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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度訴字第122號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國105年3月29日辯論終結 原　　　告　中國石油化學工業開發股份有限公司 代　表　人　沈慶京 訴訟代理人　朱敏賢　律師 被　　　告　臺南市政府 代　表　人　賴清德 訴訟代理人　張訓嘉　律師 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環 境保護署中華民國103年1月15日環署訴字第1020082670號訴願決 定，提起行政訴訟，本院判決如下： 　　主 文 訴願決定及原處分（被告102年5月31日府環水字第0000000000B 號函）關於原告應繳納之費用超過新臺幣26,474,726元部分均撤 銷。 原告其餘之訴駁回。 訴訟費用由被告負擔百分之1，餘由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要︰ 原告安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司） 安順廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令 禁止，而停止生產。臺碱公司與原告於72年4月1日依公司法 合併，臺碱公司於合併後消滅，原告則為存續公司，嗣經被 告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於90年間調查結果， 該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染 管制標準，被告爰依行為時土壤及地下水污染整治法（下稱 土污法）第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水 字第09104007660號公告，將該廠區（地址：臺南市○○區 ○○街0段000號；地號：臺南市○○區○○段○○○號）公告 為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第092 04023661號修正公告，將安順廠（地址：臺南市○○區○○ 街0段000號；地號：臺南市○○區○○段668、668-1、000 000000000000000000000號之全部土地）及二等九號道 路東○○○區○○○段544-2、541-2、543、545地號之全部 土地及同段550、551、552地號緊鄰二等九號道路以東50公 尺範圍內之土地）公告為土壤污染控制場址，污染物為戴奧 辛及汞，含量超過土壤污染管制標準。嗣被告於92年12月9 日提報該區為土壤污染控制場址初步評估結果，經行政院環 境保護署（下稱環保署）審核後，遂於93年3月19日以環署 土字第0930020257號公告原告安順廠及二等九號道路東側草 叢區為土壤污染整治場址，並請被告依土污法辦理後續事宜 在案（前述污染控制場址及污染整治場址下稱系爭場址）。 嗣環保署於94年發現毗鄰系爭污染場址之竹筏港溪遭受系爭 場址污染擴散危害，被告為減輕污染危害或避免污染擴大， 爰依行為時土污法第13條第1項規定採取應變必要措施，辦 理「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽 工宿舍河段污染移除及護坡穩定美化及紅樹林復育工程細部 設計及監造工作計畫」〔支出新臺幣（下同）2,280,935元 ，下稱計畫一〕、「中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯 入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及 紅樹林復育工程」（支出22,317,693元，下稱計畫二）及「 中石化（台鹼）安順廠旁竹筏港溪第二河段邊坡土壤污染控 制場址土壤採樣分析工作計畫」（支出1,937,224元，下稱 計畫三）等3項計畫（下稱系爭3項計畫），並由「土壤及地 下水污染整治基金」（下稱土污基金）代為支應費用合計26 ,535,852元。嗣被告依土污法第43條規定，於102年5月31日 以府環水字第0000000000B號函，命原告於同年6月30日前將 前揭費用繳入整治基金帳戶。原告不服，提起訴願，遭決定 駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張如附件所示，其爭點歸納補充如下︰ （一）本件污染行為人係經濟部等人，原告自始未為污染行為， 且本件污染責任並無概括繼受或依私法契約移轉之餘地， 原告自毋庸負責。 1、依釋字第714號解釋意旨，土污法僅規定「污染行為人」 之「行為責任」，至污染行為人之概括繼受人並非該法規 定之範疇。又污染行為人之所以應予負責，乃因其行為具 可歸責性，概括繼受人因無行為之可歸責性，自毋庸負任 何責任，此乃法至明之理。進言之，依前揭大法官解釋本 旨，土污法之規定為一般民事法之特別規定，故依民法或 公司法之規定，固認為法人合併後之存續法人概括繼受消 滅法人之全部權利義務，然有關土污事件，因繼受人並非 原污染行為人，故依現行土污法之規定，「概括繼受人非 系爭規定整治義務所規範之範疇」，自不應令其負行為責 任，從而，即無適用所謂概括繼受之餘地。復按，土污法 之污染行為人之整治義務實屬公法上之作為義務，除法律 另有規定外，私法契約不得逕行變更公法義務之主體，釋 字第685號解釋理由書意旨可參，故臺碱公司之污染行為 人義務亦不得基於雙方之合併之私法契約而產生移轉，至 臻明確。 2、本件污染廠址係原臺碱安順廠，從事污染行為人為臺碱公 司，又臺碱公司安順廠於71年5月30日奉命全面停產，暨 辦理裁撤，72年4月1日臺碱公司改併入原告公司，此後該 廠區再無任何生產行為，故原告自始未有生產行為而無造 成污染之情狀，顯非污染行為人。其次，安順廠原於日本 治理臺灣期間即西元1942年由日本鐘淵曹達株式會社所興 建，以水銀電解槽製造鹼氯、鹽酸、燒鹼、漂粉與氯氣等 產品，並為日本海軍工業製造軍用毒氣；第二次世界大戰 後，國民政府來臺，繼受當地廠房、設備及技術，將工廠 更名為「臺灣製鹼臺南廠」繼續從事相關鹼氯產品之生產 ；行政院於35年公布鐘淵曹達株式會社成為「國營事業」 ，更名為「臺灣製碱股份有限公司」，由經濟部持有60% 之股權、臺灣省政府持有40%之股權，該股權結構持續至 55年間。析言之，作為國家主體之經濟部、臺灣省政府乃 為實際之污染製造者及受益者，其後經濟部再以透過台灣 中油股份公司（下稱中油公司）經營、管理安順廠，並繼 續污染環境。 3、又依學者之調查研究，可資確認者，係安順廠光復後持續 經營生產，迄70年底，方由斯時臺灣省政府水污染防治所 在臺碱鹼顯宮貯水場檢出1批含汞量超過可食用標準之吳 郭魚，該所方以70年12月30日水污染防治所第7096號函副 知經濟部國營事業委員會，唯經濟部仍令該廠繼續生產， 據此以觀，益見經濟部當然為污染行為人。因此，該廠自 1942年設廠至今，依學者之調查分析，推計此污染事實至 今應已超過70年，絕非肇始於原告與臺碱公司合併之際。 是以，學者即曾指明安順廠污染事件，真正難辭其咎者乃 經濟部。復核以被告所檢附「國立成功大學研究計畫97年 度『地方政府環境治理—以臺鹼安順廠為例—總計畫暨子 計畫一：地方政府環境治理—官僚體系(I)』」及力鼎技 術股份有限公司（下稱力鼎公司）所檢具之「勞務採購契 約書」，均明白揭示安順廠之污染事件，乃起源於日據時 期，被告對上開事實自認不諱，而應認屬真實。 4、另監察院於92年9月24對經濟部所為糾正案，業已直言「 公告糾正經濟部無視法令並輕忽污染行為人、國營事業等 多重主管機關職責，任令中國石油化學工業開發股份有限 公司臺南市安順廠之污染，持續惡化、擴大迄難以處理， 肇致環境嚴重破壞並損及民眾健康，行事消極怠慢，洵有 重大違失；反之，中石化公司得知該廠遭五氯酚鈉污染， 乃分別於77年3月、79年1月、80年12月間委託私立中原大 學、國達工程股份有限公司進行場址土壤及地下水之調查 及五氯酚鈉污染處理方法之研究」等語，是經濟部於歷經 監察院提案糾正責令其應就系爭安順場址負責後，被告仍 未依法盡其行政調查義務，迅即向經濟部究責，行事顯有 消極怠慢之違失；然被告竟又以上開糾正案指謫原告未為 具體作為云云，實屬無稽。 5、承上可知，經濟部、臺灣省政府、中油公司於安順廠各隸 屬時期固或以私法人之形式掩飾其污染責任，綜兩者間法 人格、財產獨立個別，惟如前所述，經濟部、臺灣省政府 、中油公司均持有安順廠多數股份，為避免法人將進行風 險經營所生之成本移轉予他人，而為控制股東、關係企業 等濫用獨立法人格之行為，以規避其責任，故本件自有「 揭開公司面紗」原則之適用，此一結論亦與現行土污法第 43條第3項之意旨相符。詎料被告未依土污法之相關規定 追究經濟部、臺灣省政府、中油公司之國家責任，即遽命 原告繳納系爭場址調查及整治執行應變必要措施費用等行 政處分，顯有怠於依法行政之違法，復有未查明原告與臺 鹼公司合併係基於善意信賴主管機關經濟部指示之事實， 是被告逕命無任何可歸責事由之原告負擔全部整治責任， 於法顯有不合。再者，原告歷年遭被告課負之金錢，已超 乎原告於合併系爭安順廠之價值，然被告卻不積極查證污 染責任及追究真正污染行為人，業已嚴重戕害原告之財產 權、名譽權、企業形象，實對原告不公。 （二）被告原處分記載：「援引修正前土污法第13條暨現行法第 15條、修正前第13條第3項暨第14條第4項，命原告給付」 云云。惟修正前第13條第3項及現行土污法第15條之規定 均非公法上請求權之基礎，自不得作為原告給付之依據。 又修正前土污法並無第14條第4項規定，故被告所謂第14 條第4項究指修正前之土污法抑或現行法，著實不明，自 不符行政行為明確性之法旨，故被告依據前揭條文向原告 為本件財產之請求，於法顯有不合。再者，原處分同時適 用修正前與現行之法律，顯係新舊法之分割適用，依最高 行政法院79年度判字第1624號判決意旨，原處分自於法不 合。 （三）被告所為系爭3項計畫係自96年間即開始執行，其公法上 之請求權時效多已消滅： 1、最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議所 處理者為政府採購法有關押標金之問題，蓋追繳押標金之 構成要件事由多發生於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商 隱護中，難期機關可行使追繳權，如以偽造變造文件投標 、冒用他人名義或證件投標等，均為主管機關難以發見， 為顧及衡平，上開決議始認追繳押標金時效之起算點，始 以可合理期待機關得為追繳時起算。然觀諸本件請求權事 由，與政府採購法押標金無涉，且修正前土污法第38條之 構成要件事由，亦無隱微性，請求權時效之起算點，自不 應以可合理期待機關行使請權時起算；被告援引上開決議 卻未考量該決議適用之案例前提，洵有違誤。 2、本件請求權時效須自第三人向被告請求「各筆」款項時起 算，蓋被告為一直轄市政府，此不論其公務員知能、人力 、財力，皆有主張權利之能力，故以斯時為時效之起始點 ，自為正當。退步言，縱以「可合理期待」機關行使請求 權時起算消滅時效，然以直轄市之公務員智識能力，自能 合理期待該管公務員於第三人向其請求各筆款項之時，應 即時向原告主張請求，故而，縱採取上揭最高行政法院決 議之見解，亦無異本件之結論。細繹計畫一之設計監造廠 商力鼎公司，分別於96年9月6日、97年1月2日、97年5月2 7日、96年8月9日，向被告開具設計服務費第一次款575,4 00元、設計服務費第二次款460,320元、監造服務費第一 、二次款863,100元、誤餐費1,200元。是揆諸上引判決之 意旨，請求權時效分別自101年9月6日、102年1月2日、10 2年5月27日、101年8月9日罹於時效，然被告遲於102年5 月31日始作成系爭原處分（原告於同年6月3日收受送達） ，是上開各筆費用等，公法請求權業已消滅，至為昭然。 3、系爭3項計畫係分別於96年至98年間執行之事實，業據被 告自承不諱，復依工程實務，工程款項多以分期請領，故 可合理推測，大多分期款項之請求權均已罹於時效，揆以 最高行政法院103年度判字第207號判決見解，鈞院應命被 告提出詳細書證，並依職權調查是否有時效完成之情事。 被告稱：「由土污基金代為支應據以執行之應變必要措施 之求償，須待確定金額之結算，方得合理期待直轄市、縣 市主管機關得為求償」云云，顯係將土污基金設置之目的 與公法請求權時效混為一談。蓋土污基金之設置目的係避 免因直轄市、縣市主管機關預算有限，遲誤相關應變及整 治措施，故先由環保署代為支應之便宜措施，並不影響機 關對原告公法請求權之主張，故縱使環保署不支應相關費 用，被告仍會向原告請求之，亦可明證土污基金內部之運 作模式與公法請求權無涉；被告上開置辯，洵無足採。再 者，果被告所云可信，則所有之公法請求權時效，行政機 關均得刻意不支付全部或部分尾款，以延滯公法時效請求 權之起算及屆至，此舉無異將使行政程序法第131條第1項 前段所定之5年請求權時效形同具文。 （四）土污法所稱「應變必要措施」須該當於「減輕污染危害或 避免污染擴大」之規範目的，以免應變必要措施被無限濫 用、擴大，而「美化及紅樹林復育之細部設計」係屬水利 及其他自然景觀生態造景事宜，與土污法之規範顯然欠缺 關聯。又被告自稱「在居民要求、配合當地環境特色及整 體考量下，建議可於竹筏港溪河岸建置泥灘地，並移植復 育紅樹林，使竹筏港溪水域呈現多樣豐富之生態」等節， 可知紅樹林復育僅係當地民眾之需求，並非防止污染危害 擴大之應變必要措施。復以，該區紅樹林本非生長茂盛之 地區，此由「前竹筏港溪兩岸『部分』地區有生長紅樹林 」、「目前岸邊現有紅樹林樹量約20~30株」等語，亦足 徵紅樹林非竹筏溪區域之原有生態。再者，人為種植的外 來種紅樹林（按：全臺灣只有基隆灣及高雄灣係原生物種 紅樹林），在部分地區，已成為破壞泥口河灘地、生物多 樣化之兇手，不僅阻礙河水之宣洩，上游漂流下來之垃圾 及動物之屍體，亦殘留於紅樹林下，難以清理，造成水質 惡化，甚至原生物種臺灣招潮蟹的棲地亦遭佔據，族群因 此滅絕，自與被告所主張之土污法立法意旨「確保土地及 地下水資源永續利用」，背道而馳。況「紅樹林適宜之生 長環境」與「紅樹林為本區之原始生態」係屬兩事，誠如 學者之研究，系爭竹筏港溪兩岸地區並無原生種紅樹林， 亦無證據可認被告刻意栽種之外來種紅樹林，與土污法應 變必要措施之目的相關。被告未經妥適評估及詢問有關學 者、專家之建議，遽然因居民要求等理由而栽種外來種紅 樹林，顯然與達成土污法「減輕污染危害或避免污染擴大 」之目的無關，是自難認紅樹林復育計畫確有執行之關聯 性及必要性。是以被告向原告請求有關紅樹林復育之費用 ，洵無足採。 （五）系爭3項計畫之工區均非主管機關依法查證、確認，並經 公告之整治場址或控制場址，原告自不須負擔相關費用， 又於該區域之污染來源未可確定之情形下，尚無原告先予 負責之理： 1、依現行土污法第12條第2項至第7項規定可知，有土壤或地 下水污染之虞之場址，經公告為控制場址或整治場址後， 主管機關雖得命污染行為人依第5項規定辦理檢測底泥及 就環境影響與健康風險、技術及經濟效益等事項進行評估 ，然依第7項規定，僅限於管制區範圍內，有鈞院101訴字 第451號判決可資參照。 2、計畫二工作成果說明載呈：「本工區分為：㈠第二河段： 鹽工宿舍至鹿耳門橋，約200公尺、㈡第一河段：鹿耳門 橋至匯入口處，約650公尺」等語，惟被告就前開兩個工 區確與環保署93年3月19日環署土字第0930020257號函所 公告原告安順廠及二等九號道路東側草叢區為土壤污染整 治場址相合乙節，並未舉證以實其說，依前開判決意旨， 自無命原告負擔之理。另環保署98年4月6日環署訴字第09 80029099號訴願決定即明揭：「該區域污染來源未明確， 且採樣程序有疑，故不得逕認為原告應負污染行為人之責 任，亦不得逕將該區域劃為污染控制場址」等節，亦佐證 原告於該區域之污染來源未可確定之情形下，不應負擔該 區域之任何整治費用。 （六）關於計畫一之費用及必要性、關聯性說明： 1、委辦費2,279,735元部分：項次3「97.5.27監造服務費第1 、2次款841,235元」與所附發票（即863,100元）兩者金 額顯有不同。且力鼎公司所據以請款設計、監造之各工項 款項記載不明，原告均否認前開款項。縱然認其係依「工 程結算明細表」（即茂源營造有限公司「中石化竹筏港溪 匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩 定及紅樹林復育工程」結算明細表）而據以分期請款，惟 該工程結算明細表工項二、2及工項三、2與「工程數量計 算表」所載金額顯然不合，是計價基礎不明，左開數據是 否真實，令人存疑。又該工程結算明細表工項二、4，工 項五、1.1，工項五、1.3，工項五、1.4，工項五、1.5， 工項五、1.6，均未記載於「工程數量計算表」上，是其 等工項真實性為何，以及是否應納入計價基礎，尚待商榷 。 2、業務費1,200部分：該單據係由被告自行填具，並非廠商 請款，且何人參加、參加人數、討論內容、會議紀錄均屬 不明，顯非土污法之應變必要措施。 3、依現行土污法第28條第3項第4、5、7款及第48條之規定， 執行土壤及地下水污染管制工作費用、稽核費用等，均不 得命原告負擔。又依現行土污法第12條第13項之規定，主 管機關應於控制或整治場址公告後，邀集專家學者、相關 機關，協助審查及監督相關之調查計畫等工作事項，均係 主管機關之法定調查義務，應自行負擔費用。洵此，本項 均涉及被告審查及監督相關調查計畫等所支出費用，與減 輕污染危害並無關聯性，主管機關不得命原告負擔此項計 畫之費用。 4、關於假設工程部分中「施工前整地費用264,366元」，被 告未具體敘明工程計劃書所稱「作業區」於何處，及是否 有予以整平之必要。退步言，所謂施工前整地項目僅為本 工程之前置作業，與土污法所稱「緊急必要措施」無關， 亦無必要。況於101年1月4日後，清除底泥始有明確之管 制規範，於此之前並無明確法規範可循，臺南市環保局與 力鼎公司均認為：「第一河段（匯入鹿耳門溪口以東至鹿 耳門橋）：本河段長度約600公尺，與鹿耳門溪相通，經 多次調查證實本河段並無明顯污泥淤積情況」等語，則被 告決定挖除第一河段底泥，並命原告負擔費用，顯屬無據 。又「水電設施243,600元」僅為工程前置作業，與緊急 必要措施無關，亦無必要性。被告業已自承本工程無此項 ，是此工項既不存在，自無命原告負擔之理。另「吊磅16 7,314元」僅為工程前置作業，與緊急必要措施無關，亦 無必要性，本件除污係以太空包裝置，並無計算重量之必 要，故無需支出此金額。其餘如全阻隔式圍籬、工地大門 、簡易洗車台及除污設備等，原告均否認其必要性及關聯 性。 5、有關污染介質判釋開挖及移運工程、污染介質包裝及安置 工作均係主管機關依法定期之檢測，自不得命原告負擔。 又「二、2污染開挖研判及潘運」及「二、4臨時鋼板樁」 工程結算明細表與工程數量計算表數額明顯不符，顯有造 假之虞。再者，「三、2HDPE不透水布」於工程結算明細 表與工程數量計算表金額不符，自屬可疑。另就河道復原 工程及雜項工程部分，工項內容均不明，且均無關聯性及 必要性，如「機械拆除，鋼筋混泥土含運費」、「滾壓費 」、「構造物回填」、「小工」等工項，工程數量計算表 均無記載，顯係被告虛濫浮報。其他如C級人員訓練、土 地打掃費用、施工測量及放樣、TSP檢測、工地灑水費用 、環保講習費用等，分別為行政費用及主管機關依法檢測 之費用，被告應自行吸收。至間接工程費用本為被告行政 上應自行吸收之費用，無轉嫁原告負擔之理，且該工項與 土污法所稱「緊急應變必要措施」欠缺關聯性，亦無必要 性。 6、其餘所謂「業務費」、「監造單位之監造報表」、「招標 相關文件及費用」、「執行階段監督」、「便餐費」等， 本屬被告辦理該計畫所應自行支出之一般行政事務費用之 費用，自無命原告負擔之理，最高行政法院104年度判字 第131號判決，同此見解 7、設計、監造費用之請領，依工程實務多以分期請領，但其 請領數額仍需依設計、監造工項施作金額請領，故設計、 監造費用應有各工項款項暨其對應金額之金額，惟未見被 告有任何說明。被告業自承力鼎公司之設計、監造有違約 情事，而有扣除懲罰性違約金，故違約金計算必有可資計 算依據，且力鼎公司設計監造費用應有細項記載方是。被 告前自承所謂「委辦費用」項次應以「工程結算明細表」 為主，現今卻改稱上開工項為準，顯然前後說詞不一。以 「監造工作成果對照表」為例，被告自承並未施作項次13 及項次15之工項，力鼎公司設計顯有瑕疵，且被告亦未舉 證其上開所列工項係各自對應「工程結算明細表」何工項 暨具體請求數額為何。 （七）關於計畫二之費用及必要性、關聯性說明： 1、停工衍生費1,313,466元可歸責於力鼎公司設計監造錯誤 ，蓋力鼎公司既以規劃使用第二河段邊坡回填材料前須進 行檢測，必已預測回填材料恐有遭受污染情事，否則，何 以須另行估算檢測費用，是以，被告謂「缺乏回填材料」 云云顯為力鼎公司可預見之情事，是因停工所滋生之人員 、設備等費用，應由被告命力鼎公司自行吸收，而非轉嫁 予原告負擔。 2、細繹業務費項目，無非係包含便餐、餐飲費、端午節禮品 、墨水夾、茶包等品項，除屬被告辦理業務應自行吸收之 行政成本，亦顯非土污法必要應變措施所生之費用。被告 已未再請求業務費，顯見被告亦自認此部分無理由。 3、「竹筏港溪鹿耳門橋以東至鹽工宿舍河段」係第二河段， 並未包含第一河段，故而，工業技術研究院於94年間受委 託提出系爭場址調查及整治工作建議計畫時，已於該計畫 報告指出第一河段並無受污染之事實，詎被告嗣後竟將第 一河段亦劃入整治範圍而遽向原告追償整治費用，誠屬可 議。又依據現行土污法第12條第7項規定，主管機關僅限 於針對管制區範圍內之底泥，始有準用第15條第1項有關 應變必要措施之規定，而據以向污染行為人或潛在污染責 任人追償整治費用之餘地，是如本計畫之施工範圍皆非管 制區範圍內，被告自不得向原告追償（鈞院101年度訴字 第451號判決亦同斯旨）。 4、至就本計畫其餘工項施作之必要性，以項次一「水電設施 」與「吊磅」為例，被告於結算報告書中自承「本工程無 此項」，是項工項既不存在，何有命原告就「虛設工項」 支應費用之理。再就項次五「機械拆除，鋼筋混凝土，含 運費」、「圍籬拆除」、「滾壓費」、「構造物回填」、 「小工」、「雜項」而論，「工程數量計算表」亦未有上 開工項之記載。故而，本計畫所列工項是否屬土污法緊急 應變必要措施之疑點甚多，被告如無法盡其舉證責任，說 明該等工項施作之必要性，即無率命原告予以負擔之理。 另被告所謂「停工費用」，顯為力鼎公司之疏失，因停工 所滋生之人員、設備等費用，應由被告自行負擔，而與原 告無涉。 （八）關於計畫三之費用及必要性、關聯性說明： 1、土壤採樣分析及檢測所產生費用係屬主管機關依土污法第 12條第13項規定應盡之法定調查義務，故為執行該法定義 務而衍生之相關成本，本應由主管機關自行負擔。況本項 計畫勞務採購契約書「契約價金結算方式」約明：「總包 價法，本計畫經費（含稅）共計2,122,000元，總包價法 ：除緊急應變措施工作項目外，其餘工作項目採總包價法 分期給付之。」繼而，勾稽同契約第5條第1項第1、2款規 定觀之，扣除非緊急應變必要措施總額1,739,620元，僅 賸餘之382,380元「可能」與被告所謂「緊急應變必要措 施」有關，此有被告於「驗收意見」欄位所載內容可稽。 2、最高行政法院104年度判字第131號判決揭示：「一般行政 事務費用，本應由該府（即本件被告）負擔，部分係該府 為審查及監督相關調查計畫等所支出之費用，尚不得命中 石化公司負擔，應予剔除」、「一般事務費等費用．．． 不僅與土污法第13條『減輕污染危害或避免污染擴大』之 規範目的無關聯性，且該等費用之支出，部分屬臺南市政 府一般行政事務費用，本應由該府負擔，部分係該府為審 查及監督相關調查計畫等所支出之費用，尚不得命中石化 公司負擔，應予剔除」之意旨，被告所主張之業務費用， 自非得向任何污染行為人追償至明。 3、又文件招標、製作預算書、辦理發包作業屬被告身為國家 行政機關應盡之法定行政義務，本應由主管機關自行吸收 ，不因被告將上開事項委由亞太環境科技股份有限公司（ 下稱亞太公司）辦理而異。 4、關於委辦費用1,924,906元： ⑴本項計畫經費配置表所列各項僅「項次四、緊急應變（實 做實算）」「可能」屬土污法緊急應變必要措施，其餘均 顯非屬之。遑論，「項次五、工安暨環保費（一～四項3% ）」、「項次六、廠商利潤管理費（一～四項8%）」本非 直接工程費，而係被告與亞太公司自行約定之其他間接費 用，何以廠商應得之施作利潤應轉稼原告負擔，被告並未 具體說明；況上開項次五、項次六之數據均植基於項次一 至四，如計算基準有誤，則項次五、項次六所得數據亦屬 無憑。 ⑵第二河段北岸邊坡土壤無超過土壤污染管制標準，惟被告 竟將前開工程與其所謂「第二河段整治工程」摻雜後併同 向原告求償，容有推卻其身為主管機關應盡之法定行政調 查義務，並將不利結果逕自轉嫁予原告負擔之嫌。又被告 就本項計畫之工作目標原僅限於第二河段，且被告前已多 次調查第一河段（即匯入鹿耳門溪口以東至鹿耳門橋）並 無明顯污泥淤積情況，且第一河段之底泥亦未超過土壤管 制標準，否則被告即不會將第一河段底泥任意推置於天后 宮旁廢棄池塘，是該工程應僅限於河道疏浚，被告將第一 河段工程與其所謂「第二河段整治工程」混同後向原告求 償，委無足取。況99年土污法修法訂定底泥品質管制準則 以前，針對底泥品質管制，並無確切之標準可資遵循，則 被告就本計畫底泥主張污染超標云云，所憑恃之法律依據 為何，並未見被告提出說明。 ⑶依本項計畫期末報告所載，98年5月、7月調查結果為：「 目前北岸邊坡土壤戴奧辛含量均無超過土壤污染管制標準 」、「依據上述之調查結果，僅有竹筏港溪第二河段南岸 土壤網格編號S5之汞含量超過土壤污染管制標準」，顯見 第二河段北岸確無污染至明，故而，被告97年3月之調查 結果稱第二河段北岸邊坡土壤有污染云云，顯與98年5月 、7月調查結果相互齟齬，堪認97年3月調查結果不足採信 。又被告以前開97年3月錯誤之調查結果為據，率於98年5 月、7月間對相同之第二河段北岸邊坡土壤展開不必要之 調查，更於98年7月間對並無污染之第二河段北岸邊坡土 壤進行「緊急應變」，如此徒增無謂花費，被告就其執行 層面之違誤，當應自負其責。 ⑷另由期末報告所載「竹筏港溪第二河段與本田街污染查證 工作採樣結果表」，可知其資料來源為「臺南市環保局」 ，顯然該採樣結果並非被告委託亞太公司所執行之調查及 查證，何以由被告自行查證之結果，反成為亞太公司可請 求之工程款，進而由被告支付亞太公司後，再向原告求償 ，據此，堪認被告之請求權根本為不存在合法性。復如該 計劃期末報告所載，該邊坡曾「修整」之事實，基此，若 有任何污染之可能，何以之前未為任何檢測，或有任何發 現污染之情？況該計劃載以「特於98年7月2日自行吸收採 樣分析費用，於S5混樣之5點採樣位置旁15公分，進行深 度100公分之抓樣．．．超過土壤污染管制標準約2倍」云 云，亦有可疑之處。蓋若係合理之檢測，何以亞太公司須 自行吸收採樣分析費用？且既已採樣，並已回填乾淨土方 ，又何須在緊鄰原採樣點之15公分處，再行取樣？何以在 該處取得之樣本，適巧又超標？末就「平面高程測量」工 項而論，被告從事第一河段、第二河段之污染檢測工作， 既係探究前開河段有無汞及戴奧辛含量超過土壤管制標準 情形，即無測量土壤斷面高度即「平面高程測量」之關聯 性及必要性，亦足佐被告辦理「應變必要措施」之恣意與 浮濫。 5、業務費用12,318元：業務費用包含交通費2,168元、出席 費10,000元、樹脂印150元，然前述花費，因原告並非污 染行為人自無支出之必要；退萬步言，被告員工執行公司 職務，並無交通費問題，更毋庸出席費，又被告迄今仍未 證據證明非使用樹脂印不可及支出所用何處，是以，根本 不至有前揭費用支出之必要。自被告對本項計畫污染事件 調查事證時起，應視為行政程序已經開始，被告本於職權 調查主義，應於調查過程中就對當事人有利及不利事項一 律注意（行政程序法第36條規定參照），此乃國家行政權 應履行依法行政之積極作為、職權進行之法定義務，且前 開調查與查證所生費用，乃行政機關本於其法定行政調查 義務，而應自行負擔之費用，非可向人民請求支出。惟觀 以本項計畫時間脈絡，被告憑恃97年3月間錯誤之調查結 果，嗣於98年4月17日完成議價，旋於同年5月4日簽約， 不僅於合約執行期間之98年5月、7月調查後，始發現先前 97年3月調查結果有誤，兩造自102年7月2日提起訴願救濟 迄今，自始未見被告曾踐行前開土污法法定調查義務，及 提出其究係如何「經調查後而作成認定原告為污染行為人 」之行政處分。故而，被告未遵行法定調查義務，暨善盡 其身為主管機關之查證與調查義務，即擅斷並發包本項計 畫工程，將原本依政府預算編列而應由其自行負擔之機關 行政調查義務支出，任意向民營企業予取予求，以填補其 帳目混沌不清之公務花費，被告遽命原告全數埋單，顯屬 違法之行政處分等語，並聲明求為判決環保署103年1月15 日環署訴字第1020082670號訴願決定及被告102年5月31日 府環水字第0000000000B號之原處分均撤銷。 三、被告原處分各項計畫、工作內容如附件所示，並答辯如下︰ （一）系爭3項計畫分別係於96年至98年間，依修法前土污法第 13條第1項第7、8款規定執行之；嗣後分別於97年12月26 日、98年2月11日，及98年10月23日付清尾款後，就此等 費用即生公法上請求權，而得依修法前第38條得向污染行 為人即原告求償。原處分雖係於102年5月31日作成，然而 依實體從舊原則，此公法上請求權法律關係既係於舊法時 期發生，則應依修法前第38條請求；至於原處分雖援引舊 法第38條暨新法第43條規定向原告求償，此係因舊法第38 條之規定因條次變更至新法第43條，僅意指新法並未廢止 修法前第38條規定而併予敘明，然求償依據仍應適用修法 前第38條。 （二）環保署於94年2月執行「臺南中石化安順廠整治場址土壤 及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」，其調查範 圍包含系爭場址及其周界水域之底泥及魚體（海水貯水池 、竹筏港溪、鹿耳門溪、魚塭等）及陸域土壤，其調查結 果顯示系爭場址周界之水域及陸域已受到系爭場址污染擴 散影響，其中竹筏港溪「為水域查證範圍內污染最嚴重之 區域」，底泥戴奧辛濃度最高達1,670ng-I-TEQ/kg。因竹 筏港溪為與鹿耳門溪及魚塭相連通之水體，且其上游為知 名之觀光景點「紅樹林綠色隧道」，其污染有擴散及影響 人體健康之虞，為掌握其污染狀況及釐清污染影響程度， 環保署於同年9月執行「臺南中石化安順廠整治場址土壤 及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫增加調查工作 計畫」，其結果發現竹筏港溪鹿耳門橋東側，淤積約1公 尺之灰白色污泥，其戴奧辛污染濃度最高達101,000ng-I- TEQ/kg，且幾乎所有污泥樣品濃度皆超出土壤污染管制標 準，以及「初步研判竹筏港溪支流（場址東側、鹽工宿舍 南側）之底泥品質，已受淤積污泥之影響，戴奧辛濃度有 偏高之趨勢」、「污染物受到潮汐影響有向下游及引水渠 道擴散之跡象」。故環保署上開計畫結論建議「後續處理 方案辦理前，為控制污染避免擴大或危及居民，仍應辦理 應變必要措施及短期目標之環境管理方案，如竹筏港溪鹿 耳門橋以東至鹽工宿舍河段，累積約1公尺含高濃度戴奧 辛之灰白色污泥（濃度最高為101,000ng-I-TEQ/kg），估 計總數約2,400立方公尺。初步研判本區之污泥有影響竹 筏港溪下游及支流魚塭引水道底泥品質之虞，應先行清理 本區之污泥移入場區內。」由上可知，經環保署94年查證 結果發現竹筏港溪之污染程度嚴重，且有擴散之虞，為減 輕系爭場址污染危害及避免污染擴大，自有依土污法修法 前第13條續為執行其他應變必要措施之必要。 （三）原告為系爭場址之污染行為人，而竹筏港溪之污染確實係 由系爭場址擴散所致，是被告依修法前第13條執行之應變 必要措施所生費用，依修法前土污法第38條規定自得命原 告繳納，原處分於法有據： 1、原告為系爭場址之污染行為人，此業經鈞院93年度訴字第 941號、94年度訴字第296號、最高行政法院96年度判字第 1953、1954號確定判決認定在案。又臺碱公司係因有土污 法第2條第15款之污染行為，是以屬污染行為人，原告與 其吸收合併，依公司法第75條概括繼受其法人格後，亦屬 污染行為人（事實上原告於繼受後亦有污染行為）。基於 法人格獨立性原則，經濟部、臺灣省政府與中油公司雖曾 為臺碱公司股東，亦與污染行為人認定無涉。原告僅因經 濟部、中油公司等人曾為股東，而未提出其他該等主體曾 有土污法第2條第15款之污染行為等相關資料，逕稱其為 污染行為人，於法自有未合，殊無可採。原告雖援引監察 院92年9月24日（92）院台字財字第0922200939號糾正文 指稱經濟部為土污法上之污染行為人，然監察院並非土污 法之主管機關，亦非有審判權之司法機關，而經濟部是否 有土污法第2條第15款之污染行為，抑或其行為是否屬該 條款之污染行為等法律適用，應由主管機關或司法機關判 斷；原告援引監察院該糾正文內容即逕稱經濟部為污染行 為人，尚不足採。況且，自監察院上開糾正文之內容，可 知原告與臺碱公司合併後，對於該場址污染之嚴重性，早 已知悉甚詳，卻仍任意棄置污染物且未為任何清理。而關 於廢棄物之清除處理方法，環保署已於78年發布「事業廢 棄物貯存清除處理方法及設施標準」，供作遵循之依據， 該標準已就廢棄物之貯存方法、設施及清除方式予以詳細 之規範。原告對於場址內既存之污染物，任意棄置，未依 規定妥為貯存或清除，顯已違反當時廢棄物清理法第13條 、第15條及現行廢棄物清理法第28條、第36條，並已違反 「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」等相關規定 ，符合土污法第2條第12款第1目「非法排放、洩漏、灌注 或棄置污染物」及第3目「未依法令規定清理污染物」之 規定，故原告確為該場址之污染行為人無訛。 2、環保署94年執行之「臺南中石化安順廠整治場址土壤及地 下水污染範圍調查及整治工作建議計畫增加調查工作計畫 」記載「經查安順廠之舊營運資料及訪談居民，瞭解原廠 區之廢水曾直接排放至竹筏港溪，因而污染竹筏港溪且累 積污泥」、「經查操作紀錄、訪談附近居民及現場實際狀 況等，研判竹筏港溪係因工廠運作時排放廢水所造成，且 由採樣時發現底泥中夾有灰白色污泥等，也可證實之」、 「竹筏港溪淤積污泥調查：由安順廠之文件已可證實，現 累積於竹筏港溪之污泥，係因該廠排放廢水所致」。由上 開查證計畫結果發現，竹筏港溪毗鄰系爭場址，其淤積灰 白色污泥之主要污染物為戴奧辛及汞（污染濃度最高達10 1,000ng-I-TEQ/kg及50.5mg/kg），此二者均為系爭場址 之主要污染物，且系爭場址周界並無其他會同時產生此二 種污染物之來源，益證竹筏港溪之污染係來自於系爭場址 。竹筏港溪之污染既係系爭場址擴散所致，原告為系爭場 址之污染行為人，被告依修正前土污法第38條規定命污染 行為人繳納修正前土污法第13條執行應變必要措施之費用 ，自無違誤。至於原告主張應變必要措施僅得於控制或整 治場址內執行云云，與最高行政法院102年度8月份第1次 庭長法官聯席會議決議意旨有違，洵非可採。 （四）關於系爭3項計畫應變必要措施費用及內容是否具有修法 前土污法第13條第7、8款之必要性及關連性，分述如下： 1、土污法預期應達目標在於，盡力將受污染之環境，恢復原 有之自然生態及景觀；本件第一、二計畫主要係為移除竹 筏港溪之污染物，穩定邊坡來減輕污染及避免污染擴散， 然在移除污染物及加強邊坡後之整建工作，自應回復原有 之生態景觀，始符合土污法之立法精神，是以復育原有生 態自屬移除污染物等應變必要措施之一部分。原告所擬訂 之「臺南市中國石油化學工業開發股份有限公司安順廠及 二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址污染整治第二 次變更計畫（定稿本）」（104年4月）（下稱第二次變更 整治計畫）明載：「．．．本場址之相關環境敏感區位如 下：一、生態敏感區．．．主要包括有六類區域：自然保 護區、國有林自然保護區、國家公園、沿海地帶、林地及 濕地，可提供人類遊憩及其他環境友善之功能如防洪、淨 化水質．．．供野生動物棲息等．．．生物繁衍之用地。 本場址權屬國有財產局之海水池A區線規劃為台江國家公 園之範圍（圖4.1-3）。此外，臺南市之生態敏感地區主 要沿海岸線分布（如圖4.1-4），包括國土保安林與紅樹 林等，最靠近本場址為之生態敏感地區為『四草野生動物 保護區』．．．」，而海水貯水池A區即緊鄰竹筏港溪。 另台江國家公園之植物資源豐富，除海茄苳、欖李、紅海 欖、水筆仔等四種紅樹林外，尚有白花馬鞍藤、禾葉竽蘭 、苦檻藍、海南草海桐、土沉香等沙地及鹽地植物，其中 竹筏港道排水道兩岸為生長良好的紅樹林，種類包含欖李 及海茄苳，綜上可知，紅樹林係屬竹筏港溪之原有自然景 觀生態。是以，除原告所稱係因當地居民之要求外，被告 亦考量當地環境之整體考量下，第一、二計畫即針對竹筏 港溪河岸以紅樹林（以五梨跤及欖李為主）作為復育目標 ，將原先已於竹筏港溪兩岸部分地區生長之紅樹林先移除 安置，再移植至規劃預定區域進行復育回復原有生態，完 成整建工作，此等計畫內容自與應變必要措施有其關聯性 及必要性。 2、關於計畫一支出費用2,280,935元，說明如下： ⑴委辦費用2,279,735元：本項應變必要措施乃因竹筏港溪 經查證發現遭系爭場址之汞及戴奧辛污染，且為系爭場址 附近水域中污染最為嚴重之區域，並經研判污染物有向下 游及引水渠道擴散跡象，為避免系爭場址污染危害擴大或 減輕污染危害，被告爰依環保署建議，執行竹筏港溪污染 物移除等應變必要措施，本項應變必要計畫為竹筏港溪污 染物移除之設計監造工作。由工程結算報告書可知，本項 措施之工作內容包含「中石化安順廠污染整治場址竹筏港 溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除及護坡穩定美化 及紅樹林復育工程」之設計及細部設計，以使被告得以執 行竹筏港溪之污染物移除工程；並包含於竹筏港溪污染物 移除工程執行時，進行該工程之監造，以確保該污染物移 除過程之施工品質、材料、人員防護措施等均符合相關規 定。 ⑵業務費：就96年8月9日支出便餐費1,200元部分，係為本 項應變必要措施招標文件內部審查會議逾時誤餐費，屬執 行應變必要措施之必要費用，前經鈞院93年度訴字第941 號判決肯認，並經最高行政法院96年度判字第1954號判決 予以維持。被告為行政機關，相關計畫之執行，均須透過 招標、審查及決標等程序；是以，為順利推動相關計畫之 執行，均有支出招標、審查及決標等程序費用予以協助之 必要。縱原告自為應變必要措施，原告亦須為找尋適當之 執行團隊，付出相當成本，實無可能不用付出任何成本即 可坐待適合之執行團隊自動出現。依美國CERCLA之實務， 此等費用亦當然應由污染行為人負擔。依我國環境基本法 第4條第1項所揭櫫之污染者付費原則，此亦當然應由污染 行為人負擔。是以，審查招標文件以據以公開徵求適當之 執行單位，乃為使應變必要措施順利執行之前置必要措施 ，亦屬應變必要措施執行之一環。 ⑶行政院公共工程委員會於82年10月7日以台82內字第35370 號函頒布「公共工程施工品質管理制度」（最新修訂日期 為102年6月6日），建立承包商「施工品質管制系統」、 主辦工程單位「施工品質保證系統」及主管機關「工程施 工品質評鑑制度」三個層級的品質管理架構；而機關委託 廠商執行監造工作，即係為確保公共工程之施工品質，此 與土污法上主管機關之審查監督係屬二事。又本項相關計 畫均係依政府採購法之程序決定底價，相關費用經環保署 審核後，亦同意以土污基金支應，且其是否具有必要性應 屬行政機關之判斷餘地，是以原告倘若認本項相關計畫費 用必要性有恣意判斷而不合理之情事，應具體指出並提出 證明，而非空言指摘。 3、關於計畫二委辦費22,159,690元（包含工程施作費用20,8 46,224元及停工衍生費1,313,466元）： ⑴竹筏港溪之污染於94年調查出污染情形嚴重，為避免汙染 危害與污染擴散，自應儘速執行應變必要措施，將污染物 移除，已如前述。此項應變必要措施之內容，即為污染物 移除之相關工程項目，與應變必要措施執行具有必要性及 關連性。 ⑵本項應變必要措施之工程施作費用尾款為5,004,839元， 因被告向環保署申請核撥補助款時經費漏植，導致環保署 所核撥之經費無法完全支付工程尾款，故被告以二次給付 廠商工程款方式為處理，亦即，就環保署已核撥之經費先 給付廠商部分工程尾款4,904,839元，另不足之工程尾款 10萬元，則於環保署核撥經費後給付廠商。 ⑶停工衍生費1,313,466元：本項應變必要措施工程採購契 約書工作說明書第17章規定，第二河段主要回填土來源為 第二河段旁部分原本田路一段路基（即第二河段邊坡）回 填材料；為避免回填材料影響水質，施工廠商於回填工作 中，須針對該回填材料進行檢測。惟經施工廠商檢測後發 現該竹筏港溪第二河段邊坡之10組土壤樣品中，有5組超 過土壤污染管制標準之戴奧辛濃度，其中1組戴奧辛濃度 高達21,900ng-I-TEQ/kg。因經檢驗發現原定之回填材料 已遭受系爭場址污染，不得作為回填之用，導致第二河段 缺乏回填材料來源，需擴充合約增購回填材料，此屬未能 預見之情形，依合約第27條第四㈡點：「不可歸責於乙方 之情形，甲方通知乙方部分或全部暫停執行，得補償乙方 因此而增加之必要費用」，本項應變必要措施於97年4月2 8日至97年9月7日間，均因需擴充合約增購回填材料之未 能預見情形而停工，停工期間，施工單位需繼續租用臨時 性鋼板樁，亦須派遣人員至現場看守，以及支出工棚及其 內設備之租金，經環保署審核廠商停工期間估列清冊後， 核付停工期間衍生費用1,313,466元。 4、關於計畫三支出情形如下： ⑴本項應變必要措施乃因被告執行「中石化安順廠污染整治 場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置 暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程」時，預計河道開挖完 成後須進行回填作業時，將邊坡土壤作為河道回填土壤來 源之一，當時為確認該區土壤品質，因此進行北岸邊坡土 壤之採樣分析工作，發現有戴奧辛污染情形，而不能作為 河道回填粒料。爰此，本計畫係針對第二河段北岸及南岸 邊坡土壤進行土壤調查分析，及平面高程測量工作，以確 認該區之污染情形，倘若有污染，被告未來得將本計劃作 為污染物移除工作規畫之依據，此係已經公告污染整治場 址後為減輕污染危害及避免污染擴散之調查，與一般未公 告污染場址前之調查目的不同，自屬應變必要措施。 ⑵本項計畫契約金額為2,122,000元，其中應變措施工作項 目採實作實算方式計價，總金額為382,380元，經被告環 保局驗收結果，廠商實作經費為185,286元，價款減少197 ,094元，結算總價為1,924,906元。由於被告為政府機關 ，於委託廠商執行相關業務時，須依循政府採購法之相關 規定，是以關於業務費其中12,168元為被告進行本項計畫 之投標程序時，依政府採購法規定委外邀請評選委員進行 投標評選，因此所生之交通費及出席費；至於樹脂印150 元則為於執行本計畫時所使用之耗材費用。假如原告願意 自行執行應變必要措施，就不會產生此等業務費用，換言 之，此等費用之產生確實係因執行本計畫所生，倘若此等 費用無須由污染行為人負責，豈非變相鼓勵污染行為人無 需自行執行應變必要措施，以減省此等行政費用之支出。 （五）系爭3項計畫，被告均採公開招標或限制性招標（公開評 選）方式委由廠商辦理，針對減輕污染危害或避免污染擴 大之應變必要需求而訂定計畫內容，如招標計畫之工作項 目內容為合理的應變必要措施，即不須再就委辦費之最後 支出細項逐一審酌： 1、按政府採購係本著公平及公開之原則，並兼顧「維護公共 利益」及「公平合理」，亦即藉由公開招標之方式，廠商 公開競標，如此得標者係以市場上之合理價格得標，而限 制性招標亦係經由公開評選及公開競價之程序（例如第三 項計畫係採限制性招標，經公開評選後，由出價較低（2, 480,500）之亞太公司優先議價得標，出價較高（2,508,6 00）之正修大學未能得標，在政府方面，亦因此可以有競 爭性之合理價格進行政府採購。在廠商以有競爭性之價格 得標後，如果係採統包價法，則廠商若管理不善，支出成 本高過其統包價格，機關無庸予以補償；反之，廠商如果 管理良善，因之獲有利潤高於原先預估，機關亦不得要求 其退還多出之利潤。廠商若在原有招標公告所示工作項目 以外，願意提供其他之服務，如舉行專家學者座談會以吸 取先進之整治技術（此亦不能說與整治無關），因而支出 車馬費、便當費、茶水費、點心費，此等費用均已包含在 其統包價格之中，廠商在結算時，自不得要求機關另行給 付，機關亦不得就此要求扣款。同理，法院在審理個案時 ，就此等委辦費用所應審酌者，應係「招標公告所示工作 內容」是否與土污法所規定應變必要措施或其他得求償事 項具有關聯性，而不須再就委辦費之最後支出細項逐一審 酌是否確屬所謂之必要費用。 