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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度訴字第242號 　　　　　　　　　　　　　　　　 民國105年1月6日辯論終結 原　　　告　捷地爾國際股份有限公司 代　表　人　劉子鴻 訴訟代理人　邱聰安　律師 被　　　告　臺東縣政府 代　表　人　黃健庭　縣長 訴訟代理人　張菀萱　律師 上列當事人間確認法律關係存在（不存在）事件，提起行政訴訟 ，本院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項： 按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被 告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變 更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或 追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。 經查，本件原告起訴之聲明原請求確認被告與原告於民國74 年11月9日簽訂「臺東縣知本綜合遊樂區開發經營契約書」 「臺東縣知本綜合遊樂區開發用地租賃契約書」（下分別稱 74年開發契約書及74年開發用地租賃契約書）、77年12月6 日改訂「臺東縣知本綜合遊樂區開發經營契約書」「臺東縣 知本綜合遊樂區開發用地租賃契約書」（下分別稱77年改訂 開發契約書及77年改訂開發用地租賃契約書）暨81年12月15 日簽訂「臺東縣公共造產知本綜合遊樂區合作開發經營事業 契約」（下稱81年開發契約）之公法上之法律關係均屬存在 。嗣於訴狀送達後，於言詞辯論期日，經審判長闡明後，變 更聲明為確認被告與原告於77年改訂開發契約、77年改訂開 發用地租賃契約暨81年開發契約之公法上之法律關係均屬存 在等語（本院卷1第205頁、卷4第122頁），而被告對於原告 所為訴之變更並無異議，且為本案之言詞辯論，揆諸前開規 定，視為同意，則原告所為訴之變更，應予准許。 二、事實概要︰ 緣被告於73年間擬定興辦「知本綜合遊樂區開發計畫案」（ 下稱系爭開發計畫案），並於73年10月17日（73）府秘法字 第71062號令訂定發布之「臺東縣知本綜合遊樂區鼓勵民間 投資營建辦法」（下稱投資辦法）。嗣被告依投資辦法辦理 公開招攬程序，選定原告參與系爭開發計畫案整體規劃投資 建設及經營，雙方並分別於74年11月9日簽訂74年開發契約 書並附帶簽訂74年開發用地租賃契約書、77年12月6日改訂 開發契約書並附帶改訂開發用地租賃契約書及81年12月15日 簽訂81年開發契約（下合稱為投資契約）。依81年開發契約 第3條規定，本件開發契約期限自改訂之日起10年（即77年1 2月6日起至87年12月5日止），原告應於開發契約期滿3個月 以前以書面向被告申請續約；因原告屆期未為續約之申請表 示，被告爰委任劉秀真律師以91年10月13日91年度真律字第 1013號函(見臺灣臺東地方法院「下稱臺東地院」101年度訴 字第53號卷1，第64頁)向原告表示本件投資契約關係消滅。 原告不服，於101年4月2日向臺東地院提起民事確認訴訟， 確認兩造間投資契約關係仍屬存在等語；經被告抗辯本件訴 訟爭執應為公法事件，普通法院無受理訴訟權限，爰聲請本 件訴訟移送本院審理等語。然臺東地院以103年1月10日101 年度訴字第53號民事裁定兩造間契約關係核屬私經濟行為， 係為私法關係可由普通法院管轄，旋駁回被告之聲請；被告 不服，向臺灣高等法院花蓮分院（下稱花蓮高分院）提起抗 告，經花蓮高分院認本件兩造間之契約關係已涉及公法上權 利義務之變動，自屬公法爭議，遂以103年3月31日103年度 抗字第4號民事裁定移送本院審理。 三、本件原告主張︰ (一)原告提起本件確認訴訟，並無違反行政訴訟法第6條第3項補 充性訴訟之規定： 1、本件被告91年10月13日律師函向原告表示系爭公法上法律關 係已消滅無存，原告縱未提起交付土地訴訟，依102年5月22 日修正公布之行政程序法131條第1項，原告給付請求權應自 102年5月22日起算10年，其請求權時效尚未罹於時效而消滅 ，且自91年10月13日被告表示契約關係無存，原告亦在10年 內起訴，未逾公法上請求權時效。然而本件契約，其中交付 土地祇是契約關係中之一細項而已，非類同單純之土地買賣 交易而已，並不足以解決兩造間全部、根本、整體之爭議。 易言之，並非僅提起交付土地即足以解決全部契約關係之爭 執，故提起本件確認訴訟之範圍大於交付土地訴訟，再進而 言之，本件確認訴訟，基於主體性之地位，其範疇、效力及 能量遠大於交付土地訴訟，豈能以「補充性」而等同視之， 交付土地絕非可論為補充性訴訟之地位。 2、確認訴訟相較於其他訴訟種類之補充性，其考慮基本上係基 於原告所採取之訴訟途徑，應以最能廣泛滿足尋求權利救濟 者之需要的訴訟種類為準。因此，補充性原則之適用前提， 必須原告之權利保護，經由提起形成訴訟或給付訴訟，與提 起確認訴訟兩相比較，至少在相同之範圍內以及具有相同之 實效性，獲得確保。故從權利保護觀點，倘若原告已無法提 起形成訴訟（撤銷訴訟）或給付訴訟，則似應給予提起確認 訴訟之機會，方能有效提供權利救濟。 3、本件投資契約內容涉及投資、開發、施工、裝置設備與經營 等計畫，絕非單一土地交付問題，惟有確認投資契約法律效 力存在方可執行兩造契約全部之權利及義務關係，77年12月 6日及81年12月15日兩造先後簽訂之投資契約內容為本件訴 訟「確認之訴」之基礎依據： (1)就土地方面：77年改訂開發契約書第1條、77年改訂開發用 地租賃契約書第1條、第3條、第6條、第8條規定可知，被告 交付土地是履行契約中1項應遵行之義務，原告就被告所交 付之土地仍應從事投資、開發、施工、裝置設備與經營等計 畫，但因被告自始即未將土地完整點交於原告，致原告無法 執行契約所約定之各項計畫，故原告曾多次要求被告交付土 地係履行契約之其中首要步驟，而非契約之唯一目的。基上 ，99年1月13日公布施行之行政訴訟法第6條第3項增訂確認 訴訟之補充性，基於訴訟經濟及最大法律保護原則之要求， 如得提起一般給付訴訟者，則不得提起確認訴訟，本件並無 適用之餘地。至於被告所附鈞院98年度訴字第521號請求給 付公費與確認公費請求權不存在，其二者之範圍，可以劃上 等號，與本件不能相提併論。本件所應探究者，原告提起本 件確認訴訟，依法並無逾期提起訴訟之疑義，因行政訴訟法 並無期限之限制。 (2)就開發方面：77年改訂開發契約書第1條、第3條、第4條規 定，明確規範原告應進行開發之相關計畫並限期完成，且旅 遊局80年11月27日函同意系爭開發計畫案，故開發計畫係本 契約規定應執行之計畫內容其中1項。 (3)就投資方面：77年改訂開發契約書第7條、第24條規定，明 確規範原告應進行財務投資之相關計畫，則原告77年依約成 立臺灣傑帝爾國際股份有限公司（下稱傑帝爾公司），每年 依規定向經濟部投資審議委員會（下稱投審會）申請延展投 資額實行期限，同時進行相關財務投資規劃與整合，故財務 投資計畫係本契約規定應執行之計畫內容其中1項。 (4)就經營方面：77年改訂開發契約書第2條、第9條、第11條、 第14條規定，明訂契約有效期限為50年，除了土地實質開發 建設期間外，主要應進行本計畫完成設施之經營管理及維護 更新等作業，故經營管理計畫係本契約規定應執行之計畫內 容其中1項。 (二)原告於投資契約期間，已取得各項開發許可，並已完成諸多 重要程序，茲就系爭開發計畫及高爾夫球場申設流程敘述如 下： 1、開發計畫書：原告78年至80年提出系爭開發計畫申請，而前 臺灣省政府交通處旅遊事業管理局80年11月27日80旅1字第 12924號函（下稱旅遊局80年11月27日函，本院卷3，第325 頁）同意系爭開發計畫。 2、高爾夫球場申設：原告78年11月提出「高爾夫球場」申請， 旅遊局80年11月27日函同意「高爾夫球場」申請設立案；82 年7月提出「傑帝爾國際高爾夫球場」環境影響說明書、水 土保持計畫書、83年4月「水土保持計畫書」核定、84年1月 「環境影響說明書」同意核定、前行政院體育委員會87年1 月21日86體委（1）字第003046號函（下稱體委會87年1月21 日函，本院卷3，第54頁）同意「傑帝爾高爾夫球場」許可 籌設；內政部89年10月21日台89內中營字第77B-0000000號 函（本院卷3，第55頁），許可「傑帝爾國際高爾夫球場開 發計畫」案，該內政部許可函並經被告以90年2月2日（90） 府教體字第00007819號函轉予原告。然查，被告偽稱高爾夫 球場經營主體為被告，相關函件通知原告為「磋商新約階段 ，將原告視為潛在廠商所為之觀念通知」經統計87年至91年 被告片面宣稱「契約關係消滅」期間，被告及相關主管機關 就高爾夫球場相關事宜，函文原告至少有24件公文，其內容 包括高爾夫球場計畫補正、研習、土地變更、地籍重測、籌 設展延及開發許可等，原告如非計畫申請人，被告及相關主 管機關為何申辦相關事宜皆以公文函知原告處理，均足證明 被告所稱此期間兩造為「磋商新約、觀念通知」之說法，係 其不實狡辯之說詞。 3、另由被告81年10月1日（81）府地用字第090567號函（下稱 被告81年10月1日函，本院卷3，第320頁）撥交系爭開發計 畫區內縣有土地，計24筆，面積145.9685公頃、84年2月行 政院環境保護署發文就系爭開發計畫相關「環境影響說明書 」同意備查等，是由上揭政府機關對系爭開發計畫案相關許 可之歷程以觀，原告動支龐雜人力與經費，已著手啟動諸項 前置程序，且完成最難處理之環境評估環節，實無閒置放任 情事，更無違約可言。 (三)兩造舉辦修約會議歷程如下： 1、被告於88年6月14日（88）府民自事字第068542號函（本院 卷1，第99頁）請原告派員參加88年6月24日81年開發契約續 約會議（下稱第1次續約會議）研商相關事宜。在第1次續約 會議結論（本院卷1，第100頁）表示，宜就原則性問題釐清 後，再辦理續約事宜。原告遂於88年6月25日以律師函被告 表示（本院卷1，第101頁），契約中如有修正必要處，原告 當本最大誠意依契約第22條、第24條規定辦理。