水沈積池排放口附近的汞濃度 最高達1,410mg/kg，而底泥戴奧辛濃度則最高達6,560ngI -TEQ/kg，若以土壤污染管制標準為基準（汞20mg/kg，戴 奧辛1,000ngI-TEQ/kg），底泥汞污染濃度或分布範圍普 遍高於戴奧辛，故可以汞為海水貯水池之指標污染物；依 據歷年工廠配置圖及現場勘查，海水貯水池至少連接5處 廠區的排水溝，因此貯水池明顯是廠區廢水排放的受體， 且底泥汞濃度大致與排放口成正相關比；另外底泥深度汞 濃度明顯高於表層，推測是早期工廠運作期間排放所造成 ；五氯酚工廠西側排水溝附近底泥戴奧辛濃度是海水貯水 池最高區域，且與汞污染不同，表層反較裡層為高，由於 五氯酚工廠之土壤大部分受到嚴重戴奧辛污染，可能會導 致雨水逕流到海水貯水池底泥造成污染，故於本年度計畫 中進行五氯酚工廠西側排水溝戴奧辛污染高濃度區移除計 畫等語（詳見附於本院卷外之上開期末報告第3-10至3-12 頁），足見海水貯水池受原告安順廠（整治場址）之影響 ，致遭受汞及戴奧辛污染。而海水貯水池土堤已有崩塌之 現象，甚至其周圍所圍之圍籬亦有已倒塌者，此有現場照 片（詳見本院卷（三）第54、213頁）可資為憑。又臺灣 地處颱風活動地帶，每年夏季均會遭受颱風侵襲，且以颱 風所挾帶的暴風雨，對地面設施所產生的破壞力至鉅，此 乃眾所週知之事實，故上開海水貯水池既已有崩塌之情形 ，若不及時加以整治補強，則遇強颱侵襲，一夕之間淘空 土堤地基，致海水貯水池之池水及底泥隨著強風暴雨流竄 污染周圍河川及土地，非無可能。則中石化安順廠海水貯 水池土堤補強工程，係因上開海水貯水池土堤崩塌後所採 取之修復措施，乃屬為避免該海水貯水池之污染危害擴大 ，所為必要之應變措施行為，故因被告實施上開工程，而 由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，被告自得 依土污法第38條規定限期命原告繳納。原告主張海水貯水 池土堤西側總長約300公尺部分，係屬財政部國有財產局 臺灣南區辦事處臺南分處所有，是縱被告認原告應負擔土 堤補強工程之費用，亦僅有部分而非全部均應由原告繳納 云云。查，原告為其安順廠等整治場址之污染行為人，應 依土污法等相關規定，負清理污染物之責任，已如前述， 在其未擬訂整治計畫完成整治前，被告依土污法第13條第 1項規定，就該整治場址所為之相關應變必要措施所生之 費用，自應由原告負擔，財政部國有財產局臺灣南區辦事 處臺南分處既非污染行為人，自無分擔相關費用之義務。 是原告上開主張，自不足採。 ⒋次查，依據上開期末報告所載漁塭底泥污染調查結果分析 ：中石化臺南安順廠整治場址周界漁塭主要分布於場址東 、西及南面，水域方面在西側之鹿耳門溪是大多數漁塭用 水之源頭，透過北側的竹筏港溪，可導水進入四通八達之 引水道再至各養殖漁塭；一般露天養殖生態系統污染來源 ，包含原生土壤、引用水源、空氣懸浮沈降物等，由於戴 奧辛與汞之水溶性極低，但易吸附於固體表面上，因此污 染途徑往往是藉由固體顆粒傳播，在水域中則需透過懸浮 微粒利用水力傳輸，才能進入養殖漁塭，因此欲了解漁塭 可能污染情況，檢測水源河川表層底泥及未過濾水體之污 染物是必要的，環保署曾於95年檢測竹筏港溪4點表層底 泥樣品，戴奧辛濃度從鹿耳門溪進水源頭至漁塭引水道前 ，依序為67.7、168、254及1450ngI-TEQ/kg，其中鹿耳門 橋附近水閘門東側底泥戴奧辛超過土壤管制標準；根據臺 碱公司歷史營運資料，在38-44年間曾有當地民眾陳情安 順廠廢水排入現今鹿耳門橋東側造成附近漁業損失，加上 近年調查發現廠內排水溝有通往竹筏港溪之痕跡，因此可 推論此處污染源可能來自早期臺碱安順廠之廢水排放；本 場址周界漁塭底泥戴奧辛及汞之濃度分布變化相似，偏高 地區都集中於海水貯水池旁及竹筏港溪引水道末端之區塊 ，政府已於95年將本場址周界100公尺內設為緩衝區，禁 止各種養殖及捕撈行為；對照本次調查區域，偏高之漁塭 大部分都被列於緩衝區內停養中，加上場址周界24小時派 有巡守人員巡邏，因此可能受污染之漁產品被有效控管， 應不致於對民眾有立即危害；至於戴奧辛及汞污染分布的 成因，在考慮戴奧辛及汞之物化特性及地形變化，周界魚 塭遭受污染其可能來源應為固體物，生成因素有污染原生 土未移除；地表逕流所夾帶之污染表土；透過風力傳送之 沈降微粒；引水中所帶有之懸浮固體等，對於本場址周界 漁塭而言，污染物濃度偏高主要成因應在前兩項，所謂污 染原生土未移除及地表逕流所夾帶之污染表土等語（詳見 上開期末報告第4-7、4-20頁）。又上開停養區依「94年 臺碱安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析 結果」，其中採樣點編號10、11、21、44等處所採集5個 魚介類生物體組織中戴奧辛含量分別為9.20、6.50、4.49 、11.00、5.004pg TEQ/g ww，超過歐盟魚肉戴奧辛含量 之標準4pg-WHO-TEQ/g‧濕重（詳見本院卷（二）第28頁 ）。綜上，足認前揭中石化臺南安順廠整治場址停養區之 漁塭污染源確係來自原告安順廠整治場址，且該停養區之 漁塭之魚介類生物亦已遭受污染而不能食用，則本件被告 所實施之「中石化臺南安順廠整治場址禁養區（按應為「 停養區」）圍籬設置工程」（含告示牌設置），係為避免 不知情之民眾，捕撈上開停養區內漁塭之魚介類生物食用 致危害人體健康，乃屬為避免該停養區內漁塭之污染危害 擴大，所為必要之應變措施行為，故因被告實施上開工程 ，而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，被告 自得依土污法第38條規定限期命原告繳納。