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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年度訴字第158號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國106年1月10日辯論終結 原　　　告　台灣中油股份有限公司 代　表　人　陳金德 訴訟代理人　李玲玲　律師 　　　　　　林文鑫　律師 被　　　告　高雄市政府工務局 代　表　人　趙建喬 訴訟代理人　陳樹村　律師 　　　　　　林怡廷　律師 　　　　　　陳海通 參　加　人　李長榮化學工業股份有限公司 代　表　人　李謀偉 訴訟代理人　朱麗容　律師 　　　　　　王韋傑　律師 　　　　　　劉彥玲　律師 參　加　人　中國石油化學工業開發股份有限公司 代　表　人　林克銘 訴訟代理人　陳修君　律師 上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服高雄市政府 中0000000000000市0000000000000000號訴願決定 ，提起行政訴訟，關於確認被告中華民國103年8月19日高市工務 工字第10336525000號函無效部分及撤銷被告中華民國103年8月 19日高市工務工字第10336525000號函關於廢止8英吋及4英吋管 線使用道路許可部分，本院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項︰ （一）原告代表人原為林聖忠，嗣於本件訴訟繫屬中變更為陳綠 蔚，復變更為陳金德，又被告代表人原為楊明州，嗣於本 件訴訟繫屬中變更為趙建喬，均由渠等具狀聲明承受訴訟 ，核無不合，應予准許。 （二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經 被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之 變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變 更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項亦分別定 有明文。本件原告原起訴之聲明為：「訴願決定及原處分 （被告民國103年8月19日高市工務工字第10336525000號 函）有關廢止8英吋輸油管線之許可部分均撤銷。」嗣於 訴狀送達後，原告於104年11月24日追加聲明為：「1、先 位聲明：確認原處分（被告103年8月19日高市工務工字第 10336525000號函）無效。2、備位聲明：訴願決定及原處 分（被告103年8月19日高市工務工字第10336525000號函 ）有關廢止8英吋輸油管線之許可部分均撤銷。」復於105 年7月12日行政補正狀變更聲明為「1、先位聲明：確認原 處分（被告103年8月19日高市工務工字第10336525000號 函）無效。2、備位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。」 被告對於原告上開訴之追加及變更雖表示不同意，惟原告 上開請求之原因事實均係爭執廢止79年12月15日（79）高 市工養處管線證字第950129號挖掘道路許可證（下稱系爭 許可證）之合法性，而原告所為訴之追加，既得利用原訴 之訴訟資料為攻擊防禦方法，並有助於紛爭解決一次性， 符合訴訟經濟原則及有效權利保護之訴訟目的，亦無妨礙 被告之訴訟權益，核屬適當，應予准許，合先敘明。 （三）次按「行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法 律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得 因該第三人之聲請，裁定允許其參加。前項參加，準用第 39條第3款規定。參加人並得提出獨立之攻擊或防禦方法 。前2項規定，於其他訴訟準用之。訴願人已向行政法院 提起撤銷訴訟，利害關係人就同一事件再行起訴者，視為 第1項之參加。」行政訴訟法第42條定有明文。經查，原 告所屬高雄煉油廠於79年間以左高長途油管汰舊換新市○ ○段工程施工為由，向被告所屬養護工程處（現行高雄市 道路挖掘管理權限劃歸由被告管轄，下稱養工處）申請在 高雄市○鎮區○○○路路段（一心路至三多路間，下稱系 爭路段）挖掘及埋設3條管徑分別為8英吋、6英吋及4英吋 之輸油管線，經養工處核發系爭許可證在案，有挖掘道路 申請書及系爭許可證附卷（本院卷1第238-249、79頁）可 稽，原告為系爭許可證之名義受處分人。又系爭許可證係 以單一處分同時核准8英吋、6英吋及4英吋管線之挖掘埋 設及使用，處分內容有8英吋、6英吋及4英吋管線，自具 有可分性，足堪認定。次查，上開系爭許可證中6英吋管 線部分係參加人中國石油化學工業開發股份有限公司（下 稱中石化公司）委託原告代辦鋪設管線，4英吋管線部分 乃參加人李長榮化學工業股份有限公司（下稱榮化公司） 之前手福聚股份有限公司（下稱福聚公司）委託原告代辦 鋪設管線，有原告與中石化公司及福聚公司受委託代辦鋪 設管線工程合約附本院卷（卷2第256-259頁、卷1第81-82 頁）可稽，足見參加人中石化公司及榮化公司為6英吋及4 英吋管線之真正所有權人，乃系爭許可證之實際規制對象 ，屬於系爭許可處分之實際相對人，與原告具有相同之法 律上利害關係。嗣被告以103年8月19日高市工務工字第10 336525000號函（下稱原處分）廢止系爭許可證，同時廢 止8英吋、6英吋及4英吋管線之許可，則原告為原處分之 名義相對人，而參加人中石化公司及榮化公司就其所有6 英吋及4英吋管線，亦為原處分之實際規制對象，亦與原 告具有相同之法律上利害關係，本院前於105年7月21日以 104年度訴字第158號裁定，依前揭行政訴訟法第42條第1 項規定，命參加人中石化公司及榮化公司獨立參加本件訴 訟，原無違誤。惟參加人中石化公司已就其具有實質利害 關係之6英吋管線，於104年4月15日向本院合法提起撤銷 訴訟，且其送件收文字號（本院收文字號循第1594號）早 於本件訴訟原告起訴繫屬於本院（本院收文字號循第1595 號）之前，有本院依職權調取本院104年度訴字第157號卷 全卷核閱屬實，則參加人中石化公司就原處分廢止6英吋 管線部分之撤銷訴訟，既已先繫屬於本院，嗣具有相同法 律上利害關係之原告，再就被告原處分提起本件確認無效 訴訟及撤銷訴訟，其中關於廢止6英吋管線之撤銷訴訟部 分，即屬原告就同一事件再行起訴，揆諸前揭行政訴訟法 第42條第4項規定，應視同原告參加本院104年度訴字第15 7號之訴訟，此部分於本件無庸審理，應移由本院104年度 訴字第157號另以參加程序處理，本院前以裁定命中石化 公司獨立參加本件6英吋管線撤銷訴訟部分，由本院另以 裁定撤銷之，至本院104年度訴字第157號就中石化公司6 英吋管線撤銷訴訟移由本件併案審理部分另予退回，從而 ，本件審理範圍僅就原告先位聲明確認原處分無效部分（ 此部分中石化公司仍應參加，無行政訴訟法第42條第4項 規定之適用）及備位聲明撤銷原處分中關於原告所有8英 吋管線及參加人榮化公司所有4英吋管線廢止許可部分。 二、事實概要︰ 原告所屬高雄煉油廠於79年間以左高長途油管汰舊換新市○ ○段工程施工為由，向養工處申請取得系爭許可證，同意其 在系爭路段挖掘及埋設3條管徑分別為8英吋、6英吋及4英吋 之輸油管線，而有使用系爭路段道路之事實。103年7月31日 夜間高雄市○鎮區○○○路○○○區○○○路○路段於發生 石化氣爆後，經被告審認參加人中石化公司及榮化公司自承 分別有利用系爭3條管線之6英吋及4英吋輸油管線作輸送丙 烯氣體之使用，而原告申請挖埋系爭3條管線之申請資料， 原係作油管之使用，惟原告事後將系爭4英吋及6英吋管線分 別移由參加人榮化公司及中石化公司作為輸送丙烯氣體之使 用，變更系爭許可證使用目的之使用，顯有不當將輸油管線 作為輸送丙烯之事實，並認系爭4英吋管線疏於維護致丙烯 大量洩漏至系爭路段沿線箱涵而生氣爆，致發生危害民眾生 命、身體及財產權等公共安全之情事，倘不廢止系爭許可證 ，將對公益有所危害，乃依行政程序法第123條第4款規定， 以原處分廢止系爭許可證。原告不服，提起訴願，訴願中被 告追補行政程序法第123條第1款、第5款規定，仍遭決定駁 回，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張︰ （一）被告未依職權詳盡調查證據，違反行政程序法第9條及第3 6條規定： 1、原處分多以臆測、自我想像之推理邏輯論斷原告所有8英 吋管線對公共安全之公益性有危害之虞，無視臺灣高雄地 方法院檢察署（下稱高雄地檢署）及被告環境保護局確定 系爭8英吋管線無破漏或毀損之調查結果以及原告已提出 之系爭8英吋管線檢測報告，未依職權充分調查事證即推 論原告檢測計畫未周全及未落實檢測、系爭8英吋管線已 無法安全運輸等情，以臆測性之理由迅為系爭處分，難謂 已盡職權調查義務，自與行政程序法第36條規定有違。 2、原告所屬高雄煉油廠79年間進行「左高長途油管汰舊換新 市○○段工程」，依據公路法第30條、70年8月27日發布 之高雄市市區道路管理規則（下稱行為時市區道路管理規 則）第69條及該規則第57條第2項授權規定之「高雄市道 路挖掘埋設管線管理辦法」（77年8月1日修正，嗣後更名 為「高雄市道路挖掘管理自治條例」，下稱挖埋管線管理 辦法）向被告提出申請，申請時該等法規並未限定管線用 途為僅能供輸送「石油」使用，且對管線運輸類型亦無規 範： ⑴自挖埋管線管理辦法之內容以觀：該管理辦法係規範道路 挖掘施工前之申請許可與施工中之管理事項，並未具體規 定提出申請許可鋪設之管線用途應限制作何等的使用用途 （未限定管線用途僅能輸送「石油」使用、對管線運輸類 型亦無規範），亦未要求申請人申請時必須提出用途說明 ，更未規定管線輸送物須經審核獲准。因此，原告於79年 申請「左高長途油管汰舊換新市○○段工程」時，既已依 上開管理辦法第4條規定事先填具申請書並檢附施工位置 平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表，並 經養工處核准發給許可證後，施工完成使用迄今，原告之 管線更新工程即無違反上開管理辦法，而為合法授益處分 無誤。 ⑵自挖埋管線管理辦法規範目的以觀：該辦法屬於規範「道 路路面施工管理與路面品質」之法令，無涉及埋設管線運 送物質之管理與監督（後者應屬中央或地方其他法律之規 範範圍及執行該等法律之機關的權責），且原許可處分亦 僅就道路「挖掘地點」、「挖掘面積」、「施工期限」、 「施工時間」、「路面修復」及備註（備註內容亦為工程 施工與施工回復等事項）等項為許可，並未對管線輸送物 質乙項進行審查許可。其次，被告103年8月6日之新聞稿 亦明確指出：「工務局是道路主管機關，絕非石化管線目 的事業主管機關」、「為確保道路路面品質，工務局身為 道路主管機關訂定高雄市道路挖掘管理自治條例，該條例 第四章維護管理，第37條及第38條明文規定管線埋設人埋 設於道路下方之管線及人、手孔等附屬設施之頂面設施應 隨時確保與路面齊平，若有塌陷變形者應立即改善。第39 條立法意旨係為確保工務局職掌之道路品質，避免管線埋 設所通過之道路路面，因孔蓋不平（37條）或路面回填不 實（38條）造成凹陷影響用路人安全，要求管線埋設人擬 定年度巡檢計畫，以維持路面平整。」、「另依據該局組 織規程及業務職掌，為高雄市道路主管機關，相關預算經 費均使用於道路維護管理之需，從未編列預算辦理各事業 管線維護及管理……。」等語，足見被告亦自承挖埋管線 管理辦法（或更名後之高雄市道路挖掘管理自治條例）均 係為維護道路路面品質所訂定之規範，而非為地下管線之 管理維護所訂規範，此與挖埋管線管理辦法第5條前段之 規定相符。原許可證核發之標準僅探究該埋設管線之硬體 結構涉及使用道路之範圍、挖掘面積及是否回復路面等事 項，並未就管線使用目的進行審核或對埋設管線運送物質 為任何之管理或限制。總言之，當申請人已依據許可內容 完成埋設並回復路面原狀之後，管線之用途即非屬上開管 理辦法規範內容，更非被告行政業務職掌權限範圍。 ⑶至於101年12月13日訂定之高雄市道路挖掘管理自治條例 （下稱挖掘管理自治條例）第7條有關施工計畫書應載明 管線類型，及第39條有關管線埋設人應於「年度開始前」 擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機關核定之規定，目 的亦係在於確保挖掘工程及挖掘後回復路面之道路安全與 交通維持，其比諸之前管理辦法較為詳細之規定，係為便 利上開事務之管理與執行，本質上仍屬「道路挖掘」之規 範，並非各種管線輸送物質之事業管理規範，合予說明。 惟無論將現行挖掘管理自治條例如何擴張解釋，皆不得亦 不能溯及適用於101年前已埋設管線之挖掘埋設申請案件 ，且該等條文中所定「管線埋設人」如已合法將管線轉讓 予他人者，繼受者自應承受該等條文有關「管線埋設人」 之義務與責任。以系爭4英吋管線而言，其所有權及管領 支配權既已合法移轉予參加人，則參加人榮化公司即應依 挖掘管理自治條例第39條之規定辦理（擬訂年度管線檢測 維護計畫報請主管機關核定等事項），原告於公法上及私 法上均無任何合法適格及權利義務，辦理系爭4英吋管線 之應辦事項。 ⑷原申請許可證之資料固然有提及申請目的係為「油管汰舊 換新」，惟該項記載是針對該次申請挖掘、使用道路的原 因，並非申請審定「管線輸送物」，觀諸石化儲運行業界 一般使用「油管」（輸油管線之簡稱）定義，係指「用於 運送石油及石油產品的管道系統」，故本不以運送石油（ 原油）為限，尚包含運送自原油提煉出來的若干石油產品 （「丙烯」係通過石油裂解而獲得，故包含在內）。高雄 市政府勞工局技正劉德成指出：「查經濟部能源局依石油 管理法，納管全台天然氣管和油管（包括台塑公司、中油 公司），目前油氣地下管線已由經濟部納管90%，而乙烯 、丙烯、氫氣、甲苯等工業用化學品，亦為石化產品，其 地下管線之管理均相同。」均可證明油管運輸內容包括石 油及石油製品。挖埋管線管理辦法並未要求申請挖掘道路 埋設各種管線之業者須具體註明所有可能輸送之物質名稱 並據以為其許可審定內容，且乙烯、丙烯亦屬石油製品， 原告並無違反油管使用目的，被告直接依「工程名稱」認 定4英吋與6英吋管係以「油管」名義申請、使用目的在輸 「油」，即非有據，其進而認定該2管線「使用不符」， 亦已逾當時法令規範範圍。至市區道路條例亦未明文規定 道路挖掘申請之申請人資格、設置物種類，相關所需申請 書表內容亦無明文禁止埋設石化管線（見監察院報告）， 系爭8英吋管縱使嗣後於93年間改運送乙烯，均無違當初 申請之使用目的。 ⑸依高雄地檢署103年度他字第8070、8873號結案函之調查 結果載明：「然證人即養工處技正李○淵於偵查中證稱： 80年間伊承辦過道路挖掘申請業務，伊有時候會擔任代理 人，施工單位要申請道路挖掘時，伊會先看一下施工會不 會影響其他單位的管線，我們內部有規定挖掘時何種設施 要離幾公尺。足認養工處於施工單位申請挖掘道路許可時 ，會進行施工之設施、施工之距離等事項進行審核，並非 一經申請即一律核發許可證。故中油公司當時雖以埋設油 管而非丙烯、乙烯管線向養工處申請道路挖掘許可，但因 養工處人員對於許可與否有實質審查權限，故……養工處 人員對於是否核發道路挖掘許可既有實質審查權限，卻以 原告申請文件上填寫『油管』為由，諉稱其不知系爭管線 之運送物質，實屬卸責之詞。何況『油管』定義本即指「 用於運送石油及石油產品的管道系統。」被告僅按字面意 義錯誤解讀，實不可取。 （二）原處分理由不詳，亦欠缺相關佐證，與法有違： 1、被告在不附理由情況下，未斟酌系爭管線非氣爆原因，且 原告自系爭8英吋管線設立至今皆按照嚴格、周全之檢驗 計畫，定時檢測系爭管線之狀態及安全性，且檢測結果皆 合格並加以詳細紀錄、歸檔，實已就該管線盡完整之維護 義務；系爭8英吋管線自始至終皆依當時申請許可處分目 的使用，並無變更使用目的或不當使用情事，並未違反使 用道路許可處分等對原告有利之情事與事證，顯與行政程 序法第9條規定有違。況原處分並未提及系爭8英吋管有何 不當使用情事，可知被告亦不認為8英吋管有不當使用情 事，卻仍無視原告合法使用8英吋管之事實，逕為系爭不 利處分，有違公允及衡平。 2、行政程序法第123條第4款及第5款規定固賦予主管機關有 廢止人民授益處分之裁量權，惟此並非代表行政機關無須 就其裁量之過程、參與決策之專家有孰、斟酌之原因及所 依據之事證、專業意見為何為清楚之記載。惟原處分僅說 明：「倘不廢止該處分，勢將對公益有所危害」、「系爭 處分可能因本此氣爆事件而受有損壞……」云云，然法治 國家貴在重視人民的權利保障，被告如欲依第123條第5款 規定廢止系爭處分，應說明系爭8英吋管線有何處、如何 損壞？是否可修補？縱使損壞（原告否認之），倘不廢止 ，如何對公益產生何等損害？等項理由。否則即違反第96 條第1項第2款規定，且未載明所依據之事證為何，亦違反 論理及經驗法則。本條規定所欲維護者既係公益，被告作 成廢止系爭處分之決定時，自應通盤考量所有可能對公益 造成危害之情形，系爭8英吋管自始至終均維護良好，在 氣爆發生後，經環境保護局進行吹驅、頂水測壓作業，確 認均無漏洞，高雄地檢署亦對媒體表示：「榮化管線於二 聖和凱旋路口的破洞確為全部3條管線中唯一漏氣處」， 足證縱不廢止系爭許可證對公益並無危害，反之，輕率的 廢止原處分，迫使業者改以槽車運送相關原料，形同不定 時炸彈在路上跑，反有害公益。 3、訴願決定既肯定釀成氣爆的管線乃參加人榮化公司所有之 4英吋管線，且係參加人榮化公司未善盡管理維護義務， 及其人員操作不當所造成，反之，原告所有之系爭管線自 始至終均善盡維護義務，且亦無不當使用之情形，為何不 廢止系爭管線之道路使用許可即有「再生類此高壓氣體爆 炸」之可能，均未見說明。 （三）原處分有違行政程序法第7條規定之比例原則及行政程序 法第8條之規定： 1、原處分之行政目的無非維護系爭管線沿線居民及用路人之 生命、身體及財產安全，然系爭8英吋管線既已經高雄地 檢署及環境保護局等機關確認無破漏毀損，且原告對其檢 測、維護計畫周詳，要無造成公共安全疑慮之可能，故被 告在未盡就系爭8英吋管線「對公益有重大危害」之舉證 責任情形下，逕廢止原許可證決定，絕非能合理達成上開 行政目的之手段，非具適當性。 2、系爭8英吋管線既非造成本次氣爆事件之原因，亦無影響 公共安全，被告自無以連坐之方式作成廢止處分之必要。 又倘係「不當將輸油管線作為運輸丙烯使用之事實，而造 成本次氣爆事件」，被告只須強制就參加人榮化公司4英 吋管線停管即可達維護公共安全之目的，並無廢止原許可 處分，使得與氣爆事件無涉之原告無法繼續使用系爭8英 吋管線之必要。退步言，縱認系爭8英吋管線之安全性仍 有改善空間，被告仍得透過行政指導、行政契約或行政處 分等手段命原告期限內為一定措施改進，並由原告自行提 出相關報告或由主管機關派任專家進行檢測，倘仍未達安 全標準，在對原告處以罰鍰或其他行政罰，同樣能達其目 的，且對於原告之財產權之侵害顯然較小。 3、氣爆案之發生係肇因於參加人榮化公司未善盡維修檢測義 務以及有高雄市政府事後施作之「幽靈箱涵包覆石化管線 」導致管線外露鏽蝕，均與原告之管線無因果關係，系爭 管線埋設於道路中，應無「對公益有重大危害情事」，可 歸責者僅參加人榮化公司及事後施作箱涵者，原處分之作 成對公益並無任何促進效果，徒然侵害原告依憲法第15條 保障之財產權，顯然有失公允，甚至影響原告在南部地區 輸送作業，造成整體成本之增加連帶影響民眾消費支出成 本，對社會經濟及公眾利益損害亦鉅，且若被告禁止原告 以管線輸送相關原料，將迫使廠商必需以槽車於地面上運 送，反而對公共安全造成更高之風險，故原處分亦有違行 政程序法第7條第3款規定之衡平性，自不待言。 4、81氣爆係因參加人榮化公司所屬4英吋管線導致，並非系 爭8英吋管線，系爭處分既屬可分，則廢止參加人榮化公 司之管線即可。且參加人榮化公司自95年10月取得4英吋 管所有權後，即未盡維護義務，自95年至103年7月氣爆發 生前，被告自有足夠時間得命參加人榮化公司限期改善， 其未定期命參加人榮化公司限期改善，有違比例原則，亦 違反法條規定。其次，縱氣爆發生而有立即危險，依行政 執行法第36條第2項規定，行政機關得採取之即時強制方 法亦僅限於：對於人之管束、對於物之扣留、使用、處置 或限制其使用、對於住宅、建築物或其他處所之進入以及 其他依法定職權所為之必要處置，且依行政執行法第41條 規定，如因行政機關之即時強制措施，造成人民財產權受 損，尚應給與人民補償。故事實上如有立即危險，亦係在 當下命業者關閉開關、切管、停止輸送等措施，始足防免 該危險之擴大，絕非「廢止道路許可證」可得防免。 5、系爭許可證屬一表示行政機關意思於外之法外觀存在，已 給與原告相當之信賴外觀。原告因有可信賴該行政處分， 故投入鉅資規劃、設置系爭8英吋管線，20餘年中並積極 維護、管理，所耗費之勞力、時間、費用龐大，已表現出 具體之信賴行為。依行政程序法第119條規定，原告亦無 不值得保護或違法之情事。據此，本件有信賴保護原則之 適用，自為明灼。又依行為時挖埋管線管理辦法第4點規 定，判斷是否核發許可證時，「管線輸送物品」或「管線 用途」非判斷核發與否的考量點，因此，養工處亦僅就「 施工之設施、施工之距離」進行實質審查，可見就當時法 規而言，「管線輸送物品」、「實際所有人」並非是否核 發許可證的重要事項。縱使原告當時並未表明「管線輸送 物品」、「實際所有人」，亦非以詐欺、脅迫或賄賂方法 使被告作成處分，或對重要事項提供不正確資料或為不完 全陳述，該處分亦無違法之處，故原告對該行政處分之信 賴並無不值得保護之處，自仍有信賴保護原則之適用。 6、據鈞院另案104年度訴字第157號卷內資料，被告96年間曾 向參加人中石化公司溯及追收91至93年間之道路使用費， 參加人中石化公司不服，以行為時依據之法規「高雄市市 有財產管理自治條例」係規定「利用公有土地、道路、建 物設置停車場、……或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊… …而使用者，始應計收使用費，鋪設石化管線並不在前開 所定徵收使用費之列。」為由，提起訴願，據高雄市政府 於該案答辯，其早自78年起即徵收道路使用費，則高雄市 政府既自78年起即已對埋設於道路底下之管線業者徵收道 路使用費，而本件管線埋設工程為79年3月12日開始施工 ，80年4月16日之前完工，系爭6英吋管線移交予參加人中 石化公司使用後沒多久，高雄市政府應即知悉6英吋管線 之所有人為參加人中石化公司，否則其如何據以徵收道路 使用費。高雄市政府在該案答辯認定「中石化」為「石化 管線」「所有人」，顯與本件之說詞不同（本件被告一再 指原告始為6英吋管所有人，中石化公司僅為使用人）。 足證，被告在氣爆之前，明知且認定參加人中石化公司始 為系爭6英吋管之所有人，同理，在氣爆發生前，其亦認 知參加人榮化公司始為系爭4英吋管所有人，迨於氣爆事 故發生後，始翻異前詞，稱參加人榮化公司、中石化公司 僅為系爭4英吋、6英吋管使用人，原告始為所有人，明顯 有違誠信原則。又高雄市政府於該案稱「油管」本即包含 「油品、石化管線」，並稱參加人中石化公司表示「石化 管線不在自治條例第63條規定『油管』應徵收道路使用費 之範圍」之說法係有所「誤解」，否則何以在本件主張當 年的「油管」不包含「石化管線」，明顯自相矛盾。 （四）原處分有違行政程序法第10條規定及不當連結禁止原則： 1、氣爆之原因乃參加人榮化公司對系爭4英吋管未盡管理維 護義務以及被告對「幽靈」箱涵建造監督不周所致，不可 歸責於原告，亦與系爭8英吋管無關，被告以不可歸責於 原告之突發氣爆事件為廢止原許可處分理由，顯出於與事 物無關之考量，自違反不當連結禁止原則，且原告並未違 反任何行政法上義務，被告不能僅憑臆測原告所有8英吋 管線可能因氣爆事件而受有損壞或檢測顯有檢測計畫未周 及未落實檢測等情，即逕對原告為此一等同行政罰之不利 處分。故本件處分有裁量濫用、裁量怠惰等瑕疵，至為明 灼。 2、據高雄地檢署檢察官103年度偵字第20447號、第20194號 、第21045號及第22296號起訴書（下稱高雄地檢署起訴書 ）指出：「該3支石化管線……採用『陰極防蝕法』作為 第二層之防蝕措施……須以土壤作為導電材質，但該3支 石化管線被包覆於箱涵內時，若又懸空而無法接觸其他導 電介質，……使『陰極防蝕法』失效。再者，該3支石化 管線包覆於箱涵內，易因水氣使管線發生鏽蝕，待管壁減 損至一定程度後，將因無法承受管內壓力而破損，進而造 成石化氣體或液體外洩。……」可見該幽靈箱涵不僅使該 3支石化管線所採用陰極防蝕法失效，並且因箱涵內水氣 而加重管線因水氣而發生鏽蝕的可能，提高管線破損鏽蝕 的機率，縱使該管線內所運輸之物為「石化液體」，仍有 外洩可能。因此，該幽靈箱涵始乃氣爆發生的首要原因， 是否廢止系爭用路許可自應予以考量。訴願決定認該幽靈 箱涵屬另案刑事責任訴追之問題，而與是否廢止系爭處分 無關，顯係應考量之事項未予考量，而有「裁量怠惰」之 違法。 （五）原告對系爭4英吋管、6英吋管並無維護義務： 1、依現行學說及實務見解所謂行政法上的行為責任與狀態責 任可為簡要定義為：行為責任係自然人與法人等因其行為 導致公共安全或秩序產生危害而應負之責任，狀態責任係 指物之所有人或對物有事實上管領力之人，基於對物之支 配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除危害（ 或稱『排除危險狀態或回復安全狀態』）之自己責任。而 管線之維護義務屬於「狀態責任」，應由物之所有人或對 物有事實上管領力之人，對物之狀態所生之危害，負防止 或排除危害之義務。依高雄地檢署起訴書所認定事實為： 「高雄市政府養工處復於79年12月12日再次0000000 市00000000000000號挖掘道路許可證，埋設系爭 8英吋、6英吋及4英吋管線，中油公司將系爭3支石化管線 於途經凱旋三路與原前鎮崗山仔2-2號道路交叉口處之埋 設高程，提升至計劃性排水箱涵頂版高程之上，以利日後 該計劃性排水箱涵於施作時，無需再遷改該3支石化管線 ，並避免石化管線穿越排水箱涵之排水斷面內」，足證原 告原先埋設管線之行為並無違法之處。 2、原告於79年間埋設系爭管線均符合當時之法令規定，乃高 雄地檢署檢察官認定在案，原告之埋設行為既無違法之處 ，則當然不發生「行為責任」，且原告埋設之管線於埋設 時的「狀態」，不但無任何危害性，且更已將未來可能之 合理能預期的危害（危險）因素完全考慮在內而予以排除 （即埋設高程已提升至計畫性排水箱涵頂版高程之上）， 因此在當時原告就系爭4英吋管線亦不發生任何「狀態責 任」至明。至於所有管線於埋設後之維修管理、更換、廢 止或遷改等事項，當然屬於各事項階段時期之管線所有人 及/或事實上有管領、支配力之人的責任。原告將系爭4英 吋管線合法移轉予福聚公司後，該4英吋管線之維修管理 、替換、廢止或遷改事項，唯福聚公司或其繼受人有權利 （或權力）及責任為之，概與原告無涉。況管線之維護義 務所生責任應屬於「狀態責任」，亦即物之所有人基於對 物之支配力，就物之狀態所產生之危害，負有防止或排除 危害之義務存在。本件氣爆事件之發生部分原因為參加人 榮化公司所有之4英吋管線鏽蝕、破洞所肇致，參加人榮 化公司為該管線之所有權人及具有事實上管領力之人，不 論就公法上或私法上，應負該管線維護之「狀態責任」者 乃參加人，與原告無關。 3、地下石化管線應由排水箱涵上方或下方繞過箱涵，勿逕行 穿越箱涵，且金屬材質之石化管線於埋設作業時，為防止 管線鏽蝕，除於管線外層包覆絕緣帶作為第1層防蝕保護 外，更採用「陰極防蝕法」作為第2層之防蝕措施，其中 埋設於地下之石化管線，必須藉由土壤為導電介質而使「 陰極防蝕法」發揮保護作用，此乃一般土木、水利工程慣 例與管線維護保養之原理及原則。是故，「陰極防蝕法」 係保護管線避免腐蝕之方法，而非檢測管線是否正常運作 之方法，系爭3條管線雖因同時埋設，而同時施作陰極防 蝕，然此僅表示「防蝕」無法區分，然並不表示「檢測」 無法區分，並無均由原告維護之理。 4、是否廢止各該管線之許可證，應就各該管線實際管理使用 、維護之人為之，參加人榮化公司就該4英吋管線既有直 接管領力，應優先處罰，非得僅因3條管線皆由原告所埋 設，而概括認原告應就其他有管理權限之人之管理行為負 責。況3條管線之所有權人、運輸內容物以及使用目的均 不相同，被告之核准乃屬可分之處分行為（蓋處分是否可 分並非以是否一次申請為判斷），本無一同興廢之必要， 自應分別核發或廢止許可證。訴願決定泛以原告為申請道 路挖掘人為由，遽認該3條管線之維護義務人均為原告， 混淆截然不同之處分標的物。 5、系爭3條管線雖由原告統一申請埋設，惟系爭4英吋管及6 英吋管於79年施作完成後，原告即依約分別移交由福聚公 司、中石化公司使用，斯時法規亦未要求申請時必須載明 實際所有人與使用人，要不能將法規之不備歸責於原告。 況高雄市政府一直都知悉管線所有權歸屬及使用人分別為 3家公司，此亦經高雄地檢署調查確認：「……榮化公司 因而取得上開4英吋管線所有權等情，……並有福聚公司 高雄廠97年5月19日（97）福廠（工）第005號函（函高雄 市○○○○道路使用費徵收對象為榮化公司）、榮化公0 000000000000000000000號函暨李長榮公司大社廠 102年期市區道路使用費申報明細表各1分附卷為憑……。 」由監察院調查報告亦可知，被告至少於91年11月1日即 知悉系爭4英吋管非原告所有，且至遲於93年7月22日時即 知悉該4英吋管為參加人榮化公司（福聚公司）所有以及4 英吋管的明確位置；至94年開始徵收道路使用費時，福聚 公司於95年即申報其「石化」管線數量及明細表，並明確 載明為「丙烯」管線，故被告至遲於95年即已知悉系爭4 英吋管為參加人榮化公司所有，運送丙烯（事實是更早即 已知悉）。 6、福聚公司在84年8月付清尾款後即取得管線所有權，原告 在90年7月18日及91年11月1日行文給養工處的長途管線電 子圖檔及高雄市轄區管線位置圖資電子檔，明顯未包含氣 爆管線，93年高雄市政府辦理「高雄市公共管線管理系統 整合計畫案」時，亦曾函請福聚公司提供管線資料，福聚 公司於93年7月22日檢附本件氣爆丙烯管線位置圖光碟片 給被告，足見，被告明知管線非原告所有，被告亦未曾要 求原告必須為福聚公司維護該公司所有之管線。甚至從監 察院調查報告顯示，被告於100年間辦理「市縣合併後公 共管線及道路挖掘管理系統推廣及維護專案計畫」後，參 加人榮化公司曾於101年5月22日、102年3月11日、103年2 月18日在函送檢附之申報明細表中載明申報之石化管線位 於本件氣爆災區之系爭4英吋管線，足見被告明知系爭氣 爆管線並非原告所有。 7、原告於101年11月8日提交之「台灣中油公司石油管線維修 檢測、汰換、防盜、防漏及緊急應變計畫表（103年度） 」乃依石油管理法第32條第1項規定，並非依挖掘管理自 治條例第39條規定。況且該計畫表中之管線不包括參加人 榮化公司之4英吋管及參加人中石化公司之6英吋管，6英 吋管及4英吋管分別移交給參加人中石化公司與福聚公司 後，即由各管線所有權人自行管理、維護，此有高雄地檢 署103年度他字第8070、8873號結案函可以佐證：「…… 該3支管線完成後，福聚公司曾於89年、90年間委託中油 公司進行地下管線包覆劣化檢測工程合約書1分附卷可證 ；另福聚公司又曾於90年12月間委託中油公司就4英吋管 線進行PROPYLENE線管位偵測及緊密電位檢測，此有緊密 電位檢測報告（90年）一份在卷可佐。足認管線完成後， 係由各管線所有權人自行管理、維護，中油公司僅在福聚 公司有委託之情形下，方為福聚公司進行4英吋管線之檢 測。況衡諸中油公司與福聚公司或榮化公司並非母子公司 或關係企業，中油公司實無幫忙管理、維護4英吋管線之 理……另中油公司對該4英吋管損壞、丙烯外洩及發生氣 爆均無其他具有『保證人地位』之情形。」該4英吋管及6 英吋管既非原告所有，原告無管領權限，自無從對之維修 檢測，自不可能將之納入該年度之維修檢測、汰換、防盜 、防漏及緊急應變計畫表。 8、挖掘管理自治條例自99年起要求管線機構應提交管線維護 計畫予被告，原告乃自100年起將提交予高雄市政府經濟 發展局（下稱經發局）之維護計畫提交1份予被告。之後 ，被告要求原告應標明管線位置，原告始於102年起於提 交管線維護計畫時檢附高雄區地下管線位置示意圖，惟原 告提交之管線維護計畫內容只含原告所有管線，而不含他 公司所有之管線，至於原告提交予被告之管線位置示意圖 係所有埋設於高雄市市區地下管線之總覽圖，並不表示該 圖所有管線皆為原告所有。何況，倘依該圖說，則系爭3 條管線於該張圖說上猶以虛線框標示，即表示為「興建中 管線」，興建中之管線何有管理維護問題？且左側方框並 標示「6"CH3OH（中化-石化站）丙烯4」、「4"PKCPYLENE （福聚-石化站）」等字，足以知悉4英吋、6英吋管線為 福聚、中石化所有，並非原告所有，該圖說甚至於包含台 聚、台塑、中纖等公司管線。無論如何，均不致使被告誤 以為原告所提交之管線維護計畫包括系爭4英吋管、6英吋 管。 （六）行為時挖埋管線管理辦法係規範道路挖掘施工前之申請許 可與施工中之管理等事項，並不及於嗣後管線之管理維護 ，況系爭許可證亦已逾期失效，被告之處分應為無效： 1、自行為時市區道路管理規則第57條及行為時挖埋管線管理 辦法第5條規定可知，系爭許可證係依挖埋管線管理辦法 辦理，而該辦法及其授權母法之規範目的均指針對道路挖 掘施工前之申請許可與施工中之管理事項，而不及於嗣後 管線之管理維護。而挖埋管線管理辦法第26條及第27條亦 僅規範申請人挖掘道路於路面修復後的1年內，對路面有 維護義務，以及管線如須搶修仍須再次申請許可證，而不 得延用先前申請之許可證。因此，行為時挖埋管線管理辦 法第4條規定，申請挖掘道路埋設管線時，僅需填具申請 書，檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖 、工程進度表即可，並不要求申請文件必須載明「管線之 輸送物品」或「管線用途」，以及「管線所有人」。而系 爭許可證亦僅審查挖掘地點、挖掘面積、施工期限等項， 並載明：「施工期限：80年4月20日至80年7月21日（本證 逾期作廢）。」等字。自系爭許可證載明一定之「施工期 限」，及挖埋管線管理辦法第10條規定（如未能於期限完 工時，尚須申請展期）、第27條規定（如需緊急搶修管線 ，仍須再次申請許可證）可知，每張道路挖掘許可證均有 其效期性，逾期即告失效，倘需要再次開挖路面，就必須 重新申請許可，不得延用埋設管線時申請的許可證。每次 開挖道路時，都必須由道路主管機關評估該次申請是否符 合規定。 2、據高雄地檢署起訴書記載，原告進行「長途油管汰舊換新 工程」時，早於79年2月22日即向養工處申請用路許可， 經養工處審核許可後，於79年3月12日核發挖掘道路許可 證（79高市工養處管線證字第950032號），後因工程未能 於前述許可證所限期間內完工（適逢10月國慶及區運會禁 挖期），原告遂就未能完成埋設路段，於79年12月12日， 再次向養工處申請挖掘道路許可，經養工處審核許可取得 ，復於同日再次核發挖掘道路許可證（即系爭許可證）。 設若系爭許可證未逾期失效，則上開第950032號道路挖掘 許可證是否仍存續而得為系爭3條管線存在之依據？退步 言，如認系爭許可證為後續管線存在之前提，亦印證系爭 許可證為可分，因此，原告始得針對未完成挖掘埋設之管 線重新申請道路挖掘許可證，否則為何當時被告未要求原 告應全部重新申請。 3、石化產業之中央目的事業主管機關為經濟部，其在地方之 主管機關為經發局，而非掌管道路挖掘之被告，石化管線 如要埋在地下，須向經發局申請核准，由被告同意業者挖 掘。