2、系爭3項計畫被告均係採公開招標或限制性招標（公開評 選）方式委由廠商辦理，針對減輕污染危害或避免污染擴 大之應變必要需求而訂定計畫內容。依廠商所提出服務建 議書，亦係對應招標公告而擬訂其工作內容及項目，並無 顯然不具關聯性之事項。原告徒就每筆最後支出費用之細 項斤斤指摘，不僅昧於政府採購之基本宗旨與原則，亦將 浪費司法資源，殊不足採。舉例言之，計畫一當初招標之 評選須知所載「計畫目標」及「計畫工作內容」，可知其 工作項目均係進行整治復育所必須之事項，若無如此細部 規劃設計整治及復育工程，整治復育工作勢必在毫無設計 規劃之情形下胡亂進行，而設計與監造在公共工程之實務 運作上一律均係由同一單位執行，而稱為「設計監造單位 」，其功能在確保公共工程之承攬廠商有依照原來之設計 理念完成工作。原告誤引土污法第12條第13項規定，稱此 一「設計與監造」工作即為該條項所稱專家學者之「審查 及監督」，完全昧於公共工程實務運作。承攬整治復育工 作之廠商是否有依約完成工作，必須經設計監造單位（亦 是依政府採購法公開招標得標之廠商，通常為專業之環工 顧問公司）之審核，而全部工作計畫是否可以審查通過， 被告另有聘任專家學者組成之審查委員會進行審查及監督 ，實不容原告刻意混淆。 （六）政府機關委託製作計畫報告之受託單位，除非係以公告委 託行使職權方式辦理，否則多屬行政助手性質，若係以前 者方式辦理，則其製作之文書因係公權力之行使，自屬公 文書性質；若係以後者方式辦理，依一般制式委託契約（ 採用行政院公共工程委員會所頒布之採購契約要項)，其 智慧財產權均歸屬於機關。舉例而言，計畫一之「採購招 標投標須知及說明」第58項即載明：「採購標的涉及智慧 財產權者，機關取得全部權利」，勞務採購契約書14.3.1 .亦約定，依本約所完成之著作，其著作財產權之全部於 著作完成同時讓與甲方（即被告）；14.3.3.另約定甲乙 雙方依本計畫之實施所獲得之所有相關之商標權、專利權 等智慧財產權利，概歸甲方所有，雙方並同意著作財產權 讓與中華民國（代表機關：臺南市環境保護局）。計畫二 及計畫三之「採購招標投標須知及說明」亦載明相同意旨 。從而，受託單位在製作完成計畫之期末報告，經機關審 查通過後，該計畫之期末報告之著作權自歸屬於機關，並 經賦與機關之計畫編號（環保署計畫編號均為：EPA-93-G A12-03-A203），而以機關計畫期末報告之名義對外發表 ，自屬機關製作之公文書。原告稱此等計畫期末報告為私 文書，未經證明其為真正前，尚乏證明力，顯有誤會。依 行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條規定，公文書 應推定為真正，本件相關政府機關之計畫期末報告，依上 所述，自應推定為真正，原告若否認其真正，應負舉證責 任，同理，本件相關公務員製作之付款單據、招標文件、 工程結算明細表等，亦均屬公文書性質，應推定為真正， 自不容原告恣意否認。 （七）原告一再爭執系爭3項計畫諸多細項缺乏必要性及關聯性 ，惟整治技術及工法之選擇，係經專業環工顧問公司之設 計，必須經過有證照之環工技師審查始可提出，再由機關 諮詢學者專家之意見始作成最後之判斷，其中牽涉者均係 專業之整治工程技術工法問題，屬機關之專業判斷餘地， 法院自無庸就此進行專業技術審查。再者，整治工程計畫 係機關經由公開招標由專業廠商得標，自不可能切割為「 整治工程前置作業」、「整治工程中間作業」及「整治工 程後續作業」進行招標，其施工次序與方法自係由廠商依 其專業判斷作成施工計畫進行，在機關之招標須知自不會 就有無整地必要之細節有所規範，廠商係以有競爭性之合 理價格得標，在其服務計畫書，或得標後施工計畫自可提 出施工次序與方法以供機關審查，其中所涉均係工程技術 方法之專業判斷問題，原告指摘施工前整地之必要性，稱 此僅工程之前置作業，與土污法之「緊急必要措施」無關 ，殊屬無理。又採用全阻隔式圍籬或半阻隔式圍籬，亦屬 工程專業判斷問題，原告指摘，難認有理。至原告指稱工 地大門、工地辦公室、工地告示牌、洗車溝及除污設備、 簡易洗車台及除污設備、水電設施及吊磅非屬整治之必要 設置，惟承攬整治工作之得標廠商為完成整治工作是否有 必要為此設置，乃廠商得標後工程管理範圍，原告之指摘 ，亦無足採。 （八）土污法第28條第3項在體例上係規範土污基金之支應項目 與範圍，其條文主體係「土壤及地下水污染整治基金」而 非直轄市、縣（市）主管機關。是以土污法第43條所規定 直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人繳納費用 之情形，即與土污法第28條第3項之規定無關。再者，土 污法第28條第3項第2款至第12款所列各款規定在解釋上應 可同時符合第1款所列各種情形，或是限縮解釋為非屬第1 款所列以外之情形，否則即有架空同法第43條第1項之規 定之虞。例如主管機關調查整治場址之土壤、地下水污染 範圍，文義上屬第28條第3項第5款「土壤、地下水污染查 證」之範疇；第15條第1項措施亦文義上屬於第28條第3項 第4款「執行土壤及地下水污染管制工作」之範疇，然而 依同法第43條第1項之規定，主管機關依第14條第3項所進 行查證工作之費用，依第15條所執行之管制措施，均得限 期命污染行為人繳納。由此益見，本件被告就所支出之費 用得否依土污法第43條第1項之規定限期命原告繳納，係 應審酌上開措施是否符合第15條第1項第8款之情形，而非 審酌係土污法第28條第3項何款土污基金用途，否則將使 土污法上由污染行為人負責之目的落空。是以，原告稱第 一計畫屬土污法第28條第3項第4、5、7款之費用因此非得 求償項目云云，顯為法條適用之謬誤，實無理由。 （九）系爭3項應變必要措施均係由被告申請土污基金代為支應 ，具體支出及求償金額均於被告向土污基金結算時方得確 定，故本件求償項目可合理期待被告得為追繳時，為被告 就各該應變必要措施，向土污基金結算時： 1、由最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議 及102年度判字第234號判決意旨可知，公法請求權時效應 自可合理期待機關得為請求時起算。又土污基金之設置目 的，在於避免因直轄市、縣（市）主管機關預算有限，延 誤相關應變及整治期程。若該應變必要措施費用係由直轄 市、縣（市）主管機關申請由土污基金代為支應者，其申 請程序為直轄市、縣（市）主管機關於執行該項應變必要 措施前，向環保署預估所需經費數額，經環保署核准後， 撥付該預估之款項予直轄市、縣（市）主管機關，待該項 應變必要措施執行完畢後，由直轄市、縣（市）主管機關 向環保署結算該項應變必要措施之代為支應費用數額，若 有結餘，並予退還，由環保署審核無誤後准予結案。因此 由土污基金代為支應據以執行之應變必要措施之求償，須 待確定金額之結算，方得合理期待直轄市、縣（市）主管 機關得為求償。換言之，土污基金所代為支應之各項應變 必要措施費用，其具體支出金額及可求償之數額，均須待 直轄市、縣（市）主管機關於執行完畢該項應變必要措施 ，向環保署申請結算，經環保署准予結案後始得確定，此 時方為得合理期待直轄市、縣（市）主管機關可行使求償 權利時。 2、就計畫一，被告係以98年1月7日環水字第000000000000號 函向環保署申請結案，並退回剩餘款175,665元後，就環 保署於98年1月22日檢送剩餘款之收據表示結案，因此時 效應由此起算。又計畫二，被告係於97年12月驗收完畢， 環保署並於97年12月31日將尾款匯入被告帳戶，並要求於 98年1月5日前將結案情形陳報環保署，由此可知至少於98 年1月5日即可認定已結案，時效應由此起算。另計畫三， 被告係以98年11月6日環水字第09800599430號函向環保署 申請結案，並退回剩餘款672,776元，環保署於98年11月 20日環署土字第0980106056號函同意結算，故本項應變必 要措施費用之具體支出金額係於98年11月20日環保署同意 結算時方得確定，得合理期待被告行使求償權利之時，應 自98年11月20日起算。由上可知，原處分係於102年5月31 日作成，均未罹於時效。原告稱行政機關得刻意不支付尾 款以延滯公法請求權時效之起算云云，純屬臆測之詞，蓋 行政機關付款予委辦單位之程序及條件，均依政府採購法 及契約相關規定為之，原告無據指控，並無足取等語，資 為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有 系爭3項計畫支出費用明細表、勞務結算驗收證明書及被告1 02年5月31日府環水字第0000000000B號函可稽，洵堪認定。 兩造之爭點為：一、原告是否足以認定為造成本件涉及地點 竹筏港溪鹿耳門橋至鹽工宿舍河段之污染行為人？二、被告 依行為時土污法第13條規定，採取應變必要措施，是否限於 控制或整治場址範圍內？三、系爭3項計畫是否為減輕污染 危害或避免污染擴大之應變必要措施？被告命原告繳納系爭 3項計畫代為支應之委辦費、業務費是否均屬依修正前土污 法第13條第1項（現行土污法第15條第1項）規定，採取應變 必要措施所支出之費用，被告依修正前土污法第38條（現行 土污法第43條第1項）規定命原告繳納，是否合法？四、被 告依行為時土污法第38條規定，命原告繳納系爭3項計畫費 用，其請求權是否罹於消滅時效？爰分述如下： （一）關於被告原處分之法律依據： 查系爭3項計畫為被告於96年至98年間經由公開招標或限 制性招標方式，委由第三人力鼎公司、茂原營造有限公司 （下稱茂原公司）及亞太公司等人分別執行完成，經前揭 第三人先後開立發票分期請款後，被告已於97年12月26日 、98年2月11日，及98年10月23日付清系爭3項計畫尾款等 事實，為兩造所是認，並有被告提出原告並無爭執之工作 計畫書、工程結算報告書、土壤採樣分析工作計畫期末報 告、支出費用明細表及支出憑證等文件在卷可稽（見本院 卷2第66至266、297、314至322頁；卷4第34至37頁；第3 計畫期末報告書附於卷外），而被告復主張伊係於98年1 月22日、98年1月5日、98年11月6日先後與環保署結算計 畫款項，故伊自與環保署結算計畫款項之斯時起，就此等 計畫費用即對原告發生公法上請求權，而得依修法前土污 法第13條、第38條規定得向污染行為人即原告求償，而原 處分係於102年5月31日作成，其雖援引舊法第13條、第38 條暨新法第15條及第43條規定向原告求償，此係因舊法第 13條、第38條之規定因條次變更至新法第15條及第43條， 僅意指新法並未廢止修法前土污法第13條及第38條規定而 併予敘明，然求償依據仍應適用修法前土污法第13條及第 38條規定等語，亦據被告於書狀內陳述明確（見本院卷4 第260頁）。由是觀之，被告系爭3項計畫執行完成、尾款 給付，併其主張其得請求原告賠償損害之請求權發生時點 ，均發生於土污法於99年2月3日修正以前，而行為時土污 法第13條第1項第7、8款及第38條規定已於修法後變更條 項為現行土污法第15條第1項第7、8款及第43條規定，惟 其內容並無變更，佐諸現行土污法增設底泥、底泥污染、 底泥品質指標及潛在污染責任人等較嚴格之管制規範，則 依中央法規標準法第18條但書規定，被告原處分適用行為 時土污法確實較有利於原告。依此，本院所須審究者厥為 ：被告得否依行為時土污法第13條第1項第7、8款及第38 條規定，以原處分命原告繳納被告就系爭3項計畫所支出 之費用？ （二）原告是否足以認定為造成本件涉及地點竹筏港溪鹿耳門橋 溪至鹽工宿舍河段（指第二河段）之污染行為人？ 1、按行為時土污法第2條第3、8、12、13款規定：「本法專 用名詞定義如下：．．．三、土壤污染：指土壤因物質、 生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危 害國民健康及生活環境之虞。‧‧‧八、土壤污染管制標 準：為防止土壤污染惡化，所訂定之土壤污染管制限度。 ‧‧‧十二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土 壤或地下水污染之人：（一）非法排放、洩漏、灌注或棄 置污染物。（二）仲介或容許非法排放、洩漏、灌注或棄 置污染物。（三）未依法令規定清理污染物。十三、污染 控制場址：指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址 ，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者 。十四、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有 嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審 核公告者。」第16條第1項規定：「整治場址之污染行為 人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整 治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施．．．。 」依此，污染行為人排放、棄置污染物，使土壤因物質之 介入變更品質，達到法令認定污染惡化之土壤污染管制標 準時，即足堪認排放棄置場址確有土壤污染，並達到足使 主管機關公告為污染控制場址之程度，而經公告為污染控 制場址者，如污染嚴重到危害國民健康及生活環境時，尤 應公告為污染整治場址。然場址內經確認有土壤污染（事 實狀態），與該場址是否業經公告為污染控制場址或污染 整治場址（行政行為），究屬二事，場址縱未經公告為污 染控制場址，亦不等同於該址內即無土壤污染，而污染是 否擴散，亦理應以前揭土壤污染之認定基礎為據。 2、經查，原告安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末 期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，嗣經臺南市環 保局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤 中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依土污法第 11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第0910 4007660號公告，將鹽田段668地號公告為土壤污染控制場 址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告 修正，將○○○區○○○○號道路東側草叢區公告為土壤 污染控制場址，並經環保署以93年3月19日環署土字第093 0020257號公告上開○○○區○○○○號道路東側草叢區 為整治場址，系爭整治場址污染物為戴奧辛及汞。