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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度訴字第170號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國106年5月23日辯論終結 原　　　告　台灣中油股份有限公司 代　表　人　陳金德 訴訟代理人　楊譜諺　律師 複代理人　　洪鐶珍　律師 被　　　告　高雄市政府 代　表　人　陳菊 訴訟代理人　盧世欽　律師 上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國105 年2月18日文規字第1053005153號訴願決定，提起行政訴訟，本 院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項︰ （一）本件原告代表人原為林聖忠，嗣於本件訴訟審理中依序變 更為陳綠蔚、陳金德，並經渠等具狀聲明承受訴訟，核無 不合，應予准許。 （二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但經 被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴 之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意 變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定 有明文。經查，原告於起訴時，訴之聲明為訴願決定及原 處分（被告民國104年8月28日高市府文資字第1043122970 1號公告）均撤銷。嗣於105年9月20日本院行準備程序， 原告將訴之聲明變更為訴願決定及原處分（被告104年8月 28日高市府文資字第10431229701號公告）關於原告所有 坐落高雄市○○區○○段168、285-286、289、292-303、 340-365、376、376-1、378、378-1、378-380、380-1、3 81-388地號等57筆土地部分均撤銷。被告對於原告訴之變 更表示無意見，且為本案言詞辯論，揆諸前開規定，應予 准許。 二、事實概要︰ 緣被告所屬文化局就坐落高雄市○○區○○段153～154、16 8、178、271、285～286、289、292～303、340～365、376 、376-1、378、378-1、379～380、380-1、381～388地號等 土地，面積約470,061平方公尺土地上日本第六海軍燃料廠 （中油宏南宿舍群等）（下稱系爭宿舍群），分別於104年6 月22日召開文化景觀審議會第一次會議以及同年8月4日召開 文化景觀審議會第二次會議，經審議認定系爭宿舍群建置於 日治時期，為日本第六海軍燃料廠之附屬眷舍基地之一，歷 史場域完整。且區內擁有許多老樹、鳥類，具有生態環境保 存的價值。兩宿舍群落隨著歷史的演進，雖然陸續擴建，仍 擁有高度產業共同體的群體社區認同與生活文化，具有特殊 的產業文化特色等情，具有保存價值，決議將系爭宿舍群登 錄為文化景觀。被告依據上開會議決議、文化資產保存法第 54條及文化景觀登錄及廢止審查辦法（下稱審查辦法）第2 條、第4條之規定，以104年8月28日高市府文資字第1043122 9701號公告（下稱系爭公告）登錄系爭宿舍群為文化景觀， 原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張︰ （一）系爭公告具有判斷瑕疵之違法，且有未就當事人有利之事 項為注意之違誤： 1、有關系爭宿舍群文化景觀登錄範圍及系爭宿舍群文化景觀 保存及管理原則之審議乙案，因劃設範圍攸關原告未來資 產活化利用之政策與方向，對企業永續經營具深遠影響， 故建請審慎議之。被告原擬劃入面積為宏南宿舍區39.52 公頃、宏毅宿舍區47.74公頃，合計87.26公頃，其後被告 委託之中冶環境造形顧問有限公司（下稱中冶公司）於10 4年5月17日進行期中審議報告提出大、中、小景觀三層級 ，並陸續於同年6月22日召開文化景觀審議會第一次會議 、8月4日召開文化景觀審議會第二次會議；第二次會議並 於原規劃之宏南宏毅宿舍指定保護範圍外，另新增保存範 圍。 2、宏南社區內共132棟住戶宿舍、3棟公差宿舍、3棟單身宿 舍、8棟公共建築，依據建築類型共分A、B、C、D、E、F 、G、H、I、J、K、L、M、N、O、P、Q共17區，因N區內N1 0號宿舍已指定為市定古蹟，目前已與專家學者積極研擬 維護計畫中。宏毅共有305棟住戶宿舍、14棟公共建築、1 間幼稚園、2所學校，依建築類型歸納出8種樣式為a～h區 。另依據原告調查結果，其中建築年份逾60年，具有歷史 價值之日據官舍建築有H、I、L、N等4類共43棟，面積共 7,505.98平方公尺。基此，應公告文化景觀之登錄範圍， 應僅有7,505.98平方公尺。 3、原告係第一個成立文化資產單位之國營企業，並已請文化 部協助辦理各項研習、進行清查作業，代表原告對文化資 產之努力與重視。又系爭宿舍群以「具特殊產業文化特色 」被審議通過登錄為文化景觀，但宿舍僅為建築非煉油產 業之核心價值，應屬聚落而非文化景觀。