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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　103年度訴字第546號 　　　　　　　　　　　　　　　　 民國104年4月1日辯論終結 原　　　告　矽聯科技股份有限公司 代　表　人　邱勤文 訴訟代理人　朱淑娟　律師 被　　　告　高雄市鳳山區公所 代　表　人　劉勝元　區長 訴訟代理人　譚國凱 　　　　　　林佳蓉 　　　　　　陳玉釧 上列當事人間政府採購法事件，原告不服高雄市政府中華民國10 3年10月6日103申024號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院 判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要： 緣原告於民國94年間參與被告（原名稱為高雄縣鳳山市公所 ，因高雄縣、市於99年12月25日合併改制為「高雄市」後， 被告亦改制為高雄市鳳山區公所）辦理之「鳳山市五甲超高 壓變電所地方建設協助金－大德里、天興里、福興里等監視 系統工程」（下稱系爭工程）採購案，因涉有容許他人借用 其名義或證件參加投標情事，經臺灣高雄地方法院檢察署（ 下稱高雄地檢署）檢察官以100年度偵字第6437號、101年度 偵字第11688號緩起訴處分書予以緩起訴在案，被告乃依政 府採購法第31條第2項第8款規定，於103年6月17日以高市鳳 區經字第10331458200號函（下稱原處分）向原告追繳押標 金新臺幣（下同）2,300,000元。原告不服，於103年6月26 日以書面向被告提出異議，經被告以103年7月8日高市鳳區 經字第10331667500號函駁回其異議，原告猶未甘服，向高 雄市政府提出申訴，亦遭判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： (一)被告追繳本件押標金之請求權已罹於時效而消滅： 1.本件原處分係依政府採購法第31條第2項第8款規定，向原告 追繳押標金230萬元。然最高行政法院102年11月份第1次庭 長法官聯席會議，針對「機關依政府採購法規定，向廠商追 繳已發還之押標金，有無消滅時效之適用？如有，應自何時 起算時效期間？」等問題，作出決議：「廠商繳納押標金係 用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之目的，為 求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於招標文件 中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納之押標金 不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得以單方之 行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使 公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請 求權消滅時效規定之適用。」最高行政法院101年度判字第6 79號判決亦揭示相同意旨：「廠商有政府採購法第31條第2 項各款情形之一，且其所繳納之押標金已發還者，機關既即 時取得追繳的權利，並得隨時請求繳還，參照民法第128條 及第315條法理，其消滅時效自應從該追繳權利成立時起算 。」又按行政程序法第131條第1項、第2項規定，公法上之 請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因 5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規 定外，因10年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成 而當然消滅。又消滅時效，自請求權可行使時起算，民法第 128條前段定有明文。 2.查系爭工程係於95年1月19日開標，故被告於103年6月17日 追繳已發還之押標金，顯已超過5年，其請求權已因時效完 成而消滅，自不得再命原告繳還。雖被告陳稱其係於103年3 月17日收到高雄市政府103年3月17日高市府工工字第103013 55900號函(下稱高雄市政府103年3月17日函)始知原告本件 違章行為經高雄地檢署為緩起訴處分，並未罹於公法上5年 之請求權時效云云。然依前揭行政程序法、民法相關規定， 公法上之請求權於請求權人為行政機關時，因5年間不行使 而消滅，政府採購法第31條第2項既係押標金不予發還以及 追繳之規定，依同條第1項規定，機關對於廠商所繳納之押 標金，應於決標後無息發還未得標之廠商，故機關應發還押 標金之時間以及可不予發還以及追繳押標金之時間，自當從 「決標」後開始起算5年之時效，本件被告以知悉緩起訴處 分之時間作為時效起算時間，顯與法有違。 3.