另有關契約 中，被告應辦事項尤其土地之點交，應儘速為點交土地之履 約等語。被告於88年6月30日（88）府民自事字第083480號 函覆（本院卷1，第102頁）原告，表示本件因涉及法令及客 觀事實變動，契約內容諸多不合時宜，有賴雙方共同修正， 以符需要等語，並於88年7月22日以（88）府民自事字第093 408號函（本院卷1，第103頁）檢送第1次續約會議結論予原 告，並請原告於88年8月4日就續約相關事宜繼續與會研商。 2、88年8月4日81年開發契約協商會議（下稱第2次協商會議， 本院卷1，第104頁）結論，由雙方律師就有疑慮部分先行溝 通，後擇期繼續討論。原告於88年9月24日（88）捷字第9號 函（本院卷1，第105頁）表示雙方律師共同研商，並達成共 識由雙方檢討原訂契約內容，以修約方式進行，爰請被告安 排時間共同進行修約之研討等語。 3、88年12月21日81年開發契約協商會議（下稱第3次協商會議 ，本院卷1，第106頁）結論：．．．(2)行為時（83年12月5 日公布）獎勵民間參與交通建設條例第35條適用問題，由雙 方共同努力克服。(3)本件目前狀態經雙方確認同意：「以 修約意思表示合致完成續約手續。」原告復於88年12月22日 (88)捷字第12號函（本院卷1，第107頁）請被告於下次會議 中以書面提出具體修正意見，以期共同研討順利進行。 4、88年12月27日81年開發契約協商會議（下稱第4次協商會議 ，本院卷1，第108頁）結論：對於修約被告亦有期待，至於 如何修，建議進入實質修約內容，對雙方都有利等語。被告 並以89年3月8日(89)府民業字第020573號函（下稱被告89年 3月8日函，本院卷1，第109頁）檢送第3次協商會議及第4次 協商會議紀錄予原告，並表示對於原契約之修正意見，被告 刻正研擬中，俟草擬完成後，再擇期邀請原告前來研商。原 告分別以89年3月22日(89)捷字第3號函（本院卷1，第110頁 ）、89年12月6日(89)捷字第7號函（本院卷1，第112頁）催 促被告提前研妥修正意見，早日繼續協商，以完成續約手續 ，並檢送續約擬議修正之意見等語。被告於90年1月11日(90 )府民業字第00126649號函（本院卷1，第113頁）覆原告所 提續約修約說明及修正意見各1份，留供被告參考。原告再 分別於90年2月7日(90)捷字第1號（本院卷1，第114頁）、9 0年4月23日(90)捷字第2號函（本院卷1，第115頁）表示， 被告對研議事項延宕10餘月仍無回覆，就有關續約事宜，請 早日卓辦；並對已經許可開發之高爾夫球場案，函請被告速 撥交土地等語。被告90年4月25日(90)府教體字第042267號 函（本院卷1，第116頁）請原告於90年5月20日前依行為時 （88年9月28日修正發布）「非都市土地開發審議規範」總 編第8點之規定，辦理高爾夫球場土地變更為容許使用之編 定。原告於90年10月16日(90)捷字第7號函（本院卷1，第11 7頁）被告早日依約交付應交而未交之土地以便作業。亦另 於91年1月24日以律師函請被告依約交付土地。 5、被告於91年4月8日府民業字第0910007268號開會通知單（本 院卷1，第120頁）通知原告於91年4月24日召開系爭開發計 畫案協商會議（下稱第5次協商會議）。原告91年9月19日函 請被告儘速撥交相關土地及使用權同意書，以利申請高爾夫 球場雜項執照及後續興工。被告突以91年10月13日律師函知 原告表示契約關係消滅。 (四)經查，本件兩造系爭契約關係仍然存在，尚未消滅，茲列述 如下： 1、有關「未依約完成續約手續部分」：依據77年改訂開發用地 租賃契約書第3條及81年開發契約第3條約定，原告須於87年 9月5日前以書面向被告申請續約，然原告疏未以書面向被告 申請續約，但在被告於87年11月2日以87府民事字第121558 號函（本院卷1，第93頁）徵詢原告，對系爭開發計畫案是 否續約；而原告於87年11月9日以（87）捷字第8號函（下稱 原告87年11月9日函，本院卷1，第94頁）復被告，明確表達 續約意願，請被告即予辦理續約有關事宜等語。是由被告主 動函文原告辦理續約程序，即表示被告放棄77年改訂用地開 發契約書第3條「甲方（即被告）不另通知」之主張；又依 據77年改訂開發用地租賃契約書第11條及81年開發契約第21 條對違約處理之規定，可知被告致函原告即視為被告放棄時 效利益之意思表示，原告亦依規定期限內表達續約意願之申 明，故可明確顯示原告辦理申請續約之程序並未違反契約內 容，且原告未依約於期滿前3個月表示續約之瑕疵，業經因 被告事後承諾願與原告續約而不存在，被告自不得再以之作 為原告遲延續約之理由。 2、有關「另議新約之新要約部分」：87年至91年雙方就投資契 約條文內容有諸多意見協商，故所有兩造之文件往來皆以就 投資契約辦理「議約、修約」之協議為主要商討內容，惟被 告辯稱兩造契約已於87年消滅，該時期所作之協商為契約關 係消滅後「另議新約」之新要約，實與事實相違，理由如下 ： (1)兩造所有之文件往來皆以辦理「議約、修約」為主旨，如原 契約不存在要如何修約，如此顛倒文字字義，實令人無法茍 同。尤有甚者，被告非但同意與原告續約，並表示須修正契 約，且與原告召開上開5次之協商會議，甚至以89年3月8日 函示原告投資契約之修正意見，被告刻正研擬中，俟草擬完 成後，再擇期邀請原告前來研商等語，足見關於投資契約之 修正，被告自居於主導完成之地位。 (2)再觀之上述事實及過程，原告一再催促早日完成續約，被告 乃以系爭開發計畫案之法律定位是否適用促進民間參與公共 建設法（下稱促參法）尚未確定，因而拖延未與原告完成續 約，綜觀上開流程，並無可歸責於原告之事由，故被告不能 以91年10月13日律師函表示「於契約期滿經相當日後，迄今 仍未能議定新約內容，致雙方意定之續約方式均未能完成」 作為兩造投資契約關係消滅之理由。況且，在87年至91年被 告宣稱「契約關係消滅」期間，原告就投資契約履行應進行 之計畫性、一般事務性工作仍繼續進行，如：修約檢討、計 畫修正、相關研習會勘、高爾夫球場補正、土地調整及法令 檢討等內容，被告致函原告之公文高達1百件以上，其中如 90年2月2日核准「傑地爾國際高爾夫球場開發計畫」之開發 許可、90年11月21日被告同意本件開發計畫案符合促參法第 55條之適用等語，如此頻繁之公文往返皆屬履約業務性工作 範疇，由兩造公文往返可資證明此期間兩造屬正常履約狀態 ，絕非被告所稱契約關係消滅無存。否則，誠如被告所言雙 方契約關係已消滅，被告為何還要繼續理會本件之相關計畫 ？同時又將相關辦理過程詳實知會原告。是由上述文件資料 可清楚得知，87年兩造就續約程序完成表達續約意願後，即 對續約程序完成已有一致之認同，方可進行後續議約、修約 之程序，亦即在91年以前雙方仍維持正常履約關係無庸置疑 ，惟91年被告更換首長後立即對本件採取「契約關係消滅」 之作為，令人匪夷所思，不得不做其係為個人私益所為之聯 想。 (3)且依77年改訂開發契約書第2條規定，契約之有效期間是從 77年12月6日起算50年至127年12月5日止，並無原告必須出 具續約之意思表示始續約之問題，原告自得依77年改訂開發 契約書主張兩造契約之期限至127年12月5日為止，何來被告 所謂「雙方契約關係當不復存」之問題。惟現今雙方法律關 係之存否不明確，致原告主觀上認其在法律上之地位有不安 之狀態存在，且此種不安之狀態，祈以確認判決將之除去。 (4)另由被告87年12月3日87府民事字第124975號函（下稱被告 87年12月3日函，本院卷1，第95頁）覆原告稱77年12月6日 到87年12月5日之契約約定，同意延續至88年6月30日止，並 以續約內容有待協商修正，請原告配合被告完成修正續訂契 約等語，足證當時被告並不認為原告有何違約事由。尤其是 否有違約事由，仍應參酌被告81年11月24日81府建觀字第10 5325號函（下稱被告81年11月24日函，本院卷1，第91頁） 同意原告在不違背原始契約（即指77年改訂開發契約書及改 訂開發用地租賃契約書）之條件下，即不視為違約之承諾， 可知兩造間之基礎關係，並不侷限於81年開發契約而已。 (5)是依據81年開發契約第21條違約之處理，如認原告違反契約 之任何條款，須經被告限期催告補正，如逾期無正當理由原 告不為補正時，被告方得終止契約。然查，被告從未通知原 告有何違約事由，更未有命原告於一定期間內補正之催告行 為，故本件被告並無終止契約之事由。 3、被告顯然違背77年改訂開發契約書第20條（本院卷3，第23 頁）契約之修正規定：「本契約之修正應以書面為之，並經 甲乙雙方共同協商簽字始生效力。」從而，被告僅以91年10 月13日律師函表示雙方契約關係消滅等語，在法律上實難生 效，灼然至明。 (五)復按行政程序法第8條誠實信用原則與信賴保護原則，為公 法上之重要原則，此一原則之主要內容表現在行政機關之承 諾、保證之效力，禁止出爾反爾之「禁反言」法理。 1、惟查，本件被告87年12月3日87府民事字第124975號函（本 院卷1，第95頁）覆原告同意續約，並以續約內容有待協商 修正，請原告配合被告完成修正續訂契約等語，嗣於88年6 月14日至91年4月24日雙方舉行共計5次協商會議，被告突於 91年10月13日律師函知雙方契約已消滅無存，尤有進者，被 告於92年7月重新招標，不為履約。原告遂於92年間向行政 院公共工程委員會（下稱工程會）申訴被告就系爭開發用地 進行第2次招商，違反誠實及信賴原則，然工程會以被告第2 次招標與本件履約爭議無關為由，未予受理；原告再向臺東 縣議會請求協助本件履約事宜，被告仍繼續進行第2次招商 ；嗣經原告不斷抗議結果，兩造於98年12月2日舉行研商「 知本綜合遊樂區」案適法性研議會議，並作成會議結論：「 本案因事涉本府與國統國際股份有限公司（下稱國統公司） 之訴訟，仍在最高行政法院審理中，在未確定之前，本案暫 緩決議。」（本院卷1，第276頁）迨最高行政法院於100年 12月8日以100年度判字第2143號判決駁回國統公司上訴確定 後，被告對於本件契約爭執，仍置之不理，原告不得已於10 1年4月2日提起本件確認之訴。 2、綜上以觀，本件續約之延宕，係肇因被告違反誠信及信賴保 護原則。