故地下管線之主管機關為各管線目的事業主管機關， 被告僅是同意其挖掘道路，嗣後管線的管理維護根本不屬 於被告職掌，亦非系爭許可證之規範範圍，監察院調查報 告亦指明「『油管』係當時石油煉製及石化業者對輸送油 料及石化原料等石油聯產品的管線之一般泛稱用語」，事 實上，被告人員在高雄地檢署偵查時，亦稱「當時也沒有 石化管線這個名詞，我們都稱做油管」，自此可見，系爭 8英吋管縱使嗣後改輸送乙烯，亦無違油管的使用目的範 圍，被告指稱原告嗣後改輸送石化原料違背當初申請的使 用目的云云，均係事發後臨訟虛構而違背事實之詞，並被 監察院認為欠缺實務、專業及法律依據。況高雄市政府10 4年6月公布之「高雄市既有工業管線管理自治條例」，亦 僅要求石化業者須將總部遷至高雄市，否則即不准繼續使 用既有管線，亦非稱埋設在道路下的石化管線欠缺法律依 據故不得繼續使用。 4、又挖掘管理自治條例第3條第1款已規定「管線埋設人」係 指各類電力、電信、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、 交通控制設施、社區共同天線電視設備或有線電視等需「 利用」管道或管線之機關、團體或個人。亦即管線之埋設 人係指「利用人」，而非指原始為挖埋行為之人，被告以 系爭3條管線係由原告統一申請道路挖掘許可證，即遽指 原告為系爭3條管線之埋設人、負維護義務等，顯與挖掘 管理自治條例第3條第1款規定不合。 5、若地下管線均交由被告監督業者是否有落實維護義務，被 告是否有相關職掌人才得加以監督？地下管線有的需進行 保壓測試、有的需進行探漏測試，被告是否知道何種管線 需要進行保壓測試，何者需要進行探漏測試，抑或根本就 無庸進行（例如自來水管）？而即使爆裂亦不致造成危險 的自來水管，縱使無破裂，然其如有鏽蝕致影響飲用水品 質時，亦應更換管線。由此可知，各管線管理維護考量點 容有不同，並非被告能力所及。且被告於氣爆後發布之新 聞稿提及「……工務局所建置之管線資料庫，係為道路維 護管理所需，緊急狀況時協助提供初判，實際管線狀況仍 應由管線目的事業主管機關提供……該局（工務局）呼籲 經濟部應要求所屬國公民營事業單位及工業區、加工區、 科學園區，將所有工業管線、雨污水管線、民生事業管線 的圖資、輸送內容物及監控機制，完整送達全台各縣市政 府管線目的事業主管機關……。」均足證被告縱使建置管 線資料，亦係為道路維護所需，並非為了管線維護，而且 還呼籲經濟部應將管線資料（包括內容物）完整送達「管 線目的事業主管機關」，並非要求經濟部將該管線資料送 給被告自己。凡此均因管線維護並非被告執掌，而係由管 線目的事業主管機關管轄。被告以廢止系爭許可證為由， 認系爭管線立即失其存續依據，並無理由，蓋被告並無事 務管轄權限。 6、被告廢止一個早已「逾期失效」的許可證，實屬無稽；此 外，管線之管理維護亦非其事務管轄權限，是故，原處分 具有行政程序法第111條第3、6、7款之無效事由（即處分 內容對任何人均屬不能實現、未經授權而違背法規有關專 屬管轄之規定或缺乏事務管轄權限、其他具有重大明顯瑕 疵）。至於利用為事實行為，與合法建物須先有建築執照 始得申請使用執照之情形不同，且（行為時）審查是否核 發挖掘許可時，僅審查施工位置平面圖、道路斷面位置圖 、管溝斷面圖、工程進度表，並不審查管線用途（內容物 ）為何，與建築執照之核發尚須審查建築物用途、施工方 法（施工說明書）的情形不同（建築法第30至32條），是 故，系爭許可證與建築執照並無法相比。 （七）本件並不符合行政程序法第123條第1、4、5款之情形： 1、本件並無法規得准許廢止之情形： ⑴被告如係依據行為時挖埋設管線管理辦法第30條規定廢止 ，惟第30條係規範在第三章「施工管理」，綜觀第三章全 章規定，均係規範申請人於施工時應採取之措施，如施工 地段應豎立公告牌、交通警戒標誌、施工時間、回填密度 等，況該辦法之規範目的亦不及於管線之維護義務。至於 最高行政法院96年度判字第1407號判決固曰：「……行政 處分並非一定要有明文之法律依據，若從相關之規定或綜 合法規之原意，亦可認行政機關有處分之權限時，即難認 該行政處分並無依據或缺乏權限……。」惟該案發回審理 後再上訴審之判決「最高行政法院99年度判字第116號」 係認原處分機關廢止系爭建照，符合行政程序法第123條 第4款「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致 不廢止該處分對公益將有所危害者」。故縱使廢止行政處 分不以法律明文依據為必要，惟仍須依法規原意可推知行 政機關有處分權限並符合公益規定始得廢止。 ⑵道路挖掘許可僅規範該次申請之道路挖掘使用，且定有期 限，逾期後每次開挖均須重新申請，道路挖掘許可並不及 於之後之道路使用，此自行為時挖埋管線管理辦法均只規 範路面開挖及施工等事項，並未規範施工完成後的管線管 理事項，即可佐證。換言之，行為時挖埋管線管理辦法並 未規定管線埋設人有維護管線之義務，況且，原告並無未 盡維護義務情事，原告自系爭管線設立至今，每一季皆詳 細進行「陰極防蝕檢測」、每5年進行「緊密電位」檢測 ，相關檢測計畫完整、周全，且檢測結果皆通過安全標準 ，並按石油管理法第32條規定，每年提交年度管線維修檢 測、汰換、防盜及緊急應變計畫表，且向來遵循美國NACE 防蝕工程師協會對地下金屬管線系統防蝕之標準，檢測結 果皆合格並加以詳細紀錄、歸檔，已符合石油管理法第32 條管線維護之規定，未盡管線維護義務的是參加人榮化公 司，並非原告。 ⑶縱使挖掘管理自治條例第39條亦明定，管線埋設人未將管 線維護計畫報請主管機關核定及執行，被告亦僅只得限期 改善、按次處罰，並無廢止道路挖掘許可之權限。況挖掘 管理自治條例通篇均無被告得廢止道路挖掘許可證之規定 ，其罰則章規定之處罰僅有「罰鍰」、「限期改善」、「 停發其申請道路挖掘許可證1個月至6個月」，並未賦與被 告得賦與道路挖掘許可證之權限，被告之行為早已逾越法 規意旨，並違反比例原則。 2、本件無行政程序法第123條第4款之適用：運送丙烯仍係屬 於油管使用，並無變更使用之事實，況且，行為時之法規 並未要求原告載明管線內容物，即使是氣爆後被告發布之 新聞稿，也只要求經濟部應將完整的管線資料（包括內容 物）送給各「管線目的事業主管機關」，而非被告，被告 也無管轄管線之意思，管線內容物並非系爭許可證作成依 據之事實，原告並無「變更」原許可使用用途情事。 3、本件並無行政程序法第123條第5款規定之適用：按處分是 否可分並非以是否一次申請為判斷，埋設3條管線之道路 挖掘許可證本非以一同申請為必要，而得分次申請，僅是 為了避免重複挖掘道路之耗費以及節省成本支出。因此， 中石化公司及福聚公司委託原告統一興建埋設，3條管線 之所有權人、運輸內容物以及使用目的均不相同，原告在 管線申請圖說及管工斷面圖，均清楚、詳細標示每條管線 配置之順序及位置，已可清楚區分3條管線，自應視為3個 處分。依行為時挖埋設管線管理辦法第4條規定，申請挖 掘道路埋設管線時，只要填具申請書，檢附施工位置平面 圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表即可申請 。因此，只要檢具上開文件，3條管線確實可分開申請。 設若分次申請，縱使其中一條管線未能獲得核發道路挖掘 許可證，亦不影響其他2條管線的申請。足證，該處分確 實可分，不能以其係同時申請為由，即認該處分不可分。 是故，縱使氣爆管線有行政程序法第123條第5款之適用， 然該管線既非原告所有，自不應以此為由廢止原告所屬管 線之許可證。 4、原告因信賴原處分致生財產上之損失，且無行政程序法第 119條信賴不值得保護之情形，故如認為被告得依行政程 序法第123條第4款或第5款廢止系爭許可證，於廢止授益 處分之同時自應依行政程序法第126條之規定補償損失始 謂原處分係合法有據。 （八）原處分已逾法定除斥期間： 1、行政程序法第124條「2年」除斥期間之起算係採「客觀說 」，無論被告何時知悉管線之所有人與管線內容物，均無 礙於該條時效之起算。79年挖埋管線管理辦法就管線運輸 類型並無規範，嗣後挖掘管理自治條例於99年5月3日增修 第5條及第29條規定，載明人民向被告申請道路挖掘時， 即應提出載有管線類型之施工計畫書，並就管線維護提出 檢測維護管理計畫書。據此，按行政程序法第123條第4款 規定，就原處分所根據之挖埋管線管理辦法於99年5月3日 修正之挖掘管理自治條例已有變更，或可按行政程序法之 規定為廢止原處分之行政處分，惟依同法第124條之規定 ，被告應於廢止原因發生後2年內即101年5月3日之前廢止 原處分，卻未於期間內為之。 2、倘被告係以原處分所「根據之事實」有所變更（即非法令 變更之原因），按行政程序法第123條第4款規定廢止原處 分者，仍適用2年除斥期間之規定。而原告係受福聚公司 委託代辦管線工程，自始即為「丙烯管線工程」，中石化 公司與福聚公司早已將該兩條管線作為運輸「丙烯」（石 化原料）之用多年，姑不論使用目的並未變更，縱使變更 ，事實上亦早已變更，則被告之廢止權顯已逾越變更事實 發生後2年之法定除斥期間而不得為之。因此，原處分既 不得以該事由廢止4英吋與6英吋管線之使用，自無從衍生 認定系爭8英吋管線應一併廢止。 3、訴願決定認為本件事實事後發生變更所指「事實」乃指「 事後未依申請目的使用」以及系爭管線運送丙烯之情形被 告於氣爆案發生後「始得知」，因此認定「未逾越」2年 除斥期間，惟此認定將除斥期間之起始點解為繫於「原處 分機關何時知悉」，已顯違反法務部103年6月26日法律字 第10303507420號函釋，而不利於法律安定性。 4、據被告收取道路使用費之相關往來函件可知，市區道路使 用費申報明細表除了記載管線、設施物所在路段外，尚記 載為何種設施（如開關箱、交接箱、基座箱等電信設施物 ）、何種管線（油品、石化管線）、設施物之數量或管線 之長度，使用空間等，「高雄縣政府道路0000000 000000道路○○○道路○號、道路樁號、設備管線 名稱、埋設位置及管徑（6英吋、8英吋或12英吋），再據 被告發布之新聞稿表示其建有管線資料庫，均足證被告早 已知道系爭4英吋管、6英吋管分屬參加人榮化公司及中石 化公司所有。 （九）參加人中石化公司及榮化公司於79年間僅是為了避免重複 挖掘道路之耗費以及節省成本支出始委由原告統一興建埋 設。蓋79年之挖埋管線管理辦法，對申請挖掘道路之「管 線機構」未有任何資格限制，縱使參加人中石化公司及榮 化公司未委託原告統一申請埋設，而係自行申請埋設，只 要備妥相關申請文件，仍可獲准道路挖掘埋設許可，是故 ，系爭處分自屬可分。若僅因系爭3條管線是同時申請道 路挖掘許可證為由，即認為不可分之處分，則在建商一案 申請多張建照時，是否即認該數張建照均屬不可分之處分 ？又申請挖掘者之資格本非是否核發道路挖掘許可證之要 件，從而，自無因轉讓而迴避許可要件之問題，何況該特 許是針對挖掘與挖掘期間之道路管理而言，確實係由原告 負責挖掘埋設，並未改由他人挖掘，何有被告所指轉讓迴 避等問題？再者，無論從目的解釋或體系解釋，乙烯、丙 烯亦受石油管理法所規範，原告皆有遵循石油管理法第32 條規定，提交石油管線維修檢測、汰換、防盜、防漏及緊 急應變計畫執行情形予經發局），並經經發局准予備查， 高雄市政府於86年間，即依據「高雄市市有財產管理規則 」（後名稱改為「高雄市市有財產管理自治條例」），制 定「高雄市市有土地裝置埋設管線計收使用費作業規則」 ，並自87年1月1日起，據以徵收「埋設輸油管線土地使用 費」，並非94年起開始徵收。是行為時市區道路管理規則 第65條第3款明文規定「油管」得埋設於地下，而所謂油 管即包括石油及石油製品（乙烯、丙烯亦係透過石油產出 ），系爭4英吋管、6英吋管提供予參加人榮化公司、中石 化公司運輸乙烯或丙烯之行為並未違反許可挖掘目的，況 且系爭許可證設有期限，亦不包含嗣後之使用。 （十）氣爆發生原因乃高雄市政府埋設之幽靈箱涵所造成： 1、參加人榮化公司所有之4英吋丙烯管線發生鏽蝕現象，係 肇因於被告80年間在該段管線位置建造箱涵之時，將該段 管線懸空包覆在箱涵之內，致無法受到於管線埋設時所做 之「陰極防蝕法」的完整保護，以及被告在施作該肇禍箱 涵時破壞「柏油包覆層」及不當修補，致管壁受水流及其 他雜物侵襲，加速鏽蝕劣化。加以參加人榮化公司之員工 （刑事被告蔡永堅、李瑞麟、黃進銘、沈銘修）與第三人 華運倉儲實業有限公司（下稱華運公司）之員工（刑事被 告黃建發、陳佳亨、洪光林）於操作輸送丙烯作業時，發 生送料及收料異常短缺之情況，卻未依照操作手冊採取進 行「巡視管線」並進行「正確保壓測試」等措施，以致於 大量丙烯自系爭管線破裂處洩漏，經由下水道流竄至三多 路、凱旋路等路段，且導致空氣中丙烯之濃度不斷上升， 最終因不明火源引發重大爆炸。此外，系爭氣爆事故發生 前，高雄市政府現場救災人員有未建立統一之指揮機制、 機關間橫向聯繫與勾稽掌握嚴重闕如，及被告所建置之「 管線圖層資料」系統有瑕疵且承辦人員未及時至事故現場 操作上開圖資系統，以提供足以及時排除（攔截）氣爆發 生之正確資訊等重大過失，亦為導致氣爆發生之重要關鍵 的複合原因之一。 2、倘高雄市政府施作系爭排水箱涵時，未將系爭4英吋管懸 空包覆於箱涵內，使陰極防蝕失效，則縱管線所有人有怠 於維護、汰換管線之情形，系爭4英吋管亦不致因管璧減 薄無法承受輸送壓力而破損，故可認定參加人榮化公司未 盡維護義務與81氣爆之發生並無相當因果關係，臺灣高雄 地方法院104年度國字第22號判決、104年度國字第17號判 決中有相同之認定。同理，縱使原告未每5年就自有8英吋 管線進行緊密電位測試，亦非氣爆發生原因，何況，氣爆 管線既非原告所有，亦非由原告負擔維護、檢測責任，自 無被告所謂違反挖掘埋設管理自治條例第39條，而依法規 規範目的應予廢止之事由。 3、由工業技術研究院材料與化工研究所於103年11月10日出 具「高雄氣爆案榮化管線洩漏肇因鑑定」之鑑定報告可知 ，4英吋、6英吋及8英吋管各管段硬度及成分分析均符合 相關規範，然因「肇禍箱涵」內之4英吋管線呈懸空狀態 ，無法經由土壤介質而獲得陰極防蝕電流之保護，於表面 包覆損壞或剝落後，因該箱涵內腐蝕環境之侵蝕導致4英 吋管之管壁日漸減薄。由金屬工業研究發展中心於103年 10月出具「高雄氣爆案破損分析」之鑑定報告亦可知，「 肇禍箱涵」內4英吋管因包覆層受損部分，暴露於箱涵內 富含水氣之氣氛，在處於相對劣勢的腐蝕環境中，造成管 壁厚度減薄嚴重而破裂。又高雄市土木技師公會於103年9 月4日出具「高雄市○○○路與二聖路口附近地下箱涵與 管線施工鑑定案」之鑑定報告可知，經鑑定技師查證北側 箱涵（即肇禍箱涵）之外觀，從南向及北向均發現各有一 支4、6、8英吋管，直接貫入通過箱涵二側之側牆。並從 北向之箱涵側牆與管線交接處，發現混凝土漏漿密合包覆 石化管線之狀態，且附近未發現混凝土二次施工的工作縫 。故據以鑑定研判，應屬「先有管線，後有箱涵」之情況 。另台北市土木技師公會於103年9月4日出具「臺灣高雄 地方法院檢察署為偵辦103年度他字第6547號案件囑託鑑 定報告書」可知，根據系爭管線與箱涵之設計施工與竣工 圖說及現場調查結果可知，可判斷本案是管線佈設在先， 「肇禍箱涵」施作在後。 4、參加人榮化公司大社廠僅於90年間（當時仍屬福聚公司） 配合原告作衛星定位及緊密電位測試時，曾委託原告同時 （該次）代為檢測，之後自90年後即未再委託原告進行類 似檢測，亦未有任何契約之約定。原告並非參加人榮化公 司之關係企業，依法並無對於該4英吋管進行緊密電位檢 測之義務。參加人榮化公司自95年間由福聚公司繼受取得 系爭4英吋管線後，全然未曾自行或委由其他專業機構、 人員進行必要之檢測、維護與保養，長期置之不理，復未 為該4英吋管編列預算或制定該管線設備之維護、保養、 檢測之分層負責機制，更從未監督、促使參加人榮化公司 任何單位或員工就該4英吋管進行保養、維護，容任該長 途管線可能因老舊或缺乏保養、檢測、維護而導致腐蝕， 此節亦業經高雄地檢署檢察官認定在案。 5、參加人榮化公司所有之4英吋管線發生鏽蝕現象，係肇因 於被告事後設置箱涵包覆管線且破壞管線之「柏油包覆層 」，導致系爭4英吋管線管壁因鏽蝕減薄以及榮化公司未 善盡所有權人之維修檢測義務等行為所致，此與原告埋設 管線之行為，均無任何因果關係存在。況原告所屬人員於 氣爆發生時，均已積極協助提供相關資訊，然因高雄市政 府未落實指揮體系一元化及災害防救法相關規定，肇生現 場指揮混亂無序失措，對不明氣體洩漏原之釐清漫無章法 ，致喪失避免81氣爆慘劇發生之機會等情。並聲明求為判 決⑴先位聲明：確認原處分無效。⑵備位聲明：訴願決定 及原處分均撤銷。 四、被告則以︰ （一）系爭許可證准許原告挖掘埋設系爭3條管線，倘其中管線 有違法使用情形，自得為部分廢止使用，系爭許可證雖非 不可分，惟原處分廢止系爭3條管線，均屬合法有據，應 予維持： 1、道路供作通行以外之埋設管線利用，屬特別利用，須經道 路主管機關之特許始得為之： ⑴按道路以供公眾通行使用為設置目的，原則上不應作為其 他目的之使用，各類管線倘須利用道路作通行以外之使用 ，須有法律明確授權作為其正當性依據，如自來水法第51 條、電業法第50條、電信法第32條、天然氣事業法第22條 及石油管理法第31條等規定，均賦予各類公用民生管線埋 設於道路之法源依據。換言之，何種通路得被附設管線以 及何種管線得附設於通路，法律均有明確規範。準此，得 埋設於道路之各類管線設施概皆有專法規範，則市區道路 條例第8條、公路法第30條及挖掘管理自治條例第3條僅屬 宣示性規定，得埋設於道路之各類管線須具有公用及與民 生有關之屬性，非屬供公用或與民生有關之工業管線，不 得埋設於一般市區道路。輸送石化原料之管線（非石油管 線），非屬上開得附掛或埋設於通路之管線，亦欠缺得埋 設於道路之法源依據，自不得埋設於道路。 ⑵被告受理原告申請埋設「油管」時，必須確認其埋設於道 路之法源依據，亦即必須審認其申請人本身是否具備申請 之資格，申請之管線係供法律所規定之用途如油管、自來 水、電信等使用，始得許可，故被告受理申請時，僅形式 審查申請業者之業別資格及申請書上所載管線類別，以判 斷其是否係埋設具有公共設施性質且有法源依據之公用事 業管線，例如原告申請埋設油管、自來水公司申請埋設自 來水管、台電公司申請埋設電力管線等。