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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 103年度訴字第278號 原　　　告　財團法人華榮醫院籌備處 代　表　人　黃榮華 被　　　告　高雄市政府地政局 代　表　人　謝福來　局長 訴訟代理人　陳彥宏 上列當事人間有關土地事務事件，原告提起行政訴訟，本院判 決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要︰ 緣原告為設立財團法人華榮醫院（下稱華榮醫院），於民國 83年6月21日與前旗山鎮公所簽訂土地買賣契約書，約定前 旗山鎮公所將其所有坐落改制前高雄縣○○鎮○○段○○○ ○○段）125-18、177-15、177-31地號等3筆土地（下稱系 爭3筆土地）出售予原告，價金為新臺幣（下同）51,190,65 0元（下稱系爭買賣契約），並經臺灣高雄地方法院（下稱 高雄地院）公證處認證在案。系爭買賣契約約定原告應依規 定取得山坡地開發建築等有關證明文件，提供前旗山鎮公所 辦理土地變更編定為特定目的事業用地。嗣原告申請坐落旗 山段125-18、177-15、177-31及125-58地號等4筆土地（下 稱系爭土地）開發華榮醫院用地變更計畫案件，經前高雄縣 政府以83年10月5日83府建管字第172943號函請前臺灣省政 府建設廳轉送內政部區域計畫委員會審議同意後，內政部即 以89年2月2日台89內營字第8982281號函知前高雄縣政府， 前高雄縣政府爰以89年3月31日89府建管字第22455號函檢送 華榮醫院開發許可案公告文及開發計畫書，請前旗山鎮公所 公告30日。原告嗣於100年11月14日及101年7月19日檢送非 都市土地變更編定申請書，申請將系爭土地由山坡地保育區 變更為特定專用區，惟經被告分別以100年11月18日高市四 維地政用字第1000038029號函（下稱被告100年11月18日函 ）：「查本案業經內政部89年2月2日同意開發許可在案，且 屬使用分區及使用地變更計畫一併申請案件，請依非都市土 地使用管制規則第13、23及28條規定，檢附雜項工程使用執 照（或水土保持完工證明書）、變更編定同意書及廢道證明 等文件，再行申請土地使用分區及使用地異動登記。」及10 1年8月11日高市地政用字第10132220500號函（下稱被告101 年8月11日函）：「…本案仍請依…本局100年11月18日高市 四維地政用字第1000038029號函說明二（諒達）辦理。」復 原告須依法補正相關文件。原告於上揭函文送達後，迄未補 正雜項工程使用執照等文件，而逕向本院提起本件行政訴訟 （原告對被告高雄市政府民政局、高雄市政府地政局、高雄 市旗山區公所請求關於：1.確認「83年6月22日原被當事人 所簽訂之土地買賣契約書屬公法上之契約」成立、有效、合 法而存在。2.撤銷被告高雄市政府民政局103年4月22日高市 府民區字第10330830400號解除契約之通知。3.命被告高雄 市旗山區公所辦理土地所有權移轉登記為原告名義下。4.命 被告高雄市政府民政局、地政局、高雄市旗山區公所自89年 3月31日公告30天日起，負遲延登記給付及侵奪財產責任， 共同連帶賠償以每月60萬元計直至判決確定日止之損害之訴 部分，另經本院以裁定移送於高雄地院）。 二、本件原告主張︰ ㈠被告在組織地位上，並無法律授權，干涉本件「4筆5、6級 坡土地建設醫院」之職務權限。本件華榮醫院開發計畫，業 經各機關審核通過，並通知原告依核定之開發計畫「申領」 雜項執照及建造執照，原告亦在規定期限內，於89年3月2日 申領系爭土地雜項執照，前高雄縣政府建設局亦於審查4次 後核發92年7月23日（玖貳）高縣建雜字第00022號雜項執照 （下稱第22號雜項執照），並報請開工。又原告是具公益法 人資格之正式醫療團體適格當事人，非未經許可而屬無法人 適格之營利事業未成立前之籌備處。本件系爭3筆土地原屬 前旗山鎮公所財產，因經買賣、測量點交，前旗山鎮公所自 83年6月底已喪失民法第765條所有物處分及自由使用、收益 之權能，縱仍登記為前旗山鎮公所所有，僅具表見登記人不 得對抗善意第3人之登記效力，不能稱尚存處分權而免除「 雙重處分」之民刑事責任。且內政部亦於89年2月2日同意華 榮醫院用地變更計畫案，前高雄縣政府於89年3月31日通知 前旗山鎮公所公告開發計畫「本件4筆土地使用分區應變更 為特定專用區，核准山坡地開發建築華榮醫院」。被告應依 內政部89年2月2日之通知，負有將系爭土地使用分區變更為 特定專用區之義務，惟其違反地方制度法第76條規定，未依 80年3月6日修正發布非都市土地使用管制規則第12條、第25 條、山坡地開發建築管理辦法第11條之規定，應作為而不作 為，應正知原告、副知現衛生福利部憑予華榮醫院正式之設 立許可及高雄地院之登記，副知現高雄市政府工務局建築管 理處，憑予申領建造執照之審查、核發及施工。 ㈡準此，依系爭買賣契約第5條之規定，原告即依88年11月10 日修正發布山坡地開發建築管理辦法第11條、第14條規定， 取得系爭土地5、6級坡非都市山坡地保育區農牧用地變更為 特定專用區，得以為開發建築華榮醫院等有關開發建築文件 之事實證據，即被告應遵守內政部89年2月2日職權命令，不 須依前高雄縣政府於89年9月11日核定通過之水土保持計畫 （3筆3級坡土地開發），於完成水土保持雜項工程施作並取 得證明時，才為變更編定條件成就之時間點，除違反地方制 度法第76條依法應作為但不作為，以102年5月8日討論事項 中不確定「水土保持計畫」（因法規適用不同，原告有兩本 水土保持計畫書）法律概念，包庇水土保持科之犯罪，102 年5月8日「研商財團法人華榮醫院籌備處購買旗山段125-18 、177-15、177-31地號3筆土地延宕履約案」會議議題之決 議，依憲法第23條已侵害「人民合法施工自由權及比例原則 ，雙重剝削財產權之行使」。被告以違法事項為該會議討論 前提，作成違法決定，不因有律師、法官參與決定，即屬依 據法規之決定。故被告等人102年5月8日會議之決議結論， 因是非法之證據資料，無法發生行政權之作用而屬無效之行 政資料，不應賦予證據能力。 ㈢本件申請目的為「在非都市山坡地申請用地變更，開發建築 醫療衛生社會房屋設備興辦公共福利事業」，應以前衛生署 82年12月7日核准籌設許可時（核准籌設函：衛署醫字00000 000號）為本件行政審議及執行程序之開始，應適用82年區 域計畫法山坡地開發建築之管制許可制、80年非都市土地使 用管制規則、79年山坡地開發建築管理辦法等規定。而華榮 醫院開發計畫業經內政部及內政部各該區域計畫原擬定機關 審議通過與同意、公告，並命前高雄縣政府將本件山坡地保 育區之土地使用分區「編定變更為特定專用區」，依中央法 規標準法第18條之規定，不應適用被告所指91年、85年非都 市土地使用管制規則之規定。被告所謂「依非都市土地使用 管制規則第28條規定，內政部85年5月23日修正非都市土地 使用管制規則第25條規定」，係以事後制定法規取代本件行 為當時適用之法規。又依內政部87年10月9日臺87內營字第8 772997號函釋意旨：「一、…另同辦法第11條及第14條規定 略以山坡地為非都市土地之申請開發案件，直轄市、縣市主 管建築機關應報請各該區域計畫原擬定機關審查，經區域計 畫原擬定機關審議同意者…。」「…故有關區域計畫原擬定 機關審議同意之開發計畫與直轄市、縣市主管建築機關同意 之（申請）開發許可（申請）雜項執照（申請）建造執照， 應為整體程序而且具有連續之特性，不宜視為各別獨立之聲 請行為…。」則審議階段和執行階段是一整體連續行政程序 。而本件內政部已於88年8月17日發布同意核定開發計畫、 公告30天，再由建設局依據開發計畫核發雜項執照、建造執 照並施工，足以證明本件依據內政部上開發布及主管建築機 關公告，已完成審議階段之「開發許可、雜項執照及建造執 照」法定效力，自無被告所稱「85年非都市土地使用管制規 則第25條規定及86年以後山坡地開發建築管理辦法，山坡地 開發建築申辦程序為：一、申請開發許可。二、申請雜項執 照；三、申請建造執照」3階段3審查程序。再本件非都市山 坡地開發建築醫療等設施，並無行政院農業委員會84年6月3 0日訂定發布之水土保持法施行細則，及85年6月29日訂定發 布之水土保持計畫審核及監督要點之適用。被告所稱未能依 規定施作水土保持計畫，屬不確定之法律概念，依92年修訂 山坡地建築管理辦法修正總說明，引進開發許可制歷史沿革 ，關於水土保持分兩時期法規，涉及中央法規標準法第18條 前段規定之適用。各機關受理人民申請許可案，如在84年6 月30日以前，不適用水土保持法相關法規審查規範，由主管 建築機關管轄水土保持事務，依內政部訂定審議規範，以雜 項執照開發細部工程。如各機關受理人民申請許可案，係在 84年6月30日以後，水土保持事務由主管水土保持法機關管 轄，但水土保持計畫審核及監督要點於85年6月29日公布， 此段期間不必擬具水土保持規畫書進行審查。 ㈣原告有兩本水土保持計畫書，第1本是內政部88年8月17日審 議同意「開發計畫」（細部工程地質4筆5、6級土地，用地 變更案）之水土保持計畫書（下稱456開挖整地水保計畫書 ），法源基礎是區域計畫法、建築法、山坡地保育利用條例 ，依申請時內政部相關審議規範審查，審查內容為開挖整地 、水土保持設施（水土保持設施之配置、排水滯洪設施、邊 坡穩定）、防災系統計畫，依地形、地質、水文分析納入開 發計畫細部工程（大地工程、水利工程、土木工程）土地範 圍內，併以植生、農藝自然護坡為主，顧及景觀及泥岩地質 之特性，由主管建築機關以開發計畫細部綜合設計工程第22 號雜項執照加以規範審查。第2本是前高雄縣政府農業處水 土保持科和國立屏東科技大學於89年9月11日審查核定3筆3 級坡土地開發案之水土保持計畫書（下稱33雜工設計水保計 畫書）；法源基礎是水土保持法，依申請時行政院農業委員 會公布訂定之水土保持法施行細則第9條程序要件及水土保 持計畫審核監督要點或辦法規範審查，審查內容為工程設計 及工法，由水土保持科脫離雜項執照審查規範之範疇，主管 33雜工設計水保計畫書審核及監督。原告依內政部審議同意 「開發計畫」中之「456開挖整地水土保持計畫」，申領第2 2號雜項執照，為何原告不能開發山坡地？為何地方未依456 開挖整地水土保持計畫書施作，致無法變更編定？適用83年 3月6日修正發布非都市土地使用管制規則第12條、第28條、 79年2月14日修正發布山坡地開發建築管理辦法第11條、第1 4條規定，及內政部89年2月2日函釋意旨，被告為何不能將 系爭土地使用分區變更為特定專用區？至「33雜工設計水保 計畫」相對於內政部89年2月2日審議同意計畫，係違反憲法 第118條及核定程序，不僅強制使原告行無義務之事而審核 通過「33雜工設計水保計畫書」，同時妨害原告456開挖整 地水保計畫書及第22號雜項執照合法權利，自不能以33雜工 設計水保計畫書驟認無法完成土地移轉登記。 ㈤無論456開挖整地水保計畫書或33雜工設計水保計畫書，均 審查通過開挖整地工程項目；不續為開挖整地，怎能稱為山 坡地開發建築？開挖整地是開發工程，用挖土機挖土為必要 「方法」，為何變成開採土石為「目的」？被告將方法當目 的，此為陷害文字遊戲。原告花19年之時間和金錢，經過審 核，申請許可證件，被告竟誣指係開採土石為目的，而土石 土質分類有編號B1到B8，原告大地工程之棄土屬那一類地質 ？跟砂石市場價格是否一樣高？暫囤、分類、回收再利用要 不要成本？計畫管制以外，是否還須申請土石採取科許可管 制？什麼叫做「流向管制」？為何棄土外運就是開採土石， 要經高雄市旗山區公所、水土保持科同意、許可？水土保持 法那條有規定？本件不是民眾檢舉之人民公審事件，查報、 開罰是本件公務員濫用公權力，侵害人民權利。被告以盜採 砂石致生水土流失罪為由，6次抓人扣車而移送臺灣高雄地 方法院檢察署（下稱高雄地檢署），已先後兩次偵結不起訴 確定，證明原告開發建築單位受誣陷而非盜採砂石。至高雄 地院依33雜工設計水保計畫書，以違反水土保持法第33條技 術規範致生水土流失，判刑1年，是牴觸內政部同意之開發 計畫，違反中央法規標準法第5條、第11條、第18條之規定 ，現上訴中並未確定。又檢舉人慈濟功德會旗山分會係霸占 原告私人財產之利害關係人，至今未有損害之通報，廣場局 部不到1公分厚之土泥，為山區連續豪雨常有之現象，何能 該當致生水土流失所稱之緊急狀況而構成違反技術規範之犯 罪。 ㈥憲法第118條規定，中央行政組織及地方自治團體權限專屬 事項，立法並執行體制之破壞，審議核定權在上級政府或目 的主管機關。