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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年度訴字第249號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國104年12月8日辯論終結 原　　　告　陳俊瑛即永鑫隔熱紙行 訴訟代理人　孫志鴻　律師 被　　　告　交通部觀光局雲嘉南濱海國家風景區管理處 代　表　人　鄭榮峯 訴訟代理人　陳研蓁　律師 　　　　　　黃俊達　律師 　　　　　　劉錦勳　律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國104年4月17日訴字第1030773號採購申訴審議判斷，提 起行政訴訟，本院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經被 告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法 第111條第1項定有明文。本件原告起訴之聲明原請求撤銷申 訴審議判斷及原處分（被告民國103年6月9日觀雲工字第103 0200648號函及103年10月13日觀雲工字第1030201366號異議 處理結果函），嗣於本院104年12月8日言詞辯論程序變更聲 明為確認原處分（被告103年6月9日觀雲工字第1030200648 號函及103年10月13日觀雲工字第1030201366號異議處理結 果函）違法，而被告對於原告訴之變更，當庭表示同意，揆 諸前開規定，應予准許。 二、事實概要︰ 緣原告參與被告辦理「口湖遊客中心外牆玻璃隔熱改善工程 」（下稱系爭工程）採購案，開標結果以原告投標價新臺幣 （下同）419,708元為最低標，惟被告認最低標標價低於底 價80%，顯偏低不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞， 經發函通知原告提出說明後，仍認原告提出說明為不合理， 遂以103年6月9日觀雲工字第1030200648號函不予決標予原 告。原告不服，提出異議，經被告以103年10月13日觀雲工 字第1030201366號函維持原處分，原告仍不服，提出申訴， 亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張︰ （一）原告標得系爭工程後，於103年5月16日接獲被告以傳真方 式要求原告說明標價偏低乙情，原告旋於同年5月17日提 出說明書載明「本行為美國之星防爆隔熱紙臺灣南區總經 銷商，直接向連盈隔熱紙有限公司購買，每才成本價為新 臺幣50元，每才施工價為15元，共計單價為每才65元，總 價為231,335元，外加工程告示牌及測試報告為40,500元 、施工架10,000元、勞工安全衛生設備費3,718元、工程 品質管理作業費3,718元、廠商利潤管理費18,592元及營 造綜合保險費1,859元，故合計總價為399,722元，另加營 業稅5%為19,986元，故所得標案總價為新臺幣419,709元 整，實為殷實合理之價金」云云，再於同年月30日以永00 00000號函敘明：「美國之星隔熱紙」（型號：v6）之品 質規格超出招標規格，並願與供貨商連盈隔熱紙有限公司 （下稱連盈公司）提供全部隔熱膜4,000才，供招標單位 現場進行抽測送驗，通過後再進行施工（如測試不過，所 有費用皆由原告自行吸收），並保證不會降低品質、絕對 能誠信履約等語。 （二）詎被告以103年6月9日觀雲工字第1030200648號函稱：「 ．．．經比較復貴公司所提施工天數減少3日，施工工資 亦差異800元整．．．明顯施工日數及工資偏低」云云， 即驟認原告之說明不合理，有降低品質、不能誠信履約之 虞，認事用法顯屬率斷，況依政府採購法第58條規定，倘 認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低「得限期通知該 廠商提出說明或擔保」，縱被告對原告之說明猶有疑義， 仍有請原告提出「擔保」之途徑，且設計單位陳文祥建築 師事務所103年6月3日工程聯繫單說明2陳明「建請貴處若 決標予該投標廠商．．．需由該投標廠商提出擔保（如差 額保證金），以確保工程如期如質完工」等語，惟被告均 避而不用，即逕為不決標予原告之處分，顯有疏漏及濫用 權限之謬誤。 （三）按「依政府採購法第58條處理總標價低於底價百分之80案 件之執行程序」（下稱低於底價百分之80案件執行程序） 第5項規定，行政機關辦理政府採購事務時，是以低於底 價之「百分之70」作為認定標價有「顯不合理」之情事， 至於是否顯不合理則須進一步作個案調查，參以低於底價 百分之80案件執行程序所揭之認定不合理之標準，以及同 執行程序附註一所採底價偏高（無須達到顯然）之文義， 可知如工程完工之結算總價低於採購機關所訂底價之70% 以下者，即屬底價偏高之情形，而無政府採購法第58條規 定之適用。系爭採購案之底標價格為1,035,100元，經得 標廠商浲洲營造工程有限公司（下稱浲洲公司）以785,00 0元得標，惟工程完成後之結算總價為661,850元，該結算 總價佔底標價格之64%，低於70%，顯有底價偏高之情事。 