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高等行政訴訟庭第一庭

104年度訴字第65號

                                民國113年6月12日辯論終結

原      告  台塑石化股份有限公司

代  表  人  陳寳郎           

訴訟代理人  詹祐維  律師

            姜威宇  律師

            林伊柔  律師

被      告  臺南市政府環境保護局

代  表  人  許仁澤           

訴訟代理人  葉張基  律師

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國103年12月18日府法濟字第1031201331號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

一、原處分（除附表編號3-1、7-1、11-6、13-11、16-3、19-3、23-4、26-4之裁處書外）及其訴願決定均撤銷。

二、撤銷部分被告應給付原告新臺幣960,000元。

三、原告其餘之訴駁回。

四、訴訟費用由原告負擔百分之五，餘由被告負擔。

一、爭訟概要：

(一)緣臺灣臺南地方檢察署接獲檢舉原告麥寮一廠事業廢棄物有遭非法棄置情形，乃於民國102年1月24日會同被告及相關單位，前往○○市○○區之官輝土石方資源堆置場及○○市○○區之宏昇土石方資源堆置場進行稽查，當場查獲上開土石方資源堆置場（下合稱系爭土資場）正在收受原告產生之事業廢棄物底灰及飛灰，經水化（水合處理）後之混合石膏與副產石灰（下合稱系爭產出物），被告以原告違反行為時（106年1月18日修法前）廢棄物清理法（下稱廢清法）第28條第1項第3款規定，而依同法第52條規定，以102年10月2日南市環廢裁字第102103901號裁處書處罰鍰新臺幣（下同）141,966,950元，及限期於102年12月31日前完成改善，併處環境講習8小時之處分。原告不服，提起訴願，經訴願決定機關撤銷上開裁處書並請被告另為適法處分。嗣被告另為處分，以103年3月24日南市環廢字第103030928號裁處書（下稱前處分）依行為時廢清法第52條規定裁處原告罰鍰6,000元、依行政罰法第18條第2項裁處應支出而未支出之所得利益142,405,120元、及限期命原告於103年5月28日前完成改善，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時之處分。

(二)原告不服前處分，循序提起行政訴訟，前經改制前本院高等行政訴訟庭（下稱本院）103年度訴字第321號判決撤銷前處分及其訴願決定，被告僅就罰鍰6000元及限期於103年5月28日前完成改善部分不服提起上訴，經最高行政法院（下稱最高行）105年度判字第309號判決將前處分罰鍰及限期改善部分廢棄發回本院更為審理。再經本院105年度訴更一字第13號判決（下稱更一審判決）僅撤銷前處分罰鍰部分，原告其餘之訴則駁回。兩造對各自不利部分提起上訴，復經最高行107年度判字第336號判決發回本院更為審理。原告聲明嗣變更為撤銷訴願決定及前處分關於「命限期於103年5月28日前完成改善部分」，經本院107年度訴更二字第14號判決（下稱更二審判決）將上開限期改善部分撤銷，被告提起上訴，經最高行109年度判字第95號判決廢棄發回本院更為審理。嗣經本院109年度訴更三字第9號判決（下稱更三審判決）仍將上開限期改善部分撤銷，被告復提起上訴，業經最高行110年度上字第601號判決將更三審判決廢棄，並自為判決，駁回原告在第一審請求撤銷上開限期改善部分而告確定在案。

(三)在前處分爭訟期間，被告另以原告未於前處分限期改善期限（103年5月28日）前完成改善，且未依「違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則」（下稱執行準則）第3條及第7條規定檢齊證明文件報請被告查驗為理由，據以認定原告自103年5月28日改善期限屆滿之翌日即103年5月29日起，至103年11月12日止，均有未於期限內完成改善之違反行為，乃依行為時廢清法第52條後段規定，按日連續裁處6,000元，計有103年6月20日環土廢裁字第103062083號等共168件裁處書（如附表所示，下合稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

(一)主張要旨︰

 1、前處分關於命原告限期改善部分，確有違法，基於違法性承繼理論，以前處分為構成要件之原處分，亦構成違法：

 (1)前處分泛言「限期於103年5月28日前完成改善」，究竟係督促原告履行如何之公法上義務完全不明，違反處分明確性原則。又前處分作成時迄於103年5月28日止，僅短短65日改善期間，未考量清理廢棄物前應先提送清理計畫書之行政程序，顯未依個案具體情形為合理審酌，不具事實上可行性及期待可能性。