經許可後，自來 水公司申請埋設自來水管，其輸送內容物當然為自來水， 絕無容許自來水公司申請埋設自來水管卻供輸送天然氣之 用，此乃當然之理，尚不因未載明輸送之內容物，即認為 其得輸送任何物質，故嗣後倘確認申請人所申請之管線並 非作當初核准使用目的之用途使用時，即應以其違反當時 特許目的外之使用，而加以廢止其繼續使用。 ⑶按行政法律關係，有因行政機關作成行政處分而成立者， 本件核發系爭許可證時，被告與原告間即成立得以合法挖 掘及使用道路之行政法律關係。次按法律關係內之權利義 務，僅由原來之權利人享有，或僅由原來之義務人履行， 始能達成目的者，具有所謂之「一身專屬性」，除法律另 有規定外，原則上不能移轉；人民公法上之權利義務，得 否由原來之主體移轉至另一主體，法律有明文規定者，自 依其規定，法律如無明文規定，則視有關之權利義務是否 具有「一身專屬性」為斷，其具有一身專屬性者，不得移 轉。79年12月15日系爭許可證係針對原告之申請所核發， 其內容係特許原告挖埋系爭3條管線並使用道路，具有一 身專屬性，原告為系爭許可證之處分相對人，不得逕將系 爭處分准許使用道路埋設油管之權利任意讓與非處分相對 人，縱其嗣後將部分管線所有權讓與他人，行政處分之相 對人亦不因此而變更。 ⑷特許處分不得於事後轉讓予他人，乃特許處分之性質所致 ，因此當法規明定某項權利應經一定程序申請行政機關特 許時，該法規自然也包含該行政處分相對人於違反當時特 許法規之目的如讓於他人使用時，行政機關自得依該法規 而為廢止之處分，此時之廢止係基於原特許法規之要件無 法繼續而廢止，不須另有法規之明文始得為之。 2、系爭許可證非僅許可挖掘道路，尚許可以埋設管線方式繼 續使用市區道路： ⑴依原告於79年所提出之道路挖掘申請書記載內容：「為申 ○○○鎮區○○○路前挖掘路面，埋設管線約2928.39平 方公尺（詳附位置圖）」，暨其後所附之沿公路管溝斷面 圖、工程施工進度表內亦提及系爭管線之埋設位置、深度 、管線尺寸等項目，且除道路挖掘之施工進度外，尚包括 施作管線之時程、焊管及配管，又申請挖掘道路審查表之 審查項目即包括「1.申請書是否依規定填寫」、「2.申請 挖掘埋管位置是否在分配位置範圍內」、「3.申請挖掘面 積是否相符」、「4.申請挖掘地點與圖面是否相符」及「 5.申請挖掘斷面深度是否符合規定」等5個項目，均與系 爭管線之埋設管線位置、深度、管線種類是否與申請書所 述內容及所附資料相符有關，均足證系爭許可證許可事項 即包含挖掘及埋設使用部分。 ⑵系爭許可證係包含挖掘、埋設及繼續使用性質之行政處分 ，申請人若單純只是欲檢查而無埋設管線行為，當然該挖 掘許可之行政處分係只針對挖掘之行為加以審查而予以許 可；倘申請人於申請挖掘時即表明欲埋設管線，此時行政 機關所為之處分即非只針對挖掘，仍需要審查其所埋之管 線為何種管線、是否為法律所許可，並非許可挖掘即可埋 管，許可埋管即任何管線均可埋設，故系爭許可證不可望 文生義認定僅許可挖掘不及於埋設及繼續使用，此為行政 處分性質上所包括，並無須另為處分。 3、系爭3條管線嗣後變更供作石化管線使用，與當初申請使 用目的不符： ⑴石化管線非屬民生公用管線，且具有高度危險性，又無專 法規範管線之設置及維護，不應存在於人煙稠密之市區道 路。又石化管線非石油管理法所稱之石油管線，亦無法援 引石油管理法作為埋設於市區道路之法源依據，故輸送石 化原料之管線因欠缺法律規定賦予其得埋設於市區道路之 法源依據，倘事後發現合法埋設之輸油管線私自轉供作輸 送石化之管線者，主管機關得廢止其申請挖掘及使用道路 之許可。系爭3條管線，概皆先由原告以油管之名義申請 埋設，嗣後再私自轉供輸送石化原料使用，亦即，系爭3 條管線係79年間原告以「油管」名義向被告申請埋設並經 核准，系爭許可證尚屬合法。然原告於系爭3條管線埋設 後，將系爭4英吋及6英吋管私自轉讓予參加人榮化公司及 中石化公司供作輸送丙烯等石化產品、系爭8英吋管則轉 供輸送石化產品乙烯，因原告私自變更原申請用途為不可 埋設於市區道路下方之石化管線使用，顯已違反原本供作 輸送石油之申請許可，至臻明確。倘未有法源依據之管線 申請挖埋道路，道路主管機關應予否准，倘誤予准許應依 法撤銷之，如係取得原合法使用許可後變更作其他欠缺法 律依據之管線使用，則應予廢止。是本件原處分廢止系爭 許可證於法並無不合。 ⑵又於79年間，如參加人中石化公司或榮化公司（當時為福 聚公司）各別申請埋設管線，依當時之法律，不可獲得准 許道路挖掘埋設許可，因其本身並非石油煉製業或輸入業 ，不符申請人之資格，無法獲得許可，若以其公司本身名 義申請埋設石化管線，因石化管線並無特別法之依據可以 申請挖掘、埋設及使用，自亦無法取得該特許，被告依法 亦不得准許其埋設。倘參加人中石化及榮化公司屬得埋設 管線之管線機構，何需私下請求原告協助，共同委由原告 出具名義提出挖掘道路埋設管線之申請，原告稱79年間僅 是為了避免重複挖掘道路之耗費以及節省成本支出，始委 由原告統一興建埋設，惟若考量重複挖掘道路之耗費及節 省成本支出，自可同時送件向被告機關於同一期間內申請 挖掘道路、埋設管線，實無須借用原告名義而混淆系爭許 可處分之相對人，由此亦足以證明原告早已明知參加人中 石化及榮化公司不得申請埋設石化管線之規定。 4、原告就系爭3條管線未盡管理維護義務致發生重大氣爆事 件，對社會公益構成重大危害： ⑴揆諸挖掘管理自治條例第39條及第40條規定，管線埋設人 並非只有取得管線之挖掘埋設權利，尚須就其道路之繼續 使用而負有管線維護義務。系爭許可證係允許原告就被告 所管理之道路加以挖掘，埋設管線並持續使用道路，並非 僅止於道路之挖掘尚包括管線之埋設及道路之使用。為確 保道路平整及使用之安全，行政處分相對人於使用道路時 須對該管線加以維護管理。本件就系爭3條管線負有管線 檢測維護義務之人係管線埋設人即原告，原告自79年申請 埋設系爭3條管線以降，從未變更系爭3條管線之埋設人名 義，且依原告所提報之「長途管線檢測維護管理計畫」， 原告均將系爭3條管線納入年度檢測維護管理之範圍，且 由原告所提之維修計畫亦足證其陰極防蝕檢測係包含系爭 3條管線，顯見原告對挖掘管理自治條例所課予的檢測維 護義務知之甚詳。 ⑵事實上，原告於79年埋設系爭3條管線時，即就系爭3條管 線一體規劃其陰極防蝕工法，且至氣爆發生時止，系爭3 條管線均係由原告維護。原告輔佐人邱德俊於準備程序中 亦曾表明：「系爭3條管線在電位測試站內有3條電線，當 量測其中1條電線時，只會得到其中1條管線的電位……， 系爭3條管線的3條電線無法區分所代表的管線為何，因此 原告會對測站內的3條電線一起進行數據的量測。量測出 現3個數據，如果發現其中1條管線數據有異常，我們就會 進一步去做檢測處理，至於該條電線是屬於哪1條管線， 則無從判斷。」足證，原告於管理檢測及維護時，既可一 次獲致3條管線之數據，一旦有異常亦須深入追查是何條 管線出現異常，原告乃實際對於系爭3條管線加以檢測維 護之人，非如原告所辯於管線埋設後即交由參加人中石化 或榮化公司使用而不再負任何維護義務，原告辯稱檢測維 護計畫僅針對其使用之系爭8英吋管線，不包含4英吋及6 英吋管線，顯係避重就輕之詞，與事實不符。 ⑶原告為系爭許可證之處分相對人，且為系爭3條管線之管 線埋設人，自應依照上開挖掘管理自治條例之規定提送管 線檢測維護計畫，且維護計畫之範圍「必須」包含其所埋 設之4英吋及6英吋管，始為合法。縱其嗣後將部分管線所 有權讓與他人，行政處分之相對人亦不因此而變更，已如 前述，系爭許可證特許使用道路之權利既由原告所享有， 其維護之義務自仍應由原告承擔。姑不論其歷年度之檢測 維護計畫是否均包含系爭3條管線，原告皆須因其為管線 埋設人、系爭道路挖掘使用許可處分之相對人，而必須承 擔系爭管線之檢測維護義務，不得以其已將4英吋管、6英 吋管之使用權或產權移轉予參加人中石化公司、榮化公司 而推諉其屬管線埋設人所應盡之管線檢測維護義務。原告 一再堅稱其無幫忙管理、維護系爭4英吋管之義務，不但 與系爭許可證處分之事實相悖，亦與其歷年檢送之維護計 畫相悖，實不足採。 ⑷又迄氣爆發生時止，參加人榮化公司從未提送系爭4英吋 管之管線維護計畫、參加人中石化公司則於僅於103年1月 16日提送一次系爭6英吋管之管線維護計畫，於此之前均 由原告提送檢測維護計畫，原告於其本身所提送之維護計 畫自始即包含系爭3條管線，甚至在參加人中石化公司開 始陳報維護計畫後，其維護計畫仍將該3條管線包括在內 ，亦未予以區隔或剔除，足見原告之維護計畫自始即包含 系爭3條管線，並無其所稱將之讓與參加人中石化公司或 榮化公司即未再負維護之責。再者，依原告所提之「埋設 於本市市區道路內輸油輸氣管線之路徑統計表」亦顯示， 原告將系爭3條管線均納入屬其埋設之管線範圍內，顯見 原告自埋設時起迄今都認為系爭3條管線均為其所有，原 告於氣爆發生後才主張非其所有及維護，無非事後卸責之 詞。 ⑸管線維護義務之人應為申請取得許可證之人，否則申請許 可證之人隨意將管線所有權人讓予他人，因管線之所有權 移轉不採登記制度，行政機關將無法確定何人始為真正之 所有權或使用人，何況原告將系爭4英吋及6英吋管線轉讓 給參加人榮化公司及中石化公司亦從未向被告報告或獲得 被告之同意，甚至於提交管線維護計畫書時，仍均將系爭 3條管線列入檢測維護計畫內，亦足證管線所有權屬之變 更與管線維護義務人係屬二事，不容原告任意切割其作為 系爭許可證相對人之責任。系爭3條管線自80年施工完成 起迄103年7月31日氣爆發生時止，長達23年期間，原告僅 作過2次緊密電位檢測，且96年之檢測報告顯示，在二聖 路與凱旋路口附近曾出現2處電位值異常升高（未超過負 850毫伏特）情形，倘進一步開挖，應能發現系爭4英吋管 已嚴重腐蝕，原告怠於此一防果作為義務而導致重大公共 意外之發生，顯已違反檢測維護管線及確保管線安全之義 務。 5、綜上，系爭許可證係以一行政處分同時核准埋設系爭3條 管線，倘其中管線有違法使用情形，自得為部分廢止使用 ，系爭許可證雖非不可分，惟系爭3條管線均涉及事後違 法使用情形，而構成得廢止許可使用之事由，故原處分以 一處分廢止系爭3條管線之使用許可，均屬合法有據。 （二）原處分廢止系爭許可證之依據，分別為行政程序法第123 條第1款、第4款及第5款規定： 1、行政程序法第123條第1款： ⑴本件係因原告長年間就系爭管線未依挖掘管理自治條例第 39條規定確實盡管線維護義務，致生重大氣爆案件，法規 既規定管線埋設人應盡維護義務，即無使系爭許可證繼續 有效之必要，此時依法規之規範目的，即應予廢止系爭許 可證，此為法規解釋所當然，屬法規准許廢止之情形，否 則無異容忍授益處分人得不盡法律所定之義務而繼續享有 利益，與依法行政原則不符，故本件實有行政程序法第12 3條第1款規定之事由。 ⑵至行政程序法第123條第1款所謂「法規准予廢止」是否須 有法律明確規定廢止事由為其依據？憲法第23條雖明示法 律保留（侵害保留）原則，然基於私人申請所作成之授益 行政行為，即所謂執照制、許可制等情形，若授益之相對 人違反該授益處分所依據之法律要件，亦即當時發給執照 或許可時之構成要件有欠缺時，該授益處分即無再允許繼 續有效之依據，此時即得以授予利益行政處分構成要件事 後欠缺為由，予以廢止，此廢止係基於原授益法規須具備 之要件無法繼續而廢止，並不須另外有法律之依據或授權 始得為之。最高行政法院96年度判字第1407號判決要旨亦 認為「依建築法第五章施工管理之規定，並無廢止執照之 相關規定，惟行政處分並非一定要有明文之法律依據，若 從相關之規定或綜合法規之原意，亦可認行政機關有處分 之權限時，即難認該行政處分並無依據或缺乏權限。」而 現行法規就授益行政處分准予事後廢止，有加以明文規定 者，其內涵往往包括原許可或授益處分之要件事後消滅， 以及行政處分事後發生情事變更二種類型。其中對事後不 具備原授益處分構成要件之情形，乃為機關原有之權限， 為法規適用之必然，並無須特別經法規明文授權即得為之 ，法規加以明定，不過係加以確認，解釋上尚不得與侵害 保留之情形等同視之。 ⑶原告取得系爭許可證後，自應依原申請許可時法規所要求 之要件供油管使用，該授益行政處分之要件始能繼續具備 而有效，若嗣後原告將該「油管」變更用途使用，即與原 授益處分審查時之要件不符，行政機關自得本於其原有權 限加以廢止。且特許處分不得於事後轉讓予他人，因此當 法規明定某項權利應經一定程序申請行政機關特許時，該 法規自然也包含該行政處分相對人於違反當時特許法規之 目的如擅自讓予他人使用時，行政機關得依該法規而為廢 止處分之內涵，此時之廢止係基於原特許法規之要件無法 繼續而廢止，不須另有法規之明文始得為之。 ⑷又原告依原挖掘之法令即負有確保管線安全、不損害道路 之維護義務，於未盡該法定之維護義務時，被告自無繼續 提供市區道路供其埋設管線之義務。此時系爭許可證之要 件無法繼續維持，被告自得本於其法定職權予以廢止。原 告所有之系爭管線未盡維護義務已如前述，因而造成巨大 傷亡之結果，此時因已不具備系爭許可證繼續有效之要件 ，自得以該授益處分構成要件事後消滅時，予以廢止該授 益處分。 2、行政程序法第123條第4款：原告原申請埋設管線之種類係 「油管」，惟嗣後原告變更用途將系爭管線中之8英吋管 用以運送「乙烯」，並將系爭4英吋及6英吋管分別移由參 加人榮化公司及中石化公司作為運送「丙烯」之用，與原 申請目的不符，亦未依行為時市區道路管理規則第66條第 2項規定向被告申請變更，系爭許可證所依據之事實事後 因原告變更用途而顯有變更，紊亂系爭3條管線管理維護 之權責，致最終發生本件氣爆案件，倘不廢止系爭許可證 ，禁止原告就系爭管線繼續使用，顯有繼續危害公益之情 事。 3、行政程序法第123條第5款：原告既有將系爭4英吋及6英吋 管線交由參加人榮化公司及中石化公司作為輸送丙烯氣體 使用之情形，已構成變更申請系爭許可證原核准使用目的 之情事，姑不論其將系爭管線供作輸送丙烯及乙烯等石化 原料之適法性，其亦違反行為時市區道路管理規則第66條 第2項規定，未向被告申請變更取得核准，且原告未妥善 管理維護系爭3條管線，致系爭4英吋管因嚴重鏽蝕破損， 洩漏大量丙烯氣體，肇發本氣爆案件。原告倘能盡系爭3 條管線之管理維護責任，於例行檢測中查覺系爭4英吋管 線之嚴重腐蝕現象，及時採取改善措施，即不可能任由管 線繼續鏽蝕致管壁日漸減薄，繼而引發丙烯氣體洩漏發生 連環氣爆之情事，系爭3條管線存在於道路下方，既已發 生重大傷亡及鉅額財損之實害，被告作為道路使用，確保 道路平整安全之主管機關，為維護公共安全之公益，作成 原處分據以廢止系爭許可證，禁止系爭3條管線繼續埋設 於市區道路下方，自屬有據。 （三）被告廢止系爭許可證，並無逾越2年之除斥期間： 1、原告將系爭管線讓與他人均未主動通知被告並經被告同意 核准該轉讓，且系爭3條管線歷年之管線維護計畫均由原 告所提出，其檢測、管理維護範圍仍包含系爭3條管線， 無從逕予認定本件廢止原因於斯時已發生。 2、道路使用費之課徵，係基於使用者付費之原則，道路使用 費之徵收依據規費法第8條規定，屬使用規費性質，其計 算方式類似租金，係以土地單價成本（公告地價）為基礎 ，依其使用情形（使用空間及使用期間），輔以優惠折扣 （使用係數及減徵係數）計算而得。被告乃基於使用者付 費公平原則，對於所有使用市區道路土地之公、私機構， 向其收取道路使用費，以之作為市區道路修築、改善、養 護之經費來源之一，被告雖為收取道路使用費之機關，惟 並未將道路使用費之徵收與系爭許可證互為串連、對照， 因道路使用費之徵收機制係採使用者自主申報之方式，就 實務上而言，因管線數量龐雜，被告無法逐一比對道路使 用費與許可證之關聯。故不得僅以收取道路使用費之事實 ，逕推論已發生之廢止原因。 3、從而，本件廢止原因應係氣爆發生時，即103年8月1日， 因氣爆事件發生後，被告清查系爭路段下方管線使用情形 時，始經由原告及參加人榮化公司、中石化公司所為自承 ，知悉系爭3條管線實際係供作石化管線使用及擅自轉讓 使用權限等情事，已構成廢止系爭許可證之原因，故被告 於作成原處分廢止系爭許可證時，顯尚未逾2年之除斥期 間。 （四）原告不得依行政程序法第126條規定請求合理補償： 1、依行政程序法第126條規定，損失補償除須符合「原處分 機關依第123條第4款、第5款規定廢止授予利益之合法行 政處分」之要件外，尚須有「受益人因信賴該處分致遭受 財產上之損失」之情形，亦即，另須合於下列要件：①須 屬於行使公權力之行為；②須對於財產或其他權利之侵害 ；③侵害須達嚴重程度或已構成特別犧牲；④須相對人或 利害關係人有值得保護之利益；⑤須基於公益之必要性； ⑥須為合法行為；⑦補償義務須有法規依據始得請求。換 言之，縱原告因廢止原處分而受有財產上損失，被告是否 即有補償義務，仍須符合前開要件，即原告就系爭許可證 尚須有值得保護之信賴，符合行政法上信賴保護原則，方 有後續損失補償之問題。而行政法上信賴保護原則之適用 ，須具備信賴基礎、信賴表現及信賴值得保護等要件始足 當之。 2、原告係以「長途油管汰舊換新」之名義向被告申請道路挖 掘埋設管線之許可，惟原告取得許可後未取得道路主管機 關之同意即擅自變更使用用途，被告作成系爭許可證所根 據之事實，因原告將系爭3條管線供輸送石化原料及轉讓 他人使用而有所改變，構成行政程序法第119條第2款「對 重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關 依該資料或陳述而作成行政處分者」之情形，顯屬可歸責 於原告之情形，其信賴不值得保護，故不得主張信賴保護 而請求補償。 3、再參諸高雄地檢署起訴書：「中國石油公司遂邀集中石化 公司、福聚公司共同埋設石化管線，經3間公司開會討論 結果，決定由中油、福聚、中石化公司各自出資，並委由 中油公司統籌一同興建埋設其等公司所需石化管線」等語 ，原告於申請系爭許可證之初，即擬以其自己名義申請取 得挖埋及使用系爭路段道路之許可，再將系爭4英吋、6英 吋管線轉交參加人中石化公司及榮化公司使用，未於申請 時將系爭3條管線之實際出資人及將來使用情形如實告知 被告，即有行政程序法第119條各款所定信賴不值得保護 之情形，自不得主張信賴保護，而無行政程序法第126條 關於損失補償規定之適用。 