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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　 　　　　103年度訴字第547號 　　　　　　　　　　　　　　　　 民國104年4月1日辯論終結 原　　　告　矽聯科技股份有限公司 代　表　人　邱勤文 訴訟代理人　朱淑娟　律師 被　　　告　高雄市鳳山區公所 代　表　人　劉勝元　區長 訴訟代理人　譚國凱 　　　　　　林佳蓉 　　　　　　陳玉釧 上列當事人間政府採購法事件，原告不服高雄市政府中華民國10 3年10月6日103申字第025號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要：緣原告於民國94年間參與被告（原名稱為高雄縣 鳳山市公所，因高雄縣、市於99年12月25日合併改制為「高 雄市」後，被告亦改制為高雄市鳳山區公所）辦理之「鳳山 市公所成功、鳳崗、忠孝派出所轄區監控系統工程」（下稱 系爭工程）採購案，因涉有容許他人借用其名義或證件參加 投標情事，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署） 檢察官以100年度偵字第6437號、101年度偵字第11688號緩 起訴處分書予以緩起訴在案，被告乃依政府採購法第31條第 2項第8款規定，於103年6月17日以高市鳳區經字第10331458 200號函（下稱原處分）向原告追繳押標金新臺幣（下同） 1,631,900元。原告不服，於103年6月26日以書面向被告提 出異議，經被告以103年7月8日高市鳳區經字第10331667500 號函駁回其異議，原告猶未甘服，向高雄市政府提出申訴， 亦遭判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）被告追繳本件押標金之請求權已罹於時效而消滅： 1.本件原處分係依政府採購法第31條第2項第8款規定，向原 告追繳押標金1,631,900元。然最高行政法院102年11月份 第1次庭長法官聯席會議，針對「機關依政府採購法規定 ，向廠商追繳已發還之押標金，有無消滅時效之適用？如 有，應自何時起算時效期間？」等問題，作出決議：「廠 商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投 標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規 定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一 者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。 法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金， 乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序 法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用。 」最高行政法院101年度判字第679號判決亦揭示相同意旨 ：「廠商有政府採購法第31條第2項各款情形之一，且其 所繳納之押標金已發還者，機關既即時取得追繳的權利， 並得隨時請求繳還，參照民法第128條及第315條法理，其 消滅時效自應從該追繳權利成立時起算。」又按行政程序 法第131條第1項、第2項規定，公法上之請求權，於請求 權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使 而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10 年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消 滅。又消滅時效，自請求權可行使時起算，民法第128條 前段定有明文。 2.查系爭工程係於94年12月13日開標，故被告於103年6月17 日追繳已發還之押標金，顯已超過5年，其請求權已因時 效完成而消滅，自不得再命原告繳還。雖被告陳稱其係於 103年3月17日收到高雄市政府函文始知此一緩起訴案，並 未罹於公法上5年之請求權時效云云，然依前揭行政程序 法、民法相關規定，公法上之請求權於請求權人為行政機 關時，因5年間不行使而消滅，政府採購法第31條第2項既 係押標金不予發還以及追繳之規定，依同條第1項規定， 機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得 標之廠商，故機關應發還押標金之時間以及可不予發還以 及追繳押標金之時間，自當從「決標」後開始起算5年之 時效，本件被告以知悉緩起訴處分之時間作為時效起算時 間，顯與法有違。 3.高雄市政府採購申訴審議判斷書對此部分以「本件招標機 關主張本案於94年12月13日開標時，並不知申訴廠商有本 法第31條第2項第8款之行為，且偵查中亦未獲任何申訴廠 商犯罪之通知，係遲至收到高雄市政府103年3月17日高市 府工工字第10301355900號函，始知悉廠商前揭犯罪事實 。‧‧‧，故應認招標機關通知申訴廠商追繳押標金1,63 1,900元，並未罹5年請求權時效。」