又投標程序中尚有3家廠商所提之標價低於底價80%，何以 仍使標價低於底價80%之浲洲公司得標，亦證被告主觀上 亦認定系爭工程所定底價實係偏高，故由次低標廠商浲洲 公司得標。另系爭工程之結算總價僅為底價之64%，顯見 被告所訂底價之程序應嚴重錯估，被告自應提出其訂立底 價之參考依據、採用理由及計算過程等說明，惟被告迄今 未提出其訂定底價1,035,100元之合理說明及證據，侵犯 法院判斷有無裁量瑕疵之權限，且使原告之權益無法獲得 保障，洵屬不公。 （四）被告係以施工期間、施工工資偏低，以及工期延誤2、3日 即足致虧損等理由，逕為不予決標之處分，惟： 1、施工工資部分：原告係以貼隔熱膜施工為主要營業項目， 有固定之工程團隊為工程之施作，僱工成本相較於個案僱 工或臨時僱工等方式，原即有節省人事成本經濟效益，且 兼有施工專業及經驗成熟等優點。又在私法自治之制度性 保障下，原告以每人每日1,200元之薪資聘僱施工人員， 符合勞動契約當事人之意願，且無違勞動基準法之規定， 該人事成本支出即屬具體固定，惟被告不採，卻以設計廠 商所提出之每人每日2,000元或營建物價門窗玻璃安裝工 每人每日2,300元等抽象平均薪資，認定原告之施工工資 偏低，無異要求各競標廠商之內部人事成本須符合招標機 關所提出之薪資標準，否則均屬不予決標之裁量事由，基 此，足證被告除有將與採購事務無關之事項納入判斷決標 與否之裁量濫用情事外，尚過度侵害私法自治原則及原告 之財產權、工作權等基本權，均屬裁量瑕疵之違法。另以 設計廠商所提出「施工成本為4工×7日×2,000元＝56,00 0元」為標準，浲洲公司所提出「施工成本5工×10日×2, 500＝125,000元」，同樣不符合設計廠商之合理施工成本 ，何以由花費高於合理成本之廠商得標，是被告之裁量洵 具瑕疵。 2、施工期間部分：原告施作系爭工程僅需4日，浲洲公司於 標價偏低說明書載明其施工期間需時10日，顯見原告之施 工期間有助於行政效率之提昇。且被告以設計廠商所提出 之7日施工期間認定原告4日施工期間過短，卻未認定浲洲 公司10日施工期間過長，顯係採用不同標準審查本件採購 程序，有裁量基準不一之違法瑕疵。況施工期間之認定為 決標與否之重要參數，而設計廠商認合理施工期間7日之 依據為何，自應由被告提出說明。 3、工期延誤致生虧損部分：被告於本件採購程序將如得標廠 商延誤工期2、3日以上即足使公司虧本，作為裁量之重要 依據，其濫用裁量權殆無疑義。亦即被告係假設原告已經 延誤工期，因此必然無法履約，形同不具理由即否准決標 予原告，實屬不公。又被告容許浲州公司施工日期10日且 不須適用上開相同之裁量依據，卻先假設原告有延誤2、3 日以上工期之可能而不予決標，顯屬失衡。況原告曾承接 多件公共工程之玻璃隔熱紙施作工程，其中臺北榮民總醫 院臺東分院隔熱紙購買施作案之實際隔熱紙施工面積為4, 000才（兼需搭置鷹架施工），原告僅以4工×5日完工， 亦證被告假設原告會有延誤2、3日以上工期等情，實屬多 餘無謂。故被告以不同標準審查原告及浲洲公司所出標價 之計算細項，並屢將無關於認定是否決標之事項納為裁量 依據，皆屬裁量權之濫用，所為處分自屬非法等情，並聲 明求為判決確認原處分（被告103年6月9日觀雲工字第103 0200648號函及103年10月13日觀雲工字第1030201366號異 議處理結果函）違法。 四、被告則以︰ （一）被告以103年6月9日觀雲工字第1030200648號函對於招標 結果不予決標，原告於103年6月11日收悉，依法應於6月 21日之前表示不服，原告卻於103年6月30日始以訴願書表 示不服，同年7月2日送達被告，已超過政府採購法第75條 第1項第3款規定之期間，被告進入異議程序並駁回異議， 並無不合。 （二）原告標價低於底價80%，被告辦理本件最低價標低於底價 80%案件過程，就原告所提說明，均經原設計單位提具審 查意見，被告據此認「貼隔熱膜施工成本，均經原設計廠 商分析合理之施工成本為4工×7日×2,000元＝56,000元 整，貴公司說明施工成本4工×4天×1,200元＝19,200元 整，經比較後貴公司所提施工天數減少3日，施工工資亦 差異800元整，倘比照最近一期營建物價門窗玻璃安裝工 （每天2,300元）更差異1,100元，明顯施工日數及工資偏 低」，進而認原告提出之說明尚非合理，有降低品質，不 能誠信履約之虞，並無認事用法顯屬率斷之情事。 （三）依低於底價百分之80案件執行程序「最低標廠商總標價態 樣」項次五（「最低標之總標價低於底價百分之70，機關 認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其它特 殊情形」）之「機關執行程序」明載：「最低標．．．提 出之說明經機關認為顯不合理或尚非完全合理，有降低品 質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知最低標 提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標表示願 意提出差額保證金者，機關應予拒絕」，被告認原告說明 尚非合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，逕不決標予 原告，衡諸前揭執行程序規定，亦無不合。 （四）本件招標資料並無指定廠牌，只規定工程施作完必須申請 綠建築標章，當初設計時並無特別考慮連盈公司產品，亦 不以連盈公司產品之特殊價格來設計，否則即與綁標無異 。又所謂底價偏高造成最低標底價偏低，應指所有投標廠 商之標價數皆偏低，惟本件只有原告標價偏低，其餘廠商 標價大多與底價接近，顯無底價偏高造成最低標底價偏低 之情形。就底價/預算比觀察，系爭工程採購案底價/預算 比為94.9%，乃係因考量施作地點偏遠，廠商施作成本較 高，故底價定的較高，依行政院公共工程委員會（下稱工 程會）統計「103年2月至103年7月底價標比及預算標比」 之底價/預算比率約為92.9%，與本件底價/預算比率相差2 個比分點，由上所述，本件無底價偏高之情形。另其他投 標廠商提出之隔熱紙單價，鑫龍營造有限公司單價每才20 0元、建庭營造有限公司單價每才210元、啟暉土木包工業 單價每材150元、浲州公司單價每材172元，是由廠商投標 之情形可知，底價並無偏高。 （五）系爭工程採購案底價約103萬元，次低標廠商浲洲公司標 價785,000元，約為底價76%，經被告分別於103年6月6日 、同年6月10日要求提出說明，陳文祥建築師事務所就浲 洲公司之說明建議提出差額保證金，被告乃要求浲洲公司 繳納差額保證金43,080元，浲洲公司如期繳納，故被告同 意決標，並與浲洲公司簽定契約總價785,000元，惟此係 隔熱紙數量3,559才之金額，經驗收現場丈量數量後，實 際施作數量為2,925才，依此數量乘以單價後結算661,850 元予浲洲公司。換言之，倘決標予原告，被告與原告簽定 之契約金額，依投標須知補充說明第17條規定，簽定契約 單價需以預算乘以「標價比」調整，故契約金額為419,70 8元，以實際施作數量2,925才乘以單價後，結算金額為35 3,947元，此契約之事後結算問題，與高低底價無關，更 與標價過低無關。 （六）系爭工程需於開工後45日曆天內完工，此期間包含現場勘 查、開工資料提送、品質及施工計畫提報、施工架裝設、 材料送審（上述作業提報且經被告審核通過後，廠商才能 訂貨及開始貼隔熱）、隔熱紙施作、施工後隔熱紙現場抽 樣試驗通過、施工架拆除及環境整理等作業，並非實際施 工期間。又原告之隔熱紙製造廠商報價資料，係後來設計 監造廠商直接與連盈公司詢價後分析，根據設計監造單位 103年5月26日口湖隔熱（103）-工聯002傳真單附件，連 盈公司每才60元，原告之標價單價每才65元，毛利只賺5 元，每才賺5元係設計監造廠商認為報價偏低。況據連盈 公司網頁資料顯示，汽車前擋（即前方玻璃）隔熱紙總價 最便宜約2,000元整，一般小客車前擋面積約14才，單價 為142元，而且汽車隔熱紙是到店裝貼，系爭工程需做外 業，單價理當會高於142元，原告一直強調與連盈公司可 取得便宜物件，又無相關文件證明。再者，系爭工程施工 距離約為122公里，以一般貨車油耗8.7Km/L統計，來回油 資約需727元，貨車上高速公路僅可搭載2人，故需2台車 ，每天來回油資須1,454元，若以時速100公里計，來回需 2.44小時，以上班8小時計，路程已佔工作時間三分之一 ，人工成本當然相對加重。另系爭工程原計畫需使用3,55 9才之隔熱紙，一才大約是30.3平方公分，亦即「一尺平 方」，而隔熱紙安裝必須平整、無氣泡，安裝時必須剪裁 與玻璃大小相貼合，不能超出或不足，安裝前需徹底清潔 玻璃，不能有任何灰塵、雜質在玻璃表面，且需爬上爬下 ，本身即需相當技術，由財團法人臺灣營建研究院出版之 104期營建物價所載，103年6、7月間之門窗玻璃安裝工每 日工資2,400元，原告所提人力工資每工1,200元，偏離行 情甚多，被告無法不懷疑其履約之誠信。 （七）倘原告得標，結算金額應為353,947元，依原告103年5月1 7日傳真標價偏低說明，將結算金額扣除隔熱紙成本及施 工費用190,125元，再扣除工程告示牌及測試報告費用40, 500元、施工架費用100,000元、勞工安全衛生設備費用3, 718元、工程品質管理作業費用3,718元、保險費用1,859 元、營業稅16,996元，剩餘利潤為-2,969元，顯屬虧損。 另3M公司為國內外知名之隔熱膜廠商，其產品價格應可代 表市面上之實際價格，經查詢其臺灣官方網站價格資料， 符合系爭工程規格之產品型號NV25及RE50NEAR，其施工價 格（未稅、連工帶料）分別為每才240元及180元，觀之系 爭工程預算每才240元，決標價格每才172元，均在合理範 圍，然原告標價每才65元相差達兩倍之遠，亦證原告標價 顯然過低。 （八）依政府採購法第58條及低於底價百分之80案件執行程序第 5點規定，最低標提出之說明經機關認為顯不合理或尚非 完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情 形者，不通知最低標提出差額保證金，逕不予結標。該最 低標表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。