文化景觀之劃設 應考量務實可行，範圍過大，在執行上易造成窒礙難行而 無法推動，故依據文化資產保存法第3條之精神，原告建 議以系爭宿舍群「1943年前」之建築為核心劃設範圍。況 且，若文化景觀登錄範圍過於龐大，恐讓作為景觀區維護 管理單位之原告於經費與人力上均難以負荷執行，對原告 未來對於土地活化利用之策略亦為深遠大衝擊。是以，針 對系爭宿舍群文化景觀登錄範圍，原告期以真正具有歷史 文化與建築意義之日據時代官舍為基地作為劃設核心與範 圍，其他具有產權爭議與範圍合適性之50多公頃範圍，不 適列入文化景觀登錄範圍。然而，被告未就上開情形審認 ，顯有就當事人有利證據未予注意之違誤，實已構成判斷 之恣意濫用。 （二）原處分之登錄理由略以：「中油宏南宿舍群建置於日治時 期，為日本第六海軍燃料廠之附屬眷舍基地之一，歷史場 域完整。且區內擁有許多老樹、鳥類，具有生態環境保存 的價值。兩宿舍群落隨著歷史的演進，雖然陸續擴建，仍 擁有高度產業共同體的群體社區認同與生活文化，具有特 殊的產業文化特色」等情，足見系爭公告之認定標準為日 治時期以降之歷史場域而為論斷。被告公告之「日本第六 海軍燃料廠（中油宏南宿舍群等）」文化景觀之登錄範圍 ，將中油育樂場「高爾夫球場」、「宏南游泳池」、「宏 南網球場」及「宏南社區室內體育館」、「高雄區福利分 會（原宏南辦公室）」、「宏南餐廳」、「宏南訓練中心 」（原保齡球館）等休閒設施一併納入文化景觀公告範圍 ，惟前揭休閒設施並非建置於日治時期，並非日本第六海 軍燃料廠之附屬眷舍基地或其歷史場域，並非具有歷史文 化與建築之意義，顯然與被告登錄理由所界定之時代背景 不符，不應列入本件文化景觀登錄範圍內，高雄市古蹟審 議委員會以上開育樂設施係日治時期以降之歷史場域所興 建作為指定文化景觀範圍之事實基礎，已難認屬正確。況 被告就本件文化景觀登錄範圍，何以高達470,061平方公 尺，並未加以說明，僅以「中油宏南宿舍群建置於日治時 期，為日本第六海軍燃料廠之附屬眷舍基地之一，歷史場 域完整。且區內擁有許多老樹、鳥類，具有生態環境保存 的價值。兩宿舍群落隨著歷史的演進，雖然陸續擴建，仍 擁有高度產業共同體的群體社區認同與生活文化，具有特 殊的產業文化特色」等空泛之詞藻逕認定應為文化景觀之 登錄，卻並未具體說明指定之基準，而與該專業領域所為 之考量形成顯然之差異性且無正當理由，從而，被告就本 件判斷顯已違反行政法上之平等原則及比例原則。 （三）依104年8月14日修正前之審查辦法第3條規定，文化景觀 之登錄應包括現場勘查、審議並作成登錄處分之決定、辦 理公告、報中央主管機關備查等程序。而系爭公告乃「辦 理公告」階段所生，尚未依法完成文化景觀登錄之程序， 依據程序從新原則，本件於系爭公告作成前既已於104年8 月14日修正審查辦法第3條，於現場勘查後增列「召開公 聽會」之程序，被告自應予以召開公聽會以為程序之完備 。惟被告無視前揭條文之規定，隨即依據文化景觀審議會 會議決議、文化資產保存法第54條及審查辦法第2條、第4 條之規定，公告系爭宿舍群為文化景觀，核本件所為文化 景觀登錄之登錄程序，於法不合，顯與正當法律程序有違 。遑論文化景觀範圍之劃定，涉及原告就其內部資產所有 權之管理、處分權限範圍，實屬財產權之重大限制，則修 正前登錄處分之程序保護尚未達正當法律程序之要求，故 有修正審查辦法第3條規定之必要，從而，基於「程序從 新、從優」原則，被告自應依法召開公聽會，茲為系爭公 告程序完備之要件。訴願決定以「本件文化景觀審議會既 已於104年8月4日審議完畢並作成文化景觀登錄處分之決 定，嗣於104年8月14日修正之文化景觀登錄及廢止審查辦 法第3條規定不溯既往影響原已完成之審議程序及登錄處 分之決議」等語，顯就系爭公告係於104年8月28日作成乙 節未察，實有違誤。是以，本件文化景觀登錄程序，於法 不合，與正當法律程序有違，系爭公告自應予撤銷。 （四）被告公告文化景觀範圍面積廣達約470,061平方公尺，該 次102年8月28日現場勘查，主要係針對系爭宿舍群之二棟 （雙併）房舍進行現勘，就本件公告文化景觀範圍並未實 質進行勘查，難認被告已依法進行現場勘查。又本件文化 景觀公告，其緣由係因系爭宿舍群之二棟（雙併）房舍提 報古蹟而來，是否曾經提報文化景觀？係經由個人、團體 提報為文化景觀？核其所為文化景觀登錄之登錄程序，是 否適法，亦有疑義。 （五）本件相關宿舍之興建年代，並非日本第六海軍燃料廠之附 屬眷舍基地或其歷史場域，並非具有歷史文化與建築之意 義，原審議判斷之事實認定，顯有違誤： 1、文化景觀登錄既屬對所有權人財產權之限制，則該文化登 錄之劃定範圍實應與登錄理由具有密切關連，且劃定文化 景觀登錄範圍所得之利益與所有權人私權所受之損害、限 制間，須未逾比例原則，方得基於文化景觀保存之目的， 而對受處分人之財產權為限制。依據被告提出國立高雄大 學永續居住環境科技中心「中油宏南宏毅宿舍群」基礎調 查成果報告書所載，日治時期宿舍區房舍形式共分為4種 ，比照海軍官舍標準建照分為1至4級。其中「丙種官舍」 、「舊丁種官舍」、「乙種官舍」部分為日治時期建築， 因上開區域之建築年份皆逾60年，此部分應屬與劃定目的 有密切關連之日據官舍建築，原告同意全部納入文化景觀 範圍。