況且依77年改訂開發契約書第2條規定，原告在無 違約亦未受任何違約定期催告下，遭被告終止契約，誠係因 被告於90年12月更換縣長之後所製造出第2次招商（即國統 案）之其他目的，至為昭然。從而，原告在期待及信賴被告 承諾之下，延至101年4月2日提起本件確認之訴，應認依行 政程序法第131條第1項規定，原告公法上請求權仍未罹於消 滅時效；況且，本件確認訴訟有無在適當時間內提起訴訟， 亦須在誠實信用原則及信賴保護原則之上位概念下，詳為考 量斟酌。 (六)關於被告攻擊原告未依約進行開發用地分期分區開發方面： 1、依77年改訂開發用地租賃契約書（本院卷3，第24頁-第30頁 ）第1條規定，被告雖以81年10月1日函先將其中「縣有」土 地知本段1204-4地號等24筆共145.9685公頃土地撥交原告， 然其餘46筆共139.1478公頃土地當時尚屬省有或國有土地， 有待被告辦理有償撥用，取得土地所有權後，再撥交原告開 發。惟查，其餘46筆139.1478公頃土地，被告已編列預算並 以公共造產方式向前財政部國有財產局申請有償撥用，並於 86年間已合法取得上揭土地所有權，亦即全區皆屬縣有土地 。然經原告屢次請求被告履行義務撥交其餘46筆土地，被告 均藉詞須另議定新約而置之不理，至今仍未撥交其餘46筆土 地，顯然被告有不完全給付，已然違約在先。原告以91年1 月24日律師函（本院卷2，第330頁）請被告依約交付其餘土 地等事，並續於91年9月19日（91）捷字第7號函（下稱原告 91年9月19日函，本院卷2，第332頁）請被告「儘速惠予撥 交相關土地及使用權同意書，以利執照申請及後續興工。」 等語，詎被告至此竟以91年10月13日律師函通知原告稱：「 契約關係消滅」，理由說明稱：「原告遲延續約，於契約期 滿經相當時日後，迄今仍未能議定新約內容，致雙方意定之 續約方式均未能完成，是以雙方首揭契約無存，自無庸疑。 」作為拒絕交付土地之回應，開啟本件法律上之爭端。 2、依77年改訂開發契約書（本院卷3，第20頁-第23頁）第1條 內容可確知，被告有提供系爭開發計畫案全區之土地供原告 進行開發與經營之義務，然被告僅於81年交付縣有土地145 餘公頃後，即不再交付其後續陸續取得之國有、省有土地， 被告不交付完整土地而片面要求原告進行開發，囿於土地完 整性、計畫可行性及開發法令限制規定等因素，致原告無法 依約進行，則原告無法開發之責任係被告不依約交付土地所 造成，與原告履約能力無關。 3、又依據77年改訂開發契約書第7條、第8條規定，被告必須於 取得國有、省有土地並完成地目變更編定後，通知原告並隨 即依土地現況辦理點交，但被告於86年以有償撥用方式取得 國有、省有土地並完成地目變更編定後，並未依契約規定通 知原告，也未將土地辦理點交，被告違約行為在前，如何要 求原告進行履約。且依77年改訂開發契約書第7條規定，履 約期程之計算應從被告交付完整土地可實際進行開發作業後 開始起算，然被告自始即未完整交付土地，故投資期程始終 無法合理啟動計算，但原告仍投資高額開發資金，顯示原告 對系爭開發計畫案之重視，絕無違約之行為。 4、則被告縱於81年已交付縣有土地145餘公頃，但由於全區土 地不完整且零散，若依旅遊局80年11月27日函所核准之「開 發事業計畫」內容來進行，確有開發執行上之困難，然原告 仍就契約所規定之事項，在可執行之範圍內依約履行，如80 年完成「開發事業計畫」之審查、81年起至87年止依約每半 年依被告函文通知繳納土地租金，共12期合計繳納金額為3, 074,268元、82年原告就已規劃出可利用之區域，向被告所 屬建設局申請4棟2層原木造房屋及整地、道路、排水溝等工 程，皆獲被告許可且核發建築執照及道路雜項執照，完成相 關工程取得使用執照及辦理保存登記，並依規定繳納房屋稅 至87年、另完成「傑地爾國際高爾夫球場」的環境影響評估 ，並經教育部90年核准「傑地爾國際高爾夫球場開發計畫」 之開發許可。甚至原告還完成地質鑽探、測量作業、綠化植 栽區、廢水處理設備、美國式木屋、日本式木屋、大門、圍 牆、牌樓、水電路燈等工作，工程投入之資本超過3億元， 若加計人事、行政、管理等間接費用，總投入資金高達6億 元以上。 5、惟被告一再主張：原告應「分期分區」開發，未就已交付之 局部土地進行開發，認原告違反契約、沒有開發能力，更不 應該交付其餘未交付之土地以維護契約權益云云，顯係顛倒 是非、倒因為果之說法，理由如下： (1)就建築法令規定，86年以前因被告尚未取得面臨道路之土地 ，故其所交付給原告之土地不臨道路，依法無法進行開發申 請。 (2)86年以後被告取得國有土地，卻不依約交付土地，且不提供 土地使用同意書，原告如何得以進行合法開發？ (3)所謂「分期分區」應指開發使用目的而言，如：遊樂區、球 場、飯店等，但在分區開發前應該先進行全區整體之給水、 排水、電力、電信、道路等基礎工程之建置，完成後才可進 行分區開發建設，此開發流程係進行大型開發計畫之基本工 作期程。原告除了無法合法申請進行開發疑義外，還包括土 地零散不完整；道路、水、電、雨污排水等各種管路無法供 應工程及後續使用需求考量。簡言之，不臨路之管線完成後 ，給水、電力、電信如何導入？排水如何排放？排放到何處 ？如何銜接？道路不聯結至已完成道路，如何使用？故被告 所交付之局部土地根本難以進行合法、合理之開發。 6、是以，被告於80年雖將縣有土地依據本件核准之系爭開發計 畫完成土地變更編定，但是於86年取得國有土地即可辦理土 地變更編定，被告始終不為辦理，並非不能辦理，卻以此作 為拒絕交付土地之藉口，毫無理由。又本件緊臨聯外道路之 土地，其地號為臺東市○○段○○○○○號、1040-1地號，由土 地登記謄本顯示，被告於86年以有償撥用方式取得國有土地 ，該土地為開發計畫區入口區範圍（不屬高爾夫球場），理 應依據系爭開發計畫案立即辦理土地變更編定，但被告一直 延遲至93年8月始完成「遊憩用地」之土地變更編定，如此 延宕變更編定期程，作為不交付土地之藉口，用意甚明！ 7、另依據被告78年9月「臺東縣知本綜合遊樂區－細部計畫書 」（本院卷2，第230頁-第232頁）第玖-1頁，玖、經營管理 計畫一、分期分區發展計畫(下稱系爭分期分區發展計畫)載 有：分12年開發建設，第1期包括：入口停車場、公共設施 （供水、供電、污水處理系統）、主題公園（1期）、高爾 夫球場、俱樂部（1期）、山地文化旅館、渡假小屋（1期） 、保養服務區（1期）、水域公園（1期）等項目。經查，被 告81年10月1日函交付縣有土地145餘公頃，其土地坐落於靠 近知本溪堤防及臨海側之狹長形狀，不僅未銜接道路且土地 零散不完整，又初步套疊細部計畫書內各開發區位置，第1 期規劃施工區有甚多區域根本不在被告所交付之土地範圍內 ，原告如何得依據計畫進行開發，且就細部計畫書而言，雖 然有分區執行之期程規劃，但屬於基礎建設部分如：道路、 供水、供電、雨水排水道系統、電信系統等工程，於計畫書 中內容「捌-20~捌-27」圖（本院卷2，第233頁-第240頁） ，均須跨全區土地範圍來執行，如僅就所交付之部分土地進 行開發，則道路斷斷續續、排水不聯接、水電無法供給、各 項管線工程無法接續，試問開發建設要如何執行？另就契約 內容也明定被告應交付全區土地，並無任何約定顯示被告可 分區交付土地之說明，被告違反契約之作法，令人無法茍同 。次查，第1期計畫分區工程與交付土地關係：(1)入口停車 場部分：①該分區局部土地不在已交付土地範圍內。②聯外 道路與交付土地不連接。(2)公共設施（供水、供電、污水 處理系統）部分：公共設施屬全區土地範圍，已交付土地無 法單獨施工。(3)主題公園（1期）部分：該分區土地在已交 付土地範圍內。(4)高爾夫球場、俱樂部（1期）部分：該分 區土地不在已交付土地範圍內。(5)山地文化旅館部分：該 分區局部土地不在已交付土地範圍內。(6)渡假小屋（1期） 部分：該分區局部土地不在已交付土地範圍內。(7)保養服 務區（1期）部分：該分區局部土地不在已交付土地範圍內 。(8)水域公園（1期）部分：該分區局部土地不在已交付土 地範圍內（本院卷2，第243頁)。則原告在土地不完整情況 下，仍就計畫書內可規劃執行之範圍進行局部開發，投入大 量資金完成原木造房屋、整地、道路、排水溝、日本式木屋 、大門、圍牆、牌樓、水電路燈等工程，在在顯示原告對本 件之重視，絕無被告所稱違約之行為。況且，原告於履約期 間多次致函被告，請求交付土地以進行開發，但被告均置之 不理，罔顧原告權益，造成系爭計畫至今無法進行開發之窘 況。 (七)被告已交付之土地無法依據系爭開發計畫合法申請建築開發 ，其理由如下： 1、本開發區計有2處符合建築法建築線規定，第1處為被告於74 年完成之30公尺寬聯外道路，但是86年以前，緊臨聯外道路 之土地（即建康段1040地號、1040-1地號土地）尚屬國有土 地，被告尚未取得所有權，故被告交付之土地與道路係切割 分開，根本不臨接道路，無法依法指定建築線；第2處為臺 11東部濱海公路（下稱臺11線）省道經過開發計畫區北側， 係採用高架方式通過，道路與基地有高達20公尺以上之高低 落差，其是否符合建築線規定之要件尚待存疑（如土地臨接 橋樑可否指定建築線？）且就被告所交付之土地在臺11線省 道北側及周邊交付土地尚夾雜諸多國有地，造成基地零散不 完整無法進行開發，另臺11線省道南側有南迴鐵路橫過穿越 基地，其土地權屬為「交通部臺灣鐵路管理局」亦即被告所 交付之土地被南迴鐵路分為2區，縱使北側區域有臨接臺11 線省道，但南側區域仍未臨建築線，若欲合法連通須取得交 通部臺灣鐵路管理局核准同意，被告並未取得同意書並交付 原告進行合法申請程序，故被告所交付之局部土地根本無法 合法申請建築開發。 2、被告辯稱82年由聯外道路至申請○○○區○○○○道路，故 可依法核准建築執照之申請，惟依據建築法及臺東縣建築管 理自治條例第4條規定針對現有巷道之認定包括下列情形：( 1)供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。(2)私設通路經 土地所有權人捐獻土地為道路使用，並依法完成土地移轉登 記者。(3) 73年11月7日本法修正公布前，曾指定建築線之 現有巷道，經被告認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通 及市容觀瞻者。