本件（前後旗山鎮區公所及前後高雄縣市政府 ）機關是陳報機關，並依行政一體，權限不得變更原則，對 上級政府或目的主管機關以授權法規命令，對專屬下達事項 配合（代）執行辦理之下級政府機關，千萬不能顛倒地方制 度法第2條規定上「核定變備查，備查變核定」之組織處置 作業。內政部89年2月2日下達授權執行命令已檢下，依地方 制度法第76條地方政府依法應作為而不作為，致嚴重危害公 益或妨害地方政務正常運行之違法之規定，地政機關不能據 此抗拒內政部中央通用法規命令能謂為依法行政。高雄地院 83年6月22日83年度認字000397號認證土地買賣契約書，屬 公法關係行為規約，民政局103年4月22日行政（侵害）通知 函謂已解除契約，不依內政部89年2月2日下達授權命令，不 辦理非都市山坡地保育區應變更為特定專用區之作為義務， 前後高雄縣市政府（水土保持法事務科）違反內政部上開中 央通用法規命令（00年0月00日生效），而以違憲並違法， 違反地方制度法第75條規定：⑴違背憲法；自內政部00年0 月00日生效核行中央通用法規命令以後，前後高雄縣市政府 ，僅具基於法律授權法規（土地法第25條、醫療法第98條、 區域計畫法第15條之1，匡導建築法第97條之1、建築法第3 條適用山坡地保育利用條例及其細則；級坡分類標準，劃分 使用區、編定使用地，開挖整地水土保持計畫書、環境影響 說明、環境影響評估）之「配合辦理代執行之地方政府機關 組織法治地位，不能對中央行政機關專屬事項，重新啟動法 律許可之處置作業」。否則，不僅違背憲法第118條專屬權 限規定，亦違反憲法第144條、第157條規定國家基本政策憲 法保留層級，不得以法律加以限制及雙重程序剝奪，法治秩 序成兩制，致憲政危機、人民災難。⑵違背法律；以內政部 88年8月17日發布區域計畫委員會，「屬中央行政機關組織 基準法上，依據法律、審議規範、獨立自主運作行使合議制 職權，不受指揮監督之獨立機關」，第74次審議會議第4案 ：審議「高雄縣旗山鎮財團法人華榮醫院用地變更案」同意 結果，所涵攝法規要件射程（時空幅員）之事實範圍。以及 內政部89年2月2日下達中央法規授權配合辦理代執行之命令 ，並觀前後高雄縣市政府「水土保持法事務」機關，違背法 律之情事，查有：①並非內政部以臺灣省高雄縣政府83年10 月5日依（既存79年2月14日）山坡地開發建築管理辦法第11 條規定所指主管建築機關（地政科、建設局）及會辦機關（ 衛生、環保、水利、土木、農務、都計），且89年2月2日下 達法規授權配合辦理執行命令上級政府，既是內政部，並不 是行政院農委會，則其前高雄縣政府及國立屏東科技大學於 89年9月11日審查核定之「（3筆3級坡）水保法工程水土保 持計畫書」，以別於「（4筆5、6級坡公告查定清冊，山坡 地保育利用條例第30條前項規定擬具先進行之開挖整地，排 水防災，農藝植生）之水土保持計畫書」，即因無水土保持 法上農委會「（3筆3級坡之水土保持規畫書）」之開發許可 函可資憑據，而屬違反「內政部和前後縣市政府建築、地政 機關」行政一體，事務權限不得變更之管轄權恒定原則，並 有強制使人行無義務之事而恁意濫權且越權之不法。②行政 機關依法行政原則意含，在山坡地開發許可制度上，沒有公 告查定清冊土地及級坡限制利用分類標準之劃定範圍可資審 查依據，在程序上若為審查，即屬違法；若在實質上，為不 實之審查通過，即屬職務犯罪行為；若強制使人意志自由被 拘束而聽命行使，則仍屬職務犯罪行為；由司法機關審查判 斷。茲因建築管理科核發內政部（89年2月2日）下達命令檢 下；審議同意之456用地變更案開發計畫之（細部地質、大 地、水利、土木）設計工程，亦經（建設局）審查設計圖工 程委員會審查通過而核發（4筆土地）第22號雜項執照，但 水土保持（法事務）科以沒有公告查定清冊劃定範圍屬違反 行政程序法第111條第1項第3款、第4款違法情事，強制人民 受其水土保持法相關監督管理之規範，竟以偽造、無公告查 定清冊、無行政院農委會開發許可函，但自核定通過之33 雜工設計水保計畫書，尅課2,424萬元屬「特殊利益」之保 證金，和前後旗山鎮區公所、旗山警察局實施非法逮捕工人 ，扣押重機具6次，強制巡邏取締施工，無數次開立制止書 等。此般前後縣市政府之國家地方行為，期待以公務員非法 犯罪之手段強加於人民合法許可之施工，在憲法價值批判上 ，自難以期待人民能順利進度施工，於103年4月5日竣工而 完成第22號雜項執照全部工程之竣工，自有可歸責於水保科 、鎮區公所、警察分局之情事，並非人民之怠慢。③依內政 部以（發布下達公告）並已於00年0月00日生效核行之中央 通用法規命令之法律效力以後，前後高雄縣市政府水土保持 法事務科，以及被矇騙而認為本事件是84年6月30日（0月0 日生效）施行水土保持法相關規定，「3筆土地開發許可案 」之其他機關包含司法機關，因違反解釋法則，以干涉指揮 監督地方制度法第33條規定地方立法機關之旗山鎮民代表會 ，中央行政機關組織基準法第3、4條規定合議制獨立機關之 行政院衛生署醫事審議委員會，內政部區域計畫委員會依據 法律審議規範，獨立自主運作之職權。即屬牴觸內政部核行 「89年4月30日中央通用法規命令」而處分，判決無效。原 告代表人雖在高雄地檢署併案總計連續盜採砂石罪、妨害公 務3次不起訴確定，但「水保法上致生水土流失罪」在高雄 地院、高雄高分院被判有期徒刑1年，甚至將來最高法院刑 事庭上訴駁回而確定。但這不代表著前後高雄縣市政府水土 保持（法事務）科（非法變合法）之成功、驕傲，而足以抗 拒、動搖「中央通用法規命令」憲法層級「國土合理規畫， 以促進旗山次區域國民經濟、全國醫療衛生普遍均衡發展」 國家中央及地方政策保留不得以法律限制原則。依據憲法第 80條規定，參據司法院釋字第553號理由書之「違法情事」 、「交叉認定解釋能謂為依法行政」，絕對沒有「合法變非 法」、「非法變合法」之法律正義。 ㈦財團法人華榮醫院籌備處並不是一般正在設立中之醫院籌備 處，乃是黃榮華為「創辦舉辦興辦」醫療衛生社會公益性公 用事業，經行政院衛生署醫事審議委員會，核屬中央行政機 關組織基準法第3條規定合議制獨立機關，依據法律獨立自 主運作不受其他機關指揮監督審議同意設置。