本件原 告預計採用之連盈公司之隔熱紙並非市售常見之隔熱紙， 其單價偏低，品質是否到達標準不明，且原告之人力成本 預估不合常情，實際施工日數估計只有4日亦不合理，實 令被告疑慮有降低品質、不能誠信履約之虞等語，資為抗 辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有系 爭工程採購案公開招標更正公告、原告103年5月17日標價偏 低說明書、103年5月19日永0000000號函、103年5月30日永 0000000號函、標單詳細價目表、被告103年6月9日觀雲工字 第1030200648號函、103年10月13日觀雲工字第1030201366 號函及採購申訴審議判斷書等附本院卷可稽，應堪認定。兩 造之爭點為：1、原告提起本件訴訟是否異議逾期，致其起 訴不合程式？2、被告以原告標價低於底價80％，顯偏低不 合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，決定不決標予原告 ，是否適法？經查： （一）按「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依本 章規定提出異議及申訴。」「廠商對於機關辦理採購，認 為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令） ，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招 標機關提出異議：‧‧‧三、對採購之過程、結果提出異 議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程 或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起 10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日。」「廠商對於 公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前 條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或 期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦 理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政 府所設之採購申訴審議委員會申訴。」「審議判斷，視同 訴願決定。」分別為政府採購法第74條、第75條第1項第3 款、第76條第1項前段、第83條所明定。依此，關於招標 、審標、決標爭議之審議判斷既視同訴願決定，自應認政 府機關之招標、審標、決標行為均係執行公權力之行為， 亦即為就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而 對外直接發生法律效果之單方行政行為，係行政處分，而 許其依行政訴訟法規定救濟。而政府採購法第75條第1項 第3款規定廠商對政府機關作成之前揭處分限制其提起異 議之期間，其用意無非讓決標結果早日確定，是其異議期 間限制之標的，應指已公告並決定決標結果或對象之決標 日期而言，否則即無同款但書規定之必要。今查，系爭工 程被告預訂於103年5月16日下午14時開標，當日共有7家 投標，其中原告投標價額最低（419,708元），第三人浲 洲公司次低（785,000元），但因彼二人投標價額均低於 底價百分之80，被告並未於開標日決標，而是發函通知原 告提出標價偏低說明書，而原告雖先後於103年5月16日、 19日、30日提出說明，然被告仍以其施工成本、施工天數 、施工工資等事項顯不合理，有降低品質、不能誠信履約 之虞為由，該當工程會函頒之「低於底價百分之80案件執 行程序」第5項規定，遂於103年6月9日以觀雲工字第1030 200648號函（下稱103年6月9日函）告知逕不決標予原告 ，但該函並未記載不服處分之教示方法與期間；嗣後被告 另於同年6月6日通知第三人浲洲公司提出標價偏低說明書 ，經第三人浲洲公司先後於103年6月10日、12日提出說明 ，被告遂於103年6月20日以觀雲工字第1030200739號函要 求第三人浲洲公司提出差額保證金，並於第三人浲洲公司 繳納差額保證金43,080元後，被告即於103年7月7日以觀 雲工字第1030200584號函告知同意決標，並於103年7月9 日對系爭工程刊登決標公告，公告決標日為103年7月8日 、第三人浲洲公司為決標廠商及決標金額為785,000元等 事實，有兩造分別提出之被告103年5月12日公開招標更正 公告、原告標價偏低說明書二份、被告103年6月9日函、 103年7月9日決標公告、被告傳真文件及第三人浲洲公司 標價偏低說明書各二份、被告103年6月20日及同年7月7日 函等文件附於本院卷（見第11、16至18、69至78頁）可稽 。由是觀之，原告收受被告103年6月9日函告知不予決標 處分時，被告既未於該函記載教示方法與期間，且距離開 標日已長達25日之久，更無論被告於開標日或103年6月9 日均未決標，而是遲至103年7月9日始為決標公告並公告 103年7月8日始為決標日期及得標廠商，依前揭政府採購 法第75條第1項第3款規定，原告收受被告103年6月9日函 後，直至103年7月19日止，均屬其異議期間，則原告於10 3年6月30日擬具訴願書向被告提起本件異議（見本院卷第 33至35頁），即未逾越前揭異議期間。