又系爭 整治場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯 酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成， 故臺碱公司為該場址之污染行為人，且污染行為人依土污 法所負之整治之義務，並非所謂一身專屬性之公法義務， 原告與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，原告則 為存續公司，則繼受臺碱公司法人格之原告應概括承受臺 碱公司所應負土污法規定之公法義務等情，業經最高行政 法院96年度判字第1953號、第1954號、104年度判字第131 號、第656號判決認定在案。最初原告提出之整治計畫， 經被告於98年4月7日以南市府環水字第09822008810號函 核定在案，於98年5月21日公告審查結論及原整治計畫定 稿本摘要，並經原告於同年5月6日開始執行；嗣依補充調 查結果，原告另於101年初提出整治變更計畫，並經被告 於101年7月19日核定在案；惟原告復於103年2月14日依現 行土污法第22條第4項規定，向被告申請變更101年7月所 核定之整治變更計畫（即第二次變更計畫之申請），並經 被告於104年4月14日以府環土字第1040168262號函准予核 定。是原告已多次提出系爭整治場址（含污染管制區）之 整治計畫，經被告審查核定後據以實施，則原告確為造成 系爭污染管制區遭「戴奧辛」及「汞」污染之污染行為人 臺碱公司之概括繼受人，並已概括承受臺碱公司應負土污 法規定之整治義務，堪予認定。 3、又上開原告自行製作並經被告98年4月核定之土壤污染整 治場址污染整治計畫第5.2節「污染範圍及污染程度」已 載明：「本計畫場址過去曾進行多項調查工作，包括公告 污染區內、外圍之土壤調查結果及地下水調查等，其中， 近期最具規模且最完整之調查為環保署於94年委託工研院 所執行之『臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污 染範圍調查及整治工作建議計畫』。．．．已初步掌握本 計畫場址及周界區域的污染現況，並且在調查成果出爐後 ，發現尚有須更進一步調查，．．．因此環保署即持續辦 理該計畫之『增加調查工作』，並於94年12月底完成相關 調查報告。．．．以下就分別公告污染區內外彙整說明如 下：一、公告污染區內：‧‧‧二、公告污染區外圍：． ．．（二）公告污染管制區外水域底泥污染現況．．．4. 竹筏港溪：在第一階段調查時，發現竹筏港溪位於鹿耳門 橋東側採樣地點之表層及深層戴奧辛濃度均超過土壤污染 管制標準。除此之外，所有檢測點濃度值較高，且高於公 告管制區外其他水域底泥之檢測值．．．在超過土壤污染 管制標準之檢測點處，曾發現有疑似淤積原工廠運作排放 之污泥，故針對該處進行第二階段細密調查。第二階段調 查結果證實竹筏港溪水域可能已受污染，而在鹿耳門橋以 東之河段，發現堆積有大量灰白色污泥，經查閱運作資料 及訪談附近之居民表示，此處灰白色污泥可能為早期舊臺 碱安順廠排放之廢水及廢污泥所致，且因溪水遭閘門阻斷 ，以致污泥向東放流堆積而形成今日狀況。該污泥經檢測 發現多數之汞及戴奧辛含量已超過『土壤污染管制標準』 ，其中戴奧辛檢測值最高為101,000ng-TEQ/kg（土壤污染 管制標準為1,000ng-TEQ/kg），而汞之濃度則為50.5mg/k g（土壤污染管制標準為20mg/kg）。臺南市環保局於97年 ，亦已委辦執行『中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯 入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定 及紅樹林復育工程』計畫（即系爭計畫二），將竹筏港溪 受污染的底泥清除至安順廠區內暫存。」（見本院卷1第 266至276頁）、「本場址之污染描述可採用場址概念模式 （Conceptual Site Model,CSM）之評估方式來進行‧‧ ‧依據過去調查結果、相關背景資料的收集，以及當地居 民與前臺碱公司員工訪談結果，針對污染物原始產出、污 染流佈、受體位置等資訊，研擬場址概念模型來描述，藉 由場址污染情節重建始更了解場址的實際狀況。‧‧‧本 場址關切物質為土壤汞及戴奧辛，其特性為不溶於水但易 吸附於顆粒中，原始產出區域分別為原鹼氯工廠及五氯酚 工廠的製程區，除可能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途 徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造 成水域底泥的污染，進而影響水域生態。其中藉由舊渠道 排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海， 導致四草湖養殖漁民群起抗議，於60年代後前臺碱公司將 所有製程廢水全部排入自有海水貯水池，因此海水貯水池 底泥持續累積高濃度污染物。竹筏港溪則因曾經承受舊渠 道廢水排放，．．．且由鹿耳門橋至鹽工宿舍之第二河段 底泥測質大多明顯偏高，但鹽工宿舍以東第三河段則濃度 明顯降低，應是溪水遭水閘門阻斷。研判污染物藉由漲、 退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游之第一河段； 雖然第一河段底泥污染物濃度相對較低，但戴奧辛最高也 測達556ng-I/kg。單一植被區則單純為石灰污泥廢棄物棄 置，戴奧辛污染應僅局限於北側靠近五氯酚工廠之區域． ．．此區推測戴奧辛主要是由關場前後之廢水排放，經由 地表逕流水或揚塵帶入。．．．若根據前臺碱員工表示， 廢水池污泥清理後運至場外掩埋處理，位置可能是二等九 號道路東側一帶，更增加了本區污染是棄置掩埋之可信度 。依據環保署委辦計畫風險評估調查結果，污染物影響居 民最大因子為食物鏈的影響，因水域底泥遭受污染，導致 當地水產戴奧辛濃度偏高，又因民眾長期食用當地水域水 產，因生物濃縮累積效應使得人體中血液戴奧辛濃度異常 偏高。」（見本院卷1第281頁背面至282頁），佐諸原告 前揭整治計畫書第5章圖5.2-20之「竹筏港溪污染調查結 果彙整」、圖5.2-22之「場址概念模式示意圖」中紅色箭 頭所表示污染物流佈途徑、圖5.2-23之「場址剖面概念模 式示意圖」所示食物鏈累積污染物說明（見本院卷1第280 頁背面、第283頁），由是觀之，竹筏港溪地理位置緊鄰 系爭整治或控制場址之東北側，由東至西匯入鹿耳門溪後 再流向臺灣海峽，整條溪流長度如以鹿耳門橋、鹽工宿舍 為界，竹筏港溪匯入鹿耳門溪處至鹿耳門橋部分稱為第一 河段、竹筏港溪鹿耳門橋至鹽工宿舍稱為第二河段、竹筏 港溪鹽工宿舍以東稱為第三河段，由於前臺碱公司關場前 後曾將其廠區內鹼氯工廠、五氯酚工廠產出之廢水及廢棄 污泥棄置於鄰近之二等九號道路東側一帶（即第二河段處 ），經由水流及揚塵而堆積於第二河段之底泥物質，第三 河段則因受閘門阻隔而較少接受污染，第一河段雖承受來 自上游之第二河段污染，但受溪口處潮汐之沖刷，污染程 度較第二河段為低，參諸第二河段多處檢測點之戴奧辛及 汞之檢測值明顯偏高，甚至遠超過土壤污染管制標準（行 為時土污法並未訂定底泥品質指標，故僅得以較寬鬆之陸 域土壤所定管制標準判斷該區域是否存在污染），而第二 河段周圍除其南側之系爭場址已證實受有戴奧辛及汞之污 染外，並無其他可能或類似之污染來源存在，是以揆諸前 揭規定之說明，竹筏港溪第二河段底泥已可認定存在土壤 污染情事，且其底泥土壤污染當可推斷係因系爭場址污染 來源擴散所致。是綜觀上情，系爭場址污染物戴奧辛及汞 之污染危害，已由原告安順廠區擴散污染系爭污染管制區 ，乃至污染管制區外之竹筏港溪第二河段及其水流必經處 所之下游第一河段，甚至藉由食物鏈之累積污染，已切實 影響當地居民以及購入該地水產消費者之身體健康。是臺 碱公司為造成系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河 段遭戴奧辛及汞污染之污染行為人，原告應概括承受臺碱 公司土污法規定之污染行為人之義務，亦堪認定。 4、雖原告主張系爭場址污染自日據時期生產鹼氯等產品時即 已存在，光復後雖成立臺碱公司，但實由主控之經濟部及 中油公司決意繼續經營生產，直至71年5月30日方奉命全 面停產及裁撤，嗣至72年4月1日始將臺碱公司併入原告， 故原告自始未有任何生產行為，當無造成污染之可能，系 爭場址污染行為人理應為經濟部或中油公司，且司法院釋 字第714號解釋已表明概括繼受人因無行為之可歸責性， 不應負責云云。然查，臺碱公司係以股份有限公司型態存 在，為法律擬制之權利能力主體，於法令限制內，本以其 自身名義得以享受權利負擔義務，至於股份有限公司之股 東僅就其所認股份，對公司負其責任（此屬公司內部關係 ，參見公司法第2條第1項第4款），縱使公司負責人或執 行業務股東因執行職務致損害他人權益，公司都不能豁免 其損害賠償責任（參見民法第28條），其又何以將其外部 責任推諉歸咎於其組成份子之個別股東？且臺碱公司既於 72年間因合併而消滅，其前揭權利及義務亦經由法律擬制 方式由合併後存續之原告概括承受（參見公司法第75條） ，則臺碱公司應負擔之權利義務即等同於原告之權利義務 ，並不因該權利義務究竟發生於概括承受前後而有差異！ 更何況臺碱公司關閉營業與併入原告之時間密接，臺碱公 司安順廠之資產與負債復均由原告吸收合併經營（見本院 卷2第8頁），但臺碱公司安順廠內既有之產品原料如何安 置及銷毀均未見原告提出說明，然竹筏港溪第二河段之污 染依前所述係來自臺碱公司關場前後棄置廢棄污泥所致， 則原告亦顯難僅以其未繼續生產鹼氯產品而脫免其污染行 為人責任！再者，司法院釋字第714號解釋理由書末段僅 謂：污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬 土污法第2條第12款之規範範疇，自不生系爭規定未區分 污染行為人與概括繼受人之整治義務是否違反平等原則之 問題等語，乃原告據此主張由該號解釋理由書末段所載， 可認土污法對污染行為人之規範對象不包括「未實施污染 行為」之概括繼受人，系爭整治場址之污染行為人仍為臺 碱公司或其主事之股東經濟部、臺灣省政府或中油公司， 原告僅為概括繼受人，並非實際污染行為人，被告不得以 污染行為人之相關整治責任相繩云云，要屬無據，爰不足 取。 （三）被告依行為時土污法第13條規定，採取應變必要措施，是 否限於控制或整治場址範圍內？ 按行為時土污法第13條第1項規定：「所在地主管機關為 減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址 實際狀況，採取下列應變必要措施：1、命污染行為人停 止作為、停業、部分或全部停工。2、依水污染防治法調 查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民 停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用 地下水。3、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關 優先接裝自來水。4、豎立告示標誌或設置圍籬。5、通知 農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之 虞之農漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關 機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補 償。必要時，限制農地耕種特定農作物。6、疏散居民或 管制人員活動。7、移除或清理污染物。8、其他應變必要 措施。」又關於主管機關依行為時土污法第13條規定，辦 理應變必要措施，是否限於控制或整治場址「範圍內」， 業經最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議 （二）決議：「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污 染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為 減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址 實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污 染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危 害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在 該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查 評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染 危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取 應變必要措施，是其依行為時土污法第38條規定，命污染 行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限， 始符立法之本意。」在案。況土地經確認有土壤污染（事 實狀態），與該址是否業經公告為污染控制場址或污染整 治場址（行政行為），究屬二事乙節，已如前述，則原有 公告之污染場址既經調查發現其污染物已擴散至周圍土地 ，如須等候行政主管機關對之公告為污染控制場址後，始 得執行行為時土污法第13條第1項各款之應變必要措施， 顯屬緩不濟急，亦與該條所指「為減輕污染危害或避免污 染擴大」之措施執行目的顯然相背。乃原告復行主張行為 時土污法第13條第1項各款之應變必要措施僅得於公告之 污染控制場址或污染整治場址範圍內實施，不得超出前揭 公告場址範圍執行應變必要措施云云，要屬無據，不應採 取。 （四）系爭3項計畫是否為減輕污染危害或避免污染擴大之應變 必要措施？被告命原告繳納系爭3項計畫代為支應之委辦 費、業務費是否均屬依修正前土污法第13條第1項規定， 採取應變必要措施所支出之費用，被告依修正前土污法第 38條規定命原告繳納，是否合法？ 1、按行為時土污法第13條第1項第7款、第8款規定：「所在 地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場 址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：．．． 七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」然行 政機關所採取之措施是否為減輕污染危害或避免污染擴大 之應變必要措施，所應審酌者為行政機關執行措施之地點 確實存在行為時土污法第13條第1項所指之污染危害，而 其所選擇之行政措施能有效達成減輕污染危害或避免污染 擴散目的之合理關連性，換言之，行政機關所採取之措施 必須確有必要性，始認屬行為時土污法第13條第1項規定 所指之應變必要措施。 