而「甲種官舍」部分於因日治時期雖僅有一間將官 宿舍，惟該甲種官舍在戰後擴建變更成為中油高級招待所 ，外觀已喪失原有樣貌，顯無法達成呈現歷史演進態貌之 目的，自不應劃入登錄範圍。 2、「新丁種官舍」部分，經證人陳啟仁於105年12月28日履 勘現場到場證稱：「新丁種官舍是依日治時期的圖面，再 做木造或磚木造，二者建築形式相類似，但是建造時期不 同」云云，足見「新丁種官舍」無論自建築結構性或日治 時期燃料廠歷史價值之保存角度而言，皆不具關連性，新 丁種官舍區塊的建物即便有仿造日治時期官舍或以類似的 雙拼建物格式興建，「新丁種官舍」也是屬於國民政府來 台後後續進行建造的建築物，與日治時期燃料廠是完全無 任何關聯性，新丁種官舍的區塊及當初公告文化景觀範圍 已經有凹兩塊下來，與全區關聯是分開的，就其建築物原 始建造及材料，該區域之建築及使用目的，已與登錄理由 所載之歷史保存價值度等因素不相關連，新丁種官舍部分 ，自應排除在文化景觀範圍。其次，宏南宿舍區北側在原 告接收日遺後，借給中華工程公司使用，作為中華工程公 司技師及眷屬居住的區域。西元1950年中華工程公司（當 時為中華機械工程有限公司）遷走，隨後將宏南宿舍區中 華顧問公司之用地徵收，而於1967年重新納入原告管轄， 在煉油廠之規劃下，重新劃定宿舍區範圍成為宏南社區的 一部分，此為被告進行調查時，即已釐清無誤之事實，今 該區房舍建築形式之建物材質（已非木造）、窗戶格式、 整體結構等部分，皆與舊丁種宿舍有相當歧異度，已與日 式官舍有明顯的不同，亦與文化景觀登錄所載之理由「中 油宏南宿舍群建置於日治時期，為日本第六海軍燃料廠之 附屬眷舍基地之一，歷史場域完整」之事實認定乙節不相 符合，遽爾將該「新丁種宿舍」納入本件文化景觀範圍， 顯然判斷有誤，實有重新劃定之必要。 3、其餘「白色區塊」部分： ⑴證人陳啟仁證稱：「白色區塊街廓的劃設方式、大小、道 路配置與建築大小與其他區域沒有差別，也就是說建置的 年代是以一次性的歷史規劃一次考量的，僅是不能確定建 築年代。建築物大小與退縮、綠帶、空地及房子，從剖面 看紋裡是非常完整，配置方式一樣，全區植栽當時是有計 畫種植。二、這種配置型態是屬於70年代的設計，有外國 學者認為該區塊，從世界角度看同一年代，這樣的空間在 世界上是屬於做實驗性質，如何結合生產區（污染）又供 給宿舍區（高品質），除規劃外，最重要是植栽，以前就 懂得以植栽作為過濾空氣或淡化粉塵，在調查過程中，都 與日本學者一致，這是當時世界上很新的嘗試，因日本人 在國內不會做這件事情。」、「（法官問：白色建物是屬 於不能確定建造的年代？）一、白色建物我個人認為未來 如果在文化景觀計畫內，這些不能確定或原告提供更重要 的資料，我們認為不重要，也許在維管計畫的強度較低原 告彈性較高。二、我們將年代與真正原始的形式無法確認 時，我們就不畫顏色。例如木造旁會有收納小儲藏室，另 外一區就沒有了，側面會有多做磚造設施，有煙囪，另外 一區也沒有。所以，從大的角度有共通性，就建築細部是 不同，這區登錄範圍非基於建築本體。」云云，足見白色 區塊之建物，顯然係屬於不能確定建造年代之建物，一與 本件文化景觀名稱『日本第六海軍燃料廠』及其登錄理由 無任何關連，竟遽爾將該「白色區域」範圍納入本件文化 景觀之內，顯然判斷有誤，實有重新劃定之必要。 ⑵而「白色區域」之內另有原告之相關育樂公共設施，包括 公差宿舍（現為高級招待所）、洗衣部、宏南活動中心、 體育館、游泳池、高雄區福利分會、宏南餐廳、宏南訓練 中心、高爾夫練習場、網球場、圓環等，前揭休閒設施並 非具有歷史文化與建築之意義，顯不應列入本件文化景觀 登錄範圍內，被告竟將該休閒設施一併納入文化景觀公告 範圍，實有裁量濫用或裁量怠惰之情事。另被告各種等級 宿舍之類型、分佈圖之「白色區塊」（包括北側部分區域 、相關育樂設施以及南側區塊），係於1967年重新納入原 告管轄，在煉油廠之規劃下，重新劃定宿舍區範圍成為宏 南社區的一部分，此為被告進行調查時，即已釐清無誤之 事實，今該區房舍建築形式之建物材質（已非木造）、窗 戶格式、整體結構等部分，皆與舊丁種宿舍有相當歧異度 ，已與日式官舍有明顯的不同，亦與文化景觀登錄所載之 理由「中油宏南宿舍群建置於日治時期，為日本第六海軍 燃料廠之附屬眷舍基地之一，歷史場域完整」之事實認定 乙節不相符合，遽爾將該「白色區域」納入本件文化景觀 範圍，顯然判斷有誤，實有重新劃定之必要。 4、再者，系爭文化景觀，經高雄市文化景觀審議會決議指定 為文化景觀之判斷，固涉專業，而具判斷餘地，惟行政法 院仍得就其據為上開判斷所涉基礎事實之認定是否有誤， 或有無違背行政法上原理原則等部分加以審查。蓋此涵攝 過程及其判斷所植基之客觀事實、應遵行之原理原則，並 無關於專業判斷。惟審議會對於「新丁種宿舍」以及其他 「白色區域」等建築建造之時代、與「日治時期」有無關 連、是否為「日本第六海軍燃料廠」之範圍等事實認定、 判斷究為文化景觀之標準是否出於與事物無關之考量，既 有所憑據之基礎事實及判斷標準違誤之處，此違誤除非經 重新審議，予以釐清，尚無法逕行排除此違法瑕疵。且因 上述違誤之處是否重要，係屬該審議會依其專業判斷是否 指定「新丁種宿舍」以及其他「白色區域」等為文化景觀 之核心，應由審議會另行議決。 （六）況且，原告基於對文化資產尊重及維護，乃國內率先成立 文化資產單位之國營企業，對於被告就文化景觀維護之用 心，亦加以肯認，惟該文化景觀劃設之範圍，除應合於文 化景觀設置目的外，並應適於執行。