 (2)系爭土資場對系爭產出物之使用，經專業單位檢測結果，並未對環境造成污染，使用現狀並無遭棄置污染情形，本無命清除之合法性及必要性。況系爭產出物已與土方拌合，無從分離清除處理，原告亦非系爭土資場之所有人，並無進場清除處理之權能，前處分命原告限期改善，亦無期待可能性。

 (3)前處分未依執行準則第2條規定載明「改善內容、完成改善之應檢具證明文件」之應記載事項，自不生限期改善之課予義務效力。

 (4)行政處分之構成要件效力並非絕對，倘後處分係以前處分之作成為前提基礎，而前處分已涉違法瑕疵，則應認後處分不受該違法前處分之構成要件效力拘束，行政法院於審查後處分違法性時，得自為審查認定。最高行110年度上字第601號判決背離該院前二次發回意旨，未經言詞辯論，違法作成自為判決，未給予原告充分程序保障，原告已提起再審之訴救濟，本案並無所謂爭點效、構成要件效力之適用。

 2、原處分168件裁處書之合併送達等方法，違反「按日處罰」之目的要求，不另構成一義務違反行為，且有裁量違法情形，均應撤銷：

 (1)依最高行108年4月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱108年決議）可知，按日連續處分之裁處書，必須「按（每）日逐次」作成裁處書並儘速送達，不得日後合併送達，否則，未能發生督促履行之效果，有違按日處罰之規定目的。原處分即附表168件裁處書，均係事後合併送達，且各次合併送達之實際送達日與違規行為日期相差至少15日，最多有28日，已無督促效果可言，自屬全數違法而應予撤銷。

 (2)退步而言，縱認最高行108年決議意旨，不以每日逐次送達為限，亦應認自各次送達後翌日起，始得再按日予以處罰，又其中附表編號7（7-1至7-4）、13（13-1至13-13）、18（18-1至18-5）、19（19-1至19-14）之裁處書，原告雖有收受送達，但無法查知送達日期，被告倘無法舉證，應作有利原告之判斷，自應依原告之主張，以編號順序之下次通知函文送達日期為原告收受日期，方符法律有疑義時，應作有利於人民解釋之法理。

 (3)有關廢清法規定，除同法第52條規定連續處罰外，同法第71條規定逕為清除處理後再向行為人請款，行政執行法第29條亦規定有代履行之執行方式。倘被告認為系爭產出物對環境有害，仍有清除之可能，命原告改善是為對環境有必要且可行，自無不可積極以代履行之方式執行之理。自被告於103年3月24日作成前處分後，迄今已超過9年以上期間，被告僅一味以連續處罰規定，裁罰原告數百張以上罰單，總裁罰金額近億元，即屬裁量怠惰、裁量濫用，有違比例原則。

 3、原告已如數繳納168件裁處書之罰鍰，唯恐原處分經判決撤銷後，被告仍拒不返還，為免日後訟累，基於訴訟經濟，併請求被告退還已繳罰鍰1,008,000元。

(二)聲明︰

 1、訴願決定及原處分（如附表所示168件裁處書）均撤銷。

 2、被告應退還原告1,008,000元。

三、被告答辯及聲明︰

(一)答辯要旨︰

 1、前處分關於命原告限期改善部分，原告不得再爭執：

　　上開爭議業經最高行110年度上字第601號確定判決認為原告之系爭產出物為事業廢棄物，且原告清理該廢棄物並未欠缺期待可能性，應負限期改善之責任，限期改善部分為合法處分，對本案有爭點效，原告不得再為任何相反之主張。

 2、最高行108年決議不適用於本件，附表所示168件裁處書均無違誤：

 (1)依最高行102年度判字第557號、101年度判字第852號等判決可知，法無明文按日連續處罰時應踐行逐日告誡或按日逐次送達處分書之規定，故自無庸再逐日檢驗，亦無須逐日告誡或逐次送達。原處分168件裁處書係執行罰性質，其按日連續處罰時間為103年間，當時尚未作成最高行108年決議，不受該決議之拘束，故該決議第二段意旨，自不應溯及既往適用於本案。況原告係主觀上不認為負有改善義務，不論裁處書有無合併送達、是否即時送達，對原告均不生督促壓力，無從發生督促原告即時完成改善之效果。可見該決議並未考慮到「原告此種主觀上認為是產品實際上卻是違章行為、且一定不會改善」之例外情形，自應予限縮而排除適用於本件。