系爭工程於95年1月19日開標，由原告、雲義科技股份有限 公司（下稱雲義公司）、寶迅科技股份有限公司（下稱寶迅 公司）投標，投標當時，原告提供由國泰世華商業銀行新興 分行開票、付款之本行支票支付押標金，支票號碼為「XZ00 00000」；雲義公司提供同樣由國泰世華商業銀行新興分行 開票、付款之本行支票支付押標金230萬元，支票號碼則為 「XZ0000000」2張支票由相同銀行、相同分行發票、付款， 支票號碼只差2號，故被告在開標檢閱押標金時，即得發現2 家公司的押標金支票應係由同1人所提供，有借用名義投標 之情事，依政府採購法第31條第2項、民法第128條之規定， 被告自斯時起，得行使「不予發還已繳納之押標金」或「追 繳已發還之押標金」之權利，惟被告迄103年6月17日才以原 處分追繳系爭工程採購案之押標金，顯已超過行政程序法第 131條第1項、第2項所規定之5年時效，其追繳權利已因時效 完成而消滅，原處分應予撤銷。且按政府採購法第45條、同 法施行細則第48條規定，被告在開標時必然會看到包括原告 在內之2家公司的押標金支票應係由同1家金融機構所開出、 支票號碼也只差2號，而得知悉應係同1人所提供，有借用名 義投標之情事。至於被告為何未依法不予決標，或係有行政 疏失，原告不得而知，但斷不能以被告之怠於作為去做為其 權利未罹於時效之證明，否則時效之規定將形同具文。 (二)原處分違反行政程序法規定，有重大瑕疵，應予撤銷： 1.本件原處分之主旨為對於原告103年6月5日異議書之回復， 於說明欄第3點撤銷被告103年5月22日所為處分，同時又依 政府採購法第31條第2項第8款規定另為新處分，向原告追繳 押標金，如此已明顯違反行政程序法第96條行政處分應於主 旨載明為行政處分之意旨之規定，依同法第111條第7款，原 處分具有重大之瑕疵，而應予撤銷。查原處分依一般合理判 斷能力者之認識，主旨中只有對於異議之通知，並無任何處 分字眼，竟於說明中夾雜另為新處分之內容，即便連「依受 法律專業訓練者之認識能力」去判斷，都要再三推敲該函文 是否具行政處分之要件跟效力，一般人如何判斷並正確理解 該函文具一行政處分之性質。 2.參諸最高行政法院95年度裁字第1444號裁定、臺中高等行政 法院89年度訴字第355號判決要旨，依原處分主旨所為之記 載，並未表明行政處分之意旨及其法令依據，顯然不具備行 政程序法第96條第1項第2款、第6款之要件，而有重大、明 顯之瑕疵，屬違法之行政處分，應予撤銷。 (三)原處分有理由不備之違法： 1.本件原處分以政府採購法第31條第2項第8款規定，向原告追 繳押標金230萬元。而該條款之要件則為「其他經主管機關 認定有影響採購公正之違反法令行為者」。被告復引用行政 院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）91年11月27日工 程企字第09100516820號令(下稱91年11月27日令)及92年11 月6日工程企字第09200438750號函(下稱92年11月6日函)， 說明何種情形屬於「不同投標廠商間之投標文件內容有重大 異常關聯者」，以及有該種情事得依政府採購法第31條第2 項第8款規定認定廠商有影響採購公正之違反法令行為，押 標金應不予發還或追繳之函釋內容。 2.然原處分除列出上開2函令內容外，並未說明原告究係有何 「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情 事，逕於說明3直接為追繳押標金之處分，顯然有不備理由 之違法。依行政程序法第96條第1項第2款及第97條之規定， 在不具備第97條各款要件之情況下，書面之行政處分都須具 備理由，始符合法定要件。本件被告駁回異議之理由，以檢 察官緩起訴處分書之始末及內容為原告所知悉為據，主張其 並無理由不備之違法，顯然與法有違，而不足維持。 3.尤其，原處分載明公共工程委員會91年11月27日令及92年11 月6日函內容，前者係說明政府採購法第50條第1項第5款「 不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」有何種 情形，後者係以有同法第50條第1項第5款之情形，應依同法 第31條第2項第8款規定辦理。但原告究係有前開令釋所指何 種行為？投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者？ 押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者？其他顯係同 一人或同一廠商所為之情形者？未見原處分說明。而被告駁 回異議理由引用檢官緩起訴處分書，但該處分係認定原告負 責人邱勤文有違反政府採購法第87條第5項後段意圖影響採 購結果而容許他人借用本人名義或證件參加投標之罪嫌，並 無認定原告有公共工程委員會91年11月27日令所指3種行為 之一，足見被告引用上開函令作為其依政府採購法第31條第 2項第8款規定向原告追繳押標金之理由，即屬無據。 4.