2、關於計畫一、二執行之必要性： A、查系爭場址污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由原告安 順廠區擴散污染系爭污染管制區，乃至污染管制區外之 竹筏港溪第二河段及其水流必經處所之下游第一河段， 甚至藉由食物鏈之累積污染，切實影響當地居民以及購 入該地水產消費者之身體健康等事實，已如前述。而原 告亦自承本件原告安順廠所造成污染現況，不僅是國內 首見，在國際間亦是相當罕見之棘手問題（原告自書之 整治計畫摘要，見本院卷1第252頁），故被告在原告提 出整治計畫前（原告於98年5月始提出最初之整治計畫 ），為防免污染繼續擴大或減輕污染危害，自得依行為 時土污法第13條規定採取應變必要措施，亦堪認定。次 查，環保署於94年委託工研院所執行之「臺南市中石化 安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作 建議計畫」已於建議事項中告知後續需辦理之事項：「 1、就現階段任務而言，釐清污染責任、研議並解決相 關法規問題、訂定處理場址污染之整體期程及里程碑、 配合政策研擬處理方案等，為推動場址後續工作之重點 ‧‧‧。2、後續處理方案辦理前，為控制污染避免擴 大或危及居民，仍應辦理應變必要措施及短期目標之環 境管理方案，如竹筏港溪鹿耳門橋以東至鹽○○○區○ 段（指竹筏港溪第二河段），累積厚度約1公尺含高濃 度戴奧辛之灰白色污泥（濃度最高為101,000ng-I-TEQ/ k g，土壤管制標準為1,000ng-I-TEQ/kg），估計總數 約2,400立方公尺，初步研判本區之污泥有影響竹筏港 溪下游及支流魚塭引水道底泥品質之虞，應先行清理本 區之污泥移入場區內‧‧‧」等語，有被告提出原告無 爭執之上開計畫期末報告書一份在卷可證（見本院卷1 第249頁背面），亦即環境專家已明確建議主管機關應 移除竹筏港溪第二河段廢棄污泥，並將其下游及支流魚 塭引水道底泥清理更換，列為其即刻需辦理之緊急應變 必要措施，否則將使污染擴大且危及居民。 B、其後被告即依據環保署前揭「臺南市中石化安順廠整治 場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫」 及95年5月「土壤及地下水污染事件應變調查、查證及 技術支援工作計畫」（即以直接灌入法於3處採樣，得 知污泥深度分別為120、90、180公分，且確認污泥底層 原生底泥無明顯污染跡象，見本院卷2第311至312頁） 等追蹤污染調查報告，擬定「竹筏港溪匯入鹿耳門溪口 至鹽工宿舍河段污染移除及護坡穩定工作計畫」，其第 三章工作內容及方法謂：「除高污染之第二河段外需儘 速辦理污染移除工作外，因與其相通之下游第一河段亦 受污染擴散影響，在考量河川水質整體改善、當地民眾 之強烈訴求、及保障養殖業之權益，於辦理第二河段污 染移除時，亦建議應同時辦理第一河段之污染底泥移除 工作。‧‧‧工作之執行主要包含第一及第二河段之污 染移除、暫存及處理工作，以及污染移除後之河岸護坡 穩定工作；然而因目前掌握資訊有限，若欲立即辦理工 程發包作業，恐對於未來實際工程執行內容產生落差， 故建議在辦理上述三項主要工作前，應優先辦理細部設 計作業，其所獲得成果，可作為後續工程發包、執行之 依據。‧‧‧概要工作內容如下，詳細內容說明如后章 節：（1）工程細部設計、協助招標及工程監造；（2） 施工前配套措施及協調；（3）第二河段污染移除、暫 存工作（污染物以打包方式暫存場區，與場區整治時併 同處理）；（4）第一河段污染移除、處置（以衛生方 式掩埋處置）；（5）河岸邊坡穩定及整建。‧‧‧細 部設計內容至少應包含：1、污染移除範圍、深度及數 量。2、污染移除工作之詳細工法與圖說。3、祛水及廢 水處理設計。4、工作區域劃分及安全衛生、緊急應變 、二次污染防治計畫。5、污染物暫存及處理相關規範 。6、河岸邊坡固定、美化及紅樹林復育計畫。7、工程 監造及品質計畫。8、工程驗收方式。9、工程經費及期 程。10、污染移除相關工程招標方案研議。‧‧‧（4 ）污染物開挖：第二河段淤積之高污染污泥應完全清除 ，建議採用排乾開挖方式，有助釐清污染移除介面‧‧ ‧移除深度依現有資料顯示約在90-180公分不等，若以 150公分估算，第二河段移除之污染數量約3,000立方公 尺。惟現有深度調查資料僅3點，且河段中央及兩側高 程不一，實際移除數量應依未來細部設計廠商辦理試挖 界定深度後修正。‧‧‧（6）二次污染防治作業：執 行污染移除工作應嚴格要求人員防護及二次污染防治措 施，包括確實規劃工作人員之防護等級及作業區管制， 參與污染移除、分選、打包工作之人員應達C級防護程 度。‧‧‧3.5河岸邊坡固定與整建：辦理河川底泥移 除或疏浚工作時，應特別注意施工後河岸邊坡之穩定性 ，尤其是第二河段移除深度最大約達1.8公尺，恐造成 邊坡不穩或有坍塌之虞，故於污染移除後應辦理護坡故 定、穩定工作。執行護坡穩定時，應考量整體性及經濟 效益，建議可同時辦理全面性補強或修建，並配合美化 或綠化等措施，以發揮護坡穩定工程之最大效益。‧‧ ‧目前竹筏港溪第一及第二河段之兩岸邊坡形式雜亂不 一致，包括鋼板樁、混凝土板樁、土堤、漿砌卵石護牆 、混凝土護牆、磚砌護牆、蚵殼堆砌等。除土堤及蚵殼 堆砌外，其餘護坡方式尚屬穩固，建議不需重建或整修 ，可僅針對土堤（包含蚵殼移除後）部分辦理護坡或整 建，但未來實際狀況仍應由細部設計廠商詳細評估。‧ ‧‧在居民要求、配合當地環境特色及整體考量下，建 議可於竹筏港溪河岸建置泥灘地，並移植復育紅樹林（ 建議以五梨跤及欖李為主），使竹筏港溪水域呈現多樣 豐富之環境生態。目前竹筏港溪兩岸部分地區有生長紅 樹林（如水筆仔、欖李等），在雜物清除時不得將其破 壞，需先移除安置，再移植至規劃預定區域復育，目前 岸邊現有紅樹林數量約20-30株。規劃竹筏港溪河岸紅 樹林復育方式長約800公尺，約每2.5公尺栽種1株，約 需300株幼樹。‧‧‧本計畫總計經費約需新臺幣31,28 0,000元‧‧‧」等語，經被告送請環保署土污基金審 議後，業經土污基金第14次委員會決議先行撥付被告前 揭工作計畫書所示經費。爾後被告即依前揭經環保署土 污基金核定之工作計畫先後辦理計畫一及計畫二之招標 作業，分別由第三人力鼎公司及茂原公司標取計畫，而 該等計畫之工作目標與工作內容（如判決附件所示）亦 確依循被告前揭經核定之工作計畫書據以執行等事實， 復有兩造分別提出被告95年6月製作之上開工作計畫書 、計畫一招標評選須知、決標紀錄、工程計畫書、勞務 採購契約書、計畫二施工說明書、工程採購契約等文件 在卷可稽（見本院卷2第396至423頁；本院卷3第7至12 、185至228頁）。由是觀之，被告於其核可執行之工作 計畫書已具體表明應變必要措施可大分為：竹筏港溪第 一及第二河段底泥污染物移除、邊坡穩定、紅樹林復育 （以上為計畫二）、及上開三項工作之細部設計與監造 （即計畫一），不僅對不同河段底泥採取差別之清理作 業，也根據環保署之調查報告斟酌開挖數量，進而擬定 施作工法、說明邊坡護坡及復育之必要性，而每一項工 作與他項工作間互為表裡，又契合當地民眾需求並有效 減少對當地民眾身體健康與居住安全之危害，是其工作 規劃上確已盡量做到回復未受污染前之生態景象及穩定 該地既有之生態環境，且該等應變措施之擬定復經環保 署土污基金專家學者之認可後據以執行，揆諸前揭規定 之說明，被告計畫一、二已足堪肯認應屬行為時土污法 第13條第1項第7、8款規定所指之應變必要措施。 C、雖原告主張計畫一、二之邊坡穩定及紅樹林復育係屬水 利及自然景觀造景事宜，僅係回應當地居民之需求，何 況竹筏港溪第一河段底泥檢測從未超出土壤污染管制標 準，則該等事務之施作均與污染移除事項無涉，更非行 為時土污法第13條第1項之應變必要措施；而計畫一理 應屬被告身為主管機關自己執行土污管制及查證執行成 效之審查監督事務，性質上屬現行土污法第28條第3項 第4、5、7款費用，被告不得將之委由他人執行後，再 將之視為行為時土污法第13條第1項之應變必要措施後 另向原告求償云云。惟查，竹筏港溪第二河段廢棄污泥 由表層至埋藏深度近200公分處，而第二河段係第一河 段之上游，通過第二河段表層底泥之水流勢必夾帶污染 物往下游流去，加以第一及第二河段又有高程落差，如 被告應變必要措施僅負有將確認有污染物存在之第二河 段底泥移除，其餘則置之不理，將如同外科手術摘除惡 性腫瘤後，放置術後傷口置之不理，亦不執行術後護理 工作一般，實與根本未執行污染物移除行為無異。是以 ，被告計畫一、二將第一及第二河段底泥均劃入移除清 理作業，並於挖除相當高度底泥後隨即處理邊坡護坡， 乃至栽樹穩定河岸等保護河岸生態措施，當足肯認與移 除污染物之作為密切相關，而竹筏港溪第二河段上游原 本即為著名觀光景點之四草紅樹林綠色隧道，加以第一 及第二河段本有紅樹林覆蓋，則被告基於民眾強烈需求 ，於移除污染物後增加原有紅樹林覆蓋比率，增加水土 保持功能及延續竹筏港溪兩岸地貌，自屬適切之處置， 自是該當行為時土污法第13條第1項第7、8款之應變必 要措施，乃原告自為詮釋應變必要措施須侷限於執行已 確認之污染對象，而不得任意擴及其他，否則即有違反 比例原則云云，要屬無據。至於計畫一執行之必要性， 業據被告於前揭經核定之工作計畫書敘述綦詳，並說明 其因掌握資訊之有限性及專業計數之缺乏，僅能依現有 資料初步規劃污染移除工作之流程、可行工法、工作項 目及概估經費等，未來污染移除工程之實際污染數量及 執行方法等細部規劃、設計，應由後續細部設計廠商辦 理等語（見本院卷3第206頁），亦即計畫一係為有效執 行計畫二之細部設計及監造工作，並將委由專業之設計 廠商處理，絕非僅止於得由被告自主完成之單純查證工 作。則計畫一、二應被視為被告就竹筏港溪第二河段底 泥污染事件所為整體之應變必要措施而無從分割觀察， 均是為有效達到減輕污染危害及避免污染擴散之必要處 置，缺一不可。乃原告強將計畫一自被告整體工作計畫 中予以切割，且認屬行政機關應自己執行之事務而不得 向原告求償云云，亦屬無據。 3、關於計畫三執行之必要性： A、查被告於96年12月經由公開招標方式委託第三人茂原公 司執行計畫二工作內容，而計畫二措施經開挖移除污染 物後，河面地形地貌因此改變。為此，被告擬訂計畫二 工程採購契約書工作說明書第17章17.1即明定主要回填 土來源為：「（1）第二河段旁部分原本田路一段路基 （即第二河段邊坡）回填材料。（2）第一河段土方平 衡挖取之回填材料。（3）外購。」17.2規定：「（1） 為避免回填材料影響河川水質，施工廠商於回填工作中 ，須針對第二河段旁部分原本田路一段路基回填材料進 行10組之土壤污染管制標準所列之汞及戴奧辛檢測。」 然經施工廠商於移除污染物欲於97年4月間辦理河道回 填作業時，檢測後發現該竹筏港溪第二河段邊坡之10組 土壤樣品中，有5組超過土壤污染管制標準之戴奧辛濃 度（1,000ng-I-TEQ/kg），致使原本預定作為第二河段 回填土主要來源之土壤不得作為回填之用，因而造成第 二河段回填材料不足，此為原契約簽訂當時不可預見情 事，且不可歸責於施工廠商，被告遂於97年4月25日依 兩造工程採購契約第27條第4項第2款規定通知廠商暫停 施工，待至重新增加外購回填土方後始行復工（計畫二 係於97年10月29日申報竣工）。然因作為第二河段回填 土方來源之第二河段邊坡土壤經檢測發現部分土壤樣品 戴奧辛成分超過土壤污染管制標準，為確認污染擴散程 度，以減輕污染危害或避免污染擴大，被告乃針對第二 河段北岸及南岸邊坡土壤進行土壤調查分析及平面高程 測量工作，如有污染，將再作進一步污染移除工作規劃 之依據，因而擬訂計畫三以執行因計畫二所生突發變故 補充調查工作，表明工作內容包含： 1.平面與高程測量：量測精密度至少達1/500，量測範 圍涵蓋本計畫調查區、採樣位置與深度及其周邊設施 。 2.本計畫調查區域包含：竹筏港溪北岸，寬度由竹筏港 溪河道邊至本田路約9公尺，長度由本田路一段以南 ，北汕尾二路以東至鹽工宿舍約200公尺，面積約為 1,800平方公尺。竹筏港溪第二河段南岸，其寬度自 河道邊包含北汕尾二路550巷柏油路為3.5-6公尺（前 半段40公尺寬度約為6公尺，後半段約為3.5公尺）長 度同北岸約200公尺，面積約為800平方公尺。 3.竹筏港北岸為25組網格樣品，南岸為15組網格樣品， 調查深度北岸為地表至地表下5公尺，南岸為地表至 地表下3公尺，採混樣方式進行。 4.另規劃增加緊急經應變樣品提供調查應變之用（實做 實算），緊急應變數量之動支須提出理由說明，並經 環保局同意後執行，但以不得超過緊急應變規劃數量 與不影響計劃期程為原則。 5.確實執行現場採樣記錄記載與相關工作照片拍攝或攝 影（測量被、採樣過程、採樣土柱、混樣過程等）以 供驗收之用。 6.現場採樣應著C級以上人員安全防護設備，且於採樣 完成後進行必要之場地復原。 7.採樣與分析項目為土壤中戴奧辛與汞，由於採樣調查 區域面積偏大，得標廠商得依實際現況分區採樣後， 同時進行汞及戴奧辛濃度分析或先分析汞濃度作為土 壤樣品戴奧辛篩選送樣之依據。須由環保署認證核可 之實驗室進行。依據之方法為： （1）土壤採樣方法：NIEA S102.61B （2）汞分析方法：NIEA M317.01C（土壤、固體或半 固體廢棄物中總汞檢測方法─冷蒸氣原子吸收 光譜法） （3）戴奧辛分析：M801.11B（戴奧辛及夫喃檢測方 法一同位素標幟稀釋氣相層析/高解析質譜法） 8.提供實驗室分析品保請與品管記錄。 9.行政與技術支援(1)參與環保局召開之討論會議。(2) 針對調查結果提出結論與建議。(3)協助辦理『竹筏 港溪第二河道邊坡污染物移除暫存清運工程細部設計 與監造工作』之相關招標文件與預算書，並協助環保 局辦理發包相關作業。 經環保署土污基金同意核給計畫經費後，業經被告於98 年4月辦理招標作業，由第三人亞太公司得標施作，雙方 勞務採購契約約明之工作項目及工作內容均如被告計畫 三所示（如判決附件所示）等事實，有兩造分別提出之 計畫二工程採購契約施工說明書節本、力鼎公司工程結 算報告書之工程概述、力鼎公司97年4月22日（97）力 鼎字第81號函及97年8月15日（97）力鼎字第127號函、 計畫三期末報告節本、勞務採購契約書等文件在卷可參 （見本院卷2第76、219、225頁；本院卷3第8至20、41 至48頁）。由是觀之，計畫三係因計畫二執行第二河段 河道回填作業時，因預定作為回填材料之第二河段邊坡 土壤（即第二河段邊坡土壤之原本田路一段回填路基） ，在回填前之檢測作業發現土壤樣品戴奧辛成分超過土 壤污染管制標準，不僅該等材料不得作為回填土方，材 料所在地點是否已有系爭場址之汞及戴奧辛污染已從第 二河段底泥持續擴散污染至同一河段邊坡土壤之情事， 自需進一步增加客觀資料給予判斷及防堵，為此被告計 畫三係針對原計畫二所檢測之土壤樣品一定範圍內之周 圍土地採取較縝密之網格採樣及環保署公告之土壤採樣 方法進行檢測分析，並為後續之污染移除預作規劃作業 ，而該項計畫亦經環保署土污基金同意核撥計畫經費， 揆諸前揭規定之說明，計畫三性質上當屬系爭場址避免 污染擴散之應變必要措施，雖該項計畫包含部分行政協 助及技術支援工作，但仍係以土壤採樣調查為計畫主軸 ，附帶要求以其現場查證工作經驗支援被告應採取何等 後階段應變規劃，此由該計畫明定之工作內容規劃即可 得知，且與計畫目標之達成亦有其必要性，則計畫三整 體內容亦應該當行為時土污法第13條第1項第8款之其他 應變必要措施。 