建院於系爭土 地上，係經內政部區域計畫委員會，核屬中央行政機關組織 基準法第4條規定合議制獨立機關，依據內政部制定審議規 範之母法（區域計畫法、建築法、山坡地保育利用條例）獨 立自主運作，不受其他機關指揮監督，已審議同意「用地變 更為公用事業、建築用地之使用」。執此，正式成立財團法 人華榮醫院，並正在進行建築審議同意開發計畫細部地質、 大地、水利、土木工程之開挖整地，水土保持（並不是水土 保持法上所稱水保法雜項工程，應與本事件法律許可案事務 ，適用山保條例第30條前項所稱之開挖整地、排水防災、農 藝植生水土保持方法措施，兩者在法源，事務管轄權認知上 ，應予區分）以及建築法綜合雜項執照應用工程。內政部於 89年2月2日函內容要旨：「本案土地使用分區應變更為特定 專用區」，乃是依據臺灣省政府建設廳（83年10月8日）臺 灣省高雄縣政府（83年10月5日）「陳報審議鑑核」事項， 基於內政部區域計畫委員會88年7月29日第74會議：審議「 高雄縣旗山鎮財團法人華榮醫院用地變更案」同意開發（建 築）計畫結果，其中決議相關一之1（本事件83年2月4日公 告查定清冊4筆土地，5、6級坡限制使用，劃定使用區、編 定使用地），決議相關一之3（旗山段125之18與177之15號 地相鄰之既有道路應辦理洽購之作業）等意思表示之決定， 依地方制度法第2條「陳報和核定」之意義，屬行政程序法 第159條相關，指上級政府或主管機關對下級政府機關業務 處理，規範內部秩序及運作之行政命令。而行政院內政部相 對於前高雄縣政府或99年12月25日合併改制，行政延續現高 雄市政府，均屬上、下級政府機關之關係，內政部89年2月2 日既下達中央法規授權配合辦理執行「本案土地使用分區『 應』變更為特定專用區」命令，依行政程序法第161條規定 ，即具有拘束下級機關及屬官之效力，且尚不得依法應作為 而不作為，如涉及侵害人民之權益，觸犯地方制度法第76條 規定，違反憲法第23條規定消極不作為而屬侵害保留原則， 憲法上財產權保障之價值判斷。原告訴之聲明之請求，並非 行政訴訟法規定之課予義務訴訟關係，而係屬兩造當事人間 ，請求命「地政局遵守內政部89年2月2日下達業務處理規範 命令之內容及規範秩序」，尚不能與和其他機關相互解釋而 為職務命令之通知，視為合法，具體有法效性之行政處分（ 參據司法院釋字第553號理由書），其訴訟標的法律關係尚 與行政訴訟法第5條規定要件有間等情。並聲明求為判決： 命被告遵守內政部89年2月2日台89內營字第8982281號職權 （法規）命令，依地方制度法第76條規定，依80年3月6日修 訂非都市土地使用管制規則第12條、第25條規定，依法應執 行「本案土地使用分區應變更為特定專用區」，並正知原告 、副知行政院衛生署（衛生福利部）、副知建設局（工務局 建築管理處）依法應作為之義務。 三、被告則以： ㈠依內政部80年3月6日（80）台內地字第907023號令修正發布 「非都市土地使用管制規則」第22條規定略以：「山坡地範 圍內各使用區土地申請變更編定，應檢附主管建築機關核發 之雜項工程完工查驗合格證明文件，依其開發計畫內容之土 地使用性質，申請變更編定為允許之用地。」嗣後內政部85 年5月23日台（85）內地字第8574962號令修正後，將該條次 變更為第25條，並增修非開發建築及開發建築時應檢附之文 件等，不論修正前後，其申請變更編定應檢附之文件並無差 異，皆需檢附雜項工程完工查驗合核證明文件。原告於100 年11月14日檢送非都市土地變更編定申請書，申請系爭土地 由山坡地保育區變更為特定專用區，案經被告以100年11月1 8日高市四維地政用字第1000038029號函復原告：「查本案 業經內政部89年2月2日同意開發許可在案，且屬使用分區及 使用地變更計畫一併申請案件，請依非都市土地使用管制規 則第13、23及28條規定，檢附雜項工程使用執照（或水土保 持完工證明書）、變更編定同意書及廢道證明等文件，再行 申請土地使用分區及使用地異動登記。」故原告應依法補正 必要相關申請文件後，被告始得依法受理上揭土地使用分區 及用地變更之申請案。 ㈡依行為時山坡地開發建築管理辦法規定，山坡地開發建築申 辦程序為：⑴申請開發許可、⑵申請雜項執照、⑶申請建造 執照。又內政部以99年4月28日內授中辦地字第0990724133 號令修正「非都市土地使用管制規則」第13條規定，修訂開 發許可案件於山坡地範圍應取得水土保持完工證明之規定。 本件開發許可業經內政部89年2月2日台89內營字第8982281 號函予以同意，惟原告於100年11月14日之申請書僅申請使 用分區變更，且未依前揭山坡地開發建築管理辦法及85年5 月23日修正發布非都市土地使用管制規則第25條等規定，檢 附建築主管機關所核發之雜項工程完工查驗合格證明等文件 。是被告以100年11月18日函知原告應檢附雜項工程使用執 照（或水土保持完工證明書）、變更編定同意書及廢道證明 等必要之相關文件後，再行申請土地使用分區及用地一併變 更。再者，內政部89年2月2日開發許可同意函說明二「申請 人配合辦理事項」，即敘明申請人應按核可計畫申請開發及 辦理土地使用分區及用地變更；次按內政部營建署101年9月 10日營署綜字第1010056945號函釋略以：「…除工業區開發 計畫專編外，未有非都市土地開發案件『採使用分區變更與 使用地變更編定分開申請兩階段』規定，…。故高雄市政府 地政局…○於○區○○○道路之4筆土地取得雜項使用執照 後，始得依規定辦理特定專用區及相關使用地變更編定之異 動登記。」是以，原告所認知之相關法定申請變更編定之程 序、內容及應備文件等程序事項均與當時法令規定不符，被 告受理本件程序上並未有如原告所陳有違反80年3月6日非都 市土地使用管制規則第12條及第25條規定之情形。 ㈢依非都市土地使用管制規則第28條規定略以：「申請使用地 變更編定，應檢附下列文件…：㈠非都市土地變更編定申請 書。㈡興辦事業計畫核准文件。㈢申請變更編定同意書。㈣ 土地使用計畫配置圖及位置圖。㈤其他有關文件。（如開發 許可核准函、雜項工程完工查驗合格證明文件等）」次依內 政部85年5月23日台（85）內地字第8574962號令修正「非都 市土地使用管制規則」第25條規定略以：「山坡地範圍內各 使用區土地申請變更編定，…其為開發建築者，應檢附主管 建築機關核發之雜項工程完工查驗合格證明文件，依其開發 計畫之土地使用性質，申請變更編定為允許之用地。」按行 為時之山坡地開發建築管理辦法規定，山坡地開發建築申辦 程序為㈠申請開發許可。