 (2)退步而言，縱認本件仍有最高行108年決議之適用，然該決議僅謂「須於處分書送達後始得再為處罰」，並無「每日裁處書必須每日送達」之文字，故經合併送達之裁處書，只要其違反行為日在前次裁處書送達日期之後，即屬合法行政處分。又其中附表編號7（7-1至7-4）、13（13-1至13-13）、18（18-1至18-5）、19（19-1至19-14）之裁處書，被告因未收到郵局回執之送達證書，故無法確認送達日，但原告承認有收受裁處書，並有提起訴願，參照我國郵政專業之經驗，應在合理時間內已完成送達，故應以原處分168件裁處書之平均送達天數3日，或以其中最長天數6日，採算為其送達日期，據以切斷違規行為單一性，作為判斷合法裁處書之標準。

 (3)依行為時廢清法第52條規定，係以「行為人」為處罰主體，被告對原告為連續處罰，而非處罰系爭土資場，並無違誤。系爭土資場發現所堆置之系爭產出物為事業廢棄物後，均向被告表示願意讓原告進場處理，原告實際上根本沒有在限期改善期間內與系爭土資場聯繫詢問如何配合清除廢棄物，有關清理方式，被告認為應全數挖除離場，進行掩埋，此僅屬執行面之問題，尚難認欠缺期待可能性。被告於作成前處分以前，已有詳細調查分析，不論根據同法第71條逕為清除，或行政執行法第29條代履行，此等清除費與處理費合計高達上億元，倘被告所為限期改善處分遭法院判決撤銷，將造成其預算上嚴重負擔，評估後認為無法為之，自無原告所稱裁量怠惰、違反比例原則之問題。

(二)聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰被告依行為時廢清法第52條規定「按日連續處罰」所為之原處分即附表所示168件裁處書，有無違誤？

五、本院之判斷︰

(一)前提事實︰

    如爭訟概要欄所示之事實，有前處分（本院卷1第183頁）、原處分暨通知函（本院卷1第20至136頁）及其送達證書（本院卷4第111第153頁）、原處分裁處書整理表（本院卷4第221頁）、訴願決定（本院卷1第137頁）、最高行110年度上字第601號判決（本院卷3第149頁）附卷為證，應可信為真實。

(二)本件雖係不服150萬元以下之罰鍰涉訟事件，然於111年6月22日修正公布、112年8月15日施行之行政訴訟法施行前已繫屬於本院，修正施行後尚未終結，依行政訴訟法施行法第18條第1款規定，應由本院依舊法（即修正前行政訴訟法）審理。

(三)應適用的法令：

 1、行為時廢清法

 (1)第28條第1項第3款第1目：「事業廢棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：……三、委託清除、處理：(一)委託經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。」

 (2)第52條：「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反第28條第1項……規定……處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰。」

 2、執行準則（依廢清法第61條規定授權訂定）

 (1)第2條：「執行機關或其上級主管機關（以下均簡稱處分機關）依本法為行政罰，應於處分書載明處分事由，其須限期改善者，應載明改善內容、期限、完成改善之應檢具證明文件及屆期未改善完成者，按日連續處罰之相關規定。」　

 (2)第3條：「（第1項）前條所稱改善，指因違反本法及其相關規定，經處分機關處分後，所為停止違規行為、清理廢棄物、使受污染環境復原或為其他應遵行事項等行為。（第2項）本法所稱改善完成，指完成前項改善行為，並檢齊證明文件報請處分機關查驗，經處分機關查驗符合規定者。」

 (3)第7條：「按日連續處罰中，經完成改善，檢齊證明文件送達處分機關者，自送達之翌日起暫停按日連續處罰。」

 3、最高行108年決議：「主管機關依廢棄物清理法第61條授權訂定之違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則第3條第2項……處分相對人受同法第50條或第51條第2項限期改善處分發生依期完成改善之單一行政法上義務，在其完成改善前，此違反行政法上義務狀態持續中，於處分機關處罰後（處分書送達後）始切斷其單一性，之後如仍未完成改善者，方構成另一違反行政法上義務行為。再者，上開法律規定屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰之目的，係督促處分相對人依期改善，處分機關以處分相對人未完成改善而處罰之，如果不即時送達處分書，使其知悉連續處罰之壓力而儘速改善，反而便宜行事，僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的，與按日連續處罰之立法目的有違。因此，處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰。」