乃被告辯以原告應 於收受被告103年6月9日函後之10日內即同年月21日前提 出異議，惟原告遲至103年6月30日始對被告103年6月9日 函提出異議，故原告異議逾期，應以其起訴不合程式而駁 回其訴云云，要屬無據，合先敘明。 （二）次按法律適用大略可分為四個步驟：1、釐清並確認事實 關係（或稱個案事實）是否確實存在；2、解釋或演繹構 成要件之正確含義；3、將確屬存在之事實關係涵攝於構 成要件事實之中；4、確認法律效果之存在。在上述步驟 中，若某事實關係（個案事實）確屬存在，與法律規定之 構成要件事實，經解釋結果之含義正屬相當，行政機關即 應作成特定效果之行為，稱為羈束處分。反之，個案事實 與構成要件事實雖然相當，但行政機關有權選擇作為或不 作為（決策裁量），或選擇作成不同法律效果（選擇裁量 ）之處分行為，這種行政處分稱為裁量處分。將抽象之法 律適用於該當之具體的事實關係，其過程則稱之為涵攝， 如法規之用語係屬涵義不確定或有多種可能之解釋，即所 謂不確定法律概念，將不確定法律概念適用於具體之事實 關係時，行政機關得自由判斷之情形，謂之判斷餘地。而 行政裁量除因裁量瑕疵（裁量逾越、裁量濫用、裁量怠惰 等是）之情形，已影響裁量處分之合法性外，行政法院不 予審查。蓋法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則 其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，僅發生適當 與否問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為 職責，自不宜行使審查權限（見學者吳庚著，行政法之理 論與實用，增訂第11版第120、124至125頁）。依此，行 政訴訟法第201條方規定：「行政機關依裁量權所為之行 政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限， 行政法院得予撤銷。」至於不確定法律概念，行政法院以 審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性 之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價 值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷， 則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性， 而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判 斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用 及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形 包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定 或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有 無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則 或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一 般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與 事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關 之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機 關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷 ，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則 、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號 解釋理由書參照）。依此，法規究屬「裁量」或「不確定 法律概念」，行政法院容有寬嚴不同之審查基準。抑且， 將裁量及不確定法律概念，在法條裡聯結規定，於現行法 律中甚為常見。今按政府採購法第58條規定：「機關辦理 採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分 標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或 其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商 未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標 予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」其中「認為 最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低 品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」為不確定法律 概念；限期通知廠商提出說明或擔保或不決標予該廠商等 數種手段，則屬選擇裁量。