原告主張上開 漁塭魚肉戴奧辛含量低於工研院建議之32皮克，故無戴奧 辛超標情事云云。惟就人體所攝食之魚類，歐盟所定戴奧 辛管制標準為4pg-WHO-TEQ/g．濕重，上開停養區漁塭魚 體已超過該標準，屬對人體有毒之食物；至於工研院所建 議之32皮克，係參考加拿大之底泥品質指標所提出之建議 底泥品質指標，底泥並非人所會食用物質，其品質指標自 不得與歐盟所提魚肉戴奧辛管制標準相互混淆。是原告上 開主張，尚非可採。 （五）原告復主張本件「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作 計畫」費用，自其工作內容及費用明細以觀，其中多項工 作內容及費用之用途均屬被告之公務支出，而非「應變必 要措施」，自難責令原告負擔；另依鈞院98年度訴字第10 0號判決意旨，其中多筆費用亦應予剔除等語。經查： ⒈「場址與附近社區空氣污染監測」所生費用68萬元部分： 原告主張依「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫 期末報告（定稿版）」所載汞及戴奧辛之特性，兩者雖容 易為土壤吸附，惟不易在土壤中傳輸，以戴奧辛而言，如 於空氣中傳輸，須經由燃燒、焚化爐氣體排放等高溫加熱 行為，而本件整治場址之汞及戴奧辛污染係存於底泥及土 壤中，幾無在空氣飄散之可能性，是被告所為空氣污染監 測，尚非土污法所稱應變必要措施，此參前開工作計畫期 末報告載明採樣點空氣中未有汞及戴奧辛污染等語，亦可 證之云云。然查，依據臺南市環保局委託財團法人成大研 究發展基金會製作之「95年度中石化臺南安順廠整治場址 工作計畫期末報告（定稿版）」所載：「4.2環境監測與 環境管理：本場址近年來經由政府單位委辦之計畫，初步 已能釐清污染場址範圍。本計畫環境監測與管理之目的， 在於場址未完成整治前仍持續進行，以掌握污染變化趨勢 。計畫執行內容依契約書規定進行4大環境介質之調查， 包含空氣品質、地表水、地下水及生物體，監測之結果可 瞭解污染物與場址之相關性、污染擴散程度及可能影響範 圍，亦可提供為後續相關環境及人體健康風險管理之依據 。」「4.2.1空氣品質調查：由於汞及戴奧辛等污染物易 吸附於土壤等細微顆粒，且場址鄰近濱海地區，風勢大， 污染物有可能因揚塵而影響下風處居民健康，成為另一形 式污染擴散之途徑。因此為了瞭解揚塵對場址與附近社區 之空氣品質影響程度，本計畫每半年調查1次，每次5個空 氣品質採樣點，分析項目分別為懸浮微粒（PM10）、落塵 中汞及戴奧辛。」等語（詳見上開期末報告第4-24、4-26 頁）。且空氣中附著於懸浮微粒的汞及戴奧辛等毒性物質 可藉由沈降作用進入土壤，經由雨水的傳送或生物的機械 作用等方式分布到土壤或河川的底泥當中，而戴奧辛可經 由食物鏈產生生物累積，就人體而言，大約有90％至95％ 之暴露來自食物，尤其是含脂肪量較高之魚類、肉類及畜 產品等（詳見上開期末報告第4-75、4-76頁）。則原告安 順廠整治場址土壤中所含之汞及戴奧辛等毒性物質，既可 能經由空氣中之懸浮微粒，影響周圍空氣品質、土壤或河 川的底泥，進而影響附近居民之健康，自有必要就場址與 附近社區為空氣污染監測，雖本計畫5個空氣採樣點的分 析結果可看出，本場址及其周界之懸浮微粒、汞、戴奧辛 以場址內最高，但仍合於法規或介於國內環境背景值中， 場址周界鄰近社區之檢測結果也顯示目前尚無立即危害之 虞，惟汞及戴奧辛之污染並非處於靜態（靜止不動）；換 言之，其污染會隨著環境的改變而產生變化，若未對其持 續監控，將無法掌握其可能產生的危害，故尚難以短期的 監測結果，論斷其監測之必要性。是被告為避免該整治場 址之污染危害擴大，就場址與附近社區所為空氣污染監測 ，乃屬必要之應變措施行為，故因被告實施上開空氣污染 監測，而由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用， 被告自得依土污法第38條規定限期命原告繳納。原告上開 主張，尚非可取。 ⒉「竹筏港溪排放水水質監測」所生費用414,000元部分： 原告主張依「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫 期末報告（定稿版）」所載，95年度當時國內尚無戴奧辛 水質標準，且竹筏港溪3個採樣點中亦僅有1處於暴雨及退 潮時較高，其餘皆低於「飲用水水質標準」草案所定數值 換算之結果，足見竹筏港溪尚未證實有污染；又被告雖曾 公告「臺南市○○區0000000段河道邊○○○區○ ○段○○○○○○○○○○號自鹿耳門橋以東200公尺土地」為土壤 污染控制場址，並認定原告為污染行為人，惟該處分業經 環保署98年4月6日環署訴字第0980029099號訴願決定撤銷 ，被告迄今仍未重為公告，卻仍於本件將竹筏港溪相關費 用併入求償，顯有違法云云。惟查，竹筏港溪緊鄰原告安 順廠及二等九號道路東側草叢區等整治場址與海水貯水池 （相關位置詳見本院卷（二）第27、102頁）；據「95年 度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版 ）」所載：環保署曾於95年檢測竹筏港溪4點表層底泥樣 品，戴奧辛濃度從鹿耳門溪進水源頭至漁塭引水道前，依 序為67.7、168、254及1450ngI-TEQ/kg，其中鹿耳門橋附 近水閘門東側底泥戴奧辛超過土壤管制標準；根據臺碱公 司歷史營運資料，在38-44年間曾有當地民眾陳情安順廠 廢水排入現今鹿耳門橋東側造成附近漁業損失，加上近年 調查發現廠內排水溝有通往竹筏港溪之痕跡，因此可推論 此處污染源可能來自早期臺碱安順廠之廢水排放，已如前 述。