B、雖原告主張計畫三應屬被告依行為時土污法第11條第1 項或現行土污法第12條第13項所為之法定查證工作，理 應由被告自行負擔，與行為時土污法第13條第1項之應 變必要措施無涉。況計畫三查證結果，第二河段北岸邊 坡土壤並無超過土壤污染管制標準之情事，被告自不得 將該計畫所為之檢測作業納入竹筏港溪第二河段整治工 程內併同請求云云。惟按行為時土污法第11條第1項（ 相當於現行土污法第12條第1項）規定：「各級主管機 關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證 ，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物 時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並 調查環境污染情形。」係指某一場址未經公告為控制場 址或整治場址，但因民眾檢舉或機關舉發而認其受有土 壤或地下水污染之可能性時，主管機關所為之查證義務 ，此與計畫三係因業經公告為整治及控制場址之系爭場 址有污染擴散場外情事，為確認污染擴散內容及範圍所 為因應突發變故之調查工作，係屬二事，自不得相互類 比；另現行土污法第12條第13項規定：「直轄市、縣（ 市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址 公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相 關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及 驗證等工作事項。」係指主管機關針對控制或整治場址 所為自發性之定期或常態調查作業，作為追蹤管理控制 或整治計畫之切實履行。而本件計畫三係因被告執行計 畫二之變故所衍生，此與被告自主性查驗工作無關，且 當時原告於98年2月間始提出之系爭場址送審原始整治 計畫根本未曾提及竹筏港溪第二河段邊坡土壤污染擴散 情事（至多敘及系爭場址污染擴散至第二河段底泥部分 ），則被告計畫三所為查證，更與監督原告整治計畫之 履行無涉。雖被告計畫三採樣分析結果顯示：「北岸‧ ‧‧本計畫於98年7月16日進行97年S03（戴奧辛測值為 21,900ng-I-TEQ/kg）周遭土壤抓樣調查‧‧‧6點土壤 戴奧辛檢測結果均低於土壤污染管制標準，其中以NG03 之土壤戴奧辛測值為最高（740及612ng-I-TEQ/kg）檢 視該區域97年3月檢測結果戴奧辛超過土壤管制標準共 有5點，其中3點位於工程位置0K-060m之間，由竹筏港 溪第二河段北岸近一年之照片可知，其現在之地貌經河 道污染物清除工程及邊坡修整後已與97年3月截然不同 ‧‧‧目前北岸邊坡土壤戴奧辛含量均無超過土壤污染 管制標準。‧‧‧4.2.2南岸‧‧‧分析結果顯示，汞 之含量介於ND至265mg/kg，其樣品名稱S5-1、S5-1（汞 ）測值均超過土壤污染管制標準，採樣深度分別為50cm 至100cm、0cm至50cm，其他土壤採樣點之測值均低於土 壤污染管制標準，而戴奧辛之含量介於1.49至208ng-I- TEQ/kg，均低於相關土壤污染管制標準‧‧‧可知S5確 有汞污染之存在，建議清除範圍為S5全區，約為長43公 尺寬10公尺之區域，污染深度達100公分。‧‧‧結論 ‧‧‧因NG03值已達740ng-I-TEQ/kg，未來建議持續監 測‧‧‧」等語，有被告提出計畫三期末報告書一份附 於本院卷外可證（第4-5、4-6、4-22、4-23、5-1頁） 。依此，計畫三係因應發現第二河段邊坡回填土方之污 染，為瞭解污染擴散現狀所為之應變調查，不論其調查 成果為何，均不足以否定計畫三應變調查之必要性，原 告自不得執事後調查成果據以否定計畫三執行之必要； 況被告擬訂計畫三之同時，原本中斷之計畫二也在重新 增購回填材料後完成邊坡護坡工程，勢必改變既有河道 地貌而未必能偵測到相同之污染數值，但亦未能遽行論 斷污染已經排除，更無論計畫三調查成果不僅肯認第二 河段南岸有部分證實存在汞污染物，北岸戴奧辛污染值 接近土壤污染管制標準，亦有持續監測之需要，則計畫 三之應變調查自是有助於主管機關對系爭場址污染擴散 之認識與觀察，並作為其後續執行相關應變必要措施之 依據。是原告主張計畫三與行為時土污法第13條第1項 之應變必要措施無涉云云，亦屬無據。 4、關於計畫一費用支出部分： A、委辦費2,279,735元：經查被告將其欲執行竹筏港溪第 一及第二河段污染移除、邊坡護坡及紅樹林復育工程之 先行細部設計及監造作業規劃為計畫一，並依政府採購 法第22條第1項第9款規定以限制性招標、公開評選方式 委由得標廠商力鼎公司（原投標金額2,600,000元，後 同意以底價2,301,600元承包）施作，雙方並簽訂勞務 採購契約，約定採總包價法，工程總價2,301,600元， 承作範圍為被告計畫一所示之全部工作內容。而計畫付 款條件為：設計服務費及監造服務費均以本計畫總價金 之50％計算。其中設計服務費部分，分為三階段付款， 分別於完成細部設計、工程開工後及工程結算驗收合格 後，給付50％、40％及10％；監造服務費亦分三階段付 款，分別工程進度達50％、75％及工程結算驗收合格後 ，給付50％、75％及25％。隨後被告於96年9月6日支付 第1期設計服務費575,400元、97年1月2日支付第2期設 計服務費460,320元、97年5月27日支付第1、2期監造服 務費841,235元（廠商提報監造計畫時間逾期7日，違反 契約第7.2.2.2.1條規定，依契約13.1及18.2條規定扣 抵逾期違約金16,111元及懲罰性違約金5,754元）、97 年12月26日支付設計及監造服務費尾款402,780元，合 計共支付採購價款2,279,735元予承包商力鼎公司等事 實，有計畫一決標紀錄、勞務採購契約書、力鼎公司出 具之發票4紙、勞務結算驗收證明書等文件在卷可稽（ 見本院卷2第66至70、408、313、415至423頁）。而計 畫一所示各項工作項目及內容均經被告詳為規劃後，再 經環保署土污基金核可施作，嗣後被告並以整體細部設 計及監造計畫內容包裹為一採購案，以限制性招標、公 開評選方式徵選廠商乙節，復如前述，佐諸得標廠商力 鼎公司最初審酌工作內容後評估之投標金額尚且高於核 定底價之上，足見被告計畫一施作項目所需經費並無高 估情事，則該等費用自屬完成計畫一各項工作之合理且 必要支出。 B、業務費1,200元：被告指稱此係被告對計畫一招標文件 內部審查會議審查人員之誤餐費等語，並提出採購單一 份為證。然查，計畫一所列工作內容固為被告因委託專 業服務或技術服務需求，經限制性招標、公開客觀評選 為優勝廠商之方式為之，故理應執行廠商評選程序之審 查。但被告提出之單據僅係被告內部單位製作之採購單 （見本院卷2第71頁），既非支出收據，更未提出評選 委員會開會之會議紀錄以供佐證，則該等費用是否確實 用於評選委員會評選本次招標廠商所生，即屬事實不明 ，尚不足以將前揭業務費逕自列入計畫費用，是該等費 用即非屬計畫一之必要支出費用。 C、雖原告主張被告未能提出計畫一各項工作內容預估費用 及其計算方式，則其計價基礎不明，有無該項工作存在 自是令人存疑；又力鼎公司規劃之假設工程之施工前整 地、水電設施、吊磅等工項或與污染無關或為工程前置 作業，均與緊急必要措施無關；另部分工程結算明細表 與工程數量計算表數額不符，似有造假之虞或虛濫浮報 ；又從監造工作成果對照表顯示，部分監造工作被告並 未施作，則力鼎公司之設計監造顯有瑕疵；再者，部分 費用應屬行政費用或主管機關依法檢測費用，均應由被 告自行負擔，均非屬應變措施之必要費用云云。然查， 計畫一之工程計價係採總包價法乙節，已如前述，亦即 被告得要求承包廠商應完成計畫二應變必要措施所有細 部設計及監造所需工作，並約定總價，原則上不因執行 工作實際情況而增減價金，縱使廠商因此增加支出或減 少成本費用，亦由其自行負擔，因此工程數量之差異， 乃至設計無需執行之監造業務（諸如計畫二並無興建房 屋之需要，則督促廠商申辦建照、使照等監造業務，自 屬無需執行之監造業務），本應由該廠商自行吸收。因 此計畫一工程款付款條件，大致上以計畫二應變必要措 施工程執行進度百分比作為給付計畫一應變必要措施委 任費用之依據，本無約定工作項目之單價。則原告要求 被告應提出計畫一之個別工作項目單價，顯與契約本旨 有違，更無論承包廠商亦無義務對承攬契約之對造乃至 契約以外之人說明其個別工作項目實際支出之工作成本 究為若干。其次，計畫一之工作內容係為執行計畫二之 先決事項，為避免計畫二最終執行成果與污染危害減輕 之目的有所落差，計畫一自需就計畫二已預定執行之工 項（包含竹筏港溪第一及第二河段污染移除、邊坡穩定 、紅樹林復育等）作全面且周延之細部設計與監造，而 非僅僅設計監造如何執行竹筏港溪第二河段污染移除之 單一工項！且為完成前揭工項所必要之其他相關配套措 施或工料乃至行政行為（諸如提出監造報表、協助辦理 招標作業、製作工程報告書等是），亦視為執行前揭工 項之必要環節，並無區別前置工程或主要工程、屬被告 行政事務或非屬被告行政事務之實益，何況計畫一業經 環保署土污基金專家學者審認確為減輕系爭場址污染危 害之整體應變必要措施，而核撥計畫經費乙節，復如前 述，原告既從未說明被告前揭經核定之計畫一有何判斷 錯誤情事，卻硬性將計畫一之個別工項加以切割，再分 別論斷其必要性，亦屬無稽。 5、關於計畫二費用支出部分： A、委辦費22,159,690元：查被告將其執行竹筏港溪第一及 第二河段污染移除、邊坡護坡及紅樹林復育工程作業規 劃為計畫二，並以公開招標方式委由得標廠商茂原公司 （總計有茂原公司以17,350,000元及僖城營造有限公司 以17,866,658元競標，核定底價為19,000,000元）施作 ，雙方並簽訂勞務採購契約，約定工程之附款以估驗款 方式為之，工程總價17,350,000元，承作範圍為被告計 畫二所示之全部工作內容。嗣後茂原公司於96年12月31 日申報開工，工期為120日曆天，預定竣工日期為97年4 月28日，嗣因第二河段回填土方之邊坡土壤經檢測發現 戴奧辛超過土壤污染管制標準，造成第二河段回填粒料 不足，被告乃於97年4月25日命茂原公司停工，直至同 年9月8日始行復工，茂原公司則於97年10月29日申報竣 工。其間被告按茂原公司施工進度，於97年4月21日支 付第1期工程估驗款1,075,593元、97年5月21日支付第2 期工程估驗款5,528,373元、97年6月10日支付第3期估 驗款8,619,919元、97年12月5日支付第4期估驗款617,5 00元、98年1月12日支付工程尾款4,904,839元、98年2 月11日補給工程尾款100,000元（工程尾款原為5,004,8 39元，因被告向環保署申請核撥補助款時經費漏植，導 致環保署所核撥之經費無法完全支付工程尾款，故分二 次給付）、98年5月20日支付工程停工衍生費用1,313,4 66元（因停工係因非可歸責於茂原公司之事由所致，依 工程契約第27條第4項第2款規定，被告需補償茂原公司 因此而增加之必要費用，包含停工期間鋼板樁租金1,02 1,466元、停工4個月期間人員待命費用240,000元、工 棚租金32,000元、辦公事務機器租賃費用20,000元）， 合計共支付工程款22,159,690元（含工程施作費20,846 ,224元及停工衍生費1,313,466元）予茂原公司等事實 ，有被告提出計畫二工程採購契約、決標紀錄、工程結 算報告書、茂原公司開立發票7紙、環保署98年5月1日 環署土字第0980038150號函、計畫二完工報告書、被告 環保局水質土壤防治科98年1月9日簽等文件在卷可佐（ 見本院卷2第76、316至324、352至355頁；本院卷3第10 至12頁）。而計畫二所示各項工作項目及內容先經被告 粗略規劃後，經環保署土污基金核可施作，嗣後被告再 以計畫一委由力鼎公司製作該工程之細部設計及監造， 並以力鼎公司所規劃施作內容，將整體污染移除、邊坡 穩定及紅樹林復育工程包裹為一工程採購案，以公開招 標方式徵選廠商乙節，復如前述，佐諸得標廠商茂原公 司係由公開招標程序審酌工作內容後評估之投標金額， 較諸另一投標商僖城公司投標金額為低，足見被告計畫 二施作項目實際施作之經費並無高估情事，則該等費用 自屬完成計畫二各項工作之合理且必要支出。 B、業務費： a、溝渠高濃度污染物移除暫存工程管理費4,271元及1,708 元部分：被告稱此部分為計畫二之業務費用，然查，被 告通知通知臺南市環保局提列工程管理費之工程名稱係 「中石化臺南安順廠廠區地下水污染源─溝渠高濃度污 染物移除暫存工程」之事實，有被告96年12月11日南市 秘採字第09606559570號函及南市政行字第000000000號 函在卷可稽（見本院卷2第325至326、330至331頁）， 此與計畫二工程名稱並無干係，則前揭函文是否指涉同 一系爭場址之其他行政計畫，已有未明，但名稱既有差 異，即難認定為本計畫所生之費用。 b、工程管理費6,420元及16,050元、空氣污染防制費46,28 7元、購買C級防護衣30,000元部分：被告稱此係計畫二 之業務費用乙節，業據提出被告97年1月7日南市政行字 第0970000033號函、97年1月8日南市秘採字第09706500 460號函（均含收據）、臺南市政府營建工程空氣污染 防制費收據、高田科技有限公司出具發票等文件在卷可 參（見本院卷2第327至329、335至336、351頁），而前 揭函文及收據亦明示計畫二所示工程應提列之工程管理 費或依空氣污染防制法第16條應徵收之空氣污染防制費 ；另被告於95年6月擬定工作計畫向環保署土污基金申 請核定時，已於該計畫書強調二次污染防治作業之重要 性，說明參與污染移除、分選、打包工作之人員均應達 C級防護程度（見本院卷3第215頁），則被告為參與計 畫二之執行人員配購C級防護衣設備，自屬計畫二之必 要支出，故前揭業務費均堪認為執行計畫二所生之必要 費用。 c、記者會逾時便餐10,000元、工程會報及環保署人員會勘 逾時餐費17,400元、環保署人員視察逾時餐費3,168元 、慰勞場址周遭里長及居民端午節禮品6,400元、土基 會人員會勘工程逾時餐費2,860元、墨水匣5,000元、碳 粉5,800元、開會用茶包739元、雷射指揮筆1,900元部 分：被告稱此部分亦為計畫二之必要支出云云，亦據提 出記者會行程表、被告環保局水質土壤防治課簽、餐飲 費發票、禮品發票、文具及茶包發票等文件為證（見本 院卷2第332至334、349至350頁）。然查，前揭被告所 稱業務費之支出均與計畫二各項工作內容之執行行為無 涉，其中記者會逾時便餐、工程會報及環保署人員會勘 逾時餐飲、環保署人員視察逾時餐飲、購買慰勞場址周 遭里長及居民端午節禮品、土基會人員會勘工程逾時餐 飲等項，至多只是被告為計畫二之執行自主對外召開之 說明宣傳、或會同上級機關於計畫一監造作業以外自行 附加之行政督導、或被告自為偶發性之敦親睦鄰措施（ 計畫二執行長達近一年，而三節禮品僅選擇就端午節為 之），均欠缺與計畫二執行業務之必要關連性；另墨水 匣、碳粉、開會用茶包、雷射指揮筆等物縱為被告專辦 系爭場址污染業務承辦人員所需用，但系爭場址並非僅 計畫二之單一行政計畫在進行，被告亦未能說明該等物 品確係專用於計畫二之明定工作事項中，是前揭業務費 均難認屬計畫二之必要支出費用。 