然依據緩起訴處分書 之記載，該案係法務部調查局高雄市調查處（下稱高雄市 調查處）移送偵辦，故於高雄市調查處調查期間，被告一 定知悉原告相關違反政府採購法之行為並被要求提供相關 採購案文件，承辦人員也可能接獲通知配合調查，被告斷 無可能迄103年3月17日收到高雄市政府函文檢附之緩起訴 處分書才知悉原告有同法第31條第2項之投標廠商借用他 人名義投標之情事。被告此部分主張與採購申訴審議判斷 之認定，實無理由。 （二）原處分違反行政程序法應屬無效： 1.按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰‧‧‧二 、主旨、事實、理由及其法令依據。‧‧‧六、表明其為 行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受 理機關。」「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰‧ ‧‧七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第96 條第1項第2款、第6款及第111條第7款分別定有明文。 2.本件原處分之主旨為對於原告103年6月5日異議書之回復 ，於說明欄第3點撤銷被告103年5月22日所為處分，同時 又依政府採購法第31條第2項第8款規定另為新處分，向原 告追繳押標金，如此已明顯違反行政程序法第96條行政處 分應於主旨載明為行政處分之意旨之規定，依同法第111 條第7款，原處分具有重大明顯之瑕疵而應屬無效。雖被 告駁回異議之理由謂「行政處分是否具重大明顯之瑕疵罹 於無效，並非依當事人主觀見解，亦非依受法律專業訓練 者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認 識決定之」云云，然原處分依一般合理判斷能力者之認識 ，主旨中只有對於異議之通知，並無任何處分字眼，竟於 說明中夾雜另為新處分之內容，即便連「依受法律專業訓 練者之認識能力」去判斷，都要再三推敲該函文是否具行 政處分之要件跟效力，一般人如何判斷並正確理解該函文 具一行政處分之性質，足徵被告之辯解實自相矛盾而無足 取。 3.高雄市政府採購申訴審議判斷書對此則以「招標機關103 年6月17日高市鳳區經字第10331458200號函既已具備行政 處分之成立要件，發生行政處分之效力，且該處分並無一 般人一望即知之足認已具備前述明顯重大瑕疵之情事，應 屬有效之行政處分。」為由駁回原告之申訴。然按「行政 程序法第111條就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵 說，1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重大明顯之概 括規定。所謂『重大明顯』，係指其瑕疵之程度，不但重 大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知。」「查行政處 分者，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定 或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行 為。行政處分之作用，在於使抽象之法律規定具體化，以 適用於個別之事件。是設定義務之行政處分，其內容須明 確，相對人始能正確履行其義務，於相對人不自動履行義 務時，行政機關亦始得以行政執行之手段強制實現其內容 。行政處分之不明確，如構成重大及明顯之瑕疵，行政處 分亦因之而無效。」此有最高行政法院95年度裁字第1444 號裁定、臺中高等行政法院89年度訴字第355號判決要旨 可參。原處分的主旨係載明：「有關貴公司異議本所對『 鳳山市公所成功、鳳崗、忠孝派出所轄區監控系統工程』 、『鳳山市五甲超高壓變電所地方建設協助金－大德里、 天興里等監視系統工程』等採購案違反政府採購法第31條 第2項規定所為通知乙案，復如說明，請查照。」等語， 並未表明其為行政處分之意旨及其法令依據，顯然不具備 行政程序法第96條第1項第2款、第6款之要件，而有重大 、明顯、任何人一望即知之瑕疵，應屬無效之行政處分。 （三）原處分有理由不備之違法： 1.本件原處分以政府採購法第31條第2項第8款規定，向原告 追繳押標金1,631,900元。而該條款之要件則為「其他經 主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。被告 復引用行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）91 年11月27日工程企字第09100516820號令及92年11月6日工 程企字第09200438750號函，說明何種情形屬於「不同投 標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」，以及有該 種情事得依政府採購法第31條第2項第8款規定認定廠商有 影響採購公正之違反法令行為，押標金應不予發還或追繳 之函釋內容。 2.然原處分除列出上開二函令內容外，並未說明原告究係有 何「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」 之情事，逕於說明三直接為追繳押標金之處分，顯然有不 備理由之違法。又按「行政處分以書面為之者，應記載下 列事項︰‧‧‧二、主旨、事實、理由及其法令依據。」 