再據被告98年間核定之原告前臺碱安順廠土壤污染整 治場址之污染整治計畫所載：本場址的關切物質為土壤汞 及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，原始產 出區域分別位於原鹼氯工廠及五氯酚工廠的製程區，除可 能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流布途徑為藉由廢水池沿著 溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染， 進而影響水域生態；其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染 物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖養殖漁民 群起抗議，於60年代後期臺碱公司將所有製程廢水全部排 入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度 污染物；竹筏港溪則因曾經承受舊渠道廢水排放，在原舊 渠道排放口附近之底泥採樣點污染濃度最高，汞及戴奧辛 分別達50.5mg/kg與101,000ng-TEQ/kg，且由鹿耳門橋至 鹽工宿舍之第二河段底泥測質大多明顯偏高，但鹽工宿舍 以東第三河段則濃度明顯降低，應是溪水遭水閘門阻斷， 研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港 溪上游之第一河段，雖然第一河段底泥污染物濃度相對較 低，但戴奧辛最高也測達556ng-TEQ/kg等語（詳見本院卷 （二）第33頁、本院卷（三）第178、179頁）。綜上，足 認竹筏港溪底泥汞及戴奧辛之污染乃係源自原告安順廠整 治場址，且依據「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作 計畫期末報告（定稿版）」所載：「4.2.2地表水質調查 ：本場址目前尚無良好之雨水截流設施及處理設備，在大 雨過後廠區易產生積水，海水貯水池水亦可能溢流於廠區 外。為釐清及調查污染源是否有擴散情況，本計畫針對海 水貯水池（平時及暴雨）、廠區溢流水（暴雨後）及鄰近 竹筏港溪（漲潮、退潮及暴雨）進行地表水質監測，水質 檢測採全樣分析（未過濾）以顯示水體及其懸浮固體可能 攜帶之物質汞及戴奧辛之總量。」等語（詳見上開期末報 告第4-33頁）。是被告為避免該整治場址之污染危害擴大 ，就場址與已受污染之竹筏港溪之地表水質為調查，乃屬 必要之應變措施行為，故因被告實施上開水質調查，而由 土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，被告自得依 土污法第38條規定限期命原告繳納。至於被告雖曾公告「 臺南市○○區0000000段河道邊○○○區○○段○○ ○○○○○○○○號自鹿耳門橋以東200公尺土地」為土壤污染控 制場址，並認定原告為污染行為人，經環保署98年4月6日 環署訴字第0980029099號訴願決定撤銷乙節；經查，上開 訴願決定書撤銷原處分之理由為臺南市環保局為辦理「中 石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿 舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程」 與茂原公司簽訂工程採購契約，據此茂原公司遂委託正修 科技大學（許可證字號：環署環檢字第079號）針對系爭 土壤污染控制場址進行採樣檢測分析相關作業事宜，並作 為被告公告系爭土地為污染控制場址及命原告應採取應變 必要措施之依據，惟上開採樣工作核屬具有限制或干涉人 民基本權利性質之公權力行為，而臺南市環保局並未依行 政程序法第16條第2項規定，將上開採樣委辦事項及法規 依據公告，並刊登政府公報或新聞紙，則該項行政權限之 委託即有瑕疵，是本件採樣過程尚難認具合法性，則被告 以此具有瑕疵之採樣檢測結果作為公告「臺南市○○區0 000000段河道邊○○○區○○段○○○○○○○○○○號自 鹿耳門橋以東200公尺土地」為土壤污染控制場址及認定 原告為系爭土壤污染控制場址之污染行為人，並依土污法 第13條第1項第8款規定命原告採取應變必要措施，澈底阻 隔污染傳輸途徑，以減輕污染危害及避免污染擴大之依據 ，自有欠妥適（詳見本院卷（一）第43、44頁）。然該訴 願決定理由並未否定該案採樣檢測結果，只是認定被告未 踐行行政程序法第16條第2項規定之法定程序，況且，上 開案件係就竹筏港溪第二河段河道邊○○○區○○段○○○○ ○○○○○○號自鹿耳門橋以東200公尺土地是否公告為土壤污 染控制場址所生爭議，尚難以該案之爭訟結果，否定本件 被告就已受污染之竹筏港溪之地表水質為調查，所為應變 措施行為之必要性。是原告上開主張，尚非可取。 ⒊「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」所生費用255,900 元部分： 原告主張依「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫 期末報告（定稿版）」所載，此工作項目包含「竹筏港溪 第二河段與本田路間泥土地污染查證工作」，惟此工作項 目實施之區域尚非控制場址或整治場址，且查證之結果分 析數據確實未有污染，自不應命原告負擔此查證費用云云 。