倘文化景觀之劃定範 圍過大，除有執行不易外，就維護管理單位之經費及人力 、物力之成本耗費，更添沈重負荷，且對原告土地活化利 用之策略，亦產生深遠衝擊。本件文化景觀劃設之登錄範 圍，有前揭基礎事實認定錯誤、裁量不當、違反比例原則 等違誤，原訴願決定遞予維持，原告尚難昭服等情。並聲 明求為判決訴願決定及原處分（被告104年8月28日高市府 文資字第10431229701號公告）關於原告所有坐落高雄市 ○○區○○段168、285-286、289、292-303、340-365、3 76、376-1、378、378-1、378-380、380-1、381-388地號 等57筆土地部分均撤銷。 四、被告則以︰ （一）被告為審理高雄市文化景觀等相關事項，設有古蹟歷史建 築聚落文化景觀審議會，是系爭宿舍群是否具備登錄為文 化景觀條件，應由前開審議會委員本於專業審查認定，具 有文化景觀價值自應以文化景觀之方式予以保存維護。而 本件係依據審查辦法規定，經審議通過登錄文化景觀後， 被告始依規定辦理文化景觀登錄公告。再者，文化景觀審 議會係以委員會形態組成，並採合議制方式審議判斷高雄 市古蹟、歷史建築、聚落及文化景觀之指定、登錄、變更 、解除、廢止等事項，而文化景觀審議會成員中具有古蹟 、歷史建築、聚落及文化景觀相關專門學識經驗之專家學 者合計最低人數不得少於委員總人數3分之2，並依規定程 序召開會議進行審議，且須經過半數委員之出席及出席委 員3分之2以上同意始得作成決議，已然具有專業判斷性質 ，符合正當法律程序。文化景觀審議會對於系爭宿舍群是 否登錄為文化景觀進行專業性審查時，對於是否符合認定 基準之不確定法律概念，本享有判斷餘地，除能提出具有 專業依據之具體理由，動搖該專業審查之可信度與正確性 ，否則其合理性之專業判斷自當予以尊重。被告於公告登 錄系爭宿舍群為文化景觀前，曾於102年8月28日辦理會勘 及分別於102年8月28日、103年7月17日、104年6月22日及 8月4日召開審議會，並給予原告陳述意見之機會，且製作 會議紀錄，並將歷次會議紀錄函送原告，是被告依審查辦 法第3條等規定辦理系爭文化景觀之登錄程序，並無裁量 濫用或裁量怠惰之情形。 （二）被告文化局委託國立高雄大學永續居住環境科技中心就「 中油宏南宏毅宿舍群」基礎調查成果報告書中關於「高雄 煉油廠宿舍公共空間探討」記載略以： 系爭宿舍群空間脈絡可分為4個時期，分別為日治時期末 期、國民政府接收時期、國家資本擴張時期及民營化產業 轉型時期。因在都市成長與變遷中，不同時期都市地形地 貌與空間環境差異，反映了當時都市活動的特質與模式。 系爭宿舍群即是時代變遷下的產物，自日治時期的日式建 築元素的導入，國民政府來臺後西方元素的融合，一直到 臺灣經濟起飛現代建築元素的興起，層層的交疊積累出豐 富的歷史人文空間場域，方能形成現在的宏南及宏毅宿舍 群如此別具風味的特殊住宅社區，展現其與臺灣其他區域 的不同特性。宏南游泳池、體育館等宏南宿舍群重要之運 動公共空間，大多係於1950年代國家資本擴張時期，由原 告取回該土地後，開始陸續著手規劃興建員工福利設施， 如圖書館、室內籃球場、游泳池及網球場等，提供員工及 其家屬使用。其主要目的為宏南及宏毅社區過去屬於封閉 型的社區，因此居民的生活圈以社區為主，而煉油廠工作 時間是24小時輪班制，為使員工能保有身心的健康，加上 早期生活較清苦，並無像現今如此多元化的娛樂可選擇， 因此公共空間的設置即為居民們聯絡感情的重要場合，為 社區結構一部分，其影響是多方面和深層次的，它不僅體 現在相互資訊交流、互動人情往來的淺層次上，而且可以 起到整合社區力量，培育意見領袖和形成輿論壓力的作用 。爰此，為繼續維繫宏南、宏毅社區之珍貴空間及公共場 域元素，具體紀錄保存宏南、宏毅社區變遷歷程與人文歷 史軌跡，系爭公告爰將宏南宿舍相關運動公共空間納入登 錄範圍，並於登錄理由載明：「……兩宿舍群落隨著歷史 的演進，雖然陸續擴建，仍擁有高度產業共同體的群體社 區認同與生活文化，具有特殊的產業文化特色。」由是觀 之，被告將系爭宿舍群登錄為文化景觀係本於專業及判斷 餘地，並無違反比例原則及平等原則之情事。 （三）又審議會於審議文化資產價值時固將所有權人之意見納入 參酌事項，卻非表示文化資產之指定或登錄，均應徵得所 有人同意後始得為之，且按主管機關作成指定、登錄之行 政處分，尚不受所有人主張之拘束，其所有人同意與否， 更非文化資產指定、登錄之前提要件（文化部103年3月26 日文資局蹟字第1033002389號函參照），原告自不得據此 作為系爭宿舍群不應登錄文化景觀或登錄範圍過大之理由 。原告逕認被告就當事人有利證據未予注意之違誤，構成 判斷之恣意濫用，顯有誤會。 （四）104年8月14日修正前之審查辦法第3條規定，登錄為文化 景觀之各階段事項為：「一、現場勘查。二、審議並作成 登錄處分之決定。三、辦理公告。四、報中央主管機關備 查。」104年8月14日修正之文化景觀登錄及廢止審查辦法 第3條則新增召開公聽會之程序：「文化景觀之登錄，包 括下列程序：一、現場勘查。二、召開公聽會。三、審議 並作成登錄處分之決定……。」惟於該辦法104年8月14日 修正前，本件已於102年8月28日完成現場勘查及於104年8 月4日經文化景觀審議會審議完畢並作成登錄處分之決定 。