4、原告僅以自己名義申請並取得系爭許可證，並未於申請時 即向被告機關表明其與參加人中石化公司、榮化公司（行 為時之福聚公司）就系爭3條管線有共同出資、內部協議 等重要事項，致被告仍以原告名義核發系爭許可證，核有 行政程序法第119條第2款所定提供不正確資料及為不完全 陳述之情事，並於其後確實違反申請目的之使用，其信賴 不值得保護。 （五）原處分係分別依據行政程序法第123條第1款、第4款及第5 款規定，廢止系爭許可證，均屬合法有據，應予維持，被 告廢止系爭許可證，並無逾越行政程序法所定2年之除斥 期間，且本件原告並無信賴值得保護之情形，不得依行政 程序法第126條規定請求合理補償。原告雖一再辯稱，其 僅於最初協助埋設管線，往後之管理維護，因產權移轉， 而交由各管線使用人自行維護，與原告無關。然私法上產 權移轉關係與其立於系爭許可處分相對人之公法上地位， 係屬二事。原告縱非管線使用人，其既為系爭3條管線之 埋設人，依挖掘管理自治條例相關規定，自須對其所埋設 之系爭3條管線負起管理維護之責，而埋設管線之許可非 得自由轉讓之融通物，原告卻私自將特許埋設之管線任意 轉讓予他人使用，自屬公法上特許法律關係本質上所禁止 之行為，參加人榮化公司及中石化公司僅係事實上使用該 等管線之人，仍不足以改變原告在准許埋設系爭3條管線 之公法法律關係中，立於行政法律關係相對人、管線所有 人、管線管理維護人之地位，亦不因此解免原告基於行政 法律關係所應盡之義務等語，資為抗辯。並聲明求為判決 駁回原告之訴。 五、參加人則以： 甲、榮化公司： （一）系爭氣爆事件及被告所主張對公益之危害皆係可歸責於被 告及高雄市政府： 1、高雄氣爆事故中，系爭4英吋管線破損肇因為系爭4英吋管 線遭箱涵包覆，管線懸空穿越箱涵而過，無法與土壤介質 接觸致無法受電，而使陰極防蝕（第二層防蝕保護）失效 ，於箱涵施工過程又破壞了系爭管線的防腐蝕包覆層（第 一層防蝕保護），而先有管線後有箱涵，且箱涵是高雄市 政府設計發包及施作。系爭4英吋管防蝕包覆層被破壞， 且箱涵施工單位用不合工法的方式草率處理被破壞的包覆 ，若非箱涵包覆，且無系爭4英吋管線防蝕包覆層遭施工 破壞，系爭4英吋管線不會發生破損情況，故高雄市政府 及被告應對本件氣爆事件及系爭4英吋管之破損負責。 2、臺灣高雄地方法院已作出多件國家賠償判決認定：「高雄 市政府負責在系爭路口設置下水道之箱涵時……將管線包 覆於箱涵內，然因管線懸空無以與土壤等介質接觸致無法 受電而使陰極防蝕法失效」，且「比較箱涵外土壤中之4 英吋管切下樣品未見明顯腐蝕，超過20年埋設於地下柏油 包覆配合陰極防蝕工法效果良好，顯見本件系爭4英吋管 腐蝕確實係因被告（即高雄市政府）事後施作，將該4英 吋石化管線包覆於排水箱涵中所致」，足證縱使系爭3條 管線群業經定期檢測，亦因高雄市政府違法施作排水箱涵 導致陰極防蝕法失效，高雄市政府違法興建箱涵與本件氣 爆間具有因果關係，至屬灼然。 3、系爭4英吋管線因高雄市政府違法施作排水箱涵，造成管 線在箱涵內穿越，包覆層被破壞，致使管線被腐蝕，惟高 雄市政府違法施作箱涵所應負擔之法律責任，並無法因此 轉嫁予包括參加人在內之他人承擔。被告所稱系爭4英吋 管線未善盡維護管理致引發氣爆云云，係為脫免高雄市政 府違法施作箱涵肇生氣爆事故之責任。 （二）被告稱系爭管線未盡管理維護，並非事實： 1、原告與中石化公司、福聚公司各自擁有之系爭3條管線， 為原告設計及埋設之地下管線群，3條管線並排且為電連 通狀態，共用同一套陰極防蝕系統，原告就系爭3條管線 所建置之各檢測點，並無編碼，且系爭3條管線電流相互 流通，技術上無從區隔檢測時輸送之外加電流，究竟連接 至何一特定管線。故該3條管線所屬管群檢測、維護必須 以管群（束）方式辦理（即3條管線必須一起做），依原 告所提之資料，其每季進行系爭3條管線群之陰極防蝕檢 測，並定期做系爭管線群之緊密電位檢測，確定陰極防蝕 系統有效運作。 2、系爭3條管線所屬管群之維護工作由原告統籌辦理，原告 所進行之陰極防蝕、緊密電位等管線維護工作及效果，均 同時及於系爭3條管線。此由原告人員（包括秦克明、邱 德俊等）及工研院人員（羅俊雄）於刑事案件之證詞可見 一般，且原告輔佐人邱德俊於鈞院105年5月24日庭訊亦肯 認此情。 3、原告於101年1月至103年5月每季1次共14次實施陰極防蝕 之檢測結果，均符合防蝕標準，其中，103年系爭氣爆事 件發生前（即103年5月）陰極防蝕檢測紀錄表顯示，最靠 近肇事之系爭地下排水箱涵之檢測結果亦為「符合防蝕標 準」。原告人員亦於本件氣爆刑事案證稱系爭3條管線遭 高雄市政府事後違法施作箱涵包覆，並無法藉由陰極防蝕 、緊密電位檢測而發見。 （三）原告為系爭4英吋管線之埋設人，依挖掘管理自治條例規 定負有管線檢測、管理暨維護之法定義務，系爭3條管線 自埋設以來之數十年，被告對原告就系爭3條管線所屬管 群之檢測維護從無任何意見，而原告持有系爭3條管線沿 線全部整流站、檢測點位置圖、鑰匙、管線詳細圖資，且 事實上原告亦已統籌辦理系爭3條管線所屬管群之檢測維 護，被告自不得以氣爆事故作藉口，廢止系爭許可證。 （四）原告獲被告核發系爭許可證，完成系爭管群（含4英吋、6 英吋及8英吋3條管線）之埋設，參加人榮化公司數十年來 一直信賴被告審核原告之申請，認其符合規定才由被告核 發許可證，並信賴埋設系爭4英吋管線之所有相關許可業 經合法取得，故參加人榮化公司對於系爭4英吋管線自當 依信賴保護原則而受保護。系爭3條管線產權雖歸屬不同 法人，但其屬同一管群，檢測維護必須一起，且自埋設以 來已是生命共同體，茲被告任意廢止系爭許可證，其結果 不只影響原告之8英吋管，更影響4英吋及6英吋管產權人 之權益。何況，系爭許可證申請當時是否揭露管線運載內 容物為何亦屬原告之行為，與參加人榮化公司毫無干係， 原處分以與參加人榮化公司無關之事由廢止系爭許可證， 影響系爭4英吋管線部分，違反禁止不當連結原則，明顯 違法。 （五）綜上，參加人榮化公司對於系爭4英吋管線遭高雄市政府 違法施作箱涵包覆並無預見可能性，亦無預防作為之可能 性，原處分及訴願決定認事用法均有違誤，應予撤銷。 乙、中石化公司： （一）被告原處分除廢止挖掘道路許可外，亦廢止管線使用道路 的許可，惟系爭6英吋管線的實質所有權人為中石化公司 ，4英吋管線的實質所有權人為榮化公司，被告未針對管 線的實質所有權人為處分，顯然錯誤，被告對原告處分具 有重大明顯瑕疵，對參加人不發生效力。從被告每年收取 道路使用管理費可見，其明知系爭管線所有權人分別是原 告、中石化公司及榮化公司，卻未清查確認管線使用道路 許可的所有權人，逕對原告為廢止處分，具有重大明顯瑕 疵。 （二）中石化公司雖非挖掘許可的相對人，惟原處分廢止挖掘許 可同時包含道路使用許可，關於道路使用許可，所有權人 當然是中石化公司，被告廢止中石化公司管線使用，卻對 原告作成廢止處分，當然有重大明顯瑕疵，依行政程序法 第111條第7款規定應為無效。其餘關於行政程序法第111 條第3款及第6款之無效事由，援用原告主張。 六、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系 爭許可證、高雄地檢署103年度偵字第20447號、第20194號 、第21045號及第22296號起訴書及被告103年8月19日高市工 務工字第10336525000號函等附本院卷可稽，應堪認定。兩 造之爭點為⑴被告103年8月19日高市工務工字第1033652500 0號函有無行政程序法第111條第3款、第6款及第7款之無效 事由？⑵被告廢止原告系爭許可證，有無不當連結、裁量濫 用或違反比例原則、信賴保護原則及誠信原則之違誤？有無 逾越2年之除斥期間？爰分述如下： （一）先位聲明部分： 1、按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係 成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利 益者，不得提起之……。（第2項）確認行政處分無效之 訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經 請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確 認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴 訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效 之訴訟，不在此限。」為行政訴訟法第6條第1項前段、第 2項及第3項所明定。稽之行政訴訟法第6條第2項之目的， 在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否 無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認 、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原 處分機關為實質審查確認並非無效為已足。若原告於提起 確認行政處分無效之訴訟，業經原處分機關答辯其所作成 之行政處分為合法，等同已向原處分機關請求確認其無效 而未被允許，應認起訴要件之欠缺業已補正，以符訴訟經 濟原則。準此，本件原告104年11月24日準備三狀（本院 卷1第270頁）雖僅請求確認被告原處分無效，而未經踐行 請求被告確認該處分無效之行政程序，然於本院審理中， 被告已陳述確答該處分係合法有效之行政處分，顯未允准 原告之請求，則依前述說明，應認此部分起訴要件業已補 正，則原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，程序上應 屬合法，合先敘明。 2、次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能 由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而 未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、 所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序 、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之 規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者 。」為行政程序法第111條所規定。依此，立法者對行政 處分之無效採重大明顯說，第1至6款乃是重大明顯說之例 示，除此6種情形外有「其他」重大明顯瑕疵者亦同，並 以第7款作概括規定。行政處分凡罹有該條第1至6款之瑕 疵者，即可抽象認定為重大及明顯之瑕疵，是為絕對之瑕 疵，構成絕對之無效原因。是以同條第6款所謂缺乏事務 權限者，其所欠缺事務管轄權限亦必限縮於重大明顯之情 事。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並 非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識 能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決 定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵 為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額 頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、 明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則 基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正 式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已（最高行政法院10 4年度判字第646號判決要旨參照）。 3、本件原告雖主張系爭許可證載明一定之「施工期限」，逾 期即告失效，被告廢止一個早已「逾期失效」的許可證， 實屬無稽，且被告僅是同意原告挖掘道路，嗣後管線之管 理維護不屬於被告事務管轄權限，亦非系爭許可證之規範 範圍，是故，被告原處分具有行政程序法第111條第3、6 、7款之無效事由云云，惟查： ⑴按77年8月1日修正之挖埋管線管理辦法第4條規定：「申 請挖掘道路埋設各種管線工程時，應填具申請書一份，檢 附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程 進度表等各乙式伍份，向養護工程處申請核准發給許可證 後，始得施工。」90年8月6日修正之挖掘管理自治條例（ 於101年12月15日廢止）第4條規定：「各管線機構需要挖 掘道路時，應事先申請核准，經發給許可證後始得施工。 」第34條規定：「管線機構對所屬管線應每年定期檢測， 如有老舊腐蝕或破損者，應隨時更換改善；人、（手）孔 高程與路面應保持平順，如有過高或過低者，應隨時改善 。」101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第4條規定： 「管線埋設人因管線工程有道路挖掘之需要者，應向主管 機關申請挖掘許可。」第5條第1項規定：「道路挖掘應先 申請許可，並取得許可證後，始得施工。」第39條規定： 「管線埋設人為機關或公民營事業機構者，應於年度開始 前擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機關核定，並應確 實執行。」第40條規定：「管線埋設人因施工或維護管理 有欠缺，致侵害他人權利或發生國家賠償責任者，應依法 負其責任。」由此可知，挖掘道路埋設管線應事先向主管 機關申請挖掘許可，經發給許可證後始得施工，且管線埋 設人（或管線機構）於埋設管線後，就其所屬管線有檢測 維護之義務。而被告所核發之道路挖掘許可證，除許可申 請人挖掘道路及埋設管線外，亦含有許可其繼續使用道路 之意。雖原告指稱行為時挖埋管線管理辦法第5條規定： 「本辦法核發之道路挖掘許可證，僅指對申請挖掘道路之 許可。」是依法規文義，挖掘道路許可證，僅係同意管線 挖埋之許可，不包含後續使用道路之許可處分，否則將逸 出法規文義解釋之範疇云云。然查，前揭行為時挖埋管線 管理辦法第4條已規定「申請『挖掘道路』埋設『各種管 線』工程」時，應填具申請書、檢附相關文件及發給挖掘 道路許可證後，始可施工；參諸市區道路原本即為所屬各 級主管機關管領之土地，基於所有權之概念，僅土地所有 人或管理人方得使用、收益其管領土地之地上及地下全部 。今申請人既有使用市區道路以便埋設其所有各種管線之 需求，而向管領市區道路主管機關申請發給挖掘道路許可 證，自是請求主管機關容許申請人於其管領之土地上，以 破壞原本平整之道路表面、埋設其所有各種管線於道路下 方、而後再度回復平整道路表面之方式，請求介入分享道 路之使用權利。是其施作埋設管線工程之過程僅是一時性 破壞道路之手段，而藉此手段埋設其所有管線以便長期使 用市區道路，方為申請人申請道路挖掘許可之最終目的。 是以，申請人依前揭辦法受領核發之挖掘道路許可證，除 容許申請人破壞道路埋設管線外，自是包含許可申請人之 管線使用道路，也正因為申請人之管線因前揭許可證而有 使用道路之事實，管領道路之主管機關方得對之徵收道路 使用規費。雖前揭辦法制定時，尚未及規範道路挖掘申請 人之管線維護義務，惟90年8月6日修正之挖掘管理自治條 例第34條及101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第39 條均已明定管線機構（或管線埋設人）之管理維護義務， 是以申請人既因挖掘道路許可證而取得管線使用道路之權 利，只要其許可證仍有效存在且有繼續使用道路之事實， 自有受前揭自治條例規範之管線維護義務之拘束，而無從 豁免。故綜前觀察，申請人依行為時挖埋管線管理辦法所 領受之挖掘道路許可證當非一時性破壞道路之許可，且行 為時挖埋管線管理辦法第5條全文係規定：「本辦法核發 之道路挖掘許可證，僅指對申請挖掘道路之許可，申請人 在施工中如有侵害他人權益，應依法負其責任。」係專就 申請人破壞道路之手段，明白限定其應依同辦法第4條規 定所取得之許可證切實履行施工方法及期間，以避免其超 出施工容許之範圍而侵害他人權益。原告擷取法規部分文 義，謂挖掘道路許可證不包含後續管線使用道路之許可云 云，實係對法規規範之誤解，要無足取。 ⑵其次，原告於79年提出之道路挖掘申請書記載內容：「為 申○○○鎮區○○○路前挖掘路面，埋設管線約2928.39 平方公尺（詳附位置圖）」，暨其後所附之沿公路管溝斷 面圖、工程施工進度表內亦提及系爭管線之埋設位置、深 度、管線尺寸等項目，且除道路挖掘之施工進度外，尚包 括施作管線之時程、焊管及配管，又申請挖掘道路審查表 之審查項目即包括「1.申請書是否依規定填寫」、「2.申 請挖掘埋管位置是否在分配位置範圍內」、「3.申請挖掘 面積是否相符」、「4.申請挖掘地點與圖面是否相符」及 「5.申請挖掘斷面深度是否符合規定」等5個項目，均與 系爭管線之埋設位置、深度、管線種類是否與申請書所述 內容及所附資料相符有關，足證系爭許可證許可事項即包 含挖掘、埋設及繼續使用道路。至系爭許可證記載「施工 期限：管道施工自79年12月18日至80年4月16日止（本證 逾期作廢）」係指申請人於領得道路挖掘許可證後，如未 能在規定時限內開工，該項許可證即行作廢，不得再行施 工而言，此觀77年8月1日修正之挖埋管線管理辦法第9條 規定自明，原告79年間申請之挖掘道路工程既已破壞原有 道路表面、埋入其申請安裝之3條管線於道路下方、嗣後 回復道路原狀而施工完畢，則其所申請埋設之3條管線自 斯時起即已開始使用該路段之市區道路，自無逾期作廢之 理。