然按土污法第13條第1項規定，所在地主管機關為減輕 污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址「實 際狀況」，採取應變必要措施；又戴奧辛等有害物質會隨 著地面水滲透進入土壤，污染土壤及地下水，且因水的特 性會四處流散，擴大污染範圍，故主管機關採取必要措施 之範圍，應不以污染控制或整治場址範圍為限，俾減輕控 制場址或整治場址之污染行為所造成之危害。而竹筏港溪 緊鄰原告安順廠及二等九號道路東側草叢區等整治場址與 海水貯水池，且竹筏港溪底泥汞及戴奧辛之污染乃係源自 原告安順廠整治場址，已如前述。又依「95年度中石化臺 南安順廠整治場址工作計畫期末報告（定稿版）」所載： 「4.4.2竹筏港溪第二河段與本田路間泥土地污染查證工 作：本項工作依南市環保局96年5月16日環水字第0960013 4510號函，96年4月24日『居民訪談會議紀錄』及行政院 環境保護署96年5月14日環署土字第0960034786號函辦理 ，有關里民及自救團體陳情竹筏港溪第二河段北側近鹿耳 門橋旁本田路拓寬後道路下方，有受戴奧辛及汞污染之虞 ，囿於目前上述區域調查化驗數據不足，無法釐清其污染 程度，本團隊依『95年度中石化臺南安順廠整治場址工作 計畫』契約書內容中『辦理緊急應變措施及陳情案件』工 作項目一節，規劃執行土壤污染採樣及污染查證工作。」 等語（詳見上開期末報告第4-67頁）；且財團法人成大研 究發展基金會參與上開工作計畫之人員，多為具有環保學 經歷之專家學者所組成，此有主要參與人員學經歷一覽表 附本院卷（三）（第122頁）可參，故其所選定之查證地 點自有其專業考量，若無不當聯結或顯然錯誤，自應予以 尊重。況且，汞及戴奧辛之污染並非處於靜態（靜止不動 ），其污染會隨著環境的改變而產生變化，若未對其持續 監控，將無法掌握其可能產生的危害，故尚難以查證之結 果，論斷其調查之必要性。是被告為避免該整治場址之污 染危害擴大，就前揭地點所為土地污染查證工作，乃屬必 要之應變措施行為，故因被告實施上開查證工作，而由土 壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，被告自得依土 污法第38條規定限期命原告繳納。原告上開主張，亦不足 取。 ⒋原告主張其他非應變必要措施之費用部分： ⑴「場址專屬網頁建置」費用26萬元部分： 依「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報告 （定稿版）」所載：「1.1計畫緣起：中石化（臺碱）安 順廠（下稱本場址）自民國（下同）71年關廠至今，已陸 續辦理多次污染調查、污染移除及地下水整治工作，相關 研究成果也證實舊安順廠區及鄰近區域已受到戴奧辛、汞 及五氯酚污染。污染區域包括海水貯水池、廠區（鹼氯工 廠、五氯酚工廠）、單一植被區及草叢區。但因污染年代 久遠，且早期未加以妥善處理或防止污染擴散，加上本場 址污染物均具生物累積性，使得污染有可能透過多種途徑 散布於農漁養殖區，進而影響附近居民之健康。．．．。 目前環保署已辦理『臺南市中石化安順廠整治場址土壤及 地下水污染範圍調查及整治工作計畫』，對於本場址及其 周界之污染現況已能充分掌握，且就歷次調查結果提出建 議及應辦理之相關事項。本年度臺南市環境保護局（以下 簡稱環保局）配合環保署函示，優先辦理地下水污染源移 除及環境監測管理等工作，並且推動場址整治工作之延續 辦理事項，如場址巡守管理、應變必要措施、底泥品質基 準評估、技術諮詢服務及相關工作監督審查等。緣此，環 保局辦理『95年度中石化安順廠整治場址工作計畫』（以 下簡稱本計畫），期能接續環保局已進行中之工作，同時 也利於推動後續整治作業。．．．。雖然有關單位推動本 場址之整治工作已漸上軌道，但由於本場址污染情況複雜 ，例如已知污染物多達3種以上，導致相關工作相當繁多 ，基於實質需要環保局於95年11月（95年度）委辦本計畫 ，計畫內容項目多樣包括：場址周界漁塭底泥污染查證工 作、環境監測與環境管理、場址地下水污染源移除暫存工 程之細部設計與發包及監造作業、緊急應變措施及陳情案 件處理、研擬場址附近水域底泥之個案清除準則、場址及 暫存區巡守與管理與技術諮詢及行政支援等工作。」「『 技術諮詢及行政支援』上，協助竹筏港溪清淤及污染移除 工程之細部設計與招標文件審查及修正，並會同參與現勘 工作及辦理社區溝通。另外於計畫執行期間，整理本場址 歷年之相關計畫成果書籍目錄，總計共207本書。並陸續 掃描電子化建檔，完成率100％。場址專屬網頁建置完成 ，可提供政府機關、地方人士及相關技術顧問獲得本場址 最新訊息。本計畫屬延續性計畫，執行期間肩負市府環保 局辦理本場址相關議題之顧問工作。根據本計畫及歷次調 查，污染物公布大致已釐清，應可作為日後推動整治工作 之重要參考。」「4.7.8建置本場址專屬網頁：中石化（ 臺碱）安順廠址網頁製作已經建置完成，目前連結入口設 定於環保局之下。網頁內容主軸分為場址介紹（歷史沿革 、地理位置）、污染整治（污染整治判定流程、我們做了 什麼、已完成工作項目、刻正推動工作項目）、施政計畫 （環保局、衛生局、教育局、社會局、建設局）、污染物 百科（汞、五氯酚、戴奧辛）、相關法規（法律、法規命 令、行政規則、相關公告）、便民服務（訪客留言版、下 載專區、活動訊息）、新聞前輯．．．。可提供政府機關 、地方人士及相關技術顧問機構獲得本場址資訊。並不定 期更新，以利相關單位獲取最新消息並有效發揮網頁傳媒 之功能。」等語（詳見上開期末報告第1-1至1-3頁、第Ⅲ 頁、第4-181頁）。綜上，足認95年度中石化臺南安順廠 整治場址工作計畫之工作內容實具有延續性及整體性，尤 其就該計畫所蒐集及調查所得之資訊，應如何加以運用， 更為重要，否則徒有資訊而不能加以利用，亦無法達到減 輕污染危害或避免污染擴大之目的。