雖尚未完成公告程序，然前階段審議完成部分，縱依程 序從新原則，仍應不受新修正條文之規範，否則即有溯及 既往之虞。故被告審議完畢並作成登錄決定時規定尚未修 正，程序與法無違，惟作成決定與公告時點間有相當期間 經過，尚難因此期間之新修規定逕行認定系爭公告違反審 查辦法第3條之情形。原告認為本件與正當法律程序有違 云云，容屬其個人主觀見解，尚難採為有利論據。 （五）登錄文化景觀之審查標準僅須符合審查辦法第2條任一款 基準即可，無須4款基準均須兼具。系爭宿舍群因同時符 合前開條文之4款基準，是被告於系爭公告中乃將審查辦 法第2條中4款基準兼列。又103年2月25日專案小組第二次 會議紀錄（三）決議：「1.請研究單位確認劃定文化景觀 範圍內之土地及建物權屬，避免將私人土地或建物劃入致 影響市民權益」，係指因系爭文化景觀範圍將採分階段劃 設，於第一階段為避免劃入私人土地，請研究單位即高雄 大學確認建議保存劃設範圍內之土地及建物權屬。再者， 被告於102年10月9日委託高雄大學辦理基礎調查，針對登 錄範圍研提建議方案，於103年1月15日及同年2月25日之 審議會進行討論，後並與原告針對登錄範圍會商並交換意 見。另103年7月17日103年度文化景觀審議會第三次會議 後，被告於103年9月12日委託中冶公司辦理「中油宏南宏 毅宿舍群文化景觀保存維護計畫及保存計畫」，先後曾於 104年5月7日及6月17日由專案小組委員及中冶公司人員擬 定文化景觀保存及管理原則草案，並於104年8月4日104年 度文化景觀審議會第二次會議中與委員進行討論後，於會 後提出「日本第六海軍燃料廠（中油宏南宿舍群等）」文 化景觀保存及管理原則。 （六）按文化景觀屬於場域性、地景性之文化資產，包括所處具 文資保存價值的環境區域，以及「地景」（參照文化部文 化資產局，聚落與文化景觀保存操作執行手冊），復文化 資產保存法之立法目的，為保存及活用文化資產，充實國 民精神生活，發揚多元文化，並且作為「文化資產之保存 、維護、宣揚及權利移轉」之規範。被告於公告登錄系爭 宿舍群為文化景觀前，曾於102年8月28日辦理會勘及分別 於102年8月28日、103年7月17日、104年6月22日及8月4日 多次召開審議會，文化景觀審議會係以委員會形態組成且 文化景觀審議會成員中多為具有古蹟、歷史建築、聚落及 文化景觀相關專門學識經驗之專家學者（按專家學者合計 最低人數不得少於委員總人數3分之2），文化景觀審議委 員會依規定程序召開會議進行討論並為審議，會議期間亦 給予原告陳述意見之機會，且製作會議紀錄，並將歷次會 議紀錄函送原告，是以，文化景觀審議會委員秉持其專門 學識經驗，參酌上述國立高雄大學永續居住環境科技中心 所作「中油宏南宏毅宿舍群」基礎調查成果報告書、歷次 會議討論所得及現場會勘紀錄等相關資料綜合判斷後，因 而認定系爭宿舍群係具有文化景觀價值，自應以文化景觀 之方式予以保存維護。從而本件依據審查辦法規定，經文 化景觀審議會審議通過登錄文化景觀後，被告始依規定辦 理文化景觀登錄公告，實符合正當法律程序等語，資為抗 辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 五、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在卷，並 有102年8月28日高雄市古蹟歷史建築聚落文化景觀審議會第 5次會議紀錄、103年7月17日高雄市古蹟歷史建築聚落文化 景觀審議會第3次會議紀錄、104年6月22日104年度高雄市文 化景觀審議會第一次會議紀錄、同年8月4日104年度高雄市 文化景觀審議會第二次會議紀錄及系爭公告等附本院卷可稽 ，堪信為真實。兩造之爭點為：被告作成系爭公告前，未依 104年8月14日修訂之審查辦法第3條第2款規定召開公聽會， 有無違反正當法律程序？被告將系爭宿舍群登錄為文化景觀 ，其登錄範圍是否過大？有無違反比例原則及平等原則？本 院判斷如下： （一）按98年2月4日依文化資產保存法第54條第2項規定之授權 修訂之審查辦法第3條規定：「文化景觀之登錄，包括下 列程序：一、現場勘查。二、審議並作成登錄處分之決定 。三、辦理公告。四、報中央主管機關備查。」說明文化 景觀之登錄應依序進行之程序。而各該程序既須次第進行 ，則必待前一階段程序完成，方有進行下一階段程序之可 能，故各該階段程序均應依其實施時之行為規範執行，而 非以作成書面處分（公告）或執行最後階段程序時之行為 規範定之。雖前揭審查辦法於104年8月14日修訂第3條規 定為：「文化景觀之登錄，包括下列程序：一、現場勘查 。二、召開公聽會。三、審議並作成登錄處分之決定。四 、辦理公告。五、報中央主管機關備查。」並於修法理由 表明：「文化景觀其登錄所劃定之範圍通常屬面狀區域， 往往涉及各公、私部門及所有權人。故主管機關於登錄前 ，如能以公開辦理公聽會之方式，廣徵各界意見，將有利 於未來文化景觀之管理維護工作。目前文化景觀之登錄工 作均係由各直轄市、縣（市）政府所主導，未有上開之處 理機制，為使文化景觀之審議登錄程序更為完善，爰修正 第3條條文，登錄程序新增第2款『召開公聽會』程序。」 其後於105年4月26日再次修訂審查辦法第3條第2款規定： 「召開公聽會，並邀請有關機關陳述意見。」