然因前揭不確定法律概念之判 斷，含蓋相當之裁量因素，為此，政府採購法施行細則第 79條規定：「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之 一：一、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之 80者。二、未訂底價之採購，廠商之總標價經評審或評選 委員會認為偏低者。三、未訂底價且未設置評審委員會或 評選委員會之採購，廠商之總標價低於預算金額或預估需 用金額之百分之70者。預算案尚未經立法程序者，以預估 需用金額計算之。」此外，工程會復於100年8月22日以工 程企字第10000261091號函訂頒低於底價百分之80案件執 行程序，其中項次五「最低標之總標價低於底價之百分之 70，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞 或其他特殊情形」機關執行程序為：「限期（由機關視個 案特性及實際需要，訂定合理之期限）通知最低標提出說 明，並視情形為下列之處理：一、最低標於機關通知期限 內提出說明，機關認為該說明合理，無需通知最低標提出 差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或 拒不簽約，依採購法第101條、第102條，並得依其施行細 則第58條第2項規定處理。有押標金者，依招標文件之規 定不予發還。二、最低標未於機關通知期限內提出說明， 或其提出之說明經機關認為顯不合理或尚非完全合理，有 降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，不通知 最低標提出差額保證金，逕不決標予該最低標。該最低標 表示願意提出差額保證金者，機關應予拒絕。」附註：本 程序執行原則第1點：「訂有底價之採購，機關如發現底 價偏高造成最低標標價偏低者，不適用採購法第58條之規 定。」此均為行政機關判斷廠商個案事實是否涵攝於政府 採購法第58條之構成要件事實時，所應遵循之法規命令及 行政規則。 （三）查被告於系爭工程辦理招標時，即於投標須知補充說明第 17條第2款規定：「簽訂契約時，工程價目表、單價分析 表或其他相關書表所列各項目之單價，應按本處原列預算 單價，並依決標總價與預算總價比例調整之。但廠商報價 之安全衛生經費項目編列金額低於機關所訂底價之同項金 額者，該安全衛生經費項目不隨之調整。」（見本院卷第 109至110頁），此即要求廠商需依投標時所報單價實做實 算，但安全衛生經費則不得任意調整。次查，被告於招標 時並於公告之預算詳細價目表中明列假設工程中之「原有 清玻璃面貼節能膜」需以3,559才申報其詳細價目，據此 計算投標總額，及明定該工程底價金額為1,035,100元。 嗣系爭工程於103年5月16日開標時，計有7家廠商投標， 除2家廠商未依規定投標外，其中投標金額最高者為第三 人鑫龍營造有限公司之926,500元，節能膜每才單價200元 ；第二高價為第三人建庭營造有限公司之890,000元，節 能膜每才單價210元；第三高價為第三人啟輝土木包工業 之850,000元，節能膜每才單價150元；第四高價為第三人 浲洲公司之785,000元，節能膜每才單價172元；最低價則 為原告之419,708元，節能膜每才單價65元。依投標金額 與底價金額相比，第三人浲洲公司及原告之投標金額均低 於底價金額之百分之80，其中原告投標金額更低於底價金 額之百分之70。因原告為最低價，被告遂於103年5月16日 傳真通知原告提出標價偏低說明書，原告即於當日回傳說 明書表示：「此次標案隔熱膜為連盈隔熱紙有限公司品牌 美國之星防爆隔熱膜型號V6‧‧‧本行為美國之星防爆隔 熱紙臺灣南區總經銷，直接向連盈隔熱紙有限公司購買， 每才成本價為新臺幣50元，每才施工價為15元，共計單價 為每才65元，總價為231,335元，外加工程告示牌及測試 報告為40,500元、施工架100,000元、勞工安全衛生設備 費3,718、工程品質管理作業費3,718、廠商利潤管理費18 ,592元及營造綜合保險費1,859元，故合計總價為399,722 元，另加營業稅5％為19,986元，故所得標案總價為新臺 幣419,708元整，實為殷實合理之價金。」等語；嗣於同 年月19日再檢附美國之星V6測試報告乙份，並稱：「本行 得標後在材料進場施工時，依設計監造單位需求抽驗5mm+ 美國之星V6隔熱膜材料送之中華民國TAF認證實驗室測試 合格後再行施作。」等語；經被告將原告前揭說明轉交設 計監造單位之陳文祥建築師事務所後，該所覆以：原告所 提測試報告非本案所需之玻璃厚度測試所得之數據，無法 為本案計算採用。又經本所詢價美國之星製造商連盈公司 報價為每才60元（材料45元、施工15元），而一般市場行 情每才施工價報價約30元/才，分析原告施工價為15.73元 /才（工資：4工×7日×2,000元/3,559才＝15.73元/才） ，且查原告設於高雄市，系爭工程基地位於雲林縣口湖鄉 ，其單程距離約140公里，純工資估算已超過其報價金額 ，何況車資部分未列計，其施工報價僅15元/才，施工價 已明顯偏低。