原告主張被告系爭許可證載明一定之「施工期限」， 逾期即告失效，然被告原處分卻逕自廢止一個早已「逾期 失效」的許可證，具有行政程序法第111條第3款之無效事 由云云，不足採取。 ⑶第按70年8月27日發布之高雄市市區道路管理規則（89年1 0月25日修正名稱為高雄市市區道路管理自治條例，101年 6月27日廢止）第3條第1款第6目規定：「本市市區道路○ 市區道路條例第4條規定，由高雄市政府（以下簡稱本府 ）按業務職掌授權由所屬工務局、建設局、警察局及環境 管理處分別管理，其主要業務劃分如左：一、工務局部分 ：……（六）市區道路使用之管理事項。」77年8月1日修 正之挖埋管線管理辦法第3條規定：「本市道路挖掘之主 辦機關為高雄市政府工務局養護工程處（以下簡稱養護工 程處），協辦機關為高雄市政府警察局（以下簡稱本府警 察局）。」83年1月17日修正之挖埋管線管理辦法第3條規 定：「本市道路挖掘之主辦機關為高雄市政府工務局（以 下簡稱工務局），協辦機關為高雄市政府警察局（以下簡 稱警察局）。101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第2 條第1項規定：「本自治條例之主管機關為本府工務局。 」足見原告79年申請挖掘道路時之主管機關雖為被告所屬 養護工程處，惟自83年1月17日修正挖埋管線管理辦法時 起，高雄市○道路挖掘管理事務已歸被告管轄，至101年 12月13日訂定挖掘管理自治條例後至今，道路挖掘管理事 務仍屬被告權責，故被告以原處分廢止系爭許可證，並無 行政程序法第111條第6款所規定「缺乏事務權限」之無效 情形，原告主張被告僅是同意原告挖掘道路，嗣後管線之 管理維護不屬於被告事務管轄權限，亦非系爭許可證之規 範範圍，系爭處分具有行政程序法第111條第6款之無效事 由云云，亦不足採。 ⑷本件被告原處分查無行政程序法第111條第1款至第6款所 規定行政處分無效之原因，且則自該處分之形式及內容觀 之，其違法性是否存在，並非普通社會一般人一望即可查 知是否具有重大明顯之瑕疵程度，而其違法性之存在與否 既猶存懷疑，並非「猶如刻在額頭上般」之明顯瑕疵，揆 諸前揭規定之說明，自難遽謂係屬自始當然無效之行政處 分。乃原告逕主張被告原處分具有行政程序法第111條第7 款之無效事由云云，亦屬無憑。 ⑸綜前所述，被告原處分並不該當行政程序法第111條第3、 6、7款之無效事由，乃原告先位聲明以被告原處分具有前 揭無效事由為由，請求確認原處分無效，為無理由，不應 准許。 （二）備位聲明部分： 1、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者， 得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准 許廢止者。……四、行政處分所依據之法規或事實事後發 生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為 防止或除去對公益之重大危害者。」「前條之廢止，應自 廢止原因發生後2年內為之。」「合法行政處分經廢止後 ，自廢止時或自廢止機關所指定較後之日時起，失其效力 。但受益人未履行負擔致行政處分受廢止者，得溯及既往 失其效力。」「原處分機關依第123條第4款、第5款規定 廢止授予利益之合法行政處分者，對受益人因信賴該處分 致遭受財產上之損失，應給予合理之補償」為行政程序法 第123條第1款、第4款、第5款、第124條、第125條及第12 6條第1項所規定。是以合法之授益處分有經列舉之法定原 因，得由原處分機關以裁量決定，是否予以廢止。經決定 予以廢止者，除因受益人未履行負擔而廢止者外，以向未 來生效為原則，惟對信賴該處分而因廢止受有損害之受益 人，並應給予補償。 2、行政程序法第123條第1款所稱法規准許廢止者，係指法規 就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得 予以廢止者。亦即法規已就信賴保護及法律安定為抽象之 立法裁量，原處分機關自得根據有關規定之授權，為具體 之行政裁量，例如水利法第19條第1項、漁業法第29條第1 項規定等是；至於同法條第4款之事實狀況變更，須係「 行政處分所依據之事實『事後』發生變更」，此所稱之「 事實」，指對行政處分之作成有法律上或裁量上意義之任 何事實。如僅係對事實判斷之不同，或行政處分作成時已 存在而未發現但於行政處分作成後始發現，均非屬事實之 事後變更。而該事實之事後變更可能出自相對人之行為， 也可能出自相對人不能控制之外在因素。又基於法律安定 之要求，並非任何事後之事實變更皆為得廢止授益處分之 原因，行政處分所根據之事實變更時，尚須行政機關依原 來之法律規定，有權不作成原行政處分，始足當之。至其 廢棄行政處分之公益，應超過相對人維持行政處分之利益 ，惟其有害公益之程度，應尚不及於對公共福祉之重大不 利益，否則即屬同法條第5款之廢止原因。一般而言，在 事實狀況變更後，不得作成該行政處分，或作成該行政處 分至少有裁量瑕疵時，即為有害公益；另同法條第5款「 其他為防止或除去對公益之重大危害者」，在各別情形是 否構成公益之重大危害，理應從嚴解釋，並應採取較高之 標準認定。所謂「公益之重大危害」，不以廢止具有公益 性為已足，必須為防止或除去公益遭受脅迫性損失而有廢 止之必要，亦即必須已有或將有具體危險之存在，但不以 「公益之重大危害」係受益人所導致者為必要，且不以廢 止授益處分係「防止或除去對公益之重大危害」之唯一方 法為限。又重大危害係指超越單純危害而屬重大不利，例 如危害生命、身體、健康、人身自由、民眾食品、人性尊 嚴等，至於「重大危害」於行政處分作成時已存在但事後 始知悉者，亦得廢止。亦即該授益處分原核准所根據之法 規及事實並未變更（無前揭1至4款事由），其情形如無從 改善（對公共福祉有重大之不利益），又無其他規定可以 適用時，原核准之主管機關方得依行政程序法第123條第5 款規定廢止其授益處分。至於法規准許廢止者，因法規已 規定廢止之原因，故受益人原則不得主張信賴保護；在行 政處分附有廢止保留，或相對人未履行負擔而廢止之情形 ，均未涉及信賴保護，並無對受益人損失補償之問題。但 因事實或法律狀況之變更，或因有重大之公共利益，而廢 止合法之授益處分時，則有信賴保護之問題，當事人對行 政處分之存在，具有值得保護之信賴，並因廢止受有損害 時，自應給予補償，然此須行政處分受益人提出補償之申 請為必要（參見學者陳敏著，行政法總論第七版，第461 至468頁；學者林錫堯著，行政法要義修訂四版，第372至 376頁）。雖被告主張行政程序法第123條第1款所稱「法 規准許廢止者」並不限於法律明確規定廢止事由者為必要 ，只要授益之相對人違反該授益處分所依據之法律要件， 原處分機關即得以授予利益行政處分構成要件事後欠缺為 由，予以廢止，不須另外有法律之依據或授權始得為之云 云，然以被告所舉情事為例，此係因授益處分作成後，相 對人事後另有違反授益處分所依據之事實，此應屬同法條 第4款所稱「行政處分所依據之事實事後發生變更」之情 形，尚難認與同法條第1款要件相當，併此敘明。 3、本院調查認定之事實如下： ⑴參加人榮化公司前身之福聚公司於75年11月間與原告簽訂 委託代辦舖設管線工程合約，委託原告代辦舖設從原告設 於高雄市前鎮區石化品儲運站起至福聚公司設於大社工業 區內之高雄廠圍牆邊止，全長約22公里之一條4英吋丙烯 管線（內含原告前鎮石化儲運站至福聚高雄廠圍牆邊之4 英吋管線、前鎮台達廠至凱旋路之4支線），並約定埋管 後經試漏試壓清洗（頂PIG）無虞後視為完工，管線產權 歸福聚公司所有（本院卷1第81至82頁）。嗣後參加人中 石化公司亦於78年10月26日與原告簽訂委託代辦舖設管線 工程合約，委託原告代辦舖設從原告石化站起至中石化公 司之大社廠牆邊止，與原告左高長途油管汰舊換新路線相 同路段，全長約22公里之一條6英吋甲醇輸送管線，並約 定本工程管線經試漏試壓及清洗（頂管）無虞後視為完工 ，管線產權歸參加人中石化公司所有（本院卷2第256至25 9頁）。 ⑵其後原告分段向被告所屬養護工程處申請挖埋管線，於79 年10月9日檢送左高長途油管汰舊換新市○○段工作施工 位置圖、進度表等文件，申請於凱旋三路（即系爭路段） 路面下方埋設8英吋、6英吋及4英吋3支管線，但因適逢國 慶及區運會期間致申請中斷，原告嗣於79年12月10日再度 以相同申請文件申請埋設上開3支管線，經被告依「申請 挖掘道路審查表」審核原告申請書業依規定填寫、申請挖 埋面積相符、挖埋地點與圖面相符、挖埋深度符合規定、 並無行為時挖埋管線管理辦法第6條所規定不得申請挖掘 道路埋設管線情形等事項後，於79年12月15日核發系爭許 可證，准許原告得於79年12月18日至80年4月16日止，在 系爭路段施工（本院卷1第237至249頁）。 ⑶嗣80年8月間被告所屬下水道工程處欲施作「前鎮岡山仔2 -2號道路（新富路）排水幹線穿越鐵道工程」（含系爭路 段在內，下稱排水幹線工程），於80年8月7日召集對於施 工路段可能涉及之管線管理人即原告、台電公司、臺鐵、 國防部通信指揮部、欣高石油氣公司、交通部電信管理局 、自來水公司等公司到施工現場勘查，並討論管線協調遷 移事項。原告於勘查會議中表示系爭路段內有3支原告管 線，為顧及安全，被告施工時請會同原告先行試挖，以確 定更詳細情形等語。嗣被告所屬下水道工程處於該次會議 結論表示，工程若有抵觸管線請配合遷移，該處亦將依規 定負擔遷移費3分之1等語。惟嗣後被告所屬下水道工程處 於80年8月15日通知於同年月21日召開第二次管線抵觸遷 移協調會時，並未通知原告到場，原告另以80年8月15日 （80）工木字第063號簡便行文表發函予下水道工程處， 表示系爭路段有原告管線經過，管線實際埋設位置與圖示 位置可能有偏差，請務必於施工前先行試挖等語；但被告 所屬下水道工程處則於80年8月19日以內部公文簽辦表示 ：排水幹道工程施工路段固有原告3支管線，經查該管線 高程與排水幹道工程結構體尚無抵觸，惟為慎重起見，排 水幹道施工前應先行試挖等語。然原告仍未參與第二次及 後續管線遷移協調會議，且原告直至排水幹道工程施工完 竣後，亦未曾受被告所屬下水道工程處通知管線遷移及給 予遷移費之補助（本院卷3第269至276、334至343頁）。 ⑷因78年修訂之高雄市市有財產管理規則（88年12月10日更 名為高雄市市有財產管理自治條例）第56條第1項規定： 「凡利用公用土地、道路、建物設置停車場、置場、貨場 或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊、灌溉、敷設軌道、廣 告物等使用者，除法令另有規定外，應計收使用費。」（ 88年以後移置為市有財產自治條例第63條第1項）高雄市 政府遂於86年間依前揭規定另制定「高雄市市有地裝置埋 設管線計收使用費作業原則」，並自87年1月1日起徵收埋 設輸油管線土地使用費，要求對公有道路埋設管線使用道 路應陳報其管線使用路徑，當時原告以87年2月21日工土 字第000000000號函陳報系爭路段埋設之3支（8英吋、6英 吋及4英吋）管線均為其所使用等語（本院卷4第17至24頁 ）。惟原告嗣於90年7月18日、91年11月1日發函予被告養 工處檢附其所屬長途管線電子圖檔及高雄市轄區管線位置 圖資電子檔，系爭路段除8英吋管線為其所有外，不包含 其餘管線。爾後，高雄市政府於93年間辦理「高雄市公共 管線管理系統整合計畫案」時，被告曾以93年7月16日高 市工務工字第0930019549號函通知福聚公司等地下石化管 線事業單位提供管線資料，經福聚公司高雄廠以93年7月 22日（93）福廠（工）字第023號函說明其所有4英吋丙烯 管線位置圖（含系爭路段）光碟片予被告（監察院調查報 告第15頁，即本院卷2第126頁）。 ⑸93年1月7日立法院修訂市區道路條例第23條，增訂市區道 路修築、改善、養護之經費得自市區道路使用費籌措之， 並於第2項規定市區道路使用費應向使用市區道路設置管 線或設施者收取。內政部即於94年3月25日依據前揭規定 之授權頒訂市區道路使用費收費標準，明示凡公有道路交 付特定對象或提供其使用者，即應徵收使用規費，但因各 地方政府收費標準不一，造成各管線公、民事業於營運上 產生諸多困擾，遂制定統一之收費基準，其第2條規定： 「直轄市○縣○市○市區道路主管機關應依本標準規定， 向使用市區道路土地之地面或其上空、地下設置管線或設 施者計收市區道路使用費，其收費依使用費收費基準表（ 如附表）計算。」而其附表第10項即表明「油品、石化管 線」之收費基準。高雄市政府為因應前揭中央法規之變革 ，以94年7月14日高市府財三字第0940033161號函廢止前 揭「高雄市市有地裝置埋設管線記收使用費作業原則」。 被告則因高雄市政府之授權辦理該市市區道路使用費之徵 收，再以94年4月17日高市工務工字第0940008590號函、 95年3月14日高市工務工字第0950006899號函通知有於高 雄市市區道路設置管線之事業（包含原告、中石化公司、 福聚公司、中美和公司、台塑公司、亞洲聚合公司、建台 水泥公司等）陳報其使用道路之地點、方位及相對位置並 計算其應繳納之道路使用費，告知渠等應於每年5月31日 以前繳納，否則將加徵滯納金等語（本院104年度訴字第 157號卷1第29、115至120頁）。爾後原告、參加人中石化 公司、福聚公司乃先後向被告陳報其所設置之管線及94年 度之道路使用費，其中原告除陳報開關箱、交接箱、基座 箱等電信設施物、售票亭、候車亭等交通設施物外，另有 油品、石化管線（本院卷1第199至236頁）；至於參加人 中石化公司、福聚公司則均陳報僅有設置石化管線，其中 中石化公司陳報數條石化管線，福聚公司則陳報一條石化 管線，然福聚公司陳報之石化管線路徑卻與中石化公司其 中一條石化管線路徑、使用數量完全相同（包含系爭路段 ），僅因管線大小之差異致使用空間略有不同（本院卷4 第25至60頁），且渠等均自94年度起，即依其陳報內容向 被告繳納道路使用費。嗣於97年間，福聚公司因與參加人 榮化公司合併，榮化公司為存續公司，福聚公司為消滅公 司，福聚公司並以97年5月19日（97）福廠（工）第005號 函通知被告，並告知96年度起之道路使用費課徵對象應更 正為榮化公司，且後續亦由榮化公司就其前揭石化管線向 被告申報及繳納道路使用費迄今（高雄地院103年度矚訴 字第3號刑事卷之偵一卷第295、299頁）。 ⑹嗣高雄市政府根據參加人中石化公司陳報之石化管線資料 ，於96年間以高市府財三字第0960016859號函依據廢止之 「高雄市市有地裝置埋設管線記收使用費作業原則」向中 石化公司追徵91年至93年間之道路使用費，時中石化公司 不服前揭處分提起訴願，抗辯略謂：高雄市市有財產管理 自治條例第63條所稱之油管，並不包含石化管線，自不在 前揭自治條例所定應徵收道路使用費之列云云。而高雄市 政府則以訴願答辯狀明白表示：高雄市市有財產管理自治 條例第63條規定所稱油管範疇，係指「油品、石化管線」 ，且該條立法目的，係本於使用者付費之原則，中石化公 司既有設置石化管線使用道路之事實，又無免除收費之例 外情況，自應本於公平原則一律收費等語（本院104年度 訴字第157號卷1第28至30頁），其後中石化公司前揭訴願 則經財政部以96年9月7日台財訴字第09600236060號訴願 決定書予以駁回確定。 ⑺又原告申請埋設管線時之挖埋管線管理辦法，已於89年10 月27日更名為高雄市道路挖掘埋設管線管理自治條例，嗣 於90年8月6日再度更名為高雄市道路挖掘管理自治條例， 並曾於99年5月3日再次全文修正，惟前揭自治條例嗣後復 於101年12月15日廢止適用，高雄市政府將之與高雄市市 區道路管理自治條例合併，於101年12月13日發布高雄市 道路挖掘管理自治條例（即挖掘管理自治條例）。90年8 月6日以前之自治法規並無明文規範管線所有人對管線負 有檢測維護義務；雖90年8月6日修訂之挖掘管理自治條例 第34條有課管線機構應對所屬管線負有定期檢測義務，但 該定期檢測實施文件，並無陳報道路主管機關即本件被告 之必要；嗣於99年5月3日修訂之挖掘管理自治條例方於第 29條規定管線機構應將其年度檢測維護管理計畫（下稱維 護計畫）於年度開始前二個月內報請被告備查，以及第30 條規定管線機構應每年二次實施檢測，並將檢測結果陳報 被告備查，如管線機構有違反前揭陳報備查義務，將受有 同條例第36條規定之罰鍰處罰；其後101年12月13日制定 之挖掘管理自治條例第39條再次課予管線埋設人應於年度 開始前將其管線維護計畫報請被告核定，如管線埋設人有 違反時，則得依同條例第42條規定予以罰鍰、限期改善及 按次處罰。嗣後原告即依前揭自治條例規定，自100年度 起逐年向被告提交管線維護計畫（本院卷2第54至92、202 至210頁）。且原告自102年度起並於管線維護計畫書中檢 附其委由中鼎工程股份有限公司（下稱中鼎公司）95年以 前繪製之管線位置圖，據以標示高雄市市區道路內相關管 線總覽（含系爭路段，也包含與原告無關之台塑、台聚、 中纖等公司之管線標示），其中6英吋管線標示「6"CH30H （中化－石化站）丙烯4」，4英吋管線則標示「4"PKCPYL EN E（福聚－石化站）」，其中英文標示之「PKC PYLENE 」係指丙烯（本院105年3月8日準備程序筆錄，本院卷2第 10 5頁背面、第144至145頁）；至於參加人中石化公司亦 以103年1月16日大管理000000000號函檢送該公司大社廠 103年度對系爭6英吋管線之維護計畫予被告（本院104年 度訴字第157號卷2第370頁），惟被告稱伊僅予存查，並 未核定等語（本院卷2第165頁背面）；至參加人榮化公司 則自102年度起向被告檢送管線維護計畫，但該等維護計 畫係專就其事後在高雄碼頭儲運站所埋設之管線及相關設 施予以檢測，尚不包含系爭4英吋管線。 ⑻嗣於101年4月間，高雄市政府為於鼓山區、三民區、苓雅 區興建環狀輕軌捷運，委由高雄市政府捷運局召開該輕軌 捷運沿線地質鑽探前管線調查會議，因該輕軌捷運路線預 計行經系爭路段，遂以101年4月16日高市捷工字第101303 80700號函通知原告、參加人中石化公司及榮化公司與會 ，並於前揭開會通知單檢附地質鑽探位置及其周圍已知並 登錄之地下管線圖說，並備註說明若仍有未登錄之地下管 線，請受通知者提供相關資訊等語（本院104年度訴字第 157號卷2第334至359頁），而上開通知單所附地質鑽探位 置圖，於系爭路段之管線佈設圖說均清楚載明原告、中石 化公司、榮化公司之管線位置，並清楚以文字標示「中石 化公司6吋丙烯地下管線位置」及「李長榮公司4吋丙烯地 下管線位置」（見上開卷第357至359頁）。嗣後於101年4 月26日參與前揭調查會議之中石化公司並於會中表示系爭 路段存有原告8吋油氣長途地下管線、中石化公司6吋丙烯 長途地下管線及榮化公司4吋丙烯長途地下管線，埋設深 度約1.5公尺，距離凱旋三路東側道路範圍線約3.9公尺， 請鑽探前務必試挖確認地下管線位置並請避開，做好防護 措施等語，並提出「中油高廠石化站至福聚、中石化管線 檢測路線圖」以為說明，而後會議結論則以系爭路段鑽探 位置，因地下油氣、石化及高壓電線路集中，為顧及安全 ，鑽探位置將作適當調整，以避開危險區域等語，亦有該 次會議紀錄在卷可佐（見上開卷第360至369頁）。 ⑼嗣高雄市政府消防局救災救護指揮中心於103年7月31日20 時47分接獲民眾報案，表示有聞到類似瓦斯之氣味及水溝 冒出白煙，先派遣人車前往警戒，並通知相關單位到場處 理，陸續通報警察局、環保局、欣高瓦斯公司、南鎮瓦斯 公司、經發局、捷運局、自來水公司、工務局、毒災應變 隊到場處理，並請共同查明洩漏管線所屬單位，現場除拉 出警戒線進行人車管制，並請自來水公司加壓送水；各相 關單位陸續抵達，被告確認當日有無道路挖掘造成瓦斯外 洩，消防局另會同環保局與毒災應變隊於現場對洩漏氣體 採樣，及與各單位勘查現場尋找洩漏管線，並再陸續聯繫 台鐵、原告、中石化、水利局等相關單位到場釐清洩漏管 線所屬單位，惟到場單位（台鐵、原告、中石化、水利局 ）均否認其為外洩來源，後續現場則由毒災應變隊執行洩 漏污染源及污染範圍偵檢；嗣於23時35分在輕軌工地地下 排水箱涵施工持續冒出大量白煙；23時50分毒災應變隊依 據監測數據，初步排除瓦斯外洩，毒災應變隊人員會同指 揮站現場人員及原告人員進行後續討論，原告告知現場有 一部分管線屬於榮化公司所有，隨即於23時56分發生氣爆 ；8月1日於4時38分電聯南區毒災應變隊派人於6時51分， 在二聖一路33號前人孔蓋前監測出化學物質為丙烯11.832 1ppm；氣爆後8月1日經市府環保局送檢驗單位分析，15時 09分回覆不銹鋼瓶論結取樣分析結果成分為丙稀，濃度為 13,520ppm。其後經高雄地檢署檢察官現場勘查，研判洩 漏源位於系爭路段，並在二聖凱旋路口北側東西向雨水下 水道箱涵支線內發現榮化公司所有4吋碳鋼液化丙烯輸送 管線被包覆在該箱涵內，且在該箱涵內之丙烯輸送管線有 明顯破孔，造成管內液化丙稀大量外洩至箱涵內，而管線 內液化丙烯係高壓輸送之型態，洩漏後即成氣化氣體隨著 雨水下水道箱涵往三多路及一心路段擴散時，箱涵內外熱 源，均有可能著火造成氣爆，故無法確切指出係何種熱源 造成。除此之外，已確定並無其他洩漏點。是故高雄市政 府消防局依據民眾報案、毒災應變隊檢測資料、現場救災 人員及勘查人員談話筆錄、路口監視錄影帶、消防車行車 紀錄器及記者拍攝影片等資料綜合研判，本案氣爆氣體為 丙烯，洩漏源研判係位於凱旋路段上，二聖凱旋路口北側 東西向雨水下水道箱涵支線內包覆有榮化公司所有4英吋 碳鋼液化丙烯輸送管線；氣爆擴散區域研判為前鎮區○○ ○區○○○○○路以北、三多一路以南凱旋路路段之前鎮 區竹內、竹北、竹西、竹東、竹南、瑞竹及瑞西里、苓雅 區林德、朝陽、福祥里等範圍；氣爆受損區域研判為高雄 市○○○○道排水系統三多一路段○○○○路段○○○○ 路段0000000000號船渠截流站、路面兩側汽機 車及建築物，汙水下水道排水系統二聖凱旋路區域管線破 裂及泥沙淤積，總計造成警義消及民眾32死321傷，建築 物受損1,249戶，汽（機）車受損1,046輛（截至103年10 月31日止）；起爆範圍研判為三多一路與凱旋三路間凱旋 路段區域範圍；氣爆原因研判為榮化公司4英吋細碳液化 丙鋼輸送管線破孔，造成管內液化丙稀大量外洩，由於丙 烯常溫時會被點燃，最小點火能量約僅0.282mJ，幾乎任 何熱源可輕易引燃，俟外洩液化丙烯氣化後與空氣混合達 其爆炸濃度上、下限範圍（2%～11%）時，遇熱源引燃雨 水下水道箱涵內丙烯爆炸性混合物，進而引發氣爆等語（ 臺灣高雄地方法院103年度矚訴字第3號刑事卷所附高雄市 政府消防局氣爆原因調查鑑定書第21至35頁）。 ⑽前揭事實，為兩造所不爭，並有原告與參加人中石化公司 、福聚公司簽訂之委託代辦舖設管線工程合約書各1份、 原告挖掘道路申請書全部文件、被告下水道工程處80年8 月7日、21日、81年1月22日會勘通知與會議紀錄、原告87 年2月21日函、監察院調查報告書、被告94年4月17日高市 工務工字第0940008590號函、95年3月14日高市工務工字 第0950006899號函、原告檢送被告之100年至103年管線維 護計畫書函、原告、中石化公司及福聚公司陳報管線使用 及費用計算資料附於本院卷可稽，並經本院依職權調取本 院104年度訴字第157號卷、臺灣高雄地方法院103年度矚 訴字第3號刑事卷核閱屬實，則此等事實足堪信實。 4、關於系爭許可證是否存有行政程序法第123條第1款之廢止 事由部分： 按行政程序法第123條第1款所稱法規准許廢止者，係指法 規就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形 得予以廢止者。亦即法規已就信賴保護及法律安定為抽象 之立法裁量，原處分機關方得根據有關規定之授權，為具 體之行政裁量乙節，已如前述，然查，經本院核閱行為時 挖埋管線管理辦法及現行之高雄市道路挖掘管理自治條例 ，並無任一自治法規明文規定授權被告於一定條件下得逕 予廢止系爭許可證者，此即說明前揭自治法規並未曾先行 就法規准予廢止之公益性需求與授益處分相對人之信賴保 護及法律安定性要求之間予以抽象之立法裁量，則上開自 治法規自不得作為被告廢止系爭許可證之法律依據。乃被 告辯以法規准許廢止者，並不以法律明確規定廢止事由者 為必要云云，與前揭規範意旨相背，亦無足取。 5、關於系爭許可證是否存有行政程序法第123條第4款之廢止 事由部分： 經查，被告認系爭許可證存有行政程序法第123條第4款所 稱「行政處分所依據之事實事後發生變更」者，無非係以 系爭管線僅得輸送石油管理法第2條第4項所稱之石油製品 ，詎原告事後竟擅自將6英吋及4英吋油管轉讓由參加人中 石化公司及榮化公司作為運送石化原料之丙烯使用，已與 申請資料不符，又未依行為時市區道路管理規則第66條第 2項規定提出變更申請；且原告及參加人榮化公司均未依 現行之高雄市道路挖掘管理自治條例第39條規定擬定管線 維護計畫並落實定期檢測事務，則被告當時核准原告於系 爭路段埋設管線使用道路之事實已有變更等情，為其主要 論據。然查： ⑴關於原告79年12月間申請埋設管線當時之中央或自治法規 ，是否有限制申請人及申請管線之輸送物質有排除石化管 線部分： ①按行為時市區道路條例（54年1月28日制定）第27條規 定：「因其他工程之進行，致將道路損壞時，該項工程 主管機關或所有權人，應即完全修復，其必須損壞道路 時，並應事先獲得該道路主管機關之許可。」及第28條 規定：「市區道路主管機關於必要時，得限制道路之使 用。」並無管線申請人或申請輸送物質之限制，但授權 道路主管機關較大之裁量管理權限。 ②次按行為時高雄市市區道路管理規則第57條規定：「（ 第1項）市區○○○道路，或已列入都市計畫，但尚未 依計畫開闢完成之現行道路，不得佔用或破壞，如因管 線新設、拆遷、換修或其他需要，須臨時使用或挖掘路 面時，應先向市區道路管理機關申請許可，如有破壞應 負責復原。（第2項）本市道路挖掘埋設管線管理辦法 另定之。」第64條規定：「公私團體機構之各種設施物 ，非經申請許可，不得佔用道路。」第65條第2款規定 ：「在市區道路內，設置左列各種……地下設施時，應 事先向市區道路管理機關申請許可：……二、自來水管 、雨水管、污水管、煤氣管、電力管、電信管、油管、 電視電纜管、共同管溝、人行地下道、地下商場、地下 室、地下停車場等設施。」第66條規定：「（第1項） 申請使用道路，應填具申請書，載明左列事項：一、使 用目的。二、使用地點、範圍及設計圖說。三、設施物 之構造。四、工程施工方法。五、施工期限。六、修復 道路之方式。（第2項）前項申請書所載事項，有變更 時，應向市區道路管理機關提出變更申請……。」（雖 市區道路管理規則事後修訂為高雄市市區道路管理自治 條例，但前揭規則第64至66條規定仍續沿用於事後修訂 之自治條例第67至69條規定，直至101年7月間廢止適用 ）是依前揭規則第64條規定可知，申請人並不限於有設 置公共設施需求之公營造或公法人團體，私人機構亦得 申設管線之人，只是其必須依同規則第65條及第66條規 定程序提出申請。然申請書並無管線輸送內容物之必要 記載事項，換言之，只要管線埋設申請人該當同規則第 65條第2款要件，且其符合第66條第1項申請規定，即可 向道路主管機關申請埋設許可，縱使其事後發生管線輸 送物質之變更，乃至管線所有權之轉換，只要其仍屬前 揭第65條第2款規定所稱之地下管線，且不涉及第66條 第1項申請書必要記載事項之變更，即無需依第66條第2 項規定向道路主管機關提出變更申請之必要（管線所有 權之轉換，僅是管線維護管理義務與道路使用規費繳納 義務人之更改，與第66條第1項各款事項無關）。至於 前揭規則第65條各款規定或有「及其類似之公共設施」 、「等設施」、「及類屬之設施」等字樣，是其規範本 質應屬例示規定，然因行為時市區道路條例第28條賦予 道路主管機關相當之裁量權限，故仍應以該道路主管機 關對法規向來之解釋及其歷來執行法規之行政行為綜合 判斷之。 ③又依前揭規則第57條第2項制定之行為時挖埋管線管理 辦法（77年8月1日修訂）第4條規定：「申請挖掘道路 埋設各種管線工程時，應填具申請書一份，檢附施工位 置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表 等各乙式伍份，向養護工程處申請核准發給許可證後， 始得施工。」第6條規定：「管線機構非有左列各款情 形之一者，於道路新開闢或拓寬完成3年內，或翻修改 善完成6個月內，不得申請挖掘道路埋設管線：一、與 國家重要建設有關之管線工程。二、已有管線之修埋工 程。三、軍用管線工程。四、沿該道路橫向或直向至人 （手）孔之用戶聯接管線工程及其附帶直向人行道聯接 管線工程。五、道路交通號誌之有關管線工程。六、為 完成區域性之管線系統，所必須辦理之管線工程。」參 諸被告於原告申請時所依據之「申請挖掘道路審查表」 （本院卷1第238頁背面）記載內容觀察，原則上只要原 告申請書業依規定填寫、申請挖埋面積相符、挖埋地點 與圖面相符、挖埋深度符合規定、並無前揭辦法第6條 所規定不得申請挖掘道路埋設管線情形等事項後，即可 核發系爭許可證。足見被告當時審查重點在於申請人有 無依規定提出必要之申請文件，只要不存在第6條例外 不得申請埋設管線之情事者，原則上即可獲得道路挖掘 許可。是以前揭辦法除第6條規定外，亦未對申請人資 格或管線輸送內容物增加額外限制。而前揭辦法於90年 8月6日修正為高雄市道路挖掘管理自治條例後，除於第 2條第1款增設規定：「稱管線機構者，指電力、電信（ 含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣 、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需要 利用管道或管線之事業機構。」外，仍將前揭辦法第4 條及第6條規定，移置為該自治條例之第5條及第8條， 此外，仍未增加對申請人資格或管線輸送內容物之限制 。 ④且查，原告申請當時擔任被告養工處管線中心技工之李 義淵於高雄地檢署檢察官偵訊時證稱：申請人提出道路 挖掘之申請，我們初步審核主要先看一下施工會不會影 響其他單位之管線，因我們內部有規定挖掘時要何種設 施要離幾公尺等語（見高雄地院103年度矚訴字第3號刑 事卷之偵2卷第182至183頁）；另時任被告下水道工程 處設計與驗收人員趙建喬亦於檢察官偵訊時證稱：「我 們設計時會先辦會勘，會勘前會蒐集管線資料，看管線 的高程在哪裡，不管是既有的還是預定的，我們當時也 沒有石化管線這個名詞，我們都稱做油管。」等語（見 上開刑事卷之偵29卷第30頁），足見申請人資格與管線 輸送內容物均非申請埋管時之必要審查事項；佐諸原告 申請當時及其後之高雄市自治法規，無論是行為時市區 道路管理規則，抑或高雄市市有財產管理自治條例，均 未對「油管」予以定義，惟查，依市區道路條例第4條 規定作為市區道路主管機關之高雄市政府，既已於前揭 查證事實F項，於96年間以高市府財三字第0960016859 號函依據廢止之「高雄市市有地裝置埋設管線記收使用 費作業原則」向中石化公司就其所屬石化管線追徵91年 至93年間之道路使用費，並明確表示行為時高雄市市有 財產管理自治條例第63條第1項所指之「油管」即為「 油品、石化管線」等語，自可作為道路主管機關對其自 治法規之向來解釋；再者，市區道路條例於93年間修訂 增加道路使用費之徵收，內政部復於94年頒訂市區道路 使用費收費標準後，被告隨即以94年4月17日高市工務 工字第0940008590號函通知高雄市市區道路內既有管線 機構關於前揭收費標準，並請依該規定辦理等語（本院 104年度訴字第157號卷1第115頁），而其發函對象除一 般所知之自來水管、電力、電信、瓦斯、輸油等管線所 屬機構外，亦同時發函予參加人中石化公司、第三人福 聚公司、中美和石油化學股份有限公司（下稱中美和公 司）、永嘉化學工業股份有限公司（下稱永嘉公司）、 臺灣塑膠工業股份有限公司（下稱台塑公司）、亞洲聚 合股份有限公司（下稱亞洲聚合公司）、建台水泥股份 有限公司（下稱建台公司）。然經本院調取前揭公司登 記資料觀察，中美和公司、永嘉公司、台塑公司、亞洲 聚合公司等公司大多以經營石油化工原料為主（本院卷 4第79至83頁），則渠等所屬管線亦應與石化管線相關 。是渠等既為被告94年4月17日函文通知之對象，自表 示渠等早於94年以前，即已依據當時之市區道路管理規 則（或高雄市市區道路管理自治條例）、挖埋管線管理 辦法（或高雄市道路挖掘管理自治條例），申請在高雄 市市區道路埋設管線，因而衍生其應為所屬管線繳交道 路使用規費之義務。由是觀之，自內政部94年間頒訂市 區道路使用費收費標準而開始對石化管線徵收道路使用 規費以前，高雄市政府不僅對中石化公司所屬石化管線 追徵91至93年之道路使用費，在自治法規執行層面上， 被告亦先後就私人之石化產業機構核准其所屬管線埋設 許可，並對之徵收道路使用費，均足徵前揭自治法規所 指之油管絕非限於輸送石油管理法第2條第4款所指之石 油製品，尚包含高雄市政府對自治法規解釋所稱之石化 管線，且其申請人資格亦從未排除私人機構。依此，原 告於79年12月間申請埋管時，中石化公司、福聚公司原 本即得個別申請埋設其所屬之6英吋甲醇石化管線及4英 吋丙烯石化管線，僅因系爭3條管線埋設範圍、長度一 致，為避免反覆挖掘道路路面等施工勞費成本，遂委由 原告併同申請及施作，亦與前揭挖埋管線管理辦法之規 定無違。況依前揭查證事實之說明，雖被告於原告申請 及施工之際未必知悉系爭3條管線之產權歸屬，但其至 遲於94年4月17日發函通知中石化公司、福聚公司就系 爭管線繳交道路使用規費以前即已知悉。惟被告並未於 通知渠等繳納道路使用規費以前，另以處分書核准其道 路挖掘許可或道路使用許可，則中石化公司、福聚公司 所屬石化管線取得主管機關核給之使用系爭路段許可， 自是源於被告核給原告之系爭許可證。至於原告所有系 爭8英吋管線原為輸送柴油使用，嗣於93年間變更運送 乙烯；另參加人中石化公司所有系爭6英吋管線原為輸 送甲醇使用，嗣於83年間變更運送丙烯（中石化公司改 運送丙烯前之管線清洗及試壓工程驗收報告，見本院10 4年度訴字第157號卷2第315至321頁），但此仍未逸出 前揭自治法規所定義之「油管」範疇，且與行為時市區 道路管理規則第66條第1項規定之申請必要記載事項無 涉，原告及參加人中石化公司亦無需依同規則第66條第 2項規定向被告提出變更申請。乃被告主張道路埋設管 線係屬特別利用，須經道路主管機關之特許，而行為時 市區道路管理規則第65條所稱油管，並不包含石化管線 ，故依行為時挖埋管線管理辦法自不得申請埋設於系爭 路段，且原告嗣後既將系爭6英吋及4英吋管線移轉予參 加人中石化公司、第三人福聚公司，並將其所有8英吋 管線改輸送石化原料之乙烯，均有未依前揭辦法第66條 第2項規定向被告提出變更申請之違法情事云云，與前 揭自治法規規定意旨不符，要無足取。 ⑵系爭路段之6英吋及4英吋管線乃參加人中石化公司、第三 人福聚公司早於75及78年間即委託原告代辦舖設，且系爭 3條管線產權於舖設完工後，自始即分別為原告、中石化 公司、福聚公司所有及使用，縱使被告於原告申請之際， 並不知悉系爭3條管線之產權歸屬，但其至遲於94年間即 已知悉且登錄在案，嗣後並以系爭管線使用市區道路為由 ，自94年度起分別對之課徵道路使用規費，乃至輕軌捷運 施工前之地質鑽探會議，亦以渠等為系爭管線所有人之資 格通知與會等情，已如前揭查證事實所述，況高雄市政府 消防局於氣爆事件發生前，亦以系爭路段存有參加人中石 化公司之石化管線而通知其到場說明，自不能以其橫向聯 繫不足、漏未通知參加人榮化公司到場而逕謂其對系爭路 段管線歸屬毫無所悉。是以系爭6英吋及4英吋管線自始即 為參加人中石化公司及榮化公司所有之石化管線，被告自 不得以其事後知悉為由，逕自認定此為原告申請以後所為 之事實事後發生變更；其次，依據行為時市區道路管理規 則及挖埋管線管理辦法之規定，參加人中石化公司及榮化 公司均得本於其私人機構之名義申請埋設其所屬之石化管 線，僅因其所屬石化管線與原告申請埋設之8英吋管線使 用道路範圍、長度相一致，遂由原告合併以其名義申請及 施作乙節，復如前述，是以縱使被告事後知悉系爭3條管 線分屬不同所有人及輸送不同之內容物，但依據行為時之 自治法規，被告亦僅得作成同一內容之道路挖掘及道路使 用許可（即系爭許可證），揆諸前揭行政程序法第123條 第4款規定之說明，被告事後知悉系爭管線產權歸屬及輸 送內容物，均非屬「行政處分所依據之事實事後發生變更 」者，被告依行政程序法第123條第4款規定廢止系爭許可 證一節，此部分即屬無據。 