C、雖原告主張計畫二停工衍生費係可歸責於力鼎公司設計 監造錯誤所致，蓋力鼎公司既以規劃使用第二河段邊坡 回填材料前須進行檢測，必已預測回填材料恐有遭受污 染情事，否則何須另行估算檢測費用，是以缺乏回填材 料應係力鼎公司可得預見之事，依約應由力鼎公司自行 吸收，而不得轉嫁原告負擔；又水電設施、吊磅、機械 拆除、鋼筋混凝土含運費、圍籬拆除、滾壓費、構造物 回填、小工、雜項等工項，或未施作或與工程數量計算 表不符，則究有無該等工項施作或施作之必要性均不明 瞭，亦不得令原告負擔該等工程施作費云云。惟查，第 三人力鼎公司受託執行計畫一之工作，乃係針對計畫二 工作事項辦理細部設計及監造，其中細部設計所訂10項 工作內容中並不包含土壤採樣及檢測事務。而力鼎公司 擬定之檢測費用係於其規劃計畫二工程採購契約之施工 說明書於辦理河道回填時，始要求施工廠商在辦理回填 作業時，為避免回填材料影響河川水質，要求針對回填 土方來源之第二河段路基回填材料進行土壤檢測工作乙 節，有前揭被告95年6月工作計畫書、計畫一評選須知 、施工說明書等文件在卷可證（見本院卷2第396至406 頁；本院卷3第8、207至208頁）。況且力鼎公司辦理計 畫二工作規劃時，環保署及被告歷次對竹筏港溪調查工 作，主要針對底泥檢測，均未提及第二河段邊坡土壤亦 有遭受污染情事等情，亦有被告製作之歷次竹筏港溪調 查工作彙整表一份在卷可佐（見本院卷3第194頁），則 計畫一之執行者選擇以底泥挖除後就近區域之土方作為 回填材料，以便減少運費支出，僅增加在回填前再次檢 測土壤品質之費用，自屬適切於計畫二之施工規劃，故 力鼎公司並無任何設計疏失可指。然第二河段邊坡回填 土壤經檢測後發現戴奧辛含量超出土壤污染管制標準之 事實，明顯超出被告、設計監造廠商及施工廠商之可預 見範圍，致使第二河段回填材料不足而被迫停工備料， 則施工廠商因停工衍生費用依約即應由定作人之被告負 擔賠償，而該等停工衍生費又是完成計畫二工作所必須 ，自堪認為計畫二之必要支出；另計畫二之工程付款係 以估驗款方式為之，已如前述，且計畫內各個工項，包 含水電設施、吊磅、機械拆除等工項，均經承包廠商茂 原公司切實施作，並經力鼎公司監造確認數量，嗣後再 經被告於每期工程款請款時估驗屬實後付款，且該工程 施作款總額確為20,846,224元乙節，復有分別經力鼎公 司及茂原公司用印確認之工程結算明細表各一份在卷可 佐（見本院卷2第83至84、353至354頁），乃原告執停 工係可歸責於力鼎公司之事由所致，以及力鼎公司製作 之工程數量計算表上記載內容及數量之差異，逕自論斷 茂原公司或未施作或未實際執行監造之數量云云，要屬 無據。 6、關於計畫三費用支出部分： A、委辦費1,924,906元：查被告就計畫二所發覺之竹筏港 溪第二河段邊坡土壤遭受污染情事，擬定針對該區域特 定範圍內土壤進行土壤採樣分析工作規劃為計畫三，並 爰依政府採購法第22條第1項第9款規定以限制性招標、 公開評選方式委由得標廠商亞太公司（總計有亞太公司 以2,480,500元及正修科技大學以2,508,600元競標，核 定底價為2,122,000元,而亞太公司經減價後，同意以底 價承包）施作，雙方並簽訂勞務採購契約，約定採總包 價法，工程總價2,122,000元，承作範圍為被告計畫三 所示之全部工作內容，而其經費配置分為6大項，分別 為採樣分析費用（40組採樣分析）、測量費用、技術顧 問規劃報告費、緊急應變費（15組採樣分析，共382,38 0元，採實做實算）、工安暨環保費、廠商利潤管理費 。約定工程款分2期給付，第1期款為除緊急應變措施工 作項目外之契約價金總額百分之30（521,886元），第2 期為驗收後付款，為除緊急應變措施工作項目外之契約 價金總額百分之70，及緊急應變措施工作項目實做實算 金額。其後契約執行期間自98年5月4日起至同年7月2日 止，因執行緊急應變補充調查工作，增加南岸汞調查及 北岸戴奧辛調查，延至98年8月31日，其中緊急應變補 充調查工作經實做實算之金額為185,286元，較預定價 款減少197,094元（382,380元-185,286元）。為此，被 告乃於98年5月6日支付第1期款521,886元、98年10月23 日支付第2期款1,403,020元，合計共支付1,924,906元 予亞太公司等事實，有兩造分別提出之計畫三勞務採購 契約書、決標紀錄、98年10月15日被告環保局水質土壤 防治科簽、勞務結算驗收證明書、驗收紀錄、亞太公司 出具之發票二紙、分期付款表、期末報告書等文件在卷 可佐（見本院卷3第41至48、61、80至82頁；本院卷4第 34至39頁；期末報告書第1-3至1-6頁）。而計畫三所示 各項工作項目及內容均經被告詳為規劃後，再經環保署 土污基金核可施作，嗣後被告並以整體細部設計及監造 計畫內容包裹為一採購案，以限制性招標、公開評選方 式徵選廠商乙節，復如前述，佐諸得標廠商亞太公司係 由公開徵選程序審酌工作內容後評估之投標金額，較諸 另一投標商正修科技大學投標金額為低，足見被告計畫 三施作項目實際施作之經費並無高估情事，則該等費用 自屬完成計畫三各項工作之合理且必要支出。 B、業務費： a、評審委員差旅費1,638元及評審委員出席費10,000元部 分：被告稱此係邀集評選委員參與評選廠商會議之出席 費及差旅費等情，業據提出評選委員程淑芬、林啟燦、 黃國禎、葉宗裕、吳庭年等人領據、98年4月8日評選委 員簽到簿等文件為證（見本院卷4第17至23、25至31頁 ）。經查，計畫三係採政府採購法第22條第1項第9款規 定採限制性招標、公開評選方式為之乙節，已如前述， 則為進行廠商評選程序，被告即有設置評選委員會及邀 集專家學者出席之必要（參見政府採購法第94條），而 計畫三係於98年4月7日開標，被告於翌日召集評選委員 會，隨後於同年4月17日公告決標（見決標紀錄，本院 卷3第61頁），則被告前揭邀集專家學者參與廠商評選 會議，並為其支出差旅費及出席費，自為計畫三執行之 必要費用，乃原告主張此與計畫三執行之必要費用無涉 云云，亦屬無據。 b、樹指印費用150元及至高鐵站接送環保署人員至本院開 庭（98年度訴字第100號案件）費用530元部分：被告稱 此亦屬計畫三之必要支出云云，固據提出東展印社出具 之收據、駕駛童世彬出具之國內出差旅費報告表等文件 為證（見本院卷4第24、32頁），然計畫三所示工作事 項於執行期間（98年5月至8月間）並無訴訟需求，則前 揭駕駛費用顯與計畫三執行事務無涉；另樹指印是否專 用於計畫三之事務，亦未見被告提出任何說明，則此部 分業務費均難認屬計畫三之必要支出費用。 C、雖原告主張計畫三應僅有緊急應變費用始與被告依行為 時土污法第13條第1項之應變必要措施可能有關，其餘 費用均屬被告依現行土污法第12條第13項規定應盡之法 定調查義務，不得轉嫁原告負擔；況計畫三工程經費配 置表中，工安暨環保費、廠商利潤管理費非屬本件計畫 之直接工程費，亦不得由原告負擔；又期末報告第2-19 頁所載「竹筏港溪第二河段與本田街污染查證工作採樣 結果表」係臺南市環保局所製作，何以被告自行查證之 結果，反而成為亞太公司可請求之工程款，進而再向原 告求償；另平面高程測量工項與該河段土壤究竟有無戴 奧辛及汞污染無關，被告亦任意增列計畫三之應變必要 措施云云。然查，計畫三整體工作事項已堪認足為行為 時土污法第13條第1項之應變必要措施乙節，已如前述 ，乃原告就計畫三各別工作項目再行切割並逐一論斷每 項工作執行之必要性，已屬無據。況計畫三內之緊急應 變費用性質上僅是被告於亞太公司就計畫三調查範圍內 所為一般性布點採樣及分析之外，增加額外採樣點及給 予附加調查之意，並非該計畫內之緊急應變費用方屬行 為時土污法第13條第1項之應變必要措施。而竹筏港溪 河岸高度互有落差乙節，已如前述，如未先行測量土壤 斷面高層，又如何說明採樣點之位置，乃至污染物埋藏 深度？再者，期末報告所引臺南市環保局96年5月之調 查紀錄，僅是亞太公司在期末報告引用竹筏港溪歷年調 查結果之依據，其併同時引用環保署94年間之調查紀錄 ，均據以說明其現在查證結果與過去查證紀錄之關連性 等事實，有該期末報告書一份在卷可證（第2-11至2-19 頁），原告僅憑期末報告書有引用他人資料之事實，即 泛稱亞太公司未盡查證作業而不得向原告求償云云，實 屬無稽。 7、綜前觀察，計畫一、二、三均得肯認為係屬行為時土污法 第13條第1項第7、8款之應變必要措施。其中計畫一之委 辦費2,279,735元、計畫二之委辦費22,159,690元及業務 費98,757元（含工程管理費6,420元及16,050元、空氣污 染防制費46,287元、購買C級防護衣30,000元）、計畫三 之委辦費1,924,906元及業務費11,638元（評審委員差旅 費1,638元及評審委員出席費10,000元）均屬該等計畫為 採取應變必要措施所支出之必要費用，依行為時土污法第 38條規定，被告自得命原告繳納。 （五）被告依行為時土污法第38條規定，命原告繳納系爭3項計 畫費用，其請求權是否罹於消滅時效？ 按「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律 另有規定外，因5年間不行使而消滅」「公法上請求權， 因時效完成而當然消滅。」行政程序法第131條第1項前段 、第2項定有明文。又公法上請求權應自可合理期待機關 得為請求時起算消滅時效，復為最高行政法院102年11月 份第一次庭長法官聯席會議決議意旨可參（雖該決議係對 政府採購法第31條第2項規定之公法上請求權予以說明， 但亦可為其他相類似公法上請求權所援用）。經查，被告 係於102年5月31日作成本件原處分以請求原告給付計畫一 、二、三之委辦費及業務費共計26,535,852元，經原告於 102年6月3日收受送達。惟被告請求當時若往前回推5年， 其中計畫一委辦費之設計服務費第1期款575,400元、第2 期款460,320元及監造服務費第1、2期款841,235元、計畫 二委辦費第1期工程估驗款1,075,593元、第2期工程估驗 款5,528,373元、業務費98,787元等費用，被告均在97年6 月3日以前支付予各廠商或出賣人乙節，有被告原處分、 送達證書、各該費用支付明細表在卷可佐（見本院卷1第 100頁背面至101頁；本院卷2第66、314至315頁），為此 原告主張該等費用至遲於102年5月27日即已罹於行政程序 法第131條第1項前段規定之消滅時效而不得請求云云。惟 查，系爭3項計畫被告均係以政府採購法限制性招標、公 開評選或公開招標等方式決選得標廠商，並與之簽訂勞務 （工程）採購契約書，明定工程總價款及付款方式與時程 ，或按工程比例分期付款，或按工程估驗程度付款，雖分 期方式不一而足，但其本質均係將全部工程款以分期給付 方式支付予各廠商，嗣後承包廠商即依約開立各期發票向 被告請款並受領給付等事實，已如前述，則各期工程款僅 為全部工程款之一部分，廠商是否得以受領全部工程款， 仍以其完成全部承攬工作為必要，縱使承攬人已受領部分 工程款，但其承攬工作最後未能依約完成，定作人即得解 除契約，請求返還其所受領之工程款並得請求損害賠償（ 參見民法第502、503條規定）。依此，承包廠商必定須完 成全部承攬工作，方具備請領該項工程分期給付尾款之權 利，而身為定作人之被告，亦必待確認承包廠商完成承攬 工作方有給付工程尾款之義務。是以，被告給付承包廠商 工程尾款之際，其當可確認承攬工作業已完工及確定全部 工程款最終給付總額。今被告所執行之系爭3項計畫，既 均屬行為時土污法第13條第1項第7、8款規定之應變必要 措施，依行為時土污法第38條規定，該等費用被告並得限 期命污染行為人繳納，則被告所執行之系爭3項計畫，性 質上應屬被告為污染行為人代為履行該等應變必要措施， 故被告可確認計畫完工及確定全部計畫最終給付總額時， 即為被告依行為時土污法第38條規定命污染行為人繳納之 請求權起算時點，是以被告就行為時土污法第38條規定請 求權消滅時效起算時點，理應為各項計畫被告與承攬人結 算工項並給付工程尾款之時點，且被告自斯時起即得對污 染行為人求償，乃原告主張應區分各分期工程款並各自起 算請求權消滅時效，或被告辯以應自各計畫被告與核撥款 項之土污基金結算時起算請求權消滅時效云云，均屬無據 ，不應採取。依此，計畫一被告係於97年12月26日確認力 鼎公司完成設計監造工作，於扣抵延遲提出監造計畫時間 所生逾期違約金及懲罰性違約金後，支付工程尾款予力鼎 公司；計畫二被告係於98年2月11日確認茂原公司施作完 成，給付工程施作費尾款；計畫三被告係於98年10月23日 確認亞太公司完成承攬工作，而給付第2期款與亞太公司 等事實，有各項計畫支出明細表在卷可參（見本院卷2第 66、314至315頁；本院卷4第16頁），則系爭3項計畫費用 自被告支付工程尾款予各承攬廠商時，即得依行為時土污 法第38條規定向污染行為人之原告求償，以5年請求權時 效計算，系爭3項計畫費用求償請求權應分別於102年12月 26日、103年2月11日、103年10月23日始罹於消滅時效。 故被告於102年5月31日作成命原告繳納系爭3項計畫費用 之原處分，並於102年6月3日送達原告之際，系爭3項計畫 費用求償權均未罹於時效，乃原告主張被告就計畫一、二 部分費用求償權已罹於消滅時效云云，亦屬無據。 五、綜上所述，被告命原告繳納之金額26,535,852元，於26,474 ,726元【計畫一委辦費2,279,735元＋計畫二委辦費22,159, 690元及業務費98,757元（含工程管理費6,420元及16,050元 、空氣污染防制費46,287元、購買C級防護衣30,000元）＋ 計畫三委辦費1,924,906元及業務費11,638元（評審委員差 旅費1,638元及評審委員出席費10,000元）】範圍內，始屬 行為時土污法第13條第1項規定之應變必要措施費用，原處 分依行為時土污法第38規定命原告繳納，核無違誤，訴願決 定就此部分予以駁回，理由雖有不同，惟結論尚無二致，應 予維持。原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回 。至原處分命原告繳納之金額超過26,474,726元部分，則有 違誤，訴願決定未予糾正，於法尚有未合，原告起訴就此部 分求予撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分超過 26,474,726元部分予以撤銷。又本件事證已臻明確，兩造其 餘主張，對本件判決結果不生影響，自無再逐一論述之必要 ，併此敘明。 六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行 政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　19　　日 高雄高等行政法院第三庭 審判長法官　蘇　秋　津 法官　張　季　芬 法官　林　彥　君 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　4　　 月　　19　　日 　　　　　　　　　　　　　　 書記官　謝　廉　縈