比較原告與製造商之報價資料，原告每才賺 5元，仍屬偏低報價，故其隔熱紙成本及施工報價，低於 一般合理報價，對於材料及施工品質應特別注意等語。被 告乃據此函覆原告謂其所提測試數據，未符合本案「清玻 璃5mm+隔熱膜」之實際測試報告，請其釋疑，此外並請原 告說明系爭工程施工須多少日工、每名施工人員單日薪資 及每日施工成本（包含機具耗損、食宿費及車資等作業） 。原告則於103年5月30日再度檢附美國之星隔熱紙型號V6 原廠5mm+清玻璃隔熱膜測試報告乙份，並發函強調：該項 產品已於各個公共工程所使用，原告與連盈公司也願提供 系爭工程所需之全部隔熱膜4,000才予被告現場進行抽測 送驗，待通過後再行施工。至於系爭工程所需工期約4日 ，施工人數為4人，每人每日工資1,200元，共計4,800元 ，4天共計19,200元。每日所需施工成本為4,500元（原告 自備交通車每日來回油資2,000元、高速公路通行費500元 、員工餐費每日1,000元、機具設備費1,000元，4日共計 18,000元，4日總計費用為37,200元等語；被告隨又將原 告前揭說明交由陳文祥建築師事務所表示意見，經該所以 工程聯繫單向被告表示：「有關本所規範採用5mm清玻璃+ 隔熱膜之各項測試數據，均依照目前建物現況情形，以變 動最小之狀況下取得綠建築標章，故訂定此一標準，非由 承商說明採用與規格不符ASTM與JIS之測試規範，爰此本 所已於預算內編列相關抽樣檢測費用‧‧‧有關投標廠商 （永鑫隔熱紙行）之施工報價資料，經本所判斷總出工數 及工資皆明顯偏低；建請貴處若決標予該投標廠商，依採 購法第58條規定需由該投標廠商提出擔保（如差額保證金 ），以確保工程如期如質完工。」等語；爾後，經被告查 得最近一期營建物價門窗玻璃安裝工日間工資價格及斟酌 設計監造單位函覆意見後，即於103年6月9日作成本件原 處分，謂以：設計單位分析合理之施工成本為4工×7日× 2,000元＝56,000元，原告說明施工成本4工×4日×1,200 元＝19,200元，經比較後原告所提施工天數減少3日，施 工工資亦差異800元，倘比照最近一期營建物價門窗玻璃 安裝工（每工2,300元）更差異1,100元，明顯施工日數及 工資偏低，另若以合理每日施工成本為8,000元（不含車 資、通行費及機具耗損，計算式：4工×2,000），比較原 告所提利潤管理費為18,592元，意即只需工期延誤2.3日 以上就足以使原告虧本，為此援依據低於底價百分之80案 件執行程序第5項規定，認原告提出說明經被告認為尚非 完全合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，逕不決標予 原告等語之事實，復為兩造所是認，並有系爭工程開標紀 錄、決標公告、合格之5家投標廠商詳細價目表（標單） 各一份、原告標價偏低說明書三份、被告傳真文件二份、 陳文祥建築師事務所工程聯繫單三份、美國之星估價訂購 單一份、財團法人臺灣營建研究院出具之104期營建物價 節本及被告103年6月9日函文等文件在卷可佐（見原處分 卷第68至81頁；本院卷第69、103至107、161至162頁）， 則揆諸前揭規定之說明，被告既已審酌設計監造單位之意 見並自行查閱最近一期營建物價同類型之勞務工資而核認 原告具備政府採購法第58條所稱「認為最低標廠商之總標 價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履 約之虞或其他特殊情形」之要件，並依職權選擇裁量作成 「不決標予該廠商」之處分，自屬合法之處置。 （四）雖原告主張系爭工程之底價為1,035,100元，然投標程序 中計有3家廠商所提之標價低於底價80%，雖第三人浲洲係 以785,000元得標，惟工程完成後之結算總價為661,850元 ，該結算總價佔底標價格之64%，低於70%，則被告所定底 價應有嚴重錯估，致底價偏高之情事，而不得適用「低於 底價百分之80案件執行程序」第5項規定；此外，被告亦 無從說明系爭工程何以施工成本【4工×7日×2,000元＝5 6,000元】為合理之依據，過度侵害私法自治原則及原告 之財產權、工作權等基本權，均屬裁量瑕疵之違法，且上 開施工成本之認定若屬合理，何以同樣不符合施工成本要 件之第三人浲洲公司卻可得標，亦有違平等原則云云。惟 查： 1、依前揭系爭工程開標紀錄（見原處分卷第70頁）顯示，合 格之投標廠商計有5家，然廠商投標金額低於底價百分之 80者，僅有第三人浲洲公司及原告等2家，其餘3家廠商投 標金額均高於底價金額之百分之80，並無原告指稱有3家 廠商所提之標價低於底價80%之情事。且觀諸原告投標金 額（419,708元）縱以倍數計算，都顯然未達第三高價投 標廠商（850,000元）之高度，則原告投標金額顯然較諸 其他4家投標廠商之投標金額差距甚多，則原告逕以其投 標金額之偏低，據此主張被告所定底價偏高，已屬無稽； 又系爭工程投標須知補充說明第17條第2款已說明節能膜 （或隔熱紙）係採實做實算，並以投標時認定每才單價方 式計價乙節，已如前述，今被告招標時要求投標廠商以全 工程3,559才計算貼節能膜之材料及施工費，惟實際施作 後，第三人浲洲公司僅使用2,925才，依此核算後，第三 人浲洲公司實際領得之完工結算總價方為661,850元等情 ，亦有被告提出原告並無爭執之系爭工程結算驗收證明書 二份、工程結算總表附卷可參（見本院卷第79至80、108 頁），且依據平面圖說計算得出之預估值，原本就與立體 施作所裁減之邊角互有差異，更何況系爭工程為一整體之 遊客中心外牆玻璃隔熱紙改善工程，自不能容許有不同材 質之隔熱紙藉此缺遺補漏，此外也必須衡量失敗之貼膜數 量，則材料費用之預估值本應大於使用面積，乃原告復持 第三人浲洲公司事後完工貼膜數量，主張被告所定底價預 估隔熱紙才數嚴重錯估，導致底價偏高云云，亦屬無據。 