經查，連通聯外道路○○○區○道路，係原 告於82年併同4棟木屋一併申請工程內容，當初申請之雜項 執照明確標示道路550公尺、水泥暗溝200公尺，由此可證該 臨時權宜通行道路係82年所新闢，並無非既有道路且該區域 並未有房舍及耕地，故亦無供公眾通行使用之情事，且該道 路所在之國有土地也未出具證明同意該土地作道路使用，故 當初被告自行權宜核定之建築執照是否合法，原告無可評論 。但是原告若要進行系爭開發計畫，依法取得土地權屬、完 成合法之申請程序乃必要之前置開發行為，故被告所交付之 局部土地現況，根本無法完成合法之申請程序，更遑論進行 實質之開發行為。 3、另查，86年被告以有償撥用方式取得國有土地，原告多次要 求被告交付土地，被告卻藉口拒不依約交付土地；又原告欲 進行開發申請，另再請求被告提供土地使用同意書，被告仍 置之不理；此外，依法應檢具之開發相關證件，被告全然拒 絕提供，已違反77年改訂開發契約書及81年開發契約第1條 規定，則被告就開發所需文件均拒絕提供，明顯違約在前， 要原告如何進行合法之執照申請?如何進行合法之實質開發? (八)關於被告攻擊原告無財力證明可進行後續履約能力： 1、依據77年改訂開發契約書第6條規定，原告依約於本契約簽 訂前繳納履約保證金美金60萬元，目前尚在被告縣府公庫內 以專案提存。兩造於91年前對本件之履約皆依契約進行，陸 續完成開發計畫、國有、省有土地有償撥用及地目變更編定 、「傑地爾國際高爾夫球場開發計畫」之開發許可、同意本 件符合促參法之適用、原契約之協議等，皆顯示原告對系爭 開發計畫案皆積極參與，絕無延遲履約之情事。 2、被告一再主張原告無財力證明可進行後續履約能力，惟依據 投資契約並無財力證明之約定，且原告就投資契約已完成履 約保證金之繳納、土地租金之支付、可利用土地之開發、開 發計畫之審查與許可，不知被告所指財力證明為何？且被告 也從未告知原告應「展示」多少財力證明才夠資格進行本件 之開發履約。 3、依據77年改訂開發契約書第7條、第12條規定，係針對契約 開發期程、資金投資及審查之約束為明確之規範，被告祇須 依約執行即可檢驗原告是否有履約開發之能力，又何必另生 憑空想像之質疑而片面消滅本件契約關係，致本件造成12年 之空轉，影響地方發展甚鉅！ 4、被告以74年履約保證金繳納疑義，認定原告財務能力欠佳， 無履約能力云云，顯然對本事件過程刻意隱藏真相，存心誤 導鈞院。經查，兩造於77年改訂開發契約書之簽訂時，同時 另簽訂「臺東縣知本綜合遊樂區開發經營協議書」（下稱77 年協議書，本院卷3，第31頁-第33頁），其中第3點、第5點 、第8點規定，可明確得知履約保證金之繳納問題係雙方認 知立場不同所造成之誤解，與財務能力或履約能力無涉，且 必須強調者，兩造於77年簽訂改訂開發契約書後，原告即依 約繳納履約保證金美金60萬元，目前尚在被告特定科目保管 中，絕無被告所說財務能力欠佳或違約情事。 5、被告91年10月13日律師函片面消滅本件契約關係後，原告依 規定向投審會申請展延前核准投資案，投審會回覆經電詢被 告本件契約關係已不存在等語，是被告前揭此行為已完全阻 絕原告僑外投資資金之合法匯入。又原告為回應被告對媒體 放話原告無「財力證明」云云，93年遂於境外開立20億美元 資金證明、先期並開立1億5仟萬美元之信用狀，經中國國際 商業銀行之確認與批准，即足以證明原告有能力進行本件開 發之經營，原告持此證明文件透過臺東縣議會與被告協商， 惟被告對原告之訴求置之不理，執意片面主張契約關係業已 消滅。 6、此外，原告自78年開始履約以來就設立公司，88年以前辦公 室設立於「臺北市○○區○○路○段○○○號4樓」；88至93年 設立於「臺北縣○○鄉○○○路○段○○○號20樓-2」；93年以 後因被告片面主張契約消滅致使本案停滯，辦公室遷移至「 臺北市○○區○○路○段○○號10樓」，近期因本件涉及訴訟 為恐文件遺漏，故將公司遷移至私人住家即現在登記地址， 但辦公室仍設立於「臺北市○○區○○路○段○○號4樓-1」等 情。並聲明求為判決：確認被告與原告間77年改訂開發契約 書及77年改訂開發用地租賃契約書暨81年開發契約等公法上 之法律關係均屬存在。 四、被告則以︰ (一)兩造簽訂本件投資契約及契約屆期消滅之過程: 1、被告於73年間，為東臺灣觀光產業發展、且為帶動地方經濟 繁榮、增加臺東縣民子弟就業機會、同時在符合中央及地方 政府推動經濟政策之期待下，故而擬定興辦系爭開發計畫案 ，同時草擬投資辦法草案乙件，送經臺東縣議會第10屆第10 次臨時會審議通過，並經臺灣省政府以73年10月12日府法三 字第88593號函同意備查在案。嗣被告依其所發布投資辦法 「公開招商程序」選定投資經營者即原告，兩造就此公私協 力BOT合作模式所共同簽訂之投資契約，應定性為「行政契 約」，合先敘明。則兩造陸續簽訂之投資契約如下：於74年 11月9日簽訂74年開發契約書並附帶簽訂開發用地租賃契約 書、77年12月6日簽訂77年改訂開發契約書並附帶改訂開發 用地租賃契約書、最末於81年12月15日簽訂81年開發契約。 2、原告因財務能力欠佳，被告質疑其履約能力，此為兩造重新 於77年改訂投資契約之最主要原因：查，原告經被告擇為投 資經營者後，被告陸續於74年7月15日、同年10月30日函知 原告應持上揭履約保證金前來訂約，迄至同年11月9日最後 訂約期限屆滿之日，原告仍無法按約定方式提供履約保證金 ，而請求改以美金60萬元之美國銀行即期支票抵繳保證金、 並由原告董事長即法定代理人劉子鴻先生簽認法律切結書載 明「支票如不能兌現時，本人應負一切法律責任外，所訂合 約應為無效」等語，被告始通融與原告完成74年開發契約書 之簽約手續。惟查，被告收到原告出具之上揭美金即期支票 後，於74年11月11日委託臺灣銀行臺東分行（下稱臺銀臺東 分行）代收，臺銀臺東分行嗣於75年1月20日通知被告謂該 支票經國外付款銀行以「已經止付」之理由而退票，被告以 75年1月30日函文通知原告「契約無效」。後經被告基於地 方利益考量，於77年初決定與原告以協商方式議定新約，之 後歷經漫長之議約過程，期間被告邀集各方面專家與原告共 同議約，終至77年12月6日雙方完成77年改訂開發契約書暨 改訂開發用地租賃契約書。 3、嗣兩造重新檢視投資契約合理性，於81年12月15日同意將「 臺灣省公共造產相關規定」納入新議訂之投資契約內，惟查 ，被告於81年10月1日完成縣有與省有土地變更編定並交付 土地予原告後，迄至87年12月5日契約屆期消滅為止，原告 均未依約進行分期分區開發之契約義務、亦未依約於土地使 用變更核准起5年內投資15億元之契約義務，原告違約情狀 甚為明顯。是以，被告考量原告違約情狀明顯，且原告並未 依約完成續約手續，加之被告亦未就原告另議新約之要求而 為承諾，顯見雙方簽署之投資契約應已屆期消滅，準此，投 資契約既涉及民眾重大公益甚鉅，歷經多年雙方對新約內容 均無法達成共識之情況下，被告始以91年10月13日律師函向 原告重申投資契約已屆期消滅之意旨。 (二)原告提起本件確認訴訟應無「即受確認訴訟之法律上利益」 存在： 1、原告未在適當期間提起確認訴訟致生失權效果：經查，原告 對本件法律爭議之處理，非以訴訟為之，而係於92年至94年 間，向工程會採購申訴審議委員會提起申訴或向臺東縣議會 施壓等，無從解決本件爭議之方式為之；又雖曾委託律師發 函請求被告交付土地以進行開發，否則依法提起訴訟等語， 然迄至101年4月2日始提起本件訴訟，足見原告對本件法律 爭議之處理，非以訴訟為之，而係採迂迴無法律上實益之方 式，由87年12月5日契約屆期消滅，迄至101年已逾13年之久 ，始提起本件確認訴訟，應認原告未在適當期間提訴救濟、 起訴期間拖延過久，已無「即」受確認判決之法律上利益可 言。 2、原告提起本件確認訴訟違反「補充性原則」：觀諸原告所提 資料，足見原告提起本件訴訟之最主要目的係請求被告為「 交付土地以進行開發」乙情。惟查，原告可經由提起「一般 給付訴訟」達其請求之目的，卻逕為提起確認法律關係存在 或不存在之訴，應認其起訴係請求無效率之權利保護，而欠 缺權利保護必要。 3、退步言之，即便原告符合確認訴訟補充性原則，原告依據投 資契約提起一般給付訴訟請求被告交付土地進行開發，此請 求權亦因罹於時效消滅，足見原告提起本訴已毫無確認利益 可言：因為雙方契約已於87年12月5日屆期消滅，則被告對 於原告關於交付土地以進行開發之相關請求權，於當時即得 行使，依上開所述，類推適用民法第125條關於15年時效期 間，自行政程序法施行日90年1月1日起算，其殘餘期間較行 政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長，參諸民法總 則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適 用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定，故本 件交付土地俾以開發請求權時效期間算至94年12月31日本已 屆滿，惟因該日為星期六，應延至95年1月2日（星期一）即 告屆滿。雖原告以94年5月10日律師函（本院卷1，第251頁 ）請求被告交付土地暨土地使用權同意書，惟原告並未於請 求後6個內起訴乙節，該請求自無中斷時效之效力，且被告 收到原告前揭律師函後，單純之保持緘默，亦難認定係承認 該債務之表示，揆諸前揭說明，原告對被告之交付土地俾進 行開發之請求權已罹於時效而消滅。次查，原告之後另以函 文請求被告交付土地俾利開發，係在上揭請求權罹於消滅時 效之後，因公法請求權消滅，係採絕對消滅主義，自無中斷 時效之效力。綜上所述，基於確認訴訟補充性原則，即便原 告依據投資契約提起一般給付訴訟（請求被告交付土地以進 行開發行為），其請求權亦已罹於時效消滅，顯見原告本件 確認訴訟應已無任何確認利益。 (三)原告違反投資契約續約3要件，致投資契約確於87年12月5日 屆期消滅： 1、由原告自顯於外之客觀具體行為，堪認兩造應適用「81年開 發契約」，故本件之投資契約有效期限為87年12月5日止， 且兩造均受續約效力要件拘束：經查，原告所繳交之權利金 僅繳交至87年12月5日即契約屆期消滅之日為止。