高雄市政府採購申訴審議判斷書發現原處分及原異議結果之 違法，又另外引用公共工程委員會89年1月19日（89）工企 字第89000318號函(下稱89年1月19日函)釋：「‧‧‧如貴 會發現該3家廠商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第 3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲 依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公 正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」以及檢 官緩起訴處分書認定原告觸犯政府採購法第87條第5項後段 之意圖影響採購結果容許出借名義供他人投標罪，據此認定 被告有權依據政府採購法第31條第2項第8款通知追繳押標金 云云。更足證明原處分明顯有不備理由之違法。 (四)被告主張其係收到高雄市政府103年3月17日函始知悉原告有 政府採購法第87條第5項後段「容許他人借用本人名義或證 件參加投標」之行為云云，與事實顯然不符，而不足採，悉 述如下： 1.如上所述，雲義公司與原告提供同樣由國泰世華商業銀行新 興分行開票、付款之本行支票支付押標金，2張支票由相同 銀行、相同分行發票、付款，支票號碼只差2號，故被告在 開標檢閱押標金時，即得發現2家公司的押標金支票應係由 同1人所提供，原告有容許他人借用本人名義投標之情事， 被告自斯時起，得行使「不予發還已繳納之押標金」或「追 繳已發還之押標金」之權利。 2.此外，被告於94年至95年間共發包3期監視器設備之工程， 除系爭工程外，尚有「93年度輸變電協助金－過埤D/S新建 工程（過埤、正義、南成等）」「鳳山市公所成功、鳳崗、 忠孝派出所轄區監控系統工程」。於95年1月17日就有4家廠 商寄發檢舉函給被告，副本送達被告政風室及改制前高雄縣 政府，檢舉函指述被告發包之監視器系統工程有獨家規格不 符政府採購法3家以上廠牌規定之嫌，要求暫時停止開標。 當時擔任被告工務課技士之胡明俊，負責整個監視器系統， 曾於99年9月2日接受改制前法務部調查局高雄縣調查站（下 稱高雄縣調查站）之調查時，坦承自己對監視器系統相關工 程完全不瞭解，是當時鳳山市長林三郎很趕，並指定胡明俊 承辦，胡明俊沒辦法之下只好依照市長命令接辦。胡明俊另 表示林三郎一直趕著要他發包，其在沒有任何訪價的程序下 就蓋章。因為疏失沒有訪價，也不知道市場價格為何。因為 沒有實際訪價，所以不知道陳春成編列的價格及廠商投標價 格會與市場價格差距如此大，調查員也向胡明俊表示雲義公 司坦承對前開3案均有圍、陪標情事。而當時擔任高雄市政 府工務局工程師、股長，之後升任被告建設課長之張樹智於 99年7月14日接受高雄縣調查站之調查時，陳稱95年9月胡明 俊退休前到課長室跟其懇談，邊流淚邊請建設課長張樹智准 他退休，張問胡明俊原因，胡明俊只說他承辦這些工程案件 有壓力，其餘不願多談。張樹智另陳稱其認為這3件監視器 工程屬性相同，發包時間也非常相近，分別在94年12月、95 年1月，應該做整體統合後一併發包，不需分案切割發包。 這3件工程總預算額為8,000餘萬元，已達政府採購法的查核 金額，當初會分3梯次發包，疑似是為了避免達到查核金額 ，以規避上級單位之核定程序及監督。至於上開調查，高雄 縣調查站於99年間除了通知胡明俊外，還通知了張樹智，以 及另2位技士李新木、李建華到場查證，故被告在99年間不 可能不知悉檢調單位已為本件調查之情事，則被告以技士胡 明俊接受調查時為99年9月2日，而胡明俊於95年間退休，被 告未接獲通知亦無法得知調查內容云云，不足可採。 3.綜上所述，系爭工程採購案在發包前就疑點重重，市長林三 郎急著發包又交給完全不懂監視器工程的胡明俊辦理，三個 時間相近、屬性相同的標案竟沒有一起發包，承辦人沒有進 行訪價就蓋章，足見被告在95年1月19日開標前就已知悉系 爭工程採購案可能有違法之處甚至默認、容許之，而在開標 當時，被告看到2家投標廠商是用相同銀行、相同分行發票 、付款，且號碼只差2號之支票作為押標金，即應知悉本件 系爭工程有圍標之情事，不可能遲至收到高雄市政府103年3 月17日函才知悉，被告所辯不足採信等情。並聲明求為判決 原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均撤銷。 三、被告則以： (一)原告雖主張被告追繳押標金之請求權已罹於時效而消滅，然 依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議之 意旨，本件公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起 算其消滅時效期間，被告係於收到高雄市政府103年3月17日 函後，始得知高雄地檢署檢察官因原告參加被告辦理之系爭 工程採購案，違反政府採購法第87條第5項後段意圖影響採 購結果而容許他人借用本人名義或證件投標之罪嫌作成緩起 訴處分。