而該計畫中「技術諮 詢及行政支援」項目，乃係就該計畫所蒐集及調查所得之 資訊，協助被告加以運用，其中「場址專屬網頁建置」亦 屬就該計畫所蒐集及調查所得之資訊加以運用，並予公開 ，可提供政府機關、地方人士及相關技術顧問機構獲得本 場址資訊，亦有減輕污染危害或避免污染擴大之效果，乃 屬必要之應變措施行為，其因此由土壤及地下水污染整治 基金代為支應之費用，被告自得依土污法第38條規定限期 命原告繳納。 ⑵「協助環保局竹筏港溪工程」費用308,914元部分： 原告主張因竹筏港溪並無污染，且原告亦非竹筏港溪之污 染行為人，故本費用不應責令原告負擔云云。然查，竹筏 港溪緊鄰原告安順廠及二等九號道路東側草叢區等整治場 址與海水貯水池，且竹筏港溪底泥汞及戴奧辛之污染乃係 源自原告安順廠整治場址，已如前述。故95年度中石化臺 南安順廠整治場址工作計畫內容，就「協助環保局竹筏港 溪工程」部分，亦屬為減輕污染危害或避免污染擴大所為 必要之應變措施行為，其因此由土壤及地下水污染整治基 金代為支應之費用，被告自得依土污法第38條規定限期命 原告繳納。 ⑶「協助民事訴訟及研討會工作」費用308,914元部分： 原告主張依照「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計 畫期末報告（定稿版）」第4-154頁表4.7-5「出席與本場 址有關之相關會議工作彙整」所示，其中民事訴訟事件開 庭皆為「二等九號道路污染移除暨道路回填工程款給付」 事件，此屬被告與承包商間因回填工程款給付所生民事訴 訟，自無從認屬與本件有關之應變必要措施；其他研討會 諸如竹筏港溪相關等，亦不應由原告負擔云云。惟查，上 開工作為上述工作計畫中「技術諮詢及行政支援」項下之 工作內容，核屬就該計畫所蒐集及調查所得之資訊，提供 被告有關本整治場址之相關資訊，以便被告得以充份運用 ，核與本工作計畫具有整體連貫性，亦為本工作計畫之目 的範圍，自屬必要之應變措施行為，其因此由土壤及地下 水污染整治基金代為支應之費用，被告自得依土污法第38 條規定限期命原告繳納。 ⑷「蒐集日本、美國及澳洲土壤及水域整治案例及外語能力 訓練課程」費用308,914元部分： 依據「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫期末報 告（定稿版）」所載，本計畫蒐集土壤及水域整治案例， 計有日本九州水俁市之汞污染整治案例、美國德州康佛市 污染整治案例及澳洲Lake、Yolo Counties污染整治案例 ，並分析各該案例污染緣由，整治現況及土地利用（詳見 上開期末報告第4-157至4-178頁）；而關於外語能力訓練 課程內容，主要是講解與污染整治相關之英文文章及閱讀 國際性環境類新聞等題材，以提升環保單位內部人員專業 外語能力，瞭解水土整治技術之國際發展現況，並增加環 保國際觀；第2階段課程針對整治場址案例介紹，導讀場 址案例之英文期刊，其中以澳洲整治案學員討論最為熱烈 ，亦可作為中石化廠址未來整治方案研擬之參考（詳見上 開期末報告第4-179頁）。參以被告98年間核定之原告前 臺碱安順廠土壤污染整治場址之污染整治計畫亦記載：「 在國外污染整治案例彙整分析方面，由於美國之土壤、地 下水污染整治方面不論在技術研發、整治案例、資料公開 程度等方面，均執全球土壤及地下水整治領域之牛耳，本 計畫亦主要參考美國環保署執行超級基金（Superfund） 場址整治之相關場址案例資料進行蒐集與彙整。．．．， 本計畫另外蒐集其他國家有關戴奧辛污染整治之案例場址 ，包括有日本、香港、德國及澳洲，共計有6處場址，加 上前述由美國環保署所蒐集之相關場址資料，共計有62處 與戴奧辛污染整治有關。」等語（詳見本院卷（三）第18 0頁）。則由原告自行擬訂之整治計畫亦須參考國外整治 案例乙節觀之，95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計 畫蒐集國外有關土壤及水域整治案例，並訓練被告相關承 辦人員利用所蒐集之國外案例，自有其必要，故上開工作 核與本工作計畫具有整體性，亦為本工作計畫之目的範圍 ，自屬為減輕污染危害或避免污染擴大所為必要之應變措 施行為，其因此由土壤及地下水污染整治基金代為支應之 費用，被告自得依土污法第38條規定限期命原告繳納。 ⒌「溝渠高濃度污染物移除暫存工程」費用300萬元部分： 原告主張自原處分以觀，本件求償金額係分別明列：「（ 一）中石化臺南安順廠污染整治場址94年度緊急應變措施 計畫，共3,775,077元。（二）95年度中石化臺南安順廠 整治場址工作計畫，共14,186,602元。」因此原處分關於 「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」求償之14 ,186,602元並未敘明及於或包含「溝渠高濃度污染物移除 暫存工程」之300萬元在內；抑且就原處分求償名義上而 言，原處分係載明「95年度中石化臺南安順廠整治場址工 作計畫」即求償14,186,602元，並非被告於101年3月7日 鈞院行言詞辯論程序時所稱之「95年度委辦費」為上位概 念求償14,186,602元，其下包含子計畫為「95年度中石化 臺南安順廠整治場址工作計畫」與「溝渠高濃度污染物移 除暫存工程」（300萬元），由是觀之，被告所為之解釋 業與原處分所載事實及理由不合，且揆諸最高行政法院93 年度判字第1624號判決及94年度判字第1582號判決意旨， 該瑕疵亦不得於行政訴訟程序中再為補正，是原處分之適 法性顯有疑義，自應撤銷云云。