㈡申請雜項執照。㈢申請建造執照 。本案開發許可業經內政部89年2月2日以台89內營字第8982 281號函予以同意，後續應依規定○○○區○○○道路之4筆 土地之雜項使用執照，再行檢具非都市土地變更編定申請書 ，申請使用分區及使用地變更編定為可供建築之土地；惟原 告於100年11月14日之申請書僅申請使用分區變更，且未依 前揭山坡地開發建築管理辦法及85年5月23日修正發布之非 都市土地使用管制規則第25條等規定，檢附建築主管機關所 核發之雜項工程完工查驗合格證明等文件。是被告於100年1 1月18日以高市四維地政用字第1000038029號函通知原告於 提出申請時，應檢附雜項工程使用執照（或水土保持完工證 明書）、變更編定同意書及廢道證明等必要之相關文件後， 再行申請土地使用分區及用地一併變更。至原告於103年3月 19日檢具非都市土地變更編定申請書申請旗山段125-58地號 等4筆土地變更編定案件，因未依規定檢附變更編定同意書 、雜項工程使用執照或水土保持完工證明等文件，且經高雄 市政府相關局處認定是類文件尚未取得或不予核發，核與非 都市土地使用管制規則第28條申請變更編定應備文件之規定 不符，高雄市政府於103年7月28日以高市府地用字第103321 92700號函之行政處分駁回原告申請，自屬適法有據等語， 資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並 有前行政院衛生署82年12月7日衛署醫字第82079365號函（ 本院卷第69頁）、101年3月8日衛署醫字第1010004408號函 （本院卷第70頁）、系爭買賣契約書（本院卷第16-19頁） 、前高雄縣政府會勘紀錄（本院卷第26頁）、89年3月31日8 9府建管字第22455號函（本院卷第24頁）、內政部區域計畫 委員會88年8月17日台（88）內營字第8874216號第74次會議 紀錄（本院卷第21頁）、內政部89年2月2日台89內營字第89 82281號函（本院卷第22-23頁）、被告100年11月18日函（ 本院卷第140頁）及101年8月11日函（本院卷第141頁）等附 卷可稽，洵堪認定。 五、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所 定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害 者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行 政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地 方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律 上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起 請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟 。」「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上 之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得 提起給付訴訟。」「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上 顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。 」行政訴訟法第5條、第8條第1項及第107條第3項分別定有 明文。準此可知，人民請求國家為一定之行為，必須以人民 對國家享有公法上之請求權（主觀公權利）為前提，始得為 之。又國家應為之行為，如屬行政處分者，係依行政訴訟法 第5條之規定，提起課予義務訴訟；如屬行政處分以外之法 律行為或事實行為者，則依行政訴訟法第8條規定提起一般 給付訴訟。若原告之訴，依其陳述之事實，顯無公法上請求 權存在時，其訴在法律上即屬顯無理由，依行政訴訟法第10 7條第3項規定，行政法院即得不經言詞辯論，逕以判決駁回 之。 六、經查： ㈠按內政部依區域計畫法第15條第1項規定授權訂定之80年3月 6日修正發布非都市土地使用管制規則第11條規定：「申請 變更編定應檢附相關文件向直轄市或縣（市）政府為之。」 第22條規定：「山坡地範圍內各使用區土地申請變更編定， 應檢附主管建築機關核發之雜項工程完工查驗合格證明文件 ，依其開發計畫內容之土地使用性質，申請變更編定為允許 之用地。但甲種、乙種、丙種或丁種建築用地依本規則申請 變更編定為其他種建築用地者，不在此限。」第25條規定： 「直轄市或縣（市）政府於核准變更編定案件並通知申請人 時，應副知核准事業計畫之目的事業主管機關；其變更編定 為得為建築使用之土地者，並應副知主管建築機關。」第28 條規定：「非都市土地之建築管理，應依實施區域計畫地區 建築管理辦法之規定為之；其在山坡地範圍內者，並應依山 坡地開發建築管理辦法之規定為之。」82年11月5日修正發 布同規則第12條第1項、第2項前段規定：「編定為某種使用 地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦事業 計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。前項變更編 定面積在10公頃以上者，變更後目的事業主管機關在核准興 辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫原擬 定機關之同意。」對照85年5月23日修正發布同規則第11條 規定：「申請變更編定應檢附相關文件向直轄市或縣（市） 政府為之。」第12條第1項、第2項前段規定：「編定為某種 使用地之土地變更編定為他種使用地時，申請人擬具之興辦 事業計畫應經變更前、後目的事業主管機關之核准。前項興 辦事業計畫有下列情形之一或依區域計畫規定需辦理使用分 區變更者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前 ，其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫擬定機關依區域計 畫內容及相關審議規範審議同意。」