又原告投標當時，其所提供押標金之支票雖與雲義 公司同，係由同1家金融機構所開出，但投標時係個別投標 ，無從僅因此推論被告已可判斷有借用名義投標之情事，倘 被告於該時即已發現有此情事，依據政府採購法第50條規定 ，被告於開標前發現應不予開標，於開標後發現，應不予決 標，然被告並未有政府採購法第50條之處置，故被告於該時 並不知情。且高雄地檢署係經由偵查程序進行調查後，發現 購票資金來源以及原告取回押標金支票後旋即背書轉讓給雲 義公司取回票款等事實，始足認定原告違反政府採購法第87 條第5項後段之行為。故本件請求權時效應自被告收到高雄 市政府103年3月17日函之日起算，被告向原告追繳押標金並 未罹於行政程序法第131條第1項之5年公法上請求權時效。 (二)原告主張被告原處分說明3依政府採購法第31條第2項第8款 規定向其追繳押標金，違反行政程序法第96條行政處分應於 主旨載明其為行政處分意旨之規定，原處分具有重大瑕疵而 應撤銷。本件被告因發現103年5月22日高市鳳區經字第1033 1299600號函發出之追繳押標金通知所引用之規定有誤，乃 以原處分通知原告撤銷該處分，改依政府採購法第31條第2 項第8款規定追繳押標金。依行程序法第92條第1項之規定， 被告原處分已具備行政處分之成立要件，即已發生行政處分 之效力，且該處分並無一般人一望即知及足認已具備前述重 大明顯瑕疵之情事，故應為有效之行政處分。 (三)按公共工程委員會89年1月19日函及92年11月6日函釋意旨， 公共工程委員會已依政府採購法第31條第2項第8款之授權規 定，通案認定「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而容許 他人借用本人之名義或證件參加投標者」及「不同投標廠商 間之投標文件內容有重大異常關聯者」，係屬政府採購法第 31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公 正之違反法令行為」之情形。復依高雄地檢署100年度偵字 第6437號、101年度偵字第11688號緩起訴處分書內容，原告 容許他人借用本人名義並由雲義公司監控部門之主管提供支 票代為支付押標金及處理投標資料，該當政府採購法第50條 第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關 聯者」情形。且上述緩起訴處分書認定原告觸犯政府採購法 第87條第5項後段之意圖影響採購結果容許出借名義供他人 投標罪，自構成被告工程採購投標須知第18點第9款第8目及 政府採購法第31條第2項第8款規定之「其他經主管機關認定 有影響採購公正之違反法令行為者」，故被告有權依據政府 採購法第31條第2項第8款規定通知原告追繳押標金。 (四)再查，原告所提檢舉函係針對採購規格之異議，未提及圍陪 標之情形；前技士胡明俊及前課長張樹智之筆錄內容亦著重 於採購規格、預算及採購方式等情節；調查員雖曾向前技士 胡明俊表示雲義公司坦承圍陪標情事，但其他3位受調查人 筆錄中均未提及；且筆錄時間為99年9月2日，而胡明俊已於 95年間退休，被告既未接獲通知，亦無法得知調查內容，而 可於該時知悉相關之圍陪標情事。從而，原告依上述證據主 張被告於95年1月19日開標前已知悉系爭工程採購案可能有 違法之處，推論被告不可能遲至收到高雄市政府103年3月17 日函始得知原告違反政府採購法第87條第5項後段意圖影響 採購結果而容許他人借用本人名義或證件參加投標，應為無 理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明於卷，並 有高雄地檢署檢察官100年度偵字第6437號、101年度偵字第 11688號緩起訴處分書（本院卷第52頁-第53頁）、原告103 年6月26日異議書（原處分卷第20頁-第24頁）、被告103年6 月17日高市鳳區經字第10331458200號函（原處分卷第2頁- 第3頁）、被告103年7月8日高市鳳區經字第10331667500號 函（原處分卷第16頁-第18頁）及高雄市政府103年10月17日 103申字第024號採購申訴審議判斷書等影本（本院卷第28頁 -第35頁）附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：被告 認定原告有容許他人借用本人名義或證件參加投標情事，而 以原處分向原告追繳押標金230萬元，是否適法？茲分述如 下： (一)按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其 所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰‧‧ ‧八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 者。」「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借用他人名 義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科新臺幣100萬 元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件參加投標者，亦 同。」