(四)前處分關於命原告限期改善之處分合法性，業經判決確定，原告因此負有限期改善之行政法上作為義務：

 1、依前揭行為時廢清法第52條規定意旨，可知行為人違反同法第28條第1項規定，經主管機關作成罰鍰，並命限期改善，課予行為人依期限改善之義務後，行為人屆期仍未完成改善者，主管機關即可按日連續處罰。是限期改善處分，乃按日連續處罰處分之基礎處分，按日連續處罰則為行為人違反限期改善義務之法律效果。該限期改善處分經作成後，除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項、第4項參照）。復依行政訴訟法第213條規定：「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」故訴訟標的於確定終局判決中經裁判，嗣後當事人即不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷（最高行72年判字第336號判例參照）。又撤銷訴訟之訴訟標的是原告訴請撤銷之行政處分違法，且原告之權利因此受到侵害之權利主張。是以，對行政處分提起撤銷訴訟，該處分之合法性為撤銷訴訟訴訟標的之內容，撤銷訴訟經法院實體判決認處分並無違法而駁回原告之訴確定者，行政處分之合法性已有實質確定力(既判力)，該撤銷訴訟之當事人均應受其拘束，後訴訟法院亦應以該確定判決為基礎作成判決，不能為相反於該確定判決內容之判斷，此即撤銷訴訟判決既判力之確認效（最高行107年度上字第207號、112年度上字第52號判決意旨參照）。

 2、經查，被告於102年1月24日至系爭土資場稽查，查獲原告之系爭產出物大量堆置於該地，而系爭土資場非屬合法之公民營廢棄物清除處理機構，有違反行為時廢清法第28條第1項第3款規定之行為，遂依同法第52條規定，以前處分對原告裁處6,000元罰鍰外，並命原告限期於103年5月28日前完成改善，屆期未完成改善者，按日連續處罰。原告不服，循序提起行政訴訟，訴請撤銷前處分。本院以103年度訴字第321號判決撤銷前處分及其訴願決定，被告提起上訴，經最高行105年度判字第309號判決廢棄發回，嗣本院更一審判決維持上開限期改善部分（罰鍰6,000元部分則撤銷），兩造均提起上訴，復經最高行107年度判字第336號判決限期改善部分廢棄發回，本院更二審判決將上開限期改善部分撤銷，被告提起上訴，經最高行109年度判字第95號判決廢棄發回，本院更三審判決亦將限期改善部分撤銷，被告復提起上訴，嗣經最高行110年度上字第601號判決廢棄並自為判決，駁回原告在第一審請求撤銷此限期改善部分，前處分限期改善部分即告確定在案，此經本院核對附卷之上開歷審判決書無誤，應可信為真實。依此事實基礎，可知前處分關於命原告限期改善部分之處分合法性，係前案撤銷訴訟之訴訟標的內容一部分，而非僅事實之爭點，且於最高行110年度上字第601號終局判決中經裁判「駁回原告在第一審請求撤銷前處分關於此限期改善部分之訴」確定，依行政訴訟法第213條規定及上述說明，為其訴訟標的內容之「前處分關於命原告限期改善部分之處分為合法」已發生實質確定力，為後訴訟法院之本件應以其結論為判決之基礎，不能為相反於該訴訟標的內容之判斷，原告亦不得為相反於該訴訟標的內容之主張。從而，原告仍執前詞，主張前處分關於命限期改善部分，因違反明確性原則、欠缺期待可能性、不具清除改善之事實上可能性、應記載事項有欠缺，構成違法處分，請求本院應予審究判斷云云，核係就相反於判決確定訴訟標的之事項為主張，請求法院作成相反於判決確定訴訟標的之判斷，尚無可採。另原告主張基於違法性承繼理論，以前處分為構成要件之原處分，亦構成違法云云，並無可採。

 3、前處分關於命原告限期改善部分，既屬合法處分，亦查無自始無效、經撤銷或廢止、或因其他事由而失其效力之情形，則原告因該處分之效力，依行為時廢清法第52條後段，負有期限屆滿前完成改善之行政法上作為義務。