及於修法理 由表示：「現行文化景觀之登錄工作均係由各直轄市、縣 （市）政府依文化資產保存法審議登錄，鑑於文化景觀之 保存必須依賴各機關之橫向溝通才能執行，為使文化景觀 之審議登錄程序更為完善，將事先會商機制納入登錄程序 。」等語，是以審查辦法第3條規定雖於104年及105年歷 經數次修訂，但從修法理由可知，其係為完善文化景觀之 審議登錄程序，而在文化景觀審議委員會進行審議前另行 安插公聽會、橫向機關陳述意見之程序，以使文化景觀審 議委員會之審議能加入廣納各方意見之效果。惟前揭審查 辦法第3條程序規定之修正，依中央法規標準法第13條、 審查辦法第7條規定，係自該辦法發布日起算至第3日起發 生效力，則其僅就事後文化景觀登錄尚未進行之程序，或 僅進行至現場勘查，尚未進入審議程序發生規範效果，但 上開規定對於業已完成之各項階段程序並不發生溯及適用 或否定其程序效力之結果。 （二）經查，被告係於102年8月28日與高雄市古蹟歷史建築聚落 文化景觀審議會（下稱文化景觀審議會）會同原告前往系 爭宿舍群及中油宏毅宿舍群現場勘查後，隨即於同日召開 102年度文化景觀審議會第5次會議，會中決議將系爭宿舍 群及中油宏毅宿舍群登錄為文化景觀，惟其範圍則授權被 告文化局組成專案小組討論後，另提送文化景觀審議會確 認。隨後被告文化局即組成專案小組並於102年10月9日委 託第三人國立高雄大學永續居住環境科技中心（下稱高雄 大學）辦理基礎調查，之後專案小組即根據高雄大學調查 報告及登錄範圍研提建議方案分別於103年1月15日、2月 25日召開審議會議進行討論，並與原告就登錄範圍進行會 商及交換意見。嗣於103年7月17日被告召開103年度第3次 文化景觀審議會，決議因系爭宿舍群及宏毅宿舍群文化景 觀登錄範圍涉及相關都市發展暨區域性規畫，請被告業務 單位進一步評估了解後，再提送至審議委員會審議等語。 之後被告遂於103年9月12日委託第三人中冶公司辦理系爭 宿舍群及中油宏毅宿舍群文化景觀保存維護計畫暨保存計 畫整體規劃，並由被告文化局組成之專案小組於104年5月 27日召開系爭宿舍群及中油宏毅宿舍群登錄範圍第3次會 議認定文化景觀登錄範圍。最後被告分別於104年6月22日 、同年8月4日召開104年度文化景觀審議會第1及第2次會 議，案經文化景觀審議會決議採分階段登錄，先以系爭宿 舍群為第一階段文化景觀登錄範圍，總面積為470,061.04 平方公尺（即約47公頃）；另針對中油宏毅宿舍群將視後 續研究成果辦理擴大範圍之第二階段登錄，並將系爭宿舍 群登錄名稱則調整為「日本第六海軍燃料廠（中油宏南宿 舍群等）」。被告乃於104年8月17日以高市府文資字第10 431182600號函將會議紀錄檢送原告，並依文化資產保存 法第54條、文化景觀登錄及廢止審查辦法第2條第1至4款 與第4條等規定，於104年8月28日以系爭公告登錄系爭宿 舍群為文化景觀等事實，為兩造所是認，並有被告提出文 化景觀審議會及其專案小組現場會勘及歷次會議紀錄、系 爭公告、高雄大學基礎調查報告等文件在卷可證（見本院 卷第121至161、317至492頁），則此等事實自堪信為真實 。依此，被告業於104年8月4日完成行為時審查辦法第3條 第2款規定所指「審議並作成登錄處分之決定」程序，雖 審查辦法第3條規定於104年8月14日修訂「審議並作成登 錄處分之決定」程序前增設召開公聽會程序，惟被告既已 完成「審議並作成登錄處分之決定」程序，則被告依104 年8月14日修正之審查辦法第3條規定，亦僅須繼續實施「 審議並作成登錄處分之決定」程序後之「辦理公告」、「 報中央主管機關備查」程序，尚無溯及適用「審議並作成 登錄處分之決定」程序前之召開公聽會程序之理。乃原告 以被告作成系爭公告時，審查辦法第3條規定業經修正增 設召開公聽會程序為由，主張被告系爭公告未經召開公聽 會，已違背正當法律程序，故其系爭公告違法云云，要屬 無據，不應採取。 （三）次按「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚 多元文化，特制定本法。」「本法所稱文化資產，指具有 歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列 資產：……三、文化景觀：指神話、傳說、事蹟、歷史事 件、社群生活或儀式行為所定著之空間及相關連之環境。 」「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文 化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關： 在中央為行政院文化建設委員會（依101年5月15日行政院 院臺規字第1010131134號公告，本條項所列屬「行政院文 化建設委員會」之權責事項，自101年5月20日起改由「文 化部」管轄）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣 （市）政府。」「（第1項）主管機關為審議各類文化資 產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審 議委員會，進行審議。（第2項）前項審議委員會之組織 準則，由文建會會同農委會定之。」