政府採購法第31條第2項第8款及第87條第5項分別定 有明文。又原處分卷（第73頁）所附之被告工程採購投標須 知第18點「押標金」亦規定：「‧‧‧（九）投標廠商有下 列情形之一者，所繳納之押標金，不予發還，其已發還者， 並予追繳：‧‧‧8.其他經報行政院公共工程委員會認定有 影響採購公正之違反法令行為者。」而公共工程委員會94年 3月16日工程企字第09400076560號函釋略以：「說明：‧‧ ‧二、廠商如有容許他人借用本人名義或證件參加投標者， 依政府採購法第31條第2項第8款規定，認定屬影響採購公正 之違反法令行為，其押標金不予發還，其已發還者，並予追 繳。」該函係公共工程委員會基於職權，就政府採購法第31 條第2項第8款所謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之 違反法令行為者」規定之解釋，且政府採購法之制定，旨在 建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效 率與功能，並確保採購品質（政府採購法第1條參照），而 廠商容許他人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以 競標之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免競價 即可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與 投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭程 序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質之目 的，足見容許他人借用名義或文件投標之行為，已影響採購 公正，則上開公共工程委員會函釋明確認定廠商容許他人借 用其名義或證件參加投標之行為，亦屬於政府採購法第31條 第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行為」，其押標 金應不發還或追繳，與政府採購法之立法目的相符，亦未逾 越政府採購法第31條第2項第8款規定。 (二)經查，本件被告於95年1月間辦理系爭工程採購案開標作業 ，訴外人陳儒龍身為雲義公司監控部門之主管，為具備政府 採購法應有3家合格以上廠商參與投標之規定，而能順利取 得系爭工程採購案，竟意圖影響採購結果，基於借用他人名 義投標之犯意，於95年1月19日系爭工程採購案開標前，分 別向無投標意願之寶迅公司負責人蘇添城及原告負責人邱勤 文借用寶迅公司及原告名義陪標，而原告負責人邱勤文、寶 迅公司負責人蘇添城亦各意圖影響採購結果而容許陳儒龍借 用原告及寶迅公司名義投標，並由陳儒龍提供支票代原告及 寶迅公司各支付押標金230萬元及處理2家公司投標資料參加 系爭工程採購案，藉以製造出確有3家公司以上廠商參與競 標之假象，嗣於95年1月19日由雲義公司以36,800,000元得 標取得系爭工程採購案等情，業據原告負責人邱勤文、寶迅 公司負責人蘇添城及訴外人陳儒龍分別於高雄地檢署檢察官 偵查中坦承不諱（詳見高雄地檢署100年度偵字第6437號偵 查卷第62頁至第64頁、第74頁至第76頁、第132頁至第133頁 、第139頁），並有被告工程採購標單（兼切結書）、開標/ 決標紀錄及國泰世華商業銀行新興分行票號XZ0000000號、 XZ0000000號(本院卷第36頁)、交通銀行高雄分行票號AK00 00000號支票等影本分別附高雄地檢署100年度偵字第6437號 採購資料卷、高雄縣調查站調查筆錄卷及本院卷足稽，堪予 認定。又原告負責人邱勤文因前揭出借原告名義予陳儒龍參 加投標之行為，涉犯政府採購法第87條第5項後段之意圖影 響採購結果，容許他人借用本人名義及證件投標罪嫌，而原 告則應依同法第92條規定處罰，亦經高雄地檢署檢察官偵查 終結，均予以緩起訴在案，此有100年度偵字第6437號、101 年度偵字第11688號緩起訴處分書影本附本院卷（第52頁至 第53頁）為憑，並經本院調取上開偵查卷閱明屬實。則被告 以原告涉有容許他人借用其名義或證件參加投標情事，而以 原處分向原告追繳押標金230萬元，於法並無不合。 (三)次按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前 段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳 納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠 商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標 公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機 關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其 所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定 機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對 於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1 項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法 第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其 構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱 護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消 滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符 。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算 其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問 題，自應個案具體審認。」最高行政法院102年11月份第1次 庭長法官聯席會議決議參照。是有關行政程序法所未規定之 消滅時效起算點，固得類推適用民法第128條規定，自請求 權可行使起算；惟何謂「請求權可行使時」？於公法領域乃 應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅 時效之起算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利 人行使權利之意旨（最高行政法院102年度判字第793號判決 意旨參照）。經查，本件被告係於開標當日即95年1月19日 發還系爭採購案之押標金予原告，此為兩造所不爭，並有被 告各項工程押標金退還清冊影本附高雄地檢署100年度偵字 第6437號採購資料卷高雄縣調查站調查筆錄卷可稽。惟由高 雄地檢署100年度偵字第6437號採購資料卷所附系爭工程採 購案標單及開標/決標紀錄形式上觀之，參與系爭工程採購 案投標之5家廠商即原告、雲義公司、寶迅公司、世寰科技 有限公司及精誠資訊股份有限公司，其中只有雲義公司與寶 迅公司符合投標資格，其餘3家因資格不符而被判定為無效 標，至於雲義公司及寶迅公司分別填載不同之投標金額、負 責人姓名，顯然無法查知訴外人陳儒龍除以雲義公司名義投 標外，並有借用原告及寶迅公司名義陪標之事實，是在原告 投標文件資料並無異常之處，被告自無從依此認定原告有政 府採購法第87條第5項後段所定容許他人借用本人名義投標 之行為，而符合同法第31條第2項第8款及被告工程採購投標 須知第18點第9款第8目所稱「經主管機關認定有影響採購公 正之違反法令行為者」之情形，是依前揭最高行政法院決議 有關公法上請求權「可合理期待權利人為請求時」之說明， 自無從合理期待被告得於發還押標金之95年1月19日對原告 行使追繳押標金請求權。又原告代表人邱勤文所涉違反政府 採購法第87條第5項後段罪嫌，係經高雄地檢署檢察官於101 年4月24日作成緩起訴處分在案，而被告則係於103年3月17 日接獲高雄市政府同日高市府工工字第10301355900號函轉 審計部高雄市審計處103年3月12日審高市五字第1030001194 號函之通知，始知悉原告有上開影響政府採購公正之違法行 為，業據被告分別於原處分、103年7月8日高市鳳區經字第1 0331667500號函、103年7月30日採購申訴陳述意見書及103 年12月29日行政訴訟答辯狀陳述甚明，並有審計部高雄市審 計處103年3月12日審高市五字第1030001194號函及高雄市政 府103年3月17日高市府工工字第10301355900號函等影本附 本院卷（第48頁至第51頁）可證。是依前揭說明，本件應自 103年3月17日被告收受高雄市政府同日函時起，始可合理期 待被告向原告為追繳押標金之請求，故本件公法上請求權時 效應自斯時起算，是被告於103年6月17日作成原處分向原告 追繳押標金，並未逾越5年之消滅時效。 (四)原告主張本件係高雄市調查處移送高雄地檢署偵辦，故於高 雄市調查處調查期間，被告一定知悉原告相關違反政府採購 法之行為，並被要求提供相關採購案文件，被告斷無可能迄 103年3月17日收到高雄市政府函文始知悉原告有容許他人借 用其名義投標之情事，復提出招標當時兆安科技股份有限公 司、惠銓工程行、廣眾國際企業有限公司、銘泰國際科技股 份有限公司等4家廠商檢舉函及系爭工程採購案承辦人員胡 明俊、張樹智等人之調查筆錄，主張系爭工程採購案於發包 前即疑點重重，足見被告於95年1月19日開標前就已知悉系 爭工程採購案可能有違法之處，是本件公法上請求權時效之 起算點，應自95年1月19日被告返還押標金予原告時起算， 被告遲至103年6月17日始以原處分向原告追繳押標金，已逾 5年之請求權時效云云。