然查，被告於98年12月17 日為原處分之前，即於98年5月22日以南市府環水字第098 22013680號函通知原告於文到後15日內提出書面陳述意見 ，該函說明三載明：「就本件場址污染整治相關工作之辦 理，行政院環境保護署及本府已依土壤及地下水污染整治 法第13條規定從事應變必要措施，並依同條第3項規定由 土壤及地下水污染整治基金代貴公司支應如下費用，總計 新臺幣17,961,679元。（一）中石化臺南安順廠污染整治 場址94年度緊急應變措施計畫，新臺幣3,775,077元。（ 二）95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫，新臺幣 14,186,602元。」並於該函檢附支出費用明細乙份，觀之 該支出費用明細就「95年度中石化臺南安順廠整治場址工 作計畫」部分，其中委辦費即已載明「中石化臺南安順廠 廠區地下水污染源─溝渠高濃度污染物移除暫存工程」支 用300萬元；原告遂於98年6月10日向被告申請閱覽、抄寫 或複印有關系爭計畫相關單據證明等資料，被告乃於同年 月18日以南市府環水字第09822016000號函通知原告於文 到15日內至臺南市環保局進行閱覽，並於同年8月25日以 南市府環水字第09822022730號函通知原告於文到後15日 內提出書面陳述意見；原告復於98年9月10日向被告申請 閱覽、抄寫或複印有關「中石化臺南安順廠廠區地下水污 染源─溝渠高濃度污染物移除暫存工程」等相關資料；經 被告於98年11月4日以南市府環水字第09822030790號函通 知原告於文到後15日內提出書面陳述意見，原告於98年11 月19日提出書面陳述意見後，被告始為本件原處分（即98 年12月17日南市府環水字第09822035440號函）等情，此 有上開兩造函等影本附被告行政訴願卷宗（第1-26頁）足 稽。可見原告於原處分作成之前，即已知本件被告命其繳 納之費用包含「中石化臺南安順廠廠區地下水污染源─溝 渠高濃度污染物移除暫存工程」所生之費用，並就該工程 相關單據證明等資料已經提供原告閱覽，並提出書面陳述 意見後，被告始為本件原處分。參以原告不服原處分，提 起訴願後，於100年1月17日所提出之訴願補充理由（三） 書，亦附有「中石化臺南安順廠廠區地下水污染源─溝渠 高濃度污染物移除暫存工程」支出明細，並主張該工程非 屬應變必要措施，故該委辦費應予剔除乙節，亦有該訴願 理由書及附件等影本附被告行政訴願卷宗（第69頁）為憑 。益證原告就被告命其繳納之系爭費用包含「中石化臺南 安順廠廠區地下水污染源─溝渠高濃度污染物移除暫存工 程」所生之費用知之甚詳。固然被告使用「95年度中石化 臺南安順廠整治場址工作計畫」項目，作為請求繳納費用 之依據，稍嫌簡化粗略，容易造成望文生義，致誤解該項 下之所支出之費用僅限於該工作計畫所生費用，惟被告在 為原處分前，既已經明白告知原告系爭費用包含「中石化 臺南安順廠廠區地下水污染源─溝渠高濃度污染物移除暫 存工程」所生之費用，且已將相關單據證明等資料提供原 告閱覽，嗣後原告亦已就相關費用提出答辯，並無妨礙原 告行使行政救濟之權利。故就系爭費用之支出，是否應由 原告負擔，仍須探究該費用是否為被告依土污法第13條規 定，從事應變必要措施所生費用，尚難僅因原處分事實及 理由過於簡化，即認原處分違法應予撤銷。查，「中石化 臺南安順廠廠區地下水污染源─溝渠高濃度污染物移除暫 存工程」原經環保署同意補助經費配置為1,715,000元， 嗣經臺南市環保局於96年4月27日修正為3,286,100元，並 報請環保署同意備查在案，而該工程由茂原營造有限公司 得標施作，工程金額為300萬元，於96年12月12日開工， 於97年4月10日完工等情，此有臺南市環保局96年4月27日 環水字第09600526000號函、環保署96年5月8日環署土字 第0960032515號函、工程契約書、工程設計圖及保固切結 書等影本附本院卷（四）（第41-49頁）可資佐證。足認 上開工程乃為被告就中石化臺南安順廠整治場址，為減輕 污染危害或避免污染擴大所為必要之應變措施行為，其因 此由土壤及地下水污染整治基金代為支應之費用，被告自 得依土污法第38條規定限期命原告繳納。原告上開主張， 自無可採。 ⒍其餘「95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫」項下 所支出之費用，是否皆屬必要之費用﹖爰依被告100年9月 5日答辯（三）被證6-7（被告另裝訂成冊附於本院卷外） 之順序分述如下： ⑴加班值班費部分： 被告承辦人員鄭秀雯96年6月份加班費，合計2,024元（被 證7-1），此有臺南市環保局員工加班簽到（退）簿及領 據等附卷可資佐證，經核均屬合理且必要之支出費用，並 經土壤及地下水污染整治基金會依土污法第13條第3項規 定核可代為支應。是上開費用之支出與被告為執行其應變 必要措施，顯有其必要性。 ⑵業務費─國內旅費部分： 被告承辦人員鄭秀雯參加「土壤及地下水污染整治法案件 實務研商講習班」（被證7-2-8）、周妙旻參加土污法第8 、9條公告事項之修正草案研商會議，核與原告安順廠整 治場址工作計畫無關；鄭秀雯於96年11月4日至5日國內旅 費2,932元部分無帳據憑證，無法證明與上開工作計畫有 關；另被告承辦人員張皇珍至土基會洽談向原告求償及國 家賠償事宜（被證7-2-11）、周妙旻至土基會諮詢向原告 求償及居民提起國賠法律案（被證7-2-12）、鄭秀雯至土 基會諮詢向原告求償及國家賠償相關事宜（被證7-2-13） 、鄭秀雯參加臺南市安南區受原告環境污染影響，為此原 因間接導致第三人善意者切身權益問題蒙受損害協調會（ 被證7-2-14），核與土污法第13條第1項各款規定之應變 必要措施要件不符，是上開國內旅費合計21,445元，非屬 必要費用，應予剔除。