次查，原 告以91年11月1日律師函（本院卷1，第151頁）對於系爭契 約應適用81年投資契約乙事確實已為明確表態，再扼要說明 如下：(1)原告承認契約有效期間僅至87年12月5日屆滿；( 2)雙方達成以修約意思表示合致完成續約手續之共識，堪認 原契約根本未完成續約；(3)又原告自承因雙方議定新約意 思表示不合致，故未完成續約手續。(4)綜上所述，雙方議 定新投資契約之意思表示不合致情況下，原契約已屆期消滅 、新約亦未議成，雙方間現已不存在任何法律關係可言。另 觀諸原告87年11月9日函文意旨，亦見原告承認適用81年開 發契約第3條雙方應受續約效力條件拘束之規定。是以，兩 造應適用81年開發契約第3條規定，而認投資契約之有效期 限至87年12月5日止，且兩造均受續約效力要件拘束，即原 告應主動於契約期限屆滿3個月前、以書面表達續定原契約 之意思表示、原告無違約情事，始可繼續原約。 2、附帶敘明者，即便符合續約效力要件，但原告每期僅能續約 10年，最多以4期為限：按，81年開發契約第3條第2項約定 「前項契約期限若與臺灣省公共造產有關規定不同者，則以 該公共造產有關規定所訂期限為準。」又依據臺灣省公共造 產實施要點第17條規定：「（第1項）縣（市）政府及鄉（ 鎮、市）公共造產事業，除法令另有規定者外，得委託民間 經營管理。（第2項）前項委託經營管理期限，視各事業性 質或經營環境訂定之，最高為10年，．．．。」準此，本件 投資契約應以10年為期進行續約，計算至127年12月5日共計 4期。上揭續約10年為1期共計4期之約定，亦載於77年改訂 開發用地租賃契約書第3條租賃期限之約定中。 3、原告違反「應於契約期限屆滿3個月（即87年9月5日）以前 」表達續約意願之續約期限要件：綜觀卷內兩造往來文件， 原告並未於投資契約屆滿3個月即87年9月5日以前，主動書 面表達續約意願，自不生續約效力，再加之被告考量原告在 開發進度與應投入之投資金額之主契約義務，確有違約情事 存在，故原契約確已屆期消滅。又，觀諸原告於87年11月9 日函文日期，不符合契約乙方（即原告）應主動於契約屆滿 3個月即87年9月5日以前表達續約意願之要件。再，觀諸被 告於91年10月14日所發新聞稿內容略以（本院卷1，第336頁 ）：「本開發案以公共造產合作開發經營方式，由臺東縣政 府提供土地、收取權利金方式與捷地爾簽訂契約（10年1期 ，分5期，得續約至127年）約滿產權歸屬縣府，而雙方10年 1期契約於87年12月5日屆滿，捷地爾公司未依契約規定申請 續約（遲延續約），期間雙方嘗試『以修約意思表示完成續 約手續』，惟迄今未能議定新約內容，雙方契約關係已不復 存。」 4、原告違反「應主動以書面表達續定原契約意思表示」之續約 方式要件：觀諸原告87年11月9日函文內容略以：「．．． 以及多次會議中所涉各項問題等，均有待貴我雙方檢討並在 續約中予以增補．．．。．．．謹函除依約表達申請之意願 外，暨請對續約問題賜予指示。」準此，原告主要係在表達 兩造應予「議定新契約」而非續定原契約之意旨，依據上揭 法律規定，應視為原告拒絕原要約（續定原契約）而為新要 約（議定新契約），嗣在長達數年磋商新約過程中，被告基 於原告始終無法證明其對系爭開發計畫案具備履約能力，故 被告無法承諾原告所提議之新契約版本。准此，兩造議定新 約之意思表示未達一致而不成立，原契約又已屆期消滅，兩 造已無存任何法律關係，甚為明確。次查，兩造在「新約」 磋商過程中確實存在「以修約意思表示合致完成續約手續」 之共識，此有兩造88年12月21日第3次協商會議紀錄、原告 於91年11月1日律師函內容可為證明，準此，既然被告始終 未曾承諾原告提送之新契約版本，則兩造意思表示未達一致 ，新契約自不成立，則依據上揭共識之解釋，因修約意思表 示不合致，故而續約手續未予完成。 5、被告認原告確有違反「須依開發計畫而為分期分區開發」之 契約義務，故不同意續定原契約： (1)被告已交付、且可立即供原告開發之縣有與省有土地(剔除 尚未取得籌設開發許可高球場土地、與無法開發之保安林地 )145.9685公頃，上述土地被告已取得所有管理權、且可供 原告立即進行開發行為之縣有與省有土地（意即應剔除被告 已取得所有管理權、但因位於高球場在尚未取得籌設開發許 可而無法立即開發之縣有省有地、或因位於保安林而無從進 行開發之縣有省有地），原告應在上述土地上立即為開發行 為。 (2)系爭開發計畫案之投資契約係以「整體規劃、分期分區開發 」為契約約定，據此原告應就被告提供土地依據系爭開發計 畫之進度如期施工並完工，否則即構成違約：依據81年開發 契約第4條、第5條與第6條約定意旨，足見原告應依約提出 細部開發計畫，並依細部開發計畫之進度如期施工並完工， 否則即構成違約。另依原告所提臺東綜合遊樂區規劃（本院 卷2，第156頁-第158頁）之第13章「分期分區發展計畫-第1 節分期原則」所載，及高爾夫球場管理規則（本院卷2，第 164頁-第165頁）第5條第1項等規定，原告應以「分期分區 開發之里程碑方式」而為開發行為。顯見系爭開發計畫案確 實係以「整體規劃、分期分區開發」為原則，而應以里程碑 方式就「獨立區塊且對後建設不易形成阻礙者」為開發行為 （本院卷2，第158頁），據此就「被告已點交之土地範圍」 與「第1期計畫分區工程」相互勾稽比對之後，堪認原告仍 應就「主題公園」「水域公園」與「保養服務區」進行實際 之開發行為，否則應屬違約。倘若原告有所疑慮，亦可依據 81年開發契約第6條第2項規定在原告施工中發現確有變更時 ，向被告申請為變更設計。 (3)然原告迄至87年12月5日契約有效期間截止日為止，僅進行 整地、公共設施與數棟小木屋興建之施工，佔原告已點交土 地不到千分之1：觀諸木屋使用執照存根，木屋使用執照所 載原告建設面積佔被告已點交土地145.9685公頃之比例甚微 ，顯見原告根本未依系爭開發計畫為開發行為，應已違約。 (4)被告於履約期內均以函文或在協調會議中持續「催告」原告 應儘速進行開發並限期於12年完成，詎料原告均置若罔聞： 經查，被告81年10月1日府建觀字第91333號函（本院卷1， 第144頁）檢送81年開發契約條文、研商協調會議記錄，其 中：「五、（三）本開發案前經本縣議會決議通過，希望捷 地爾國際股份有限公司能在81年11月本縣議會定期大會前有 所施工。」被告81年10月1日函主旨：「檢送．．．已變更 為遊憩用地縣有地部分土地（包括省有土地有償撥用為本府 所有土地在內），．．．請查照並請進行辦理開發。」被告 83年2月18日(83)府建觀字13454號函（本院卷1，第149頁） 說明：「二、本案旅遊局原則同意免受省頒『臺灣省非都市 土地申請變更作為遊憩設施使用之開發事業計畫審查作業要 點』六-(四)開發年期之限制，准予依原核定細部計畫之12 年開發限期辦理。三、另有關貴公司為因應公路局知本外環 道路穿越知本綜合遊樂區申請變更事業計畫內容案，既已申 請撤回，請貴公司確依旅遊局80年11月27日函原核准之開發 事業計畫內容於12年期限內開發設立完成。」又被告以83年 8月17日(84)府民事字第88581號函（本院卷2，第191頁）送 「研商本府公共造產知本綜合遊樂區有關配合事項會議紀錄 」乙份，請求原告應辦理之第6點配合事項「請就現有本府 已點交之土地擬定開發時間表，送本府參考。」迄至84年12 月26日，再經被告以(84)府民事字第136923號函（本院卷2 ，第192頁）催原告應儘速履行會議紀錄之應配合事項內容 略以「．．．惟迄今均未能配合，有違貴我雙方契約約定之 誠信原則。」 (5)對於建築基地是否與建築線(指定或面臨道路)相連，應以本 件已核准計畫之全區判斷，則建照審查實務上，是否符合建 築法第42條建築基地與建築線連接規定，就開發計畫區而言 ，應以「該投資計畫之全區範圍」為檢討有否鄰近道路，與 分期分區開發無關。退步言之，即便系爭開發計畫區因「臺 11線」以及「南迴鐵路」分隔因素，依建築法規定被認係3 宗建築基地，則各該土地因均有面臨建築線，即左邊與中間 之開發區域以面臨臺11線作為建築線之認定，而右邊開發區 域即應以聯外道路連結「供公眾通行現有巷道」作為以面臨 建築線之認定。故本件並無原告所指建築線不相鄰導致無法 進行開發之問題，被告在此具體澄清之。綜上所述，本件由 被告所提供現場照片與81年空照圖，已能證明原告鋪設柏油 之施工便道，原本係屬「供公眾通行之現有巷道」，則依據 上揭臺東縣建築管理自治條例第7條第1項規定，應免附土地 權利證明文件，故原告認無供公眾通行使用之情事，並以該 道路所在之國有土地未出具證明，稱因無法完成合法申請程 序更遑論進行實質開發行為云云，除與事實不符之外，全文 通篇僅屬原告對於其違反須依開發計畫而為分期分區開發契 約義務之託詞，均無可採之處。 (6)所謂道路、供水、供電、雨水排水道、電信系統等工程，屬 所謂「基礎建設」，在工程技術與工程實務上均可分期分區 施工，毫無技術爭議。又本件原告未為任何積極開發行為， 實應歸咎原告本身，觀諸，在開發案之工程實務上，須由開 發單位即原告負責設計、施工，然就本件情形觀察，均未見 原告提出任何細部設計圖說與相關施工圖說供被告審查，足 證原告應無開發計畫可言，準此，原告確實有可歸責事由。 又原告具體興建小木屋之行為，更能證明分期分區開發在工 程技術上應屬可行：原告主張不臨路之管線完成後水、電力 、電信無法導入，排水無法排放與銜接，道路不聯結至已完 成道路無法使用云云，惟查：原告為興建小木屋之行為當時 ，依據一般工程實務，倘無水、電、電信、排水或施工便道 ，該工程如何能具體施作完成？故原告逕將所謂基礎建設無 法銜接，作為違反須依開發計畫而為分期分區開發契約義務 之藉口，此由原告具體進行之小木屋開發行為，即可知原告 主張無法進行開發，實際上與工程技術與工程實務認定應可 分期分區施工互為矛盾。 6、被告認原告確有違反「土地使用變更核准起5年之投資額不 得少於新台幣15億元」之契約義務，故不同意續定原契約： 經查，被告於81年10月1日函知原告就部分縣有與省有土地 已變更為遊憩用地，準此，就遊樂區部分之用地既已符合「 土地使用變更編定核准」之要件，則自被告以上揭函文通知 送達原告之日起前5年（即至86年10月間），原告之投資額 不得少於15億元，否則應屬違反81年開發契約第9條第1項及 第3項規定，應甚明確。然原告迄至87年12月5日契約有效期 間截止日為止，僅進行「整地與公共設施」及「數棟木屋工 程」之施工，施工價值共計為6,609,000元，除此之外均未 見有任何具體建設成果，根本不符合上揭81年開發契約約定 應於前5年投資達15億元之契約義務。