第25條規定：「山坡地 範圍內各使用區土地申請變更編定，其非為開發建築者，應 檢附水土保持機關核發水土保持完工證明書；其為開發建築 者，應檢附主管建築機關核發之雜項工程完工查驗合格證明 文件，依其開發計畫之土地使用性質，申請變更編定為允許 之用地。但甲種、乙種、丙種、丁種建築用地依本規則申請 變更編定為其他種建築用地者，不在此限。」第28條規定： 「直轄市或縣（市）政府於核准變更編定案件並通知申請人 時，應副知核准事業計畫之目的事業主管機關；其變更編定 為得為建築使用之土地者，並應副知主管建築機關。」第31 條規定：「非都市土地之建築管理，應依實施區域計畫地區 建築管理辦法之規定為之；其在山坡地範圍內者，並應依山 坡地開發建築管理辦法之規定為之。」可知有關非都市土地 山坡地之開發建築、管理及利用之行為，如須依目的事業性 質而為土地使用變更編定之申請者，其變更編定之申請要件 及程序，並無二致，依據中央法規標準法第18條：「各機關 受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為 時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更 者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或 禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」之規定，即應適用85 年5月23日修正發布之相關規定。惟85年5月23日修正發布之 相關規定，如稽以現行有效（102年9月19日修正發布）之同 規則第13條第1項規定：「非都市土地開發需辦理土地使用 分區變更者，其申請人應依相關審議作業規範之規定製作開 發計畫書圖及檢具有關文件，並依下列程序，向直轄市或縣 （市）政府申請辦理：一、申請開發許可。二、山坡地範圍 屬依水土保持法相關規定應擬具水土保持計畫者，取得水土 保持完工證明書；非山坡地範圍，應取得整地排水計畫完工 證明書。三、申請土地使用分區及使用地之異動登記。」第 14條第1項、第2項規定：「直轄市或縣（市）政府依前條規 定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發 計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見 ，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提 報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議作業 規範及建築法令之規定審議。前項申請案經區域計畫委員會 審議同意後，由區域計畫擬定機關核發開發許可予申請人， 並通知土地所在地直轄市或縣（市）政府。」第23條第1項 規定：「申請人於獲准開發許可後，應於收受通知之日起1 年內擬具水土保持計畫或整地排水計畫送請水土保持主管機 關或直轄市、縣（市）政府審核，以從事區內整地排水及公 共設施用地整地等工程，並於工程完成，經直轄市或縣（市 ）政府查驗合格後，除其他法律另有規定外，申請人應辦理 相關公共設施用地移轉予該管直轄市、縣（市）政府或鄉（ 鎮、市）公所，始得申請辦理變更編定為允許之使用分區及 使用地。但開發案件因故未能於期限內申請水土保持計畫或 整地排水計畫審核者，得敘明理由於期限屆滿前申請展期； 展期之期間每次不得超過1年，並以2次為限；逾期未申請者 ，區域計畫擬定機關原許可失其效力。」第28條第1項規定 ：「申請使用地變更編定，應檢附下列文件，向土地所在地 直轄市或縣（市）政府申請核准，並依規定繳納規費︰一、 非都市土地變更編定申請書如附表四。二、興辦事業計畫核 准文件。三、申請變更編定同意書。四、土地使用計畫配置 圖及位置圖。五、其他有關文件。」可認85年5月23日修正 發布有關土地變更編定所要求之申請要件及程序規定，應較 新法規有利於當事人，是依中央法規標準法第18條但書規定 ，則應適用舊法規。準此，申請人興辦事業計畫須為開發建 築，且依區域計畫規定應辦理土地變更編定者，其申請案件 自提出申請時至處理程序終結前，如橫跨上述法令變更期間 ，應適用85年5月23日修正發布之相關規定，由申請人向直 轄市或縣（市）政府提出土地變更編定之申請，而其土地使 用計畫應先徵得各該區域計畫擬定機關依區域計畫內容及相 關審議規範審議同意，擬興辦事業計畫經目的事業主管機關 之核准，及檢附主管建築機關核發之雜項工程完工查驗合格 證明等相關文件，由直轄市或縣（市）政府作成是否核准土 地變更編定申請之決定。又直轄市或縣（市）政府核准變更 編定案件並通知申請人時，始負有副知核准事業計畫之目的 事業主管機關及副知主管建築機關之行為義務。 ㈡次按內政部依建築法第97條之1規定授權訂定之79年2月14日 修正發布山坡地開發建築管理辦法（現名稱為山坡地建築管 理辦法）第4條規定：「山坡地開發建築，應向直轄市、縣 （市）主管建築機關依左列順序申請辦理。一、申請開發許 可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。」第11條規定 ：「山坡地為非都市土地之申請開發案件，直轄市、縣（市 ）主管建築機關受理申請後，應徵詢相關單位意見，並視開 發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意見， 報請各該區域計畫原擬定機關審議。區域計畫原擬定機關應 按申請開發計畫之使用性質，依各該區域計畫內容及相關開 發建築審議規範審議，並將審議結果通知直轄市、縣（市） 政府。前項審議規範由內政部定之。」第14條規定：「直轄 市、縣（市）主管建築機關應於受理申請之日起60日內，將 審查結果以書面通知申請人。其核准開發建築者，並應將開 發許可內容於各該直轄市、縣（市）政府，鄉（鎮、市、區 ）公所及開發建築所在地公告30日。」86年3月26日修正發 布同辦法第4條第1項規定：「山坡地開發建築，應向直轄市 、縣（市）主管建築機關依下列順序申請辦理：一、申請開 發許可。