(五)被告依行為時廢清法第52條規定「按日連續處罰」之附表168件裁處書，依最高行108年決議意旨，其中附表編號3-1、7-1、11-6、13-11、16-3、19-3、23-4、26-4均為適法處分，其餘編號部分則均有違法：

 1、被告於前處分所命改善期限屆至後，於103年6月6日進行複查，發現原告未完成改善，乃按日連續處罰，依違反時間自103年5月29日起至同年11月12日，按日連續作成原處分之裁處書，各次罰鍰均為6,000元，據以函送通知原告，相關之通知函文字號、裁處日期（即裁處書字號）、違規日期、裁處書送達日期均如附表所示，共計168件裁處書。其中附表編號7（即7-1至7-4）、13（即13-1至13-13）、18（18-1至18-5）、19（19-1至19-14）裁處書之送達日期，因被告無法提出送達證書或為其他舉證，致何時合法送達之事實，經本院依職權調查證據結果，其事實真偽仍有不明。而依最高行108年決議意旨，此項合法送達事實係判斷原告構成另一違反行政法上義務行為之基礎，核屬有利於被告之事實，且被告本有取證妥善保管之職責，依客觀舉證責任分配原則（行政訴訟法第136條規定準用民事訴訟法第277條），應為不利益於被告之判斷。故原告主張上開各裁處書分別於附表各編號之下一次編號通知函文之送達日期一併受送達，應以該同一日（即往後最近一次之通知函送達日期）為送達日期，詳如附表上開各編號所載，未偏離合理事實，即為可採。至於被告主張應依本件裁處書平均送達天數3日或最長天數6日為準，尚無可採。

 2、被告所為附表編號1-1至3-2之裁處書部分，其中最早送達原告而生效者，係103年6月27日送達之編號3-1裁處書，違反時間為103年6月12日，故僅該裁處書構成合法有效之裁罰處分，並於送達翌日（6月28日）起，始因該違規行為單一性遭切斷而構成另一違反行政法上義務行為，在此之前其餘裁處書則屬同一違反行政法義務行為。又編號3-1裁處書送達翌日之違反行政法上義務行為，其違反時間為同年6月28日，被告再作成之合法裁處書為編號7-1，則於同年7月21日送達；採此標準審查之合法裁處書，核為編號3-1（6月27日送達）、7-1（6月28日違反行為，7月21日送達）、11-6（7月22日違反行為，8月11日送達）、13-11（8月12日違反行為，8月27日送達）、16-3（8月28日違反行為，9月17日送達）、19-3（9月18日違反行為，10月23日送達）、23-4（10月24日違反行為，11月10日送達）、26-4（11月11日違反行為，11月26日送達）共8件裁處書（即編號欄內註記「◎」）。亦即除第1件最早送達之合法生效裁處書外，其餘7件均係以前次裁處書送達後之翌日為「按日連續處罰」之違反行為日，被告作成裁處書再為處罰之情形，核與前開最高行108年決議「須於處分書送達後始得再為處罰」意旨相符，均屬適法行政處分。被告審酌原告上開8件違反行政法義務行為之情節，依行為時廢清法第52條「按日連續處罰」之規定，各次均裁處法定罰鍰最低額6,000元，未逾越法定裁量範圍，並無裁量濫用或裁量怠惰情事，亦無違反比例原則，核係考量原告違章程度所為之適切裁罰，於法並無違誤。其餘160件裁處書則有違反行為未經處分書送達後切斷其單一性，係「於前次裁處書合法送達之前，被告即作成處分」之情形，依最高行108年決議意旨，均尚未構成另一違反行政法上義務行為，被告逕予處罰，自屬違法行政處分。

 3、原告雖主張附表所示裁處書，有按日裁罰而事後合併送達之情形，且其送達日與違規行為日期，相差15日以上，已無督促效果，依最高行108年決議，應予撤銷。又系爭土資場之系爭產出物未造成污染，並無清除必要，況被告自103年3月24日作成前處分後，迄今逾9年任由維持現狀，不逕為執行清除，而長期間按日連續裁罰原告，顯有裁量怠惰及違反比例原則云云。經查：