另查，觀諸鈞院104年 3月5日準備程序筆錄所載，原告自承其所為具體開發行為僅 止於82年至83年間之整地及興建數棟小木屋行為，但關於支 出費用單據，迄至目前為止均未提出所稱高達3億多元之投 資金額相關單據，故被告以雜照上所記載金額作為投入成本 之說明應屬合理。況且，事實上早於84年間，被告即以召開 會議之方式，就投入資金部分請求原告應積極配合辦理之， 有以下證據可證明：被告依據監察院所提糾正案，要求原告 應覓資力相當之舖保2家，以期連帶保證履行契約責任。投 審會資料所示連帶承諾人臺灣傑帝爾公司之資金僅500多萬 元，故被告依81年開發契約第28條約定，要求原告應儘速匯 入投審會核定11億2千萬5千元。被告請求原告在進行開發前 能將資金來源、開發方式及時間等，提出詳細說明並取得共 識，並就已點交土地擬定開發時間表送被告參考。被告請求 原告依約配合權利金繳付時間，提供上半年與下半年各項收 入明細表及會計年度結束後經會計師簽證之全年損益表、資 產負債表供參等情。 7、補充敘明者，被告基於原告違約事證明確，故依法已沒收本 件履約保證金美金60萬元，但履約保證金事宜與本件投資契 約存在與否之爭議應無關連：按81年開發契約第8條履約保 證金規定，本件原告繳交之美金60萬履約保證金之性質為違 約定金，應屬「最低損害賠償額之預定」，目的係為減輕債 權人即被告對實際損害數額之舉證責任，故涵攝於本件，足 見交付違約定金之原告，原則上應負擔債務不履行損害賠償 額應以契約約定為準；受領違約定金之被告，無庸證明因對 方違約致實際受損害及其數額之舉證責任，得逕依契約約定 數額沒收履約保證金，而無違約金酌減之適用。準此，原告 就系爭開發計畫案已違反上揭所述「須依開發計畫而為分期 分區開發」以及「土地使用變更核准起5年之投資額不得少 於15億元」之契約義務，則本件被告認定原告有不履行契約 情事時，被告即得依法逕予沒收該履約保證金，以作為最低 損害賠償額之預定。另外依據81年開發契約第8條約定，被 告亦得在契約屆期消滅時，因原告均未依約在前5年投入15 億元故不予發還履約保證金。 (四)原告暨保證人並無能力履行本件系爭開發計畫案： 1、觀諸鈞院函調「衛生福利部中央健康保險署」（下稱健保署 ）資料，應認在投資契約有效期間前，原告均未配置供本件 開發之相當人力，足見原告稱於被告提出全部土地後始能進 行開發云云，應屬推諉卸責之詞。按健保署104年4月29日健 保北字第1041036835號函（本院卷3，第121頁）檢送「原告 人員全民健康保險-84年迄今人員加保明細表」顯示，原告 僅有法定代理人劉子鴻1人，於84年3月1日加入全民健康保 險。承前可知，被告於81年至84年間一再函催原告進場施作 均遭拒絕，最主要原因即為原告根本不打算設置足夠人力以 進行具體開發行為，足證原告於投資契約有效期限內，均毫 無履約開發之能力與誠意。另觀原告在81年10月1日取得縣 有省有土地起，迄至契約屆期末日即87年12月5日，在此長 達6年期間，原告加保者僅有10人、且均於距契約屆期日僅 剩1年之86年間始為加保，顯見原告均無建置相當人力以進 行開發之能力與誠意。 2、原告保證人傑帝爾公司雖稱會儘速匯入投審會核定資金，但 均未付諸實行：被告以83年8月17日(84)府民事字第88581號 函通知原告「研商本府公共造產知本綜合遊樂區有關配合事 項會議紀錄」內容載有（本院卷2，第191頁背面）：「按投 審會之資料截至目前子公司傑帝爾公司資金僅500多萬元， 依契約約定（第27條）子公司資金1,120,005,000元用於本 計畫之投資，不足部分請速補足。」等語，然保證人傑帝爾 公司雖稱儘速匯入投審會核定資金，但均未付諸實行，此亦 屬被告不信任原告暨保證人具本件開發之財務能力之重要原 因。 3、契約磋商期間原告對於被告請其提出財力證明均拒絕提供， 此為被告無法承諾原告議定新約主要考量：於兩造磋商新契 約之期間，被告為徹底瞭解原告之開發能力與開發誠意，請 原告提供財力證明其開發能力，原告先以拖延戰術回應，經 被告數次催促後即明確以商業機密為由拒絕提供，此有被告 提供要求原告提供財力證明之相關資料以為佐證。 4、由原告疑似在外另行招商種種不適當行徑，被告合理推測原 告意在藉由虛名以取得其他對價：自82年以來，原告疑似有 在外另行招商種種不適當行徑，例如小木屋A計畫招募會員 案、崇艾招攬工程、民眾陳情買賣糾紛、檢調單位調查與高 雄龍廷興業招商說明會即原告冒名招商事件等，相關事件層 出不窮，被告合理推測原告意在藉由虛名以取得其他對價， 基於公益，被告亦無法將如此龐大之開發案託付於原告手中 。 5、至就鈞院詢問原告於84年7月27日研商本府公共造產「知本 綜合遊樂區」有關配合事項會議紀錄（本院卷3，第285頁- 第286頁）中提議先行出資購買國有土地以表現公司財力之 後續乙事，然於86年間經行政院就國有土地准予有償撥用時 ，係由被告以6,100萬元申貸在案，斯時原告均未就之前提 議以「預繳權利金」方式協助被告取得國有土地，足見原告 僅為空口所言，其並無足夠資金進行履約等語，資為抗辯。 並聲明求為判決駁回原告之訴。 五、本件事實概要所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有兩造 間74年開發契約書、74年開發用地租賃契約書、77年改訂開 發契約書、77年改訂開發用地租賃契約書、81年開發契約、 臺東地院101年度訴字第53號裁定及花蓮高分院103年度抗字 第4號裁定及被告91年10月13日律師函等附本院卷可稽，洵 堪認定。本件兩造之爭點為原告請求確認其與被告所簽訂之 77年改訂開發契約書、77年改訂開發用地租賃契約書及81年 開發契約之公法上法律關係仍存在，是否有理由？經查： (一)按「(第1項)確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立 或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者， 不得提起之。‧‧‧(第3項)確認訴訟，於原告得提起或可 得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提 起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」為行政訴 訟法第6條第1項前段、第3項所明定。而所謂即受確認判決 之法律上利益，乃指原告之權利或法律上利益目前所處之不 確定法律狀況，若不起訴請求判決予以確認，即將受不利益 之效果，且得以確認判決除去者而言。次按，我國於89年7 月1日行政訴訟法修正施行前，行政訴訟救濟類型並無確認 訴訟及給付訴訟類型，而上揭行政訴訟法第6條對原告提起 確認訴訟，並無如提起同法第4條之撤銷訴訟、同法第5條之 課予義務訴訟，於同法第106條有起訴期間之限制，則原告 提起確認公法上法律關係成立之訴訟，於符合上述行政訴訟 法第6條第1項前段、第3項所定之要件時，即屬合法，尚難 認法律上對其起訴之期間有何限制（另參照最高行政法院10 0年度1月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。 (二)本院查： 1、本件被告為配合政府經濟政策，推動東臺灣觀光產業發展、 且為帶動地方經濟繁榮、增加臺東縣民子弟就業機會，故而 擬定興辦系爭開發計畫案，就有關知本綜合遊樂區之規劃、 開發、興建事宜，與原告分別於74年11月9日、77年12月6日 及81年12月15日簽訂投資契約，作為開發時權利義務之準據 ，其契約就雙方應履行之事項，諸如：原告應給付權利金、 細部計畫之提出、開發計畫之實施、開發時程、提出履約保 證金、投資限制、公共設施用地及設備提供、土地用途、營 業報表之提供、違約之處理等公法上權利義務，分別定有明 文，有該投資契約書及公證書附本院卷（卷3，第14頁-第39 頁）可參，核其投資契約性質係屬雙方合意以設定、變更、 或消滅公法上權利義務關係，以達成特定行政目的之行政契 約，合先敘明。 2、次按，依77年改訂開發用地租賃契約書第3條租賃期限：「 本契約土地租賃期限，自開發經營契約改訂生效之日起10年 (77年12月6日起至87年12月5日止)。乙方(即原告)於開發經 營契約有效期間內，因本契約租期屆滿，欲繼續承租，須於 期滿3個月前，以書面向甲方（即被告）申請續約，甲方不 另通知。除乙方違約外，甲方不得拒絕續約，每期續約為10 年，以4期為限。」81年開發契約第3條契約有效期間：「( 第1項)本契約期限，自改訂生效之日起10年(77年12月6日起 至87年12月5日止)。(第2項)前項契約期限，若與臺灣省公 共造產有關規定不同時，則以該公共造產有關規定所訂期限 為準。乙方（即原告）於本契約期滿3個月前以書面向甲方( 即被告)申請續約，甲方不另通知，除乙方違約外，甲方不 得拒絕續約，得續約至民國127年12月5日共計50年。」等約 定，可知原告應於開發契約及用地租賃契約期滿3個月前， 主動以書面向被告申請續約，而不待被告之通知。經查，原 告於81年開發契約至87年12月5日期滿時，皆未主動於3個月 前向被告為續約之申請，然兩造自87年11月2日起至被告於 91年10月13日以律師函向原告表明「契約關係消滅」止，兩 造對於上述投資契約仍持續保持磋商及公文往返(詳本院卷1 ，93頁至122頁)等情，為兩造所不爭執，並有前揭函附於本 院卷可稽，自堪信為真正。對於前揭事實，原告主張：被告 與原告間77年改訂開發契約書及改訂開發用地租賃契約書暨 81年開發契約等公法上之法律關係已因其以87年11月9日函 （本院卷1，第94頁）復被告，明確表達續約意願，而屬繼 續存在，其後兩造上述所為磋商及公文往返之過程，係為修 改上開契約部分內容俾符合法令及客觀事實之現況；惟被告 主張：被告與原告間77年改訂開發契約書及改訂開發用地租 賃契約書暨81年開發契約等公法上之法律關係已因期限屆滿 原告未依規定申請續約而消滅，兩造上述所為磋商及公文往 返之過程，係冾商另訂新契約之可能性。可知原告主張上述 投資契約所生之公法上法律關係仍屬存在，既經被告所否認 ，而處於不確定法律狀況，揆諸上揭說明，應認其提起本件 確認訴訟有即受確認判決之法律上利益。 