二、申請雜項執照。三、申請建造執照。」第11條 規定：「山坡地為非都市土地之申請開發案件，直轄市、縣 （市）主管建築機關受理申請後，應徵詢相關單位意見，並 視開發計畫使用性質徵求用地變更前後各該事業主管機關意 見，報請各該區域計畫原擬定機關審議。區域計畫原擬定機 關應按申請開發計畫之使用性質，依各該區域計畫內容及相 關開發建築審議規範審議，並將審議結果通知直轄市、縣（ 市）政府。前項審議規範由內政部定之。」第14條規定：「 直轄市、縣（市）主管建築機關應於收到區域計畫原擬定機 關審議結果之日起10日內，以書面通知申請人。經區域計畫 原擬定機關審議同意者，直轄市、縣（市）主管建築機關應 據以核發開發許可，並應將開發許可內容於各該直轄市、縣 （市）政府、鄉（鎮、市、區）公所及開發建築所在地公告 30日。」92年3月26日修正發布山坡地建築管理辦法第3條第 1項規定：「從事山坡地建築，應向直轄市、縣(市)主管建 築機關依下列順序申請辦理：一、申請雜項執照。二、申請 建造執照。」第9條第1項規定：「山坡地應於雜項工程完工 查驗合格後，領得雜項工程使用執照，始得申請建造執照。 」可知有關非都市土地山坡地之建築管理，雖經86年3月26 日修正發布山坡地開發建築管理辦法第4條、第14條條文， 第11條條文維持不變，惟其修正條文並無中央法規標準法第 18條但書規定所稱舊法規較有利於當事人之情形，是應適用 新法規之規定。嗣後內政部雖又於92年3月26日修正發布山 坡地建築管理辦法，然觀其內容係將山坡地使用管制事項回 歸由非都市土地使用管制規則加以規範管制，而僅就與山坡 地建築有關之申請要件及程序事項為相關規定。因此，綜參 前揭規定，有關非都市土地山坡地之開發建築、管理及利用 之行為，係藉由土地使用管制規範所建制之多階段行政程序 ，以有效管理土地使用強度之管制措施，確保有效達成土地 及天然資源保育之合理利用，改善生活環境，增進公共福利 之公益目的，故要求興辦事業開發建築之申請人應遵守土地 使用管制法令之相關規定，依照目的事業性質，視其開發建 築、管理及利用之階段及程序，由目的事業主管機關、使用 地主管機關及相關主管機關分別按上開法令規定辦理之。 ㈢經查，本件原告代表人黃榮華為申請許可設立「財團法人華 榮醫院」事宜，於82年8月27日向目的事業主管機關前行政 院衛生署申請許可，經前行政院衛生署以82年12月7日衛署 醫字第82079365號函（本院卷第69頁）復原告代表人黃榮華 略以：建院土地係山坡地保育區，應俟依法申請變更用途， 得作為醫療建築用地後，再報署許可等語。而依85年5月23 日修正發布非都市土地使用管制規則第11條及第12條規定可 知，申請土地變更編定之主管機關為直轄市或縣（市）政府 ，且申請人申請編定為特定專用區，變更編定面積在10公頃 以上者，變更後目的事業主管機關在核准興辦事業計畫前， 其土地使用計畫應先徵得各該區域計畫原擬定機關之同意。 準此，參據內政部89年2月2日台89內營字第8982281號函文 （本院卷第22-23頁）內容略以：「主旨：關於黃榮華先生 申請於貴縣旗山鎮山坡地開發『華榮醫院』之用地變更計畫 案，業經本部區域計畫委員會審查，申請人並依決議修正完 竣，本部同意，…。說明：一、依據前臺灣省政府建設廳83 年10月8日83建4字第73219號函轉貴府（前高雄縣政府）83 年10月5日83府建管字第172943號函辦理。二、本案應請申 請人配合辦理左列事項：㈠申請人應按核可計畫申請開發及 辦理土地使用分區及用地變更。…。三、請貴府（前高雄縣 政府）配合辦理事項：㈠本案土地使用分區應變更為特定專 用區。㈡未來於核發雜照及雜項使用執照時，…並依核定計 畫內容辦理使用分區與用地變更編定及建築許可；…。」以 及前高雄縣政府89年3月31日89府建管字第22455號函文（本 院卷第24頁）內容略以：「主旨：檢送財團法人華榮醫院申 請華榮醫院開發許可案公告文及開發計畫書（共2冊），請 於貴公所（旗山鎮公所）及開發所在地辦理公告30天，請查 照。說明：一、案據山坡地開發建築管理辦法第14條規定及 內政部89年2月2日台（89）內營字第0000000函辦理。…。 」等語，可見原告向前高雄縣政府申請將系爭土地編定為特 定專用區案件，業經前高雄縣政府參照內政部區域計畫委員 會審議同意結果，及依據86年3月26日修正發布山坡地開發 建築管理辦法第14條規定，核准開發許可，並將開發許可案 內容予以公告在案。 ㈣次查，原告前述申請土地變更編定之行政程序，尚未至取得 主管建築機關核發之雜項工程完工查驗合格證明文件階段， 故使用地主管機關尚未作成准駁系爭土地變更編定為特定專 用區申請之決定。而原告於前高雄縣政府89年3月31日89府 建管字第22455號函核准華榮醫院開發許可案後，僅申請取 得前高雄縣政府建設局92年7月23日核發（92）高縣建雜字 第22號雜項執照（本院卷第50頁），迄今尚未取得主管建築 機關核發之雜項工程完工查驗合格證明文件。是以，原告於 100年11月14日及101年7月19日向被告申請將系爭土地由山 坡地保育區變更為特定專用區，經被告分別以100年11月18 日函（本院卷第140頁）：「查本案業經內政部89年2月2日 同意開發許可在案，且屬使用分區及使用地變更計畫一併申 請案件，請依非都市土地使用管制規則第13、23及28條規定 ，檢附雜項工程使用執照（或水土保持完工證明書）、變更 編定同意書及廢道證明等文件，再行申請土地使用分區及使 用地異動登記。」及101年8月11日函（本院卷第141頁）： 「…本案仍請依…本局100年11月18日高市四維地政用字第1 000038029號函說明二（諒達）辦理。」等語答覆原告，難 謂與85年5月23日修正發布之非都市土地使用管制規則第25 條規定有違。 ㈤原告雖主張被告未遵守內政部89年2月2日台89內營字第8982 281號函示職權命令，執行「本案土地使用分區應變更為特 定專用區」，已屬違法，且其非依行政訴訟法第5條規定提 起課予義務訴訟，而係依地方制度法第76條及80年3月6日修 訂非都市土地使用管制規則第12條、第25條規定，請求命被 告遵守內政部89年2月2日台89內營字第8982281號職權（法 規）命令，依法應執行「本案土地使用分區應變更為特定專 用區」，並正知原告、副知行政院衛生署（衛生福利部）、 副知建設局（工務局建築管理處）依法應作為之義務云云； 惟查： ⒈參諸85年5月23日修正發布非都市土地使用管制規則第12條 第2項前段規定：「前項興辦事業計畫有下列情形之一或依 區域計畫規定需辦理使用分區變更者，變更後目的事業主管 機關在核准興辦事業計畫前，其土地使用計畫應先徵得各該 區域計畫擬定機關依區域計畫內容及相關審議規範審議同意 。」