其餘國內旅費部分，核與執行中石 化臺南安順廠整治場址之工作計畫有關，此有被告提出之 機票、車票及單據等影本附卷足稽，乃屬被告因中石化臺 南安順廠整治場址所為應變必要措施所支出之費用，並經 土壤及地下水污染整治基金會依土污法第13條第3項規定 核可代為支應。是上開費用之支出與被告為執行其應變必 要措施，顯有其必要性。 ⑶業務費─委辦費部分： 95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫及溝渠高濃度 污染物移除暫存工程所生之費用，合計13,694,525元，此 有被告提出之統一發票及分期付款表等影本（被證7-3-1 至7-3-5）可稽，經核均屬合理且必要之支出費用，並經 土壤及地下水污染整治基金會依土污法第13條第3項規定 核可代為支應。是上開費用之支出與被告為執行其應變必 要措施，顯有其必要性。 ⑷業務費─按日按件計資及臨時人員酬金部分： 查，95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫招標文件 審查會及廠商評選會出席費、旅運費，土污執行小組及專 案小組出席費、旅運費，中石化臺南安順廠污染整治場址 竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除及護坡穩 定工作細部計畫廠商評選會出席費、旅運費，中石化（臺 鹼）安順廠土壤污染整治計畫審查會出席費、旅運費，合 計174,196元，此有被告提出之領據（被證7-4-1至7-4-21 ）及會議紀錄等影本附卷足稽，經核上開出席費、旅運費 均屬被告因中石化臺南安順廠整治場址所為應變必要措施 所支出之費用，並經土壤及地下水污染整治基金會依土污 法第13條第3項規定核可代為支應。是上開費用之支出與 被告為執行其應變必要措施，顯有其必要性。至於96年度 第1次專案小組會議張訓嘉之出席費及旅運費，因該次會 議除律師張訓嘉外，並無其他具有法律專長之委員出席， 故該出席費及旅運費之支出自有其必要。原告主張應比照 前案即本院98年度訴字第100號判決92年12月之專案小組 成員已有其他具有法律專長之學者葉振輝及律師高宗良， 故張訓嘉之出席費及旅運費應予剔除云云，尚非可採。 ⑸業務費─一般事務費部分： 查，會議之開會費用或出差之誤餐費部分，按開會固須礦 泉水解渴，若因會議冗長或出差，延誤用餐時間，亦須便 當或餐飲果腹，故礦泉水、便當及餐飲自屬必要費用。至 於咖啡、茶及蛋糕（詳見被證7-5-2、7-5-24、7-5-42） ，則非開會所必需，故被告因開會所支出之咖啡、茶及蛋 糕費用，自非屬必要費用。次查，被告進行之「臺南市中 石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污染 物移除工作計畫」，其計畫項目包含土壤樣品委外分析計 畫、污染調查、設計、監造（包括監督）及清除驗證工作 計畫、污染介質安置區設置工程、污染移除安置暨道路回 填工程等項目，該計畫於被告解除列管上開二等九號道路 污染控制場址前（即93年11月間）已經開始實施，至94年 5月解除該道路污染控制場址列管時止，仍有污染移除安 置暨道路回填工程、污染調查、設計、監造（包括監督） 及清除驗證工作計畫繼續在進行等情，業據被告陳明在卷 ，復經本院於98年度訴字第100號判決時查明在卷，此有 該判決影本附本院卷（一）（第56頁）可參。足見被告於 解除列管上開道路污染控制場址後，仍繼續執行「臺南市 中石化安順廠污染控制場址之二等九號道路緊急應變－污 染物移除工作計畫」，則其後被告因該工作計畫驗收及結 算所支出之費用，仍屬被告對二等九號道路污染控制場址 所採取應變之必要措施所生之費用，自仍應由原告負責。 故被告在本件所提出之二等九號道路結算書及估算書（被 證7-5-20）、二等九號道路回填工程結算書（被證7-5-38 ）、二等九號道路工程書（被證7-5-40）等影印費自屬必 要費用。至於二等九號道路契約書影印費（被證7-5-43） 部分，因契約書均於開工前即已簽訂，而上開工作計畫既 於93年11月間即已經開始實施，被告卻於96年7月10日始 影印契約書，尚難認此影印費用為必要費用；而二等九號 道路訴訟案閱卷影印費（被證7-5-19），乃屬兩造因前案 涉訟所支出之費用，非屬被告依土污法第13條規定採取應 變必要措施所支出之費用；另土污書籍費（被證7-5-12） ，被告所提出之單據記載為電腦書籍費用，並不相符；96 年9月17日臺日國際交流餐費（被證7-5-49），上開費用 均難認定與系爭工作計畫相關。綜上，前揭費用或與系爭 工作計畫無關，或非屬必要費用，其所支出之費用合計13 ,630元，均應予剔除。又被告為執行中石化臺南安順廠整 治場址等相關工作計畫所支出之電話費及影印機之材料費 ，固據證人即被告原承辦人員鄭秀萍到庭稱：因其原為臺 南市環保局水污染防治課專辦原告土污法案件之人員，後 來因該案件業務量大增，除增加1個約僱人員外，因原辦 公室其使用之空間不敷使用，乃由廢棄物管理課另隔1間 專屬辦公室，由渠等2人在該辦公室辦公，其原使用之電 話0000000，亦移機到該辦公室，另由局裡的分機搭兩個 分線過去，其亦有使用公務手機等語（詳見本院卷（二） 第206頁本院100年11月15日準備程序筆錄）。而被告亦自 承：0000000為系爭場址專案承辦人員專用電話號碼，000 0000為系爭場址專案承辦人員所使用傳真機號碼，000000 0000為系爭場址專案承辦人員之公務手機，0000000000為 臺南市環保局水土課周妙旻課長為處理系爭場址聯繫之公 務手機等語（詳見本院卷（三）第110頁被告答辯（六） 狀）。