6、關於系爭許可證是否存有行政程序法第123條第5款之廢止 事由部分： 又查，被告認系爭許可證存有行政程序法第123條第5款所 稱「其他為防止或除去對公益之重大危害」係以原告及參 加人榮化公司未妥善管理維護系爭3條管線，致系爭4英吋 管因嚴重鏽蝕破損，洩漏大量丙烯氣體，肇發本件氣爆事 故，倘原告等人能妥善管理，及時採取改善措施，將不至 引發丙烯氣體外洩發生連環氣爆情事，且3條管線皆位在 同一系統內，均可能因本次氣爆事件而受有損害，基於整 體安全性公益考量，亦得予以廢止等語。經查： ⑴103年8月1日凌晨在系爭路段發生氣爆氣體為丙烯，洩漏 源係位於二聖凱旋路口北側東西向雨水下水道箱涵支線內 包覆有榮化公司所有4英吋碳鋼液化丙烯輸送管線，因該 箱涵內榮化公司所有4英吋管現有一處明顯破孔，造成管 內液化丙稀大量外洩至箱涵內，而管線內液化丙烯係高壓 輸送之型態，洩漏後即成氣化氣體隨著雨水下水道箱涵往 三多路及一心路段擴散時，箱涵內外熱源，均有可能著火 造成氣爆，當日即係因某項熱源引燃下水道箱涵內氣化之 丙烯混合物而引發氣爆事故等情，已如前揭高雄市政府消 防局氣爆原因調查鑑定書所述。 ⑵其後，高雄地檢署檢察官委託台北市及高雄市土木技師公 會鑑定位於系爭路段上關於系爭3條管線埋管與被告下水 道工程處興建雨水下水道箱涵（下稱系爭箱涵）佈設之前 後順序。其中台北市土木技師公會根據系爭管線與系爭箱 涵之設計施工與竣工圖說及現場調查結果，判斷本案是系 爭管線佈設在先，系爭箱涵施作在後等語（高雄地院103 年度矚訴字第3號刑事卷－台北市土木技師公會高雄地檢 囑託鑑定報告第20頁）；高雄市土木技師公會則分析：若 （一）「先有管線，後有箱涵」之情況：1、按一般工程 程序，箱涵之施工單位將協調管線單位，辦理變更設計遷 移管線，俟遷移工作完成之後，才施做箱涵。2、倘若管 線單位在工作時程上，無法配合遷移，箱涵之施工單位將 會先行預留孔，俟變更設計遷移管線完成後，再行施工預 留孔。因此，現場將會有預留孔二次施工，而在箱涵表面 遺留工作縫之痕跡。3、倘若管線已經施做完成，箱涵之 施工單位未能協調管線單位辨理遷移管線，則後施工之箱 涵，將會造成箱涵之混凝土，密合包覆管線之情況。若（ 二）「先有箱涵，後有管線」之情況：1、如果在箱涵之 設計階段，且已預知日後將有管線通過箱涵側牆，則在施 工箱涵側牆時，即會預留套管，以利配管。2、如果先有 箱涵，後來再施做管線之情形，按一般工程施工順序，管 線之穿孔，則需以鑽孔機或洗孔機於箱涵構造物洗孔，其 圓孔穿透處通常呈現光滑之表面，俟穿孔管線配置完成後 ，再於圓孔與管線之縫隙處，灌注填充料填滿空隙。3、 倘若先有箱涵，管線為考量不影響使用功能，一般在箱涵 構造物上方或下方通過，不會直接貫入箱涵。4、倘若先 有箱涵，需要施做管線，並且未變更管線高程時，則直接 將箱涵側牆切除或鑿出適當尺寸之預留孔，俟配管完成後 ，再二次施工其預留孔，惟在箱涵表面將會遺留不同時期 的施工界面之工作縫痕跡。綜此，其鑑定結論為：「1、 本公會鑑定技師查證北側箱涵之外觀，從南向及北向均發 現各有一支4、6、8英吋管，直接貫入通過箱涵二側之側 牆。並從北向之箱涵側牆與管線交接處，發現混凝土漏漿 密合包覆石化管線之狀態，且附近未發現混凝土二次施工 的工作縫。故據以鑑定研判，應屬『先有管線，後有箱涵 』之情況。2、本公會鑑定技師再從北側箱涵內部頂版之 查證，發現6、8英吋管之上端部分，約為1/5直徑尺寸， 已經被嵌入箱涵頂版之混凝土。故據以鑑定研判，原地先 有4、6、8英吋管，因未先行遷移管線，即澆築混凝土之 後，以致造成6、8英吋二支管上端處，被埋置於箱涵之頂 版。」等語（見上開刑事卷－高雄市土木技師公會鑑定報 告書第5至6頁）。 ⑶另高雄地檢署檢察官亦委託金屬工業研究發展中心系爭三 條管線破損原因分析。經該中心自系爭管線外貌目視觀察 檢測結果：「1、目標箱涵現場勘查照片顯示管線埋設在 先，箱涵開挖土木建築於後，未協商原埋管單位進行局部 遷移，以致三條管線暴露於箱涵內環境大氣中。2、包覆 層受損部位暴露於箱涵內覆函水氣之氣氛，當箱涵中水位 上升有時管線會浸泡於水中，造成管外大氣腐蝕嚴重。3 、箱涵內部4吋管線露空，陰極防蝕迴路無法經由土壤有 效涵蓋而失去保護。4、4吋管線為最外側，於箱涵施工時 受損最嚴重，且標稱厚度為6mm（三支管線最薄者），在 沒有健全保護機制又處於相對劣勢的腐蝕環境中，而先行 破裂。5、箱涵外土壤中4吋管切下樣品的外表面目視檢測 結果未見明顯腐蝕，超過20年埋設於地下柏油包覆配合陰 極防蝕工法效果良好。6、箱涵內外所有樣管的內表面均 無明顯異常腐蝕。7、6吋及8吋管因包覆層受損較少且保 護機制較健全，管外腐蝕較不嚴重。」經測量各管線厚度 量測數據，箱涵內4吋管測厚數據，顯示多處僅剩1至2mm ，部分不足1mm；箱涵外4吋管測厚數據則仍維持在6mm左 右；另箱涵內外6吋管測厚數據亦在7mm上下；至箱涵內8 吋管測厚數據大部分多在8mm之間，有一小部分降至6、7m m，研判管外側面之管厚度於12點鐘方向有小範圍之輕微 縮減之腐蝕現象。故該中心總結：「根據厚度量測結果， 可發現管線內徑尺寸幾乎符合API_5L L245R規範的標稱值 ，但厚度減薄的情況於箱涵內4吋管則是有很明顯的變化 ，減薄最嚴重的區域幾乎就是在破口的附近，厚度縮減率 ％最大為85.9％幾乎只剩下原來1/7的厚度，破口處魚口 狀的凸起也是管線厚度不足以負荷管線內流體壓力而爆裂 的重要證據，而硬度及拉伸等物性測試，4吋、6吋與8吋 管各管段硬度值皆符合API_5L L245R or BRL245 or B規 範要求，至於成分分析其結果也符合規範API_5L L245R o r BRL245 or B規範要求，因此可確定管線強度及材質選 用皆符合施工設計的要求。而在金相部分可發現4吋管破 口處管外呈現腐蝕破壞形態，組織為波來鐵與肥粒鐵組織 ，波來鐵有球化聚集現象，應為火災產生溫度昇高所造成 ，沒有銲接組織形成，應無補釘之現象。其餘測試位置之 金相組織皆為波來鐵與肥粒鐵組織，另外6吋管與8吋管之 金相組織皆為波來鐵與肥粒鐵組織，最後經由SEM與EDS分 析可得知4吋管破口處為快速撕裂狀破壞與腐蝕破壞形貌 ，屬於腐蝕鋼管壁減薄後，由管內往管外快速破壞。」等 語（見上開刑事卷－金屬工業研究發展中心高雄氣爆案破 損分析報告第I、72至110、160頁）。 ⑷又高雄地檢署檢察官復委託工業技術研究院（下稱工研院 ）鑑定系爭4英吋管線破損洩漏原因。經工研院依管線材 質和機械性質、柏油包覆層之形貌比較、各管線樣品之壁 厚分佈、陰極防蝕系統之檢測維護複查、相鄰管件的狀況 等事項檢測後判定：「鋼管材料之化學組成、機械性質、 金相組織等皆符合API 5LGrade B鋼管材質的要求，因此4 吋管破損原因與鋼管材質無關。柏油包覆層亦符合中油公 司的鋼管柏油包覆施工規範，只是4吋管和6吋管在接近支 流箱涵的北牆處多了他種防蝕包覆層，推測為箱涵施工時 另行增添的包覆層。由於榮化4吋管內壁平整，證實鋼管 係由外壁開始腐蝕減薄。採樣的五枝鋼管樣品中，僅有包 夾在箱涵內的4吋管發生破損洩漏，其面朝西方（即面向 主幹箱和支流涵的交界位置）的半圓柱表面上發生了非常 嚴重的大面積管壁減薄現象。某些位置具有頗厚且面積不 小的瘤狀突起腐蝕生成物（腐蝕瘤）。減薄區域的面積約 740c㎡，縱向長度約60cm；而該減薄區域中間具有一長方 型破口，破口處軸向裂縫附近的殘餘壁厚由公稱厚度6.02 mm大幅降低至0.3～0.7mm範圍內，而分釐卡測得的破斷面 最小壁厚為0.326mm（實際破斷厚度推測更小），由此可 見腐蝕減薄程度極高。根據薄殼乘載壓力公式計算，發生 破裂之最小厚壁約為0.36mm，因此殘餘壁厚已經低於此臨 界值，無法承受管線輸送壓力而發生爆裂。」、「支流箱 涵中4吋管朝向西方的外壁表面，在洪水期排水量大時難 免承受水流的沖刷作用，更可能受到水流中夾雜的泥沙、 樹枝和樹葉等固體異物的衝擊作用，造成外壁柏油包覆層 產生磨損和刮傷。由於該區域已經喪失柏油包覆層的保護 功能，以致鋼管金屬直接暴露於箱涵內的腐蝕環境中；鋼 管在高水位時直接與混濁污水接觸而肇致管壁腐蝕速率增 加，即便在低水位或枯水期亦是直接暴露於富含沼氣和濕 氣的高腐蝕性環境之中，因此腐蝕速率居高不下，長期下 來即造成大面積管壁發生嚴重減薄的結果。相對地，在4 吋管朝向東方的外壁表面以及6吋管和8吋管的外壁表面， 雖然柏油包覆層也發現了性能劣化的跡象，但是尚未達到 包覆層嚴重剝落程度，仍然可以限制腐蝕性環境的接觸， 降低鋼管腐蝕速率，是故尚未發生嚴重的管壁減薄。檢視 三條管線之陰極防蝕紀錄和評估其效果，發現地下管線的 保護電位未達到NACE SP-0169陰極保護標準，也就是陰極 防蝕的保護能力未達百分之百，但是地下管線的服務壽命 仍然可以延長，只是無法確認管線壽命可延長的程度。不 幸的是懸空穿越排水箱涵中的管線，無法經由土壤介質而 獲得陰極防蝕電流的保護，一旦表面包覆層損傷或剝落， 則無法豁免於排水箱涵腐蝕環境的侵蝕，假以時日就產生 了管壁嚴重減薄的結果。」等語（見上開刑事卷－工研院 檢測服務報告第7、32至33頁） ⑸再查，原告處理陰極防蝕專業人員邱德俊於本院準備程序 陳稱：「三條管線是同時埋設，當時確實是同時實施作陰 極防蝕，這是指在防蝕的部分，而不是檢測的部分，因檢 測是長期的，只要管線存在就必須檢測。所以，防蝕的部 分是做在一起的……，但檢測是可以區分，因為管線的尺 寸不一致，且管線路徑土壤的環境也不盡相同，管線在道 路維護開挖時，也會有不同的狀況，所以，管線的防蝕狀 況也會不盡相同，亦即管線的防蝕狀況會隨著時間、環境 而改變。……各條管線都會得到不同的電流，因此，在數 據上也會有所差異，這些差異既表示管線的防蝕狀態，因 此，各管線就利用這些數值來判斷管線的狀況。……在電 位測試站內有3條電線，當量測其中一條電線時，只會得 到其中一條管線的電位，因此，如果要得到3條管線的電 位，就必須3條電線都量測，3條管線共同埋設時，可能因 為受到電流的干擾，電位的差異性，都會讓各管線產生不 同的差異。系爭3條管線的3條電線無法區分……所以，原 告會對測站內的三條電線一起進行數據的量測，其目的在 判斷對中油管線是否有不良的影響。（問：系爭3條管線 所作的陰極防蝕系統，有無辦法區別為4、6、8吋管線？ ）當時埋設規則並無要求標明各管線的種類，經過20幾年 的埋設管線種類會不見，原告擔心這個問題，所以，在量 測上出現三個數據，因無法判斷8吋管，如發現三條管線 其中有一條數據是不對的就是有異常，我們就會進一步的 去做檢測處理。至於該條電線是屬於那一條管線，則無從 判斷。截至氣爆案發生前，就現存的數據，並未發生有異 常的狀況，這是指在電位測試站的數據，電位測試站一般 相距5百公尺至1公里。……又原告會對本公司的管線進行 緊密電位檢測，亦即沿著管線路徑每3公尺量取管線的電 位進行判斷，這個量測是在8吋管線的正上方，取得的數 據，比第一項前項數據，更為可代表管線狀況，藉此研判 管線是否包覆破損及是否可能產生腐蝕。……（問：當時 氣爆點是否有電位測試站？）沒有，但印象中氣爆發生點 往中山路200至300公尺有一個測試站，往中正路的方向好 像500公尺左右有一個測試站。當時洩漏點沒有測試站。 （問：假設洩漏點有測試站，依照測試站的測試是3條電 線做在一起是否可以查出異常？）不會，因重點在「箱涵 內」，在箱涵內我們是無法檢測，我剛才所述的狀況都是 在道路上或地面上，只要有異常我們以科學方式都可檢測 。……我們的管線可能是20公里或100公里，所以，我們 為了瞭解管線的防蝕狀態整個管線是否有得到電流，我只 知道是否有得到電流，所以，我會在每500公尺至1公里之 間設置一個測試站，我量測的數據得到某種數值，我的防 蝕系統是正常運作，可是，不代表我管線每個地方都是， 我只能知道這管線10公里或100公里間，大概維持一個防 蝕狀態，有接收到遠端的防蝕系統提供的電流。……（問 ：請問原告自埋設以後至氣爆前之間，總計有幾次緊密電 位檢測？）一、API570並未強制要求地下管線每5年進行 一次緊密電位檢測，其原文僅說「may be」並未有強制的 要求。二、國內法規亦未有此種檢測要求，原告公司會根 據業務需求及轄區要求決定是否進行緊密電位檢測，該檢 測在本公司內規規定為原則5年1次。三、至氣爆之前，本 公司8吋管線共進行2次緊密電位檢測。」等語（見本院卷 2第219至222頁）。 ⑹是綜合前揭鑑定報告、現場跡證照片等文件觀察，本件氣 爆事故既係因參加人榮化公司所有系爭4英吋丙烯管線位 於系爭箱涵內之明顯破孔處大量外洩所導致；而造成系爭 4英吋管線破管原因，又係因系爭3條管線埋設在先，被告 下水道工程處興建之系爭箱涵施作在後，但施作在後之系 爭箱涵並未避開系爭3條管線或通知其遷改路徑，反而將 系爭3條管線包覆在系爭箱涵之中，其中原告所有8英吋管 線及參加人中石化公司所有6英吋管線被卡在系爭箱涵頂 部（5分之1部分與頂部結合，其餘部分外露），至於參加 人榮化公司所有4英吋管線則完全外露於系爭箱涵之中， 佐以被告委託承包施作時，因不慎破壞上開6英吋及4英吋 管線之第一層包覆膜，復施以其他材料包覆於上開管線， 致使系爭3條管線第二層陰極防蝕法全部或部分失效。又 因系爭箱涵乃作為地面雨水之收集處，是以系爭箱涵經常 充滿水或水氣，再導致系爭3條管線第一層表面包覆層損 傷、剝落或性能劣化，而有侵蝕管線外側管壁之危險。其 中參加人榮化公司所有4英吋管線因完全暴露於箱涵之內 ，經過20餘年之沖刷、浸潤，不僅第一層表面包覆膜損傷 、剝落，管壁也從外往內腐蝕，鋼管厚度均已不足6mm， 破損處只剩不到1mm，適逢氣爆前一日第三人華運公司加 壓輸送丙烯予參加人榮化公司，致使系爭4英吋管線管壁 承受不住內部壓力，而自內往外破裂，液化丙烯洩漏後， 即隨地下相連之雨水下水道箱涵氣化擴散出去，達到一定 濃度後遇到熱源即行引爆，依此，參加人榮化公司所有位 於系爭箱涵內之4英吋管線事實上已經造成對公益之重大 且具體之實害。雖原告所有8英吋管線並無破損，然其於 系爭箱涵內之第一層表面包覆膜及第二層陰極防蝕法或已 失效或受到損傷，且部分管線管壁有腐蝕變薄之情狀（見 上開金屬工業研究發展中心高雄氣爆案破損分析報告第10 2、110頁及工研院檢測服務報告第32至33、38頁），是其 位於系爭箱涵內之管線，同樣對系爭路段周圍居民生命、 身體、財產等公益之脅迫性，亦有具體危險存在。揆諸前 揭行政程序法第123條第5款規定之說明，姑不論前揭對「 公益之重大危害」究係可歸責於被告或參加人榮化公司所 致，也不論廢止系爭許可證之授益處分是否係「防止或除 去對公益之重大危害」之唯一方法，只要因系爭許可證容 任系爭三條管線繼續使用道路所造成之公益危害，已有或 將有具體危險存在，則被告依前揭行政程序法第123條第5 款規定，以原處分廢止系爭許可證，尚屬法規所許。原告 及參加人榮化公司主張本件氣爆事故之發生係可歸咎於被 告當時違法施作系爭箱涵所致，且被告尚得以其他手段以 取代廢止系爭許可證，故被告亦不得依行政程序法第123 條第5款規定廢止系爭許可證云云，要屬無據。 ⑺參諸原告陰極防蝕專業人員邱德俊之說明可知，原告除依 自治法規盡其維護管理義務外，並曾基於內部管線管理維 護需求，執行管線陰極防蝕檢測及緊密電位檢測，其中陰 極防蝕電位檢測雖可測得系爭3條管線之檢測數據，然其 電位測試站約500公尺至1公里處才定點設置，而系爭路段 並無電位測試站，縱使原告當時於系爭路段有設置電位測 試站，因系爭3條管線被包覆在系爭箱涵之內而無從於地 面測試站檢測得知；至於原告施作之緊密電位檢測則專就 其所有8英吋管線為之，而其施測結果，亦與原告所有8英 吋管線於氣爆後開挖檢測並無破損情形無異。是以原告無 論依外部法規或內部規範所執行之管線維護措施，均無從 事先預防或知悉系爭3條管線在系爭箱涵裡面之浸潤變化 。參以兩造及參加人榮化公司均係於103年8月1日氣爆事 故發生以後，經由前揭鑑定機構之抽絲剝繭方始得知氣爆 事故與埋設在系爭箱涵內4英吋管線破損之關連性，則被 告於氣爆事故之數日後（103年8月19日），作成本件原處 分以廢止系爭許可證，自尚未逾行政程序法第124條所定 之2年期限。 （三）綜上所述，被告原處分廢止8英吋、6英吋及4英吋管線之 許可，並無行政程序法第111條第3、6、7款之無效事由， 原告先位聲明訴請確認原處分（含8英吋、6英吋及4英吋 管線）均屬無效，為無理由，應予駁回。另被告援引行政 程序法第123條第1款、第4款規定廢止系爭許可證關於8英 吋及4英吋管線部分，固有可議，惟被告依同條第5款規定 ，以系爭路段原告所有之8英吋管線及參加人榮化公司所 有之4英吋管線對該路段周圍居民生命、身體、財產等公 益有重大危害情事為由，廢止系爭許可證，於法尚無不合 ，訴願決定理由雖有不同，但結論並無二致，自應予以維 持。原告備位聲明以訴願決定及原處分違法為由訴請撤銷 4英吋及8英吋管線之廢止處分，均無理由，應予駁回。至 關於6英吋管線之撤銷訴訟部分，另由本院104年度訴字第 157號審理。又本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述，不 影響本件判決之結果，爰不再逐一論述，併予敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　26　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　蘇　秋　津 法官　張　季　芬 法官　林　彥　君 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　26　　日 　　　　　　　　　　　　　　 書記官　謝　廉　縈