「書面之行政處分有下列各款情形之一者，得不記明理由 ：‧‧‧。」行政程序法第96條第1項第2款及第97條定有 明文，故在不具備第97條各款要件之情況下，書面之行政 處分都須具備理由，始符合法定要件。本件被告駁回異議 之理由以刑案緩起訴處分之始末及內容為原告所知悉為據 ，主張其並無理由不備之違法，顯然與法有違，而不足維 持。 3.尤其，原處分載明公共工程委員會91年11月27日工程企字 第09100516820號令釋及92年11月6日工程企字第09200438 750號函釋內容，前者係說明政府採購法第50條第1項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」 有哪些情形，後者係以有同法第50條第1項第5款之情形， 應依同法第31條第2項第8款規定辦理。但原告究係有前開 令釋所指何種行為？投標文件內容由同一人或同一廠商繕 寫或備具者？押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還 者？其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者？未見原處 分說明。而被告駁回異議理由引用刑案緩起訴處分，但該 處分係認定原告負責人邱勤文有違反政府採購法第87條第 5項後段意圖影響採購結果而容許他人借用本人名義或證 件參加投標之罪嫌，並無認定原告有公共工程委員會91年 11月27日工程企字第09100516820號令釋所指3種行為之一 ，足見被告引用上開函令作為其依政府採購法第31條第2 項第8款規定向原告追繳押標金之理由，即屬無據。 4.高雄市政府採購申訴審議判斷書發現原處分及原異議結果 之違法，又另外引用公共工程委員會89年1月19日（89） 工企字第89000318號函釋：「‧‧‧如貴會發現該3家廠 商有本法第48條第1項第2款或第50條第1項第3款至5款情 形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第 31條第2項第8款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違 反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」以及緩起訴 處分書認定原告觸犯政府採購法第87條第5項後段之意圖 影響採購結果容許出借名義供他人投標罪，據此認定被告 有權依據政府採購法第31條第2項第8款通知追繳押標金云 云。更足證明原處分明顯有不備理由之違法。 （四）被告主張其係於103年3月17日收到高雄市政府函文始知悉 原告有政府採購法第87條第5項後段「容許他人借用本人 名義或證件參加投標」之行為云云，與事實顯然不符，而 不足採，悉述如下： 1.被告於94、95年間共發包3期監視器設備之工程，除系爭 工程外，尚有「93年度輸變電協助金－過埤D/S新建工程 （過埤、正義、南成等）」「大德里、天興里、福星里等 監視系統工程」。於95年1月17日就有4家廠商寄發檢舉函 給被告，副本送達被告政風室及改制前高雄縣政府，檢舉 函指述被告發包之監視器系統工程有獨家規格不符政府採 購法3家以上廠牌規定之嫌，要求暫時停止開標。 2.當時擔任被告工務課技士之胡明俊，負責整個監視器系統 ，曾於99年9月2日接受改制前法務部調查局高雄縣調查站 （下稱高雄縣調查站）之調查時，坦承自己對監視器系統 相關工程完全不瞭解，是當時鳳山市長林三郎很趕，並指 定胡明俊承辦，胡明俊沒辦法之下只好依照市長命令接辦 。胡明俊另表示林三郎一直趕著要他發包，其在沒有任何 訪價的程序下就蓋章。因為疏失沒有訪價，也不知道市場 價格為何。因為沒有實際訪價，所以不知道陳春成編列的 價格及廠商投標價格會與市場價格差距如此大，調查員也 向胡明俊表示雲義科技股份有限公司（下稱雲義公司）坦 承對前開3案均有圍陪標情事。 3.而當時擔任高雄市政府工務局工程師、股長，之後升任被 告建設課長之張樹智於99年7月14日接受高雄縣調查站之 調查時，陳稱95年9月胡明俊退休前到課長室跟其懇談， 邊流淚邊請建設課長張樹智准他退休，張問胡明俊原因， 胡明俊只說他承辦這些工程案件有壓力，其餘不願多談。 張樹智另陳稱其認為這3件監視器工程屬性相同，發包時 間也非常相近，分別在94年12月、95年1月，應該做整體 統合後一併發包，不需分案切割發包。這3件工程總預算 額為8,000餘萬元，已達政府採購法的查核金額，當初會 分3梯次發包，疑似是為了避免達到查核金額，以規避上 級單位之核定程序及監督。 4.綜上所述，系爭工程採購案在發包前就疑點重重，市長林 三郎急著發包又交給完全不懂監視器工程的胡明俊辦理， 三個時間相近、屬性相同的標案竟沒有一起發包，承辦人 沒有進行訪價就蓋章，足見被告在94年12月13日開標前就 已知悉系爭工程採購案可能有違法之處甚至默認、容許之 ，不可能遲至103年3月17日收到高雄市政府函文才知悉， 被告所辯不足採信等情。並聲明求為判決原處分、異議處 理結果及申訴審議判斷均撤銷。 