3、再查，如上所述，提起行政訴訟法第6條之確認訴訟，並無 起訴期間之限制，則原告於101年4月2日提起本件確認訴訟 ，於法亦屬無違。再查，原告本件所提確認被告與原告間77 年改訂開發契約書及改訂開發用地租賃契約書暨81年開發契 約等公法上之法律關係繼續存在之訴訟，縱認有理由，其依 上述契約所提請求被告交付開發用地之訴訟，未必即有理由 (尚須審查其他相關事實，即依原告履行契約之條件，被告 依該契約之規定已達應負交付土地之義務)，且若經法院判 決確認被告與原告間77年改訂開發契約書及改訂開發用地租 賃契約書暨81年開發契約等公法上之法律關係繼續存在，縱 原告依上述契約之約定，尚本達到可直接請求被告交付開發 用地之階段，惟原告即可依其履行契約之程度，按該契約之 約定，請求其已可請求之權利，是原告所提本件確認之訴， 與其依契約之約定，逕提起交付開發用地之給付訴訟間，尚 無補充性之關係，與行政訴訟法第6條第3項所定於原告得提 起或可得提起一般給付訴訟不得提起之要件有間，自無該項 規定之適用。是被告所稱：本件原告遲至101年4月2日方提 起本件確認訴訟，延滯13年之久，已生失權效；又由原告訴 訟理由可知，原告係在請求被告交付開發用地，則原告應提 起「給付訴訟」即可達訴之目的，而非逕提本件確認訴訟， 故原告提起本件確認訴訟，有違行政訴訟法第6條第3項之補 充性原則云云，尚非可採。從而原告提起本件確認訴訟，應 認合法。 (三)另查，如上所述，被告依投資辦法辦理公開招攬程序，選定 原告參與系爭開發計畫案整體規劃投資建設及經營，雙方並 分別於74年11月9日簽訂74年開發契約書並附帶簽訂74年開 發用地租賃契約書，嗣於77年12月6日改訂開發契約書並附 帶改訂開發用地租賃契約書，復於81年12月15日簽訂81年開 發契約，原告自81年起至87年止，每半年均依被告函文通知 依約繳納土地租金，6年共12期合計繳納金額為3,074,268元 (本院卷2，第32頁至第55頁)，該約期滿後原告即未再繳納 任何租金，本件原告於81年開發契約至87年12月5日期滿時 ，亦未主動於3個月前向被告為續約之申請，惟經被告87年 11月2日以87府民事字第121558號函知原告迄未向被告申請 續約，有關原告續約之意願，請原告儘速函知被告，俾憑辦 理時，原告以87年11月9日函復被告，除承認遲延申請之事 實亦表達續約意願，被告乃以87年12月3日函復原告稱因原 告遲延申請續約，雙方協商之修正內容將無法於87年12月5 日契約期滿前完成，原契約約定，同意延續至88年6月30日 止，此期間內請原告配合完成修正續訂契約，嗣兩造持續召 開第1次續約會議(結論四、本案因涉及法令及客觀事實變動 ，原契約內容諸多不合時宜，宜就上開原則性問題釐清後， 再辦理續約事宜)、第2次協商會議，對於續約均未能達成合 致之內容，於第3次協商會議時，達成結論：．．．(2)獎參 (即行為時83年12月5日公布之獎勵民間參與交通建設條例) 第35條適用問題，由雙方共同努力克服。(3)本件目前狀態 經雙方確認同意：「以修約意思表示合致完成續約手續」， 惟經兩造第4次協商會議、第5次協商會議仍未達成合致之內 容，因原告以91年9月19日函請被告儘速撥交相關土地及使 用權同意書，以利原告申請高爾夫球場雜項執照及後續興工 ，被告以91年10月13日律師函知原告表示契約關係消滅等情 ，業經兩造陳述明確，並有兩造所訂立之前述74年11月9日 簽訂74年開發契約書、74年開發用地租賃契約書、77年12月 6日改訂開發契約書、改訂開發用地租賃契約書、81年12月 15日簽訂81年開發契約書、被告權利金明細表、權利金催繳 函、權利金收入繳款書(本院卷2，第32頁至第55頁)、續約 會議、協商會議及信函等附於臺東地院101年度訴字第53號 民事卷(卷1，第8頁至第48頁)及本院卷(卷1，第93頁至第12 2頁)可稽，應堪信實。 (四)參諸前揭事實可知，兩造於74年11月9日簽訂74年開發契約 書並附帶簽訂74年開發用地租賃契約書及77年12月6日改訂 開發契約書並附帶改訂開發用地租賃契約書，係將開發契約 及開發用地租賃契約分別訂立，惟其開發契約之標的，即係 以其向被告所承租之開發用地為標的，是開發契約之期限雖 訂為50年，惟其開發用地租賃契約之期限均訂為10年，期滿 可續約每次10年，最長至50年，是解釋上自應以原告於開發 用地租賃契約每次期滿後，均已依約完成續約，其開發契約 始得依其約定循序延長至50年，若租用土地部分未依開發用 地租賃契約之約定申請續約，原告仍執其開發契約所約定之 期限，主張該開發契約之期限均為50年，即屬無據。況兩造 於81年12月15日簽訂81年開發契約時，已將經營開發及租賃 用地合併訂立為81年開發契約，更應將租地契約及開發契約 之期限為一致之解釋，合先敘明。另參諸被告81年11月24日 函（本院卷1，第91頁）所載意旨謂：同意原告就有關履行 81年開發契約之行為，倘不違背原訂77年改訂開發契約書及 改訂開發用地租賃契約書之內容，即不視為違約之承諾等語 。可知兩造間就上揭投資契約所生之法律關係，除兩造於81 年開發契約有特別約定部分，應以81年開發契約為據外，其 餘兩造所訂77年改訂開發契約書及改訂開發用地租賃契約書 之內容，未與81年開發契約牴觸部分，均得作為81年開發契 約之補充依據，亦屬明確。再查，本件原告於81年開發契約 至87年12月5日期滿時，即未再繼續繳納權利金，且既未主 動於3個月前向被告為續約之申請，經被告事後函知後，於 承認遲延申請之事實時，雖有表達續約之意願，然所為續約 申請之時間，顯與上揭77年改訂開發用地租賃契約書第3條 、81年開發契約第3條之規定有違，自不當然發生上述約定 所稱原告申請續約時，除有違約外，被告不得拒絕續約之效 力。且依上揭契約書之約定，續約程序須原告主動申請，被 告不另通知，此與原告其他違約情事，依契約之約定，當須 經被告為催告補正程序有別。惟被告仍基於相當之善意，以 87年12月3日函復原告原契約約定，同意延續至88年6月30日 止，並願意於該期間內與原告共同協商完成修正續訂契約， 於第3次協商會議時，並達成該契約之狀態為以修約意思表 示合致完成續約手續之結論，然歷經5次協商會議，兩造對 於續約均未能達成合致之內容，則兩造於被告同意延長之期 限88年6月30日前仍未完成續約之程序，亦足認定。綜合上 述說明可知，本件兩造所簽訂之77年12月6日改訂開發契約 書、改訂開發用地租賃契約書及81年12月15日簽訂81年開發 契約書，因原告於87年12月5日期滿時，未主動於3個月前向 被告為續約之申請，兩造契約關係本於87年12月5日期滿時 消滅，惟原告遲延申請後，被告同意延長期限至88年6月30 日，以便兩造修訂契約內容完成續約之程序，是被告縱然同 意延長上述期限，並非表示已同意原告已完成之續約程序， 則兩造於期限內既未完成修訂契約內容之合意，是上揭契約 應已於88年6月30日消滅，尚無疑義。則原告於91年9月19日 逕行函請被告儘速撥交相關土地及使用權同意書，以利申請 高爾夫球場雜項執照及後續興工，被告以91年10月13日律師 函知原告表示契約關係消滅，參諸上揭說明，即無不合。是 原告所稱：本件兩造系爭契約關係仍然存在，尚未消滅；原 告疏未於87年9月5日前以書面向被告申請續約，但在被告徵 詢原告後，即明確表達續約意願，被告主動函告原告辦理續 約程序，即表示被告放棄依契約不另通知之主張；又依據77 年改訂開發用地租賃契約書第11條及81年開發契約第21條之 規定，亦可視為被告放棄時效利益之意思表示，原告辦理申 請續約之程序並未違反契約內容，且原告未依約於期滿前3 個月表示續約之瑕疵，業經因被告事後承諾願與原告續約而 不存在，另77年改訂開發契約書第2條也明確規定本件投資 契約之有效期間50年，絕無契約已屆期消滅之情事，被告稱 87年至91年雙方就投資契約條文內容有諸多意見協商，為契 約關係消滅後「另議新約」之新要約，實與事實相違云云， 即無可採。 (五)如前所述，本件原告與被告所訂立之上述77年12月6日改訂 開發契約書、改訂開發用地租賃契約書及81年12月15日簽訂 81年開發契約，既經被告以91年10月13日律師函知原告表示 契約關係消滅，於法亦無不合，則被告就系爭開發工程自得 另行辦理招標，是被告雖曾於92年7月重新辦理招標，由國 統公司參與獲得最優申請人，嗣經被告撤銷國統公司申請人 之資格後，被告與國統公司產生爭訟，經原告抗議結果，兩 造於98年12月2日舉行研商「知本綜合遊樂區」案適法性研 議會議，並作成會議結論：「本案因事涉本府與國統公司之 訴訟，仍在最高行政法院審理中，在未確定之前，本案暫緩 決議。」嗣經最高行政法院於100年12月8日以100年度判字 第2143號判決駁回國統公司上訴確定後，被告對於本件契約 爭執，雖未為原告有利之處置，仍難認定被告有何違反誠實 信用原則之情事。且觀諸上述兩造於原契約期滿後在87年至 91年間之協商過程所往返之函件，被告僅於原告未依規定續 約後，同意延長1年為兩造協商修約續訂之期限，均未明確 同意原契約已續約完成，亦無任何違反信賴保護原則之情事 。從而原告另稱：被告違反行政程序法第8條誠實信用原則 與信賴保護原則，對其所為承諾、保證，出爾反爾，違反禁 反言之法理乙節，亦屬無據。 (六)另按77年改訂開發契約書第3條開發：「（第1項）本計畫之 各項細部之計畫、設計、建造及經營管理等，由乙方等籌措 資金依本契約規定辦理。（第2項）本計畫之細部開發計畫 ，乙方應於本契約生效及其用地完成鑑界、分割後6個月內 提出，經主管機關核定土地使用變更編定後，配合本契約第 7條約定，於12年內開發完成。」第4條開發進度：「（第1 項）細部計畫各項工程，不論其為主要工程或附屬工程，乙 方均應照計畫進度如期完工，但乙方得依實際需要（如因天 然災害或特殊情況等）酌情報請甲方允許合理延長。（第2 項）不論其為主要工程或附屬工程，乙方施工時均應合於法 令及細部開發計畫。倘於施工中發現確需變更時，須徵求甲 方同意，始得為之。」81年開發契約第4條細部計畫之提出 ：「甲方應於77年12月6日開發經營契約改訂之日起2個月內 ，會同乙方完成鑑界分割手續，乙方應於鑑界分割完成6個 月內，提出細部開發計畫供甲方負責申辦用地變更編定手續 ，並於變更編定後隨即依土地現況辦理點交。」