 (1)依最高行108年決議意旨，依行為時廢清法規定所為之限期改善處分，使違規行為人負有依期限完成改善之單一行政法上義務，在完成改善前，此單一違反義務狀態仍持續中，處分機關須作成裁罰處分書送達後，始切斷其單一性，而構成另一違反行政法上義務行為，處分機關就處分書送達後之違反行為，始得再為處罰。故合併送達數裁處書之情形，其中倘有針對前裁處書合法送達翌日之違反行為再為處罰者，仍屬適法行政處分，僅其餘不符合上述情形（切斷違規行為單一性）之裁處書始構成違法，並非合併送達之裁處書即全部構成違法。又最高行108年決議所稱「僅按日裁罰合併送達，即無法達到督促處分相對人完成改善之目的」等語，係基於合目的解釋論，認處分機關便宜行事之合併送達，有違「按日連續處罰」之立法目的，據以形成結論即「處分機關必須於處分書送達後始得再為處罰」，可知不具督促效果而不得連續按日裁處者，不包括上述「針對裁處書合法送達翌日之違反行為再為處罰」之情形。是以，原告主張附表編號3-1、7-1、11-6、13-11、16-3、19-3、23-4、26-4等8件裁處書之送達日與違規行為日期相差甚久，已無督促效果，即構成違法云云，核無可採。

 (2)原告應履行之清理義務，究係採行為時廢清法第52條規定命限期改善並按日連續處罰，或依同法第71條規定逕為清除，抑或以行政執行代履行之方式處理，係屬被告之行政裁量權範疇，允由被告自行遵依各該法定程序行使之。被告審查原告將系爭產出物違法堆置於系爭土資場之行為態樣及違反狀態，認為本案應依同法第52條規定以前處分命原告限期改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰，而不採同法第71條規定逕為清除或代履行方式為之，難認其裁量權之行使有何違反裁量義務之瑕疵。又依最高行110年度上字第601號確定判決意旨指明：原告對其經年之系爭產出物，早有長期且大量堆置、貯存、棄置情形，並有以販賣之名行委外處理事業廢棄物之實，系爭產出物已屬廢清法上應予清除之事業廢棄物。系爭產出物被不當堆置、貯存及低價販售復高額補助予系爭土資場之處理過程，係原告有意執行之產銷活動，惟基於環境基本法要求事業應共同承擔維護環境之整潔衛生，以利於人類休養生息之公益責任，自以公益為先，原告即有義務主動釐清此一產品之生產、處理歷程，已使系爭產出物具有事業廢棄物之性質，以完盡其依法應履行之清理義務，自不待主管機關再行認定其為事業廢棄物。而原處分係以原告有廢棄物清除之改善義務為前提，經被告以原告有屆期未改善之違反義務行為，按日連續處罰予以裁處，此乃延續被告於103年3月24日作成之前處分，而前處分之限期改善部分既屬合法，原告即無可推卸其改善之責任。況被告就上開8件裁處書，均裁處法定罰鍰最低額6,000元，核無原告所稱裁量怠惰或違反比例原則情形。原告上揭主張，亦無可採。

 4、被告雖主張①依最高行102年度判字第557號、101年度判字第852號等判決可知，所稱「按日連續處罰」，無須逐日並逐次送達，就超過期限而改善之期間，每一日均得連續處罰。又原處分作成時，無最高行108年決議之存在，不應溯及既往適用於本案云云。②最高行108年決議未考慮「原告此種主觀上認為是產品實際上卻是違章行為、且一定不會改善的例外情形」，最高行108年決議意旨應予限縮而排除本件之適用云云。惟查：