三、被告則以： （一）原告主張被告追繳押標金之請求權已罹於時效而消滅，然 依最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議 ：「政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳 押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未 經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均 自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅 時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合 理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。」被告係於 收到高雄市政府103年3月17日高市府工工字第1030135590 0號函後，始得知高雄地檢署檢察官因原告參加被告辦理 之系爭工程採購案，違反政府採購法第87條第5項後段意 圖影響採購結果而容許他人借用本人名義或證件投標之罪 嫌作成緩起訴處分。又原告主張依據緩起訴處分書記載， 該案係高雄市調查處移送偵辦，故於高雄市調查處調查期 間，被告一定知悉原告相關違反政府採購法之行為，承辦 人員也可能接獲通知配合調查，被告斷無可能迄103年3月 17日收到高雄市政府函文才知悉原告有政府採購法第31條 第2項之投標廠商借用他人名義投標之情事。惟被告於該 案偵查中並未接獲任何原告犯罪之通知，直至收到高雄市 政府103年3月17日高市府工工字第10301355900號函始知 違法事實。故本件請求權時效應自被告收到高雄市政府10 3年3月17日高市府工工字第10301355900號函之日起算， 被告向原告追繳押標金並未罹於行政程序法第131條第1項 之5年公法上請求權時效。 （二）原告主張被告103年6月17日高市鳳區經字第10331458200 號函說明三依政府採購法第31條第2項第8款規定向其追繳 押標金，違反行政程序法第96條行政處分應於主旨載明其 為行政處分意旨之規定，依同法第111條第7款，原處分具 有重大明顯瑕疵而應屬無效。惟按我國無效行政處分之通 說採取「重大明顯理論」，根據行政程序法第111條規定 ，無效事由可分為方式欠缺而無效、內容瑕疵而無效、無 權限而無效，本條1至6款是重大明顯之例示，除此6種情 形外，有相類之「其他具有重大明顯之瑕疵者」亦同；行 政處分是否具重大明顯之瑕疵罹於無效，非依當事人主觀 見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依 一般具有合理判斷能力者之認識決定之，其簡易之標準即 係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。本件被告 因發現103年5月22日高市鳳區經字第10331298600號函發 出之追繳押標金通知所引用之規定有誤，乃於103年6月17 日以高市鳳區經字第10331458200號函通知原告撤銷原處 分，改以政府採購法第31條第2項第8款規定追繳押標金。 依行政程序法第92條第1項規定：「本法所稱行政處分， 係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力 措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」被告10 3年6月17日高市鳳區經字第10331458200號函已具備行政 處分之成立要件，即已發生行政處分之效力，且該處分並 無一般人一望即知及足認已具備前述重大明顯瑕疵之情事 ，故應為有效之行政處分。 （三）原告主張被告引用公共工程委員會91年11月27日工程企字 第09100516820號令及92年11月6日工程企字第0920043875 0號函，依政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機 關認定有影響採購公正之違反法令行為者」向其追繳押標 金，未說明其有何「不同投標廠商間之投標文件內容有重 大異常關聯者」之情事，為不備理由之違法。然依高雄地 檢署100年度偵字第6437號、101年度偵字第11688號緩起 訴處分書內容，原告容許他人借用本人名義並由雲義公司 監控部門之主管提供支票代為支付押標金及處理投標資料 ，該當政府採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之 投標文件內容有重大異常關聯者」情形。且上述緩起訴處 分書認定原告觸犯政府採購法第87條第5項後段之意圖影 響採購結果容許出借名義供他人投標罪，自構成被告工程 採購投標須知第18點第9款第8目及政府採購法第31條第2 項第8款規定之「其他經主管機關認定有影響採購公正之 違反法令行為者」，故被告有權依據政府採購法第31條第 2項第8款規定通知原告追繳押標金。 （四）原告主張95年1月17日即有4家廠商寄發檢舉函指述被告發 包之監視器系統工程有獨家規格之嫌，且時任被告技士胡 明俊接受高雄縣調查站之調查時坦承對監視器系統工程不 瞭解且未經訪價，調查員也向胡明俊表示雲義公司坦承有 圍陪標情事，而曾任被告建設課長張樹智接受高雄縣調查 站之調查時稱胡明俊因相關工程壓力請准退休，並認為相 近之監視器工程分3次發包疑似為規避上級單位之核定程 序及監督，足見被告於94年12月13日開標前即已知悉系爭 工程採購案可能有違法之處。