2、次查，系爭工程何以施工成本【4工×7日×2,000元＝56, 000元】乃為系爭工程設計監造單位陳文祥建築師事務所 就其受理事務所為之專業判斷乙節，已如前揭查證事實所 述，而被告於引據設計監造單位之專業判斷前，尚且查詢 最近一期財團法人營建研究院出版之營建物價關於門窗玻 璃安裝工日間工資之客觀市場價格（每日每工2,400元） ，藉此復核設計監造單位之專業判斷並無高估情事，而核 認原告該當政府採購法第58條所稱「認為最低標廠商之總 標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信 履約之虞或其他特殊情形」之要件，此即屬被告對該項不 確定法律概念所為之判斷，而前開判斷，並無出於錯誤之 事實認定或基於不完全之資訊，或是有違一般公認之價值 判斷標準，則其所為之判斷，本應為行政法院所尊重。乃 原告主張此屬被告裁量瑕疵之違法，且侵害原告憲法保障 之工作財產等基本權云云，洵屬無據。 3、至於被告要求次低價廠商即第三人浲洲公司提出標價偏低 說明書時，第三人浲洲公司係表示：系爭工程預計需10個 工作天，每日需5個工作人員，每日薪資2,500元，每日施 工成本車資1,000元、午餐350元，設備機具及活動施工架 等為伊公司自有，且伊公司刻正於口湖遊客中心另有工程 施作，均可節省相關費用等語。嗣經被告轉送設計監造之 陳文祥建築師事務所審酌時，該所並未表第三人浲洲公司 有總出工數或工資偏低情事，僅說明該投標廠商標價仍低 於底價百分之80，建議依政府採購法第58條規定由該投標 廠商提出擔保（如差額保證金），以確保工程如期如質完 工等語，復有被告提出第三人浲洲公司標價偏低說明書二 份、陳文祥建築師事務所工程聯繫單一份等文件在卷可證 （見本院卷第71至76頁）。由是觀之，陳文祥建築師事務 所審認系爭工程施工成本（4工×7日×2,000元）應屬該 工程合理成本之下限，低於上開標準時，其判斷即認定「 總出工數及工資明顯偏低」；反之，第三人浲洲公司報價 是5工×10日×2,500元，已高於其所認定之施工合理成本 之上，更何況第三人浲洲公司之標價尚屬偏低，縱以同一 標準衡量，第三人浲洲公司亦不可能遭致設計監造單位評 價「總出工數及工資明顯偏『高』」之結論。至於設計監 造單位僅係就投標廠商出具之標價偏低說明書有無「標價 偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞」表示 其專業判斷，至於被告應為如何之選擇裁量，則屬被告之 職權事項，設計監造單位僅得予以建議，而不得代為裁量 。今系爭工程之設計監造單位雖對原告及第三人浲洲公司 之標價偏低說明書均建議命投標廠商提出擔保之方式始可 決標於該廠商，惟被告仍得衡量彼二人標價偏低不合理之 處，認定原告不僅標價偏低，且其施工成本、工資明顯偏 低，顯有降低品質、不能誠信履約之虞而選擇不決標予原 告；至於第三人浲洲公司除標價偏低外，並無存在施工成 本、工資明顯偏低等負面評價，乃容許其繳納差額保證金 後同意由其得標，此均屬被告依據法令之授權所為裁量權 之行使，既無裁量逾越，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事， 乃原告以此指摘被告違反平等原則及裁量瑕疵云云，亦屬 無稽。 六、綜上所述，原告前揭主張均無足採。從而，被告認原告為最 低價廠商，然其標價低於底價80%，又有施工成本、工資明 顯偏低不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞，雖經發函 通知原告提出說明後，仍認原告提出說明為不合理，遂依政 府採購法第58條及工程會函頒「低於底價百分之80案件執行 程序」第5項規定，以103年6月9日觀雲工字第1030200648號 函不予決標予原告，其認事用法核無違誤。異議處理結果及 審議判斷遞予維持，亦無不合。原告起訴求為判決確認原處 分（被告103年6月9日觀雲工字第1030200648號函及103年10 月13日觀雲工字第1030201366號異議處理結果函）違法，為 無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊 防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無 一一論述之必要，併予敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　22　　日 高雄高等行政法院第三庭 審判長法官　蘇　秋　津 法官　張　季　芬 法官　林　彥　君 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　104　 年　　12　　月　　22　　日 　　　　　　　　　　　　　　 書記官　謝　廉　縈