參以被告自97年4月起請求之電話費關於電話部分 僅剩0000000、0000000、0000000，亦有被告所提出答辯 （三）所附之被證7-5-70等帳證資料可稽。綜上，被告辦 理系爭場址土污法專屬辦公室電話應為0000000、0000000 、0000000（傳真機使用），公務手機為0000000000，水 土課周妙旻課長為處理系爭場址聯繫之公務手機為000000 0000，其餘0000000、0000000電話核與處理系爭場址無關 ，其所支出之費用，自應予剔除。另證人鄭秀萍復稱：被 告辦理系爭場址土污法專屬辦公室之設備尚有電腦列表機 ，及租用影印機，租的影印機紙張被告負擔，耗材碳粉匣 都是供應商負擔，租金係以影印的張數計價等語（詳見本 院卷（二）第206頁本院100年11月15日準備程序筆錄）。 惟據被告稱：被告辦理系爭場址土污法專屬辦公室租用之 影印機，每月租金4,100元，被告未曾向原告求償，該影 印機所需耗材，如碳粉匣、紙張等，需由被告自行支出， 另就影印機之維修費用部分，維修工資由影印機公司負責 ，惟維修所需耗材，諸如滾筒組、清潔器及磁軸等，須由 被告支應等語（詳見本院卷（三）第159頁被告言詞辯論 意旨狀），並提出影印機租費統一發票影本（附本院卷（ 三）第183頁）為證。然查，證人鄭秀萍及被告所述影印 機之租金計算方式及耗材之負擔，已不一致；參以被告所 提出影印機租費統一發票影本之預算科目記載：業務計劃 ：環保業務，工作計劃：水質土壤防治業務費，用途別： 一般事務費，核與被告所提出被證7向原告求償之帳證資 料所載之預算科目記載：業務計畫：代辦經費，工作計畫 ：95年度中石化臺南安順廠整治場址工作計畫，用途別： 業務費一般事務費，明顯不同。故由上開證人鄭秀萍及被 告所述，與影印機租費統一發票影本，尚不足以證明被告 辦理系爭場址土污法專屬辦公室有租用影印機使用。然按 水土課周妙旻課長為處理系爭場址業務確有使用公務手機 ，而影印機亦為處理系爭場址業務所需，而被告亦為環保 主管機關，其所屬環保局除辦理上開計畫外，尚須承辦其 他環保或土污法案件，亦有需要使用周妙旻之公務手機及 影印機，故其於上開計畫執行期間所支出之水土課周妙旻 課長公務手機話費及影印機等材料費難保不會流用至其所 承辦之其他環保業務上，而被告使用上開公務手機及影印 機時，並未將使用於上開計畫部分，列冊管理，故已無法 證明其使用之金額，按「當事人已證明受有損害而不能證 明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況， 依所得心證定其數額。」為行政訴訟法第189條第2項所明 定，而被告依土污法第38條命原告繳納之費用，亦類似損 害賠償性質，爰類推適用上開條文規定，並審酌被告所屬 環保局編制員額及其業務規模（詳見本院卷（三）第129 頁所附臺南市環境保護局員額配置表），上開計畫之業務 量及原告表明此部分費用願負擔二分之一等一切情況，認 被告應負擔上開水土課周妙旻課長使用公務手機話費及影 印機材料費二分之一。則此部分電話費、手機話費及影印 機材料費合計59,762元，應予剔除。其餘被告所列中石化 工作計畫廠商評選會用計時器及響鈴（被證7-5-1）、錄 音帶（被證7-5-8）、印章（被證7-5-9、7-5-60）、電腦 用品（被證7-5-11、7-5-15、7-5-16、7-5-17、7-5-29、 7-5-45、7-5-52、7-5-53、7-5-54、7-5-57）、鋰電池（ 被證7-5-22）、多功能事務機辦費（被證7-5-34）、公文 夾（被證7-5-61）、DV帶（被證7-5-61）等費用，有被告 提出之統一發票及收據等影本附卷為憑，經核均屬合理且 必要之支出費用，並經土壤及地下水污染整治基金會依土 污法第13條第3項規定核可代為支應。是上開費用之支出 與被告為執行其應變必要措施，顯有其必要性。 六、綜上所述，被告依土污法第13條第1項規定，就系爭整治場 址，採取應變必要措施，執行上開計畫，並由土壤及地下水 污染整治基金依同條第3項規定代為支應費用後，依同法第 38條規定限期命原告繳納該筆款項，於17,866,842元（17,9 61,679元－21,445元－13,630元－59,762元）範圍內，核無 違誤，訴願決定就此部分予以維持，並無不合。原告起訴就 此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。另被告命原告繳納 之金額超過17,866,842元部分，則有違誤，訴願決定未予糾 正，尚有未洽，原告起訴就此部分求予撤銷，為有理由。爰 由本院將訴願決定及原處分超過17,866,842元部分予以撤銷 。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張，對本件判決結果不 生影響，自無再逐一論述之必要，併此敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行 政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　101　 年　　9　　 月　　11　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　邱　政　強 法官　林　勇　奮 法官　李　協　明 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　101　 年　　9　　 月　　11　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官 黃　玉　幸