然查原告所提檢舉函係針對 被告95年辦理之「鳳山市五甲超高壓變電所地方建設協助 金－大德里、天興里、福興里等監視系統工程」採購案， 並非針對被告94年辦理之系爭工程採購案，且其主要針對 採購規格之異議，未提及圍陪標之情形；前技士胡明俊及 前課長張樹智之筆錄內容亦著重於採購規格、預算及採購 方式等情節；調查員雖曾向前技士胡明俊表示雲義公司坦 承圍陪標情事，然筆錄時間為99年9月2日，而胡明俊已於 95年間退休，被告既未接獲通知，亦無法得知調查內容。 從而，原告依上述證據主張被告於94年12月13日開標前已 知悉系爭工程採購案可能有違法之處，推論被告不可能遲 至收到高雄市政府103年3月17日高市府工工字第10301355 900號函始得知原告違反政府採購法第87條第5項後段意圖 影響採購結果而容許他人借用本人名義或證件參加投標， 應為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之 訴。 四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明於卷，並 有高雄地檢署檢察官100年度偵字第6437號、101年度偵字第 11688號緩起訴處分書（本院卷第79頁）、原告103年6月26 日異議書（原處分卷第21頁）、被告103年6月17日高市鳳區 經字第10331458200號函（原處分卷第2頁）、被告103年7月 8日高市鳳區經字第10331667500號函（原處分卷第16頁）及 高雄市政府103年10月6日103申字第025號採購申訴審議判斷 書等影本（原處分卷第91頁）附卷可稽，洵堪認定。本件兩 造之爭點為：被告認定原告有容許他人借用本人名義或證件 參加投標情事，而以原處分向原告追繳押標金1,631,900元 ，是否適法？茲分述如下： （一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者， 其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰ ‧‧‧八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法 令行為者。」「意圖影響採購結果或獲取不當利益，而借 用他人名義或證件投標者，處3年以下有期徒刑，得併科 新臺幣100萬元以下罰金。容許他人借用本人名義或證件 參加投標者，亦同。」政府採購法第31條第2項第8款及第 87條第5項分別定有明文。又原處分卷（第73頁）所附之 被告工程採購投標須知第18點「押標金」亦規定：「‧‧ ‧（九）投標廠商有下列情形之一者，所繳納之押標金， 不予發還，其已發還者，並予追繳：‧‧‧8.其他經報行 政院公共工程委員會認定有影響採購公正之違反法令行為 者。」而公共工程委員會94年3月16日工程企字第0940007 6560號函釋略以：「說明：‧‧‧二、廠商如有容許他人 借用本人名義或證件參加投標者，依政府採購法第31條第 2項第8款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為，其 押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。」該函係公共 工程委員會基於職權，就政府採購法第31條第2項第8款所 謂「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 者」規定之解釋，且政府採購法之制定，旨在建立政府採 購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能 ，並確保採購品質（政府採購法第1條參照），而廠商容 許他人借用其名義或證件參加投標者，實質上係虛以競標 之形式，藉此規避公平競爭之程序，而使借用者免競價即 可得標，或獲致更大得標之機率，不惟對於遵照規定參與 投標之廠商不公平，且妨礙政府機關欲藉由廠商公平競爭 程序，取得優化得標條件，用以確保、提昇政府採購品質 之目的，足見容許他人借用名義或文件投標之行為，已影 響採購公正，則上開公共工程委員會函釋明確認定廠商容 許他人借用其名義或證件參加投標之行為，亦屬於政府採 購法第31條第2項第8款之「有影響採購公正之違反法令行 為」，其押標金應不發還或追繳，與政府採購法之立法目 的相符，亦未逾越政府採購法第31條第2項第8款規定。 （二）經查，本件被告於94年12月間辦理系爭工程採購案開標作 業，訴外人陳儒龍身為雲義公司監控部門之主管，為具備 政府採購法應有3家合格以上廠商參與投標之規定，而能 順利取得系爭工程採購案，竟意圖影響採購結果，基於借 用他人名義投標之犯意，於94年12月13日系爭工程採購案 開標前，除以雲義公司投標外，並以其本人擔任負責人之 博訊數位股份有限公司（下稱博訊公司）及向無投標意願 之原告負責人邱勤文借用原告名義陪標，而原告負責人邱 勤文亦意圖影響採購結果而容許陳儒龍借用原告名義投標 ，並由陳儒龍提供支票代為支付押標金1,631,900元及處 理投標資料參加系爭工程採購案，藉以製造出確有3家公 司以上廠商參與競標之假象，嗣於94年12月13日由雲義公 司以27,000,000元得標取得系爭工程採購案等情，業據原 告負責人邱勤文及訴外人陳儒龍分別於高雄地檢署檢察官 偵查中坦承不諱（詳見高雄地檢署100年度偵字第6437號 偵查卷第62-64、74、132-133、139頁），並有被告工程 採購標單（兼切結書）、開標/決標紀錄及國泰世華商業 銀行新興分行票號XZ0000000號支票等影本分別附高雄地 檢署100年度偵字第6437號採購資料卷及高雄縣調查站調 查筆錄卷足稽，堪予認定。