「（第1項）主管機 關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。（ 第2項）前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定 為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴 訟。」「（第1項）文化景觀由直轄市、縣（市）主管機 關審查登錄後，辦理公告，並報中央主管機關備查。（第 2項）前項登錄基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵 行事項之辦法，由中央主管機關定之。」「（第1項）文 化景觀之保存及管理原則，由直轄市、縣（市）主管機關 設立之審議委員會依個案性質決定，並得依文化景觀之特 性及實際發展需要，作必要調整。（第2項）直轄市、縣 （市）主管機關應依前項原則，擬定文化景觀之保存維護 計畫，進行監管保護，並輔導文化景觀所有人、使用人或 管理人配合辦理。」行為時（105年7月27日修正前）文化 資產保存法第1條、第3條第3款、第4條第1項、第6條、第 9條、第54條、第55條定有明文。次按「本法第3條第3款 所定文化景觀，包括神話傳說之場所、歷史文化路徑、宗 教景觀、歷史名園、歷史事件場所、農林漁牧景觀、工業 地景、交通地景、水利設施、軍事設施及其他人類與自然 互動而形成之景觀。」為文化資產保存法施行細則第4條 所規定。又依文化資產保存法第54條第2項規定授權訂定 之審查辦法第2條規定：「（第1項）文化景觀之登錄，依 下列基準為之：一、表現人類與自然互動具有文化意義。 二、具紀念性、代表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科 學價值。三、具時代或社會意義。四、具罕見性。（第2 項）前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性 ，另定補充規定。」依此，文化景觀只要具備審查辦法第 2條第1項各款規定情形之一者，即得登錄為文化景觀，合 先敘明。 （四）第按「本準則依文化資產保存法（以下簡稱本法）第6條 第2項規定訂定之。」「文化資產審議委員會（以下簡稱 審議委員會)審議事項如下：一、各類文化資產指定之審 議事項。二、各類文化資產登錄之審議事項。三、其他本 法規定重大事項之審議。」「（第1項）主管機關得視需 要依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會。（ 第2項）審議委員會各置委員9人至21人，由機關代表及專 家學者擔任。（第3項）前項專家學者應具備該審議委員 會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員 總人數三分之二。」「（第1項）審議委員會應定期舉行 會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）前項會議召開 時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害 關係人陳述意見。」「委員應親自出席會議，會議之決議 ，以2分之1委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。 」「（第1項）審議委員會審議文化資產之指定或登錄前 ，得由主管機關依據文化資產類別、特性組成專案小組， 就文化資產之歷史、文化、藝術、科學及自然價值進行評 估，並提出文化資產評估報告。（第2項）前項審議委員 會審議時，得參酌前項評估報告內容，進行文化資產指定 或登錄之審議。（第3項）審議委員會為審議案件之需要 ，得推派委員偕同業務有關人員組成專案小組現場勘查或 訪查，並研擬意見，提供會議參考。（第4項）前項審議 委員會或專案小組，得邀請專家學者及有關機關代表提供 諮詢意見。」為文化資產審議委員會組織準則第1條、第2 條、第3條、第6條、第7條第1項、第9條所規定。 （五）再按審查辦法第2條第1項規定之審查基準，如「表現人類 與自然互動具有文化意義」、「具紀念性、代表性或特殊 性之歷史、文化、藝術或科學價值」、「具時代或社會意 義」、「具罕見性」等，均為不確定法律概念，均屬涉及 具高度之專業性判斷，且為獨立專家委員會就不確定法律 概念所為之評價，基於尊重其不可替代性、專業性及法律 授權之專屬性，行政機關就此等行政事項享有專業判斷之 餘地，參照行政訴訟法第4條第2項及第201條之規定，行 政法院僅得審查行政機關之判斷有無恣意濫用及其他違法 情事，構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就 涉及專業判斷之行政處分，僅得就：(1)行政機關所為之 判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)行 政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(3) 行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(4)作成判 斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(5)行 政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不 當聯結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反相關法治 國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為 審查，不得替代行政機關為決定（司法院釋字第382號、 第462號、第553號解釋理由參照）。