惟如前所述，本件被告於95年間決 標之後，將押標金發還予原告時，並不知悉原告有政府採購 法第31條第2項第8款之行為，自難以此時點期待被告對原告 行使公法上追繳押標金請求權，縱高雄市調查處曾經向被告 調閱相關採購案文件，然遭調閱之標案不代表確有違法事實 ，自不能僅因高雄市調查處函調資料，即得推論被告於95年 間即已知悉系爭工程採購案有涉及政府採購法第87條第5項 規定之違法情事。次查，本件原告所提上開4家廠商之檢舉 函，均係針對被告辦理系爭工程採購規格之異議，未提及圍 陪標之情形，此有上開4家廠商函文影本附本院卷（第130頁 至第134頁）可考。再觀之胡明俊及張樹智等2人之調查筆錄 （本院卷第93頁至第100頁）所載，渠等均未提及原告有容 許他人借用其名義或證件參與系爭工程採購案投標等情事， 且胡明俊於99年9月2日在高雄縣調查站製作調查筆錄時陳稱 ：「（問：得標廠商雲義公司坦承對前開3案均有圍陪標情 事，對圍標情事你是否知情並配合？）我完全不知情也沒有 配合。」等語，是由上開證物之內容亦不足以認定被告於95 年1月19日開標前即已知悉原告有容許他人借用本人名義或 證件參加投標之違章行為。故原告上開所訴，並不可採。至 於原告所援引之最高行政法院101年度判字第679號判決意旨 ，係於前揭最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會 議決議前所作成之個案法律見解，尚不足採為有利於原告之 認定，併此敘明。 (五)按支票為文義證券及無因證券，支票上權利係依支票文義而 發生，與其基礎之原因關係各自獨立，支票上權利之行使， 不以其原因關係存在為前提，尚難因執有支票，即得證明其 所主張之原因關係為存在，且交付支票之原因甚多，或為金 錢之賠償、或為贈與、或為買賣、或為確保當事人間已存在 之法律關係、或為消滅已存在之法律關係，非僅囿於金錢借 貸一端而已，故除別有證據外，僅為支票之交付授受或轉讓 ，自不足以證明其原因事實之存在（最高法院89年度台上字 第1082號判決意旨參照）。經查，系爭支票號碼XZ0000000 號、XZ0000000號係由國泰世華銀行新興分行簽發發票人、 付款人為國泰世華銀行、受款人為被告之支票2紙，然上開 支票並不連號，投標時亦係個別分封、個別投標，則被告依 支票文義查證無誤後，准予投標，核屬無誤。至於原告受讓 支票原因為何、國泰世華銀行係受何人委任而簽發該支票， 非為被告可依支票外觀文義即可一望明瞭知悉之事實，自無 從以開標時認定為被告「知悉」本件有影響採購公正之違反 法令行為時點。況押標金資金來源出自相同廠商，係於刑事 偵查程序後，始為發現之事實，則被告自103年3月17日收受 高雄市政府同日高市府工工字第10301355900號函送「各檢 察機關99年1月至102年6月緩起訴書列載涉有違法（約）廠 商之相關行政處罰調查表」時起，始可合理期待被告知悉系 爭工程採購案存有影響採購公正之違反法令之行為，並向原 告為追繳押標金之請求，故本件公法上請求權時效應自斯時 起算，是被告於103年6月17日作成原處分向原告追繳押標金 ，並未逾越5年之消滅時效。 (六)按行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其 他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其 主要特徵在於具有規範作用，即對於權利或義務產生規制作 用，或發生、變更、消滅一定之法律關係，或對法律關係有 所確認，主要著重於行政行為是否發生一定之法律效果，而 法律效果是否發生，應就行政機關表示於外部之客觀意思予 以認定，至行政機關所採取之方式，並非至關重要。而「行 政處分以書面為之者，應記載下列事項︰‧‧‧二、主旨、 事實、理由及其法令依據。‧‧‧六、表明其為行政處分之 意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」固 為行政程序法第96條第1項第2款、第6款所規定，然所以規 定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法 令依據，除用以辨認處分之規範內容外，此等記載之主要目 的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據 、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合 法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。因此， 以書面作成之行政處分，除有行政程序法第111條第1款至第 6款規定之情形為無效外，有關主旨、事實、理由及其法令 依據之記載，尚無一定形式之要求，若依其書面之記載，已 得認定其規制之對象及法律效果者，縱未表明其為行政處分 之意旨，並不影響其是否為行政處分之認定，亦難以其主旨 、事實、理由及其法令依據之記載有不夠明確，即認其處分 有「重大明顯之瑕疵」。