又原告負責人邱勤文因前揭出 借原告名義予陳儒龍參加投標之行為，涉犯政府採購法第 87條第5項後段之意圖影響採購結果，容許他人借用本人 名義及證件投標罪嫌，而原告則應依同法第92條規定處罰 ，亦經高雄地檢署檢察官偵查終結，均予以緩起訴在案， 此有100年度偵字第6437號、101年度偵字第11688號緩起 訴處分書影本附本院卷（第79頁）為憑，並經本院調取上 開偵查卷閱明屬實。則被告以原告涉有容許他人借用其名 義或證件參加投標情事，而以原處分向原告追繳押標金1, 631,900元，於法並無不合。 （三）次按「一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項 前段規定，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商 須繳納押標金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商 。是廠商繳納押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有 確保投標公正之目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2 項乃規定機關得於招標文件中規定廠商有所列各款所定情 形之一者，其所繳納之押標金不予發還，已發還者，並予 追繳。法文明定機關得以單方之行政行為追繳已發還之押 標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行 政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之 適用。二、政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠 商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方 ，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權 ，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦 與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應 自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可 合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審 認。」最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議 決議參照。是有關行政程序法所未規定之消滅時效起算點 ，固得類推適用民法第128條規定，自請求權可行使起算 ；惟何謂「請求權可行使時」？於公法領域乃應就具體個 案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅時效之起 算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利人行使 權利之意旨（最高行政法院102年度判字第793號判決意旨 參照）。經查，本件被告係於開標當日即94年12月13日發 還系爭採購案之押標金予原告，此為兩造所不爭，並有被 告各項工程押標金退還清冊影本附原處分卷（第72頁）可 稽。惟由高雄地檢署100年度偵字第6437號採購資料卷所 附系爭工程採購案標單及開標/決標紀錄形式上觀之，參 與系爭工程採購案投標之3家廠商即原告、雲義公司及博 訊公司，其負責人分別為邱勤文、林宗慶及陳儒龍，三者 均不相同，且分別填載不同之投標金額，顯然無法查知訴 外人陳儒龍除以雲義公司及博訊公司名義投標外，並借用 原告名義陪標，是原告投標文件資料並無異常之處，被告 自無從依此認定原告有政府採購法第87條第5項後段所定 容許他人借用本人名義投標之行為，而符合同法第31條第 2項第8款及被告工程採購投標須知第18點第9款第8目所稱 「經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」之 情形，是依前揭最高行政法院決議有關公法上請求權「可 合理期待權利人為請求時」之說明，自無從合理期待被告 得於發還押標金之94年12月13日對原告行使追繳押標金請 求權。又原告代表人邱勤文所涉違反政府採購法第87條第 5項後段罪嫌，係經高雄地檢署檢察官於101年4月24日作 成緩起訴處分在案，而被告則係於103年3月17日接獲高雄 市政府同日高市府工工字第10301355900號函轉審計部高 雄市審計處103年3月12日審高市五字第1030001194號函之 通知，始知悉原告有上開影響政府採購公正之違法行為， 業據被告分別於原處分、103年7月8日高市鳳區經字第103 31667500號函、103年7月30日採購申訴陳述意見書及103 年12月29日行政訴訟答辯狀陳述甚明，並有審計部高雄市 審計處103年3月12日審高市五字第1030001194號函及高雄 市政府103年3月17日高市府工工字第10301355900號函等 影本附本院卷（第46、45頁）可證。是依前揭說明，本件 應自103年3月17日被告收受高雄市政府同日高市府工工字 第10301355900號函時起，始可合理期待被告向原告為追 繳押標金之請求，故本件公法上請求權時效應自斯時起算 ，是被告於103年6月17日作成原處分向原告追繳押標金， 並未逾越5年之消滅時效。 （四）原告主張本件係高雄市調查處移送高雄地檢署偵辦，故於 高雄市調查處調查期間，被告一定知悉原告相關違反政府 採購法之行為，並被要求提供相關採購案文件，被告斷無 可能迄103年3月17日收到高雄市政府函文始知悉原告有容 許他人借用其名義投標之情事，復提出招標當時兆安科技 股份有限公司、惠銓工程行、廣眾國際企業有限公司、銘 泰國際科技股份有限公司等4家廠商檢舉函及系爭工程採 購案承辦人員胡明俊、張樹智等人之調查筆錄，主張系爭 工程採購案於發包前即疑點重重，足見被告於94年12月13 日開標前就已知悉系爭工程採購案可能有違法之處，是本 件公法上請求權時效之起算點，應自94年12月13日被告返 還押標金予原告時起算，被告遲至103年6月17日始以原處 分向原告追繳押標金，已逾5年之請求權時效云云。惟如 前所述，本件被告於94年間決標之後，將押標金發還予原 告時，並不知悉原告有政府採購法第31條第2項第8款之行 為，自難以此時點期待被告對原告行使公法上追繳押標金 請求權，縱高雄市調查處曾經向被告調閱相關採購案文件 ，然遭調閱之標案不代表確有違法事實，自不能僅因高雄 市調查處函調資料，即得推論被告於94年間即已知悉系爭 工程採購案有涉及政府採購法第87條第5項規定之違法情 事。次查，本件原告所提上開4家廠商之檢舉函，均係針 對被告辦理之「鳳山市五甲超高壓變電所地方建設協助金 －大德里、天興里、福興里等監視系統工程」採購案所為 ，並非就系爭工程採購案有所質疑，此有上開4家廠商函 文影本附本院卷（第147反、148反、149反、150反頁）可 考。再觀之胡明俊及張樹智等2人之調查筆錄（本院卷第 108、112頁）所載，渠等均未提及原告有容許他人借用其 名義或證件參與系爭工程採購案投標等情事，且胡明俊於 99年9月2日在高雄縣調查站製作調查筆錄時陳稱：「（問 ：得標廠商雲義公司坦承對前開3案均有圍陪標情事，對 圍標情事你是否知情並配合？）我完全不知情也沒有配合 。」等語，是由上開證物之內容亦不足以認定被告於94年 12月13日開標前即已知悉原告有容許他人借用本人名義或 證件參加投標之違章行為。故原告上開所訴，並不可採。 至於原告所援引之最高行政法院101年度判字第679號判決 意旨，應屬個案之法律見解，尚不足採為有利於原告之認 定，併此敘明。 （五）又按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能 由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而 未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、 所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序 、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之 規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者 。」為行政程序法第111條所規定。依此規定意旨，行政 程序法就行政處分之無效原因，採重大明顯瑕疵說，行政 程序法第111條第1至6款是重大明顯之例示，第7款則為重 大明顯之概括規定。所謂「具有重大明顯之瑕疵」係指其 瑕疵之程度，不但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望 即知。如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分 為無效。又按行政處分係指行政機關就公法上具體事件所 為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單 方行政行為，其主要特徵在於具有規範作用，即對於權利 或義務產生規制作用，或發生、變更、消滅一定之法律關 係，或對法律關係有所確認，主要著重於行政行為是否發 生一定之法律效果，而法律效果是否發生，應就行政機關 表示於外部之客觀意思予以認定，至行政機關所採取之方 式，並非至關重要。而「行政處分以書面為之者，應記載 下列事項︰‧‧‧二、主旨、事實、理由及其法令依據。 ‧‧‧六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救 濟方法、期間及其受理機關。」固為行政程序法第96條第 1項第2款、第6款所規定，然所以規定行政處分以書面為 之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，除用以辨 認處分之規範內容外，此等記載之主要目的，乃為使人民 得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及 裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及 對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。因此，以書面作 成之行政處分，除有行政程序法第111條第1至6款規定之 情形為無效外，有關主旨、事實、理由及其法令依據之記 載，尚無一定形式之要求，若依其書面之記載，已得認定 其規制之對象及法律效果者，縱未表明其為行政處分之意 旨，並不影響其是否為行政處分之認定，亦難以其主旨、 事實、理由及其法令依據之記載有不夠明確，而認有「重 大明顯之瑕疵」。