可知，內政部89年2月2日台89內營字第8982281號函之 性質，僅係使用地主管機關作成准駁土地變更編定申請之行 政處分前，依法須經區域計畫擬定機關參與並提供協力始克 完成之前階段行為，該審議階段行為純係行政內部行為，且 其審議結果對外並不具「法效性」，亦與原告指稱之行政程 序法第159條及第161條規定無涉，自非得成為原告所述之公 法上請求權。則原告訴稱內政部89年2月2日台89內營字第89 82281281號函為職權命令，被告負有依該命令執行「本案土 地使用分區應變更為特定專用區」之義務云云，洵非可採。 ⒉又按地方制度法第75條第2項、第3項規定：「直轄市政府辦 理自治事項違背憲法、法律或基於法律授權之法規者，由中 央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停止其執 行。直轄市政府辦理委辦事項違背憲法、法律、中央法令或 逾越權限者，由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更 、廢止或停止其執行。」第76條規定：「直轄市、縣（市） 、鄉（鎮、市）依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或妨 礙地方政務正常運作，其適於代行處理者，得分別由行政院 、中央各該主管機關、縣政府命其於一定期限內為之；逾期 仍不作為者，得代行處理。但情況急迫時，得逕予代行處理 。直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對前項處分如認為窒礙 難行時，應於期限屆滿前提出申訴。行政院、中央各該主管 機關、縣政府得審酌事實變更或撤銷原處分。行政院、中央 各該主管機關、縣政府決定代行處理前，應函知被代行處理 之機關及該自治團體相關機關，經權責機關通知代行處理後 ，該事項即轉移至代行處理機關，直至代行處理完竣。代行 處理所支出之費用，應由被代行處理之機關負擔，各該地方 機關如拒絕支付該項費用，上級政府得自以後年度之補助款 中扣減抵充之。直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）對於代行 處理之處分，如認為有違法時，依行政救濟程序辦理之。」 係授權監督機關對地方機關辦理之自治事項及委辦事項，視 其事項之性質，分別為適法性或適當性之行政監督，並得採 取由中央各該主管機關報行政院予以撤銷、變更、廢止或停 止其執行，或如有依法應作為而不作為，致嚴重危害公益或 妨礙地方政務正常運作，適於代行處理者，亦得代行處理之 行政措施。惟揆諸前揭規定，雖具有客觀法規範功能，然非 授予人民得向行政主體或國家機關請求為一定作為之主觀公 權利。因此，原告主張依地方制度法第76條規定，被告依法 應執行「本案土地使用分區應變更為特定專用區」，並正知 原告、副知行政院衛生署（衛生福利部）、副知建設局（工 務局建築管理處）依法應作為之義務云云，難謂有據。 ⒊復查，使用地主管機關高雄市政府已於103年7月28日以高市 府地用字第10332192700號函（本院卷第232頁）作成否准原 告就系爭土地變更編定申請之行政處分，原告如有不服，應 對高雄市政府之否准處分循序提起訴願及課予義務訴訟，始 符合有效權利保護之行政救濟目的。惟其逕行提起一般給付 訴訟，請求命被告地政局遵守內政部89年2月2日台89內營字 第8982281號函示意旨，應執行「本案土地使用分區應變更 為特定專用區」之訴訟，顯然與法未合。況且，使用地主管 機關高雄市政府既未作成核准系爭土地由山坡地保育區變更 為特定專用區之行政處分，依照前揭85年5月23日修正發布 非都市土地使用管制規則第28條規定，亦不生應將核准變更 編定案件通知原告，並副知核准事業計畫之目的事業主管機 關及主管建築機關之法律效果。另觀原告援引之80年3月6日 修正發布非都市土地使用管制規則第12條、第25條規定，核 其內容，亦須以使用地主管機關核准變更編定申請案件為前 提要件，並非謂原告於使用地主管機關核准變更編定申請前 ，即享有請求命被告正知原告，並副知行政院衛生署（衛生 福利部）及建設局（工務局建築管理處）之公法上請求權。 ㈥綜上所述，本件原告請求將系爭土地使用分區變更為特定專 用區之申請案件，應俟使用地主管機關高雄市政府為核准變 更編定之行政處分時，始發生使用地主管機關應通知原告， 並副知核准事業計畫之目的事業主管機關及主管建築機關之 法律效果，原告顯無得逕行提起一般給付訴訟，請求命被告 應遵守內政部89年2月2日台89內營字第8982281號函示意旨 ，執行「本案土地使用分區應變更為特定專用區」，並正知 原告、副知行政院衛生署（衛生福利部）、副知建設局（工 務局建築管理處）依法應作為之義務之公法上請求權存在。 準此，原告提起本件行政訴訟，依其所訴之事實，在法律上 為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至於原告 其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後均不影響本件 判決之結果，爰不一一論述，附此敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第98條 第1項前段、第107條第3項，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　103　 年　　11　　月　　4　　 日 高雄高等行政法院第三庭 審判長法官　蘇 秋 津 法官　林 彥 君 法官　張 季 芬 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　103　 年　　11　　月　　4　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官 周 良 駿