經查，本件原處分略以：「主旨： 有關貴公司異議本所對『鳳山市公所成功、鳳崗、忠孝派出 所轄區監控系統工程』、『鳳山市五甲超高壓變電所地方建 設協助金－大德里、天興里等監視系統工程』等採購案違反 政府採購法第31條第2項規定所為通知乙案，復如說明，請 查照。說明：‧‧‧三、綜上所述，本所撤銷103年5月22日 高市鳳區經字第10331298600號及第00000000000號函對貴公 司之處分，並依政府採購法第31條第2項第8款規定另為新處 分，向貴公司追繳旨揭採購案押標金163萬1,900元、230萬 元整，請貴公司於文到30日內向本所繳納。四、貴公司對本 處分如有不服，得於接獲通知之次日起10日內，以書面向本 所提出異議。」等語，此有原處分影本附原處分卷（第2頁 至第3頁）足稽。由上可知，原處分雖未於主旨欄表明其為 行政處分之意旨及其法令依據，惟業已於說明欄明確記載其 法令依據、為行政處分之意旨及不服該處分之救濟方法、期 間及其受理機關，核與行政程序法第96條第1項第2款、第6 款之規定相符，並無重大明顯之瑕疵。原告主張原處分之主 旨欄僅載明其係對於原告103年6月5日異議書之回復，並未 載明其為行政處分之意旨及其法令依據，顯然不具備行政程 序法第96條第1項第2款、第6款之要件，而有重大明顯之瑕 疵，應屬違法之行政處分，應予撤銷云云，洵無可採。 (七)又行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之 者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟書面行政 處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其記載是 否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定 之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（ 最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參照）。經查， 本件被告於作成原處分前，曾以103年5月22日高市鳳區經字 第10331299600號函通知原告略以：「主旨：貴公司95年參 加本所『鳳山市五甲超高壓變電所地方建設協助金－大德里 、天興里、福興里等監視系統工程』採購案，違反政府採購 法第31條第2項規定，本所依法追繳本採購案押標金新臺幣2 30萬元整，請貴公司於文到30日內向本所繳納，請查照。說 明：一、依據臺灣高雄地方法院檢察署檢察官100年度偵字 第6437號、101年度偵字第11688號緩起訴處分書辦理。二、 貴公司涉有政府採購法第87條第5項，係屬同法第31條第2項 規定之投標廠商另行借用他人名義或證件投標之情形。三、 對本處分如有不服，請於本處分達到之次日起30日內繕具訴 願書送本所審查後，由本所轉送高雄市政府審議。」等語， 嗣原告於103年6月5日以書面向被告提出異議，經被告審查 結果，認其上開函文說明欄第3點所記載之救濟程序有誤， 且援引政府採購法第31條第2項第2款之規定亦非正確，遂於 103年6月17日依政府採購法第31條第2項第8款規定另行作成 原處分，並撤銷上開函文對原告所為之處分，此有被告103 年5月22日高市鳳區經字第10331299600號函、原告103年6月 5日異議書及原處分等影本附原處分卷（第11頁、第5頁、第 2頁）可參。綜上被告之處分內容觀之，被告顯已就其追繳 押標金之事由詳為說明，足使原告瞭解其受處分之原因事實 及其依據之法令，並無理由不備之情形。況且，揆諸前揭判 決要旨說明，縱被告未於原處分書內將所有相關法令及事實 逐一記載，亦無使該處分陷於違法疑義。是原告主張原處分 除列出公共工程委員會91年11月27日令釋及92年11月6日函 釋內容外，並未說明原告究係有何「不同投標廠商間之投標 文件內容有重大異常關聯者」之情事，逕於說明三直接為追 繳押標金之處分，顯有不備理由之違法云云，亦無可取。 (八)綜上所述，原告上開主張既不足取，則被告認定原告有容許 他人借用本人名義或證件參加投標情事，而以原處分向原告 追繳押標金230萬元，核無違誤；異議處理結果及申訴審議 判斷遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為均予撤銷，為 無理由，應予駁回。兩造其餘之主張及舉證，於本件判決之 結果並無影響，爰不再逐一論述，附此敘明。 五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104　　年　　4　　月　　22　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　邱 政 強 法官　李 協 明 法官　林 勇 奮 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104　 年　　4　　 月　　22　　日 　　　　　　　　　　　　　　 書記官 林 幸 怡