經查，本件原處分略以：「主旨：有關 貴公司異議本所對『鳳山市公所成功、鳳崗、忠孝派出所 轄區監控系統工程』、『鳳山市五甲超高壓變電所地方建 設協助金－大德里、天興里等監視系統工程』等採購案違 反政府採購法第31條第2項規定所為通知乙案，復如說明 ，請查照。說明：‧‧‧三、綜上所述，本所撤銷103年5 月22日高市鳳區經字第10331298600號及第00000000000號 函對貴公司之處分，並依政府採購法第31條第2項第8款規 定另為新處分，向貴公司追繳旨揭採購案押標金163萬1,9 00元、230萬元整，請貴公司於文到30日內向本所繳納。 四、貴公司對本處分如有不服，得於接獲通知之次日起10 日內，以書面向本所提出異議。」等語，此有原處分影本 附原處分卷（第2頁）足稽。由上可知，原處分雖未於主 旨欄表明其為行政處分之意旨及其法令依據，惟業已於說 明欄明確記載其法令依據、為行政處分之意旨及不服該處 分之救濟方法、期間及其受理機關，核與行政程序法第96 條第1項第2款、第6款之規定相符，並無重大明顯之瑕疵 。原告主張原處分之主旨欄僅載明其係對於原告103年6月 5日異議書之回復，並未載明其為行政處分之意旨及其法 令依據，顯然不具備行政程序法第96條第1項第2款、第6 款之要件，而有重大明顯之瑕疵，應屬無效之行政處分云 云，洵無可採。 （六）又行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為 之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟書面 行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，應自其 記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之 法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載， 始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參 照）。經查，本件被告於作成原處分前，曾以103年5月22 日高市鳳區經字第10331298600號函通知原告略以：「主 旨：貴公司94年參加本所『鳳山市公所成功、鳳崗、忠孝 派出所轄區監控系統工程』採購案，違反政府採購法第31 條第2項規定，本所依法追繳本採購案押標金新臺幣163萬 1,900元整，請貴公司於文到30日內向本所繳納，請查照 。說明：一、依據臺灣高雄地方法院檢察署檢察官100年 度偵字第6437號、101年度偵字第11688號緩起訴處分書辦 理。二、貴公司涉有政府採購法第87條第5項，係屬同法 第31條第2項規定之投標廠商另行借用他人名義或證件投 標之情形。三、對本處分如有不服，請於本處分達到之次 日起30日內繕具訴願書送本所審查後，由本所轉送高雄市 政府審議。」等語，嗣原告於103年6月5日以書面向被告 提出異議，經被告審查結果，認其上開函文說明欄第3點 所記載之救濟程序有誤，且援引政府採購法第31條第2項 第2款之規定亦非正確，遂於103年6月17日依政府採購法 第31條第2項第8款規定另行作成原處分，並撤銷上開函文 對原告所為之處分，此有被告103年5月22日高市鳳區經字 第10331298600號函、原告103年6月5日異議書及原處分等 影本附原處分卷（第1、5、2頁）可參。綜上被告之處分 內容觀之，被告顯已就其追繳押標金之事由詳為說明，足 使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，並無理 由不備之情形。況且，揆諸前揭判決要旨說明，縱被告未 於原處分書內將所有相關法令及事實逐一記載，亦無使該 處分陷於違法疑義。是原告主張原處分除列出公共工程委 員會91年11月27日工程企字第09100516820號令釋及92年 11月6日工程企字第09200438750號函釋內容外，並未說明 原告究係有何「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異 常關聯者」之情事，逕於說明三直接為追繳押標金之處分 ，顯有不備理由之違法云云，亦無可取。 （七）綜上所述，原告上開主張既不足取，則被告認定原告有容 許他人借用本人名義或證件參加投標情事，而以原處分向 原告追繳押標金1,631,900元，核無違誤；異議處理結果 及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為 均予撤銷，為無理由，應予駁回。 五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104　　年　　4　　月　　22　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　邱　政　強 法官　林　勇　奮 法官　李　協　明 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104　　年　　4　　月　　22　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官 黃　玉　幸