第5條開發 ：「（第1項）本計畫之各項細部之計畫、設計、建造及經 營管理等，由乙方等籌措資金依本契約規定辦理。（第2項 ）本計畫及其細部開發計畫，乙方應於77年12月6日開發經 營契約生效及其用地完成鑑界、分割後6個月內提出，經主 管機關核定土地使用變更編定後，配合本契約第9條約定， 於12年內開發完成。」第6條開發進度：「（第1項）細部計 畫之各項工程，不論其為主要工程或附屬工程，乙方均應照 計畫進度如期完工，但乙方得依實際需要（如因天然災害或 特殊情況等）酌情報請甲方允許合理延長。（第2項）不論 其為主要工程或附屬工程，乙方施工時均應合於法令及細部 開發計畫。倘於施工中發現確需變更時，須徵求甲方同意， 始得為之。」第9條投資：「（第1項）乙方在土地使用變更 編定核准，經甲方通知送達乙方之日起12年內之總投資金額 為美金1億8千8百萬美元，且第1期（前5年）之投資額不得 少於新台幣15億元，．．．。（第3項）乙方12年內總投資 額達於百分之70以上時，不視為違約。」。 (七)復按臺東綜合遊樂區規劃第13章分期分區發展計畫、第1節 分期原則（本院卷2，第158頁）載明：本區之開發所需之資 金極為龐大，經費難以籌措，且由於遊客數量，並未長足增 加，遊客之消費不足以支應投資經費之回收，而形成極大的 浪費，為使政府能就緩急輕重，按步投資建設，投資者能有 適當的報酬，故有分期計畫之產生，現將本區分期之原則條 列如下：1、本區開發共分為3期建設，第1期於75年建設完 成、第2期於80年建設完成、第3期於83年建設完成，由第1 期建設完成後即開始營業。再按臺東縣知本綜合遊樂區細部 計畫書（78年9月，本院卷2，第161頁、第230頁）載明：柒 、土地使用分區計畫：．．．研擬本計畫區之土地分區，計 分為12大區（詳見表7-1土地使用分區計畫表，本院卷2第16 3頁），依序為主題公園、水域公園、商店街、水上表演區 、遊艇碼頭、高爾夫球場、旅館區、渡假小屋區、保養服務 區、綜合劇場、馬術中心、停車場等。．．．玖、經營管理 計畫；一、分期分區發展計畫載有：本遊樂區預計自79年起 ，分12年開發建設，至90年（公元2001年）建設完成。預估 投資總額為美金1億8,844萬4,577元，折合新台幣約50億元 ，全區劃分為12個活動分區：1.主題公園、2.水域公園、3. 商店街、4.水上表演區、5.遊艇碼頭、6.高爾夫球場、7.旅 館（分為山地文化館、海濱渡假旅館、高爾夫休閒旅館及綜 合渡假旅館4棟）、8.渡假小屋（散佈於高爾夫球場，有7處 社區、84棟小屋）、9.保養服務區、10.綜合劇場、11.馬術 中心、12.停車場（分為4處）。準此，由上揭契約規定與開 發計畫相關資料等觀之，顯見系爭開發計畫案確實係以「整 體規劃、分期分區開發」為原則，而原告對於被告交付之土 地應依約定提出細部開發計畫，並依細部開發計畫之進度如 期施工並完工，且其第1期（前5年）之投資額不得少於15億 元，否則即構成違約，原告於契約期滿向被告申請續約時， 被告即得依上述77年12月6日改訂開發用地租賃契約第3條及 81年12月15日簽訂81年開發契約第3條之規定，不同意其續 約之申請甚明。 (八)另查，被告81年10月1日函撥交縣有部分土地（包括省有土 地有償撥用為被告所有土地在內）計知本段1204-4地號等24 筆145.9685公頃(總開發面積285.116公頃剔除尚未取得籌設 開發許可高球場土地、與無法開發之保安林地，見本院卷2 ，第182頁、第189頁，及卷3，第301頁)係可立即供原告開 發之縣有與省有土地，然原告迄至87年12月5日契約有效期 間屆滿為止，僅進行整地、公共設施與4棟小木屋興建之施 工，觀諸木屋使用執照存根，所載原告建設面積，其建築物 第1層之使用面積部分：分別是165.15平方公尺、84.06平方 公尺、85.05平方公尺、84.56平方公尺共計為418.82平方公 尺（即0.0418公頃），佔被告已點交145.9685公頃土地之千 分之0.3。基地面積部分：分別是548.6平方公尺、351.5平 方公尺、333平方公尺、318.56平方公尺共計為1551.66平方 公尺（即0.1552公頃），佔被告已點交土地145.9685公頃土 地千分之1（本院卷2，第180頁-第184頁參照），該木屋之 工程造價，平均1棟為40萬元計為1,609,000元，此有木屋使 用執照工程造價欄所載內容為證明（計算式492,000元+329, 000元+ 384,000元+404,000元=1,609,000元，本院卷2，第 180頁-第181頁），另原告於上述期間亦進行「整地與公共 設施」之施工，觀諸（雜項）使用執照存根資料（本院卷2 ，第195頁、卷3，第276頁-第282頁）其整地與道路與水泥 暗溝之工程造價為500萬元，施工價值共計為6,609,000元乙 節，有被告所提前述證物附於本院卷可憑。原告雖主張：上 述整地工程及建築小木屋工程造價花費逾3億餘元云云，惟 並未提出證據以實其說，自非可採。 (九)再查，如前所述，被告81年10月1日函撥交縣有部分土地（ 包括省有土地有償撥用為被告所有土地在內）計知本段1204 -4地號等24筆145.9685公頃(本院卷2，第189頁)，與其中「 第1期計畫分區工程」相互勾稽比對之後，堪認其中「主題 公園」「水域公園」與「保養服務區」之土地均已完整交付 原告管理使用，依前揭「整體規劃、分期分區開發」原則， 上述土地確自81年10月1日起已屬分期分區發展計畫中第1期 建設項目應優先選取之「獨立之一區且對以後之建設不形成 阻礙者」原則（本院卷2，第158頁、第243頁），此為兩造 所是認，並有其等提出之上述證物附於本院卷可稽，亦足認 定。參諸本件兩造所簽訂之開發案，其總開發面積達285.11 6公頃之鉅，且如前述，應分期分區開發，則被告自81年10 月1日起既交付其中145.9685公頃，其履行部分已逾總開發 面積百分之五十以上，綜合觀察兩造所簽訂上述契約、開發 計畫之內容，被告應無違反契約規定甚為明確。且其中「主 題公園」「水域公園」與「保養服務區」之土地既均已完整 交付原告管理使用，原告自應依上述原則優先選取為開發行 為，惟原告自81年10月起管理上揭土地後，對上述3區迄未 進行任何實際之開發行為，其已違反兩造上述契約及開發計 畫之規定，尚無疑義。復查，建築基地是否與建築線(指定 或面臨道路)相連，應以已核准計畫之全區判斷，並不以分 期分區開發部分之土地應與建築線(指定或面臨道路)相連為 斷，本件系爭開發計畫案之土地共有2處面臨建築線，1處係 被告開發之寬30米之聯外道路，1處係寬20米之臺11線省公 路，而臺11線省公路係透過寬4.5米至8米之道路連絡至系爭 開發區之土地，另原告施作用以連結聯外道路與○○○區○ ○○○道，係於原來供公眾通行之現有巷道上鋪設而成等情 ，業據被告輔佐人即其建設處副處長蔡勝雄於本院104年10 月1日準備程序中陳述甚詳，復有現場相片19幀、空照圖(本 院卷4，第83頁至第101頁，第108頁)、地籍及計畫區1期工 程套繪圖(本院卷2，第243頁)附卷可查。另查，本件開發案 有關道路、供水、供電、雨水排水道、電信系統等基礎工程 在工程施作上，其技術上應可以分期分區施工方式加以施作 ，再與其他分區依序連結乙節，亦據被告輔佐人即其農業處 副處長許家豪於本院104年8月20日準備程序中陳述明確。參 諸原告於上述期間確已於被告交付土地進行整地與公共設施 及興建小木屋之施工屬實，若被告所交付之土地確無連接建 築線，及全部之基礎建設須為一次性之規畫，無法分期分區 為之，則原告如何為上述之部分開發行為？況原告自81年10 月開始管理受交付之土地後，若其開發過程中確實遇到前述 之困難，則原告尚可以將其所遇到之問題即時向被告反應， 協商解決方法，惟參諸原告於上述長達6年(81年至87年)之 開發期間，並無向被告提出任何有關上述開發困難之反應， 且於前揭兩造協商續約之期間，亦未有任何有關上述開發困 難之協商，故原告訴稱全部之基礎建設須為一次性規畫，無 法分期分區為之云云，顯係原告因前述未依分期階段履約， 事後所為卸責之詞，益加證明被告輔佐人蔡勝雄、許家豪前 揭陳述之事實，應足採信。從而原告所稱：依兩造所訂契約 ，被告有提供系爭開發計畫案全區之土地供原告進行開發與 經營之義務，然被告僅於81年交付縣有土地145餘公頃後， 即不再交付其後續陸續取得之國有、省有土地；就建築法令 規定，86年以前因被告尚未取得面臨道路之土地，故其所交 付給原告之土地不臨道路，依法無法進行開發申請；另屬於 基礎建設部分如：道路、供水、供電、雨水排水道系統、電 信系統等工程，於計畫書中內容，均須跨全區土地範圍來執 行，如僅就所交付之部分土地進行開發，則道路斷斷續續、 排水不聯接、水電無法供給、各項管線工程無法接續，開發 建設無法執行云云，均非可採。則本件因原告對於被告交付 之土地，未依約定提出細部開發計畫，並依細部開發計畫之 進度如期施工並完工，且其第1期（前5年）之投資額顯未達 15億元，原告已屬違約，對於原告於契約期滿後向被告申請 續約時，被告依上述77年12月6日改訂開發用地租賃契約第3 條及81年12月15日簽訂81年開發契約第3條之規定，不同意 其續約之申請，於法仍無不合。 六、綜上所述，原告所述各節，均無可採，其提起如本件確認之 訴如聲明所示，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確 ，兩造間契約關係既已消滅，則原告有無財力可進行後續履 約能力，即與本件爭執無關，故不再論述，另兩造其餘之主 張及陳述，均與本件判決結果無涉，故毋庸一一審究。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　105　 年　　1　　 月　　27　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官 邱 政 強 法官　李 協 明 法官　林 勇 奮 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　105　 年　　1　　 月　　27　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官 蔡 玫 芳