 (1)按最高行在具體個案之外，表示其適用法律之見解者，依修正前行政法院組織法第16條規定有判例及決議二種。最高行之決議，原僅供院內法官辦案之參考，並無必然之拘束力，雖不能與判例等量齊觀，惟決議之製作既有法令依據（行政法院組織法第30條及108年7月2日修正前之最高行政法院處務規程第28條規定），又為代表最高行之法律見解，如經法官於裁判上援用時，自亦應認與命令相當（司法院釋字第620號、第622號解釋理由書參照）。是最高行庭長法官聯席會議決議所表示之法律見解，有整合其內部法律見解，供院內法官參考之作用，具有事實上之拘束力，應自決議之日起有其適用（最高行99年度裁字第347號、101年度裁字第931號裁定參照）。關於最高行前以聯席會議決議統一見解之制度，雖於行政法院組織法108年修法增設大法庭制度後，已無維持必要，故刪除該法第16條規定；惟於大法庭設置前，業經最高行聯席會議決議統一之見解，該見解經裁判援用作為裁判理由時，於大法庭設置後，若無歧異見解而經大法庭程序變更者，自仍為最高行目前所持之統一見解（最高行110年度抗字第237號裁定、112年度抗字第466號裁定意旨參照）。經查，行為時廢清法關於「經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰」之相關規定，其所稱「按日連續處罰」之解釋，是否應按日逐次送達處分書，得否一次按日數裁罰合併送達之問題，最高行之法律見解發生歧異。嗣於108年4月30日經最高行108年決議統一見解，上述決議所持統一見解之意旨，自得於本件加以適用，是被告援引該決議作成前之判決，再為爭執最高行所不採之相異見解，核無理由。又本件原處分現於訴訟繫屬中，尚未確定，最高行108年決議既已作成，即應自該決議之日起適用於本案，且該決議係最高行基於整合其內部法律見解之權責，就歧異見解所為之統一解釋，係闡明法律之本旨，未涉及法律之變更，核無溯及既往之問題。被告此部分主張，並無可採。

 (2)依最高行108年決議意旨可知，按日連續處罰之立法目的係命行為人應依通知於限期內改善完妥（履行其法定義務），不遵行改善完成者，即按日連續處罰至其改善完成為止，其處罰目的既係督促行為人限期改善，因此自應按日即時送達，俾使行為人知悉連續裁罰之壓力而自行改善。倘若行政機關並未按日裁罰，個別送達，反而便宜行事，僅就違法行為按日累計罰鍰金額，嗣後合併送達，顯然有違立法本旨，無法達成督促行為人改善之目的。按日處罰既係為使行為人將來履行其清除廢棄物之行政法上義務，並非單純以行為人未完成改善而處罰之，具有執行罰特質，處罰之目的意在使行為人心理上發生強制作用，間接督促其改善。故按日連續處罰，不僅係以累計罰鍰之方式，課行為人之原告限期改善之義務，同時規範被告應負連續裁罰，即時送達之責任，在原告依期改善完成前，被告應於開立處分書後即時送達，方屬正辦，自無將上開決議作限縮解釋而排除適用之理。是被告此部分主張，亦無可採。

(六)關於請求退還罰鍰部分：

　　依行政訴訟法第196條第1項規定，行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。經查，原告收受原處分後，均已繳納罰鍰而執行完畢，此為兩造不爭執，應可採信。又被告以原處分對原告所為裁處書168件，扣除附表編號3-1、7-1、11-6、13-11、16-3、19-3、23-4、26-4共8件裁處書為適法處分外，其餘160件均有違法而應予撤銷，已如前述。而被告收受原告所繳納之罰鍰，核無不能返還之事實上或法律上原因，原告依上述規定聲請返還，並無不適當情形（參照最高行106年度判字第582號、109年度判字第501號判決意旨）。從而，原告提起本件撤銷訴訟時，一併請求被告返還已繳納之罰鍰960,000元（6,000×160＝960,000），為有理由，應予准許。

(七)綜上所述，原處分附表168件裁處書，其中編號3-1、7-1、11-6、13-11、16-3、19-3、23-4、26-4共8件裁處書及其訴願決定，並無違誤，此部分原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回；至附表其餘編號之裁處書160件，違反按日連續處罰之規範目的，訴願決定未予糾正，仍予維持，即有未洽，此部分原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。另原告聲明第2項，就撤銷部分請求返還已繳納罰鍰，在960,000元範圍內為有理由，應併予准許，逾此部分之請求為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘主張及所提訴訟資料，經斟酌後均與判決結果不生影響，爰不逐一審論。

六、結論︰原告之訴一部有理由，一部無理由。　　　

中　　華　　民　　國　　113 　年　　7 　　月　　3 　　日

                         審判長法官　李　協　明

                               法官　邱　政　強

                               法官　孫　奇　芳

以上正本係照原本作成。

一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。

二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）

三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）

中　　華　　民　　國　　113 　年　　7 　　月　　3 　　日

                              書記官　宋鑠瑾

附表：