是以系爭宿舍群得否 指定為文化景觀之文化資產，明顯屬於高度專業範疇，依 規定應由專家組成審議委員會，本於專業素養為判斷，倘 行政機關作成判斷時無前揭情形，自難任意指摘其有違法 之情形。 （六）雖原告就被告作成系爭公告所組成之文化景觀審議會，關 於其組織、決議程序等事項均無爭執，惟主張系爭宿舍群 劃設為文化景觀範圍過大，造成原告在管理執行上窒礙難 行且負擔過重，伊認為系爭宿舍群具有歷史價值者，應僅 限於西元1943年以前興建完成之宿舍，亦即以判決附圖所 示之乙種、丙種及舊丁種官舍範圍為限，而不應擴及其他 ，蓋以系爭宿舍群內之宏南活動中心、體育館、游泳池、 高雄區福利分會、宏南餐廳、宏南訓練中心、高爾夫練習 場、網球場、圓環等育樂公共休閒設施，係原告光復設廠 後陸續興建，與日本第六海軍燃料廠附屬眷舍基地或其歷 史場域無關，且與被告系爭公告登錄理由之時代背景不符 ；至於甲種官舍於原告接管後，已改建為高級招待所，其 外觀已不具備原有官舍樣貌，不足以呈現歷史演進態貌； 另新丁種官舍係國民政府來台後陸續建造，原由原告接收 後借給中華工程公司使用，遲至西元1967年方經由徵收才 重新納入原告管轄，故其建築格式與原告舊丁種官舍顯有 差異，此亦與被告系爭公告所指歷史場域完整之事實不符 ；其餘白色區塊部分，或為原告事後興建之公共育樂設施 ，或無法判斷建築年代，且與日式官舍建築明顯不同，被 告均將之納入文化景觀範圍，顯有基於不正確之事實或與 出於與事物無關之考量，且有裁量濫用或裁量怠惰等違反 比例或平等原則之情事，則其系爭公告所為之判斷自非適 法云云。惟查： 1、系爭公告已於公告事項之登錄理由記載系爭宿舍群：「1 、具備表現人類與自然互動具有文化意義；具紀念性、代 表性或特殊性之歷史、文化、藝術或科學價值；具時代或 社會意義；具罕見性等價值。2、中油宏南宿舍建置於日 治時期，為日本第六海軍燃料場之附屬眷舍基地之一，歷 史場域完整。且區內擁有許多老樹、鳥類，具有生態環境 保存的價值。兩宿舍群落隨著歷史的演進，雖然陸續擴建 ，仍擁有高度產業共同體的群體社區認同與生活文化，具 有特殊的產業文化特色。」等語，此與被告文化景觀審議 會102年8月28日現場勘查後所達成之102年度第5次會議決 議事項記載登錄理由相同（見本院卷第124、155至156頁 ），亦即說明系爭宿舍群經被告文化景觀審議會審認其已 該當審查辦法第2條第1項規定之各款要件，而得登錄為文 化景觀。 2、次查，（第一章）「中油宏南宏毅社區的前身為日治時期 第六海軍燃料廠的軍官宿舍，始建於1941年，光復後為屋 齡未滿3年的新房舍。第六海軍燃料廠為日本海軍之重要 後勤設施。……臺灣中油高雄煉油廠宿舍區（原日本第六 海軍燃料廠眷舍）可以概分為4種時期如下：一、日治末 期（0000-0000）、二、戰後國民政府接收初期（0000-00 00）、三、國家資本擴建時期（0000-0000）、四、工業 都市轉型與空間變動時期（0000-0000以後）。因此，從 特殊的軍事工業設施到後來的重要石化工業地景，在這片 土地上已累積超過70年的發展軌跡。」（第二章）「日治 時期為解決來此之日本海軍軍職技術人員住宿問題，特別 設立宿舍。而宿舍因職位階級或日籍與台籍區分為以下幾 種形式：一、日籍高級職員及工程師：大部分配宏南里宿 舍（於今日之宏南宿舍區），當時稱之為宏毅宿舍；二、 日籍職工及台籍高級職工：分配於宏毅里工人宿舍（於今 日之宏毅宿舍區），當時稱之為後勁宿舍；三、其他台籍 員工：則另有宿舍，在今日民族路之中油東門附近，但戰 後就被拆除。而日治時期兩宿舍區房舍形式共分為4種， 其比照海軍官舍標準建造，第一級是將官，僅有一棟；第 二級是校官，有7、8棟，都是單門獨戶；第三級是尉官， 有一百多棟是雙拼；第四級是士官和士兵，前三級位於宏 南宿舍範圍內，第四級則位於宏毅宿舍範圍。……戰後接 收的宏南宿舍提供給中油廠區主管作為職員宿舍，面積約 39公頃；宏毅宿舍則由中油分配給服務年資達規定的工人 申請，稱為職工宿舍，面積約49公頃。宏毅宿舍改稱為宏 南宿舍區，仍是高級職員宿舍。居住者多半為大陸來台的 管理階層及其眷屬。後勁宿舍則改稱為宏毅宿舍區，也維 持職工宿舍的形式，不論是台籍或外省的職工均居住於此 。……這兩宿舍區，仍延續日治時期的階級與地域人口（ 臺灣、日本/外省）的差異。宏南宿舍以日治時期房舍為 核心，其房屋樣式可分為甲、乙、丙、丁4種：甲種即為 日治時期將官宿舍僅有一間，在戰後擴建變更成為中油高 級招待所；乙種及丙種均為校級軍官宿舍，為獨棟建築， 兩者在規模上有所差異，但數量均不多，後續因生活之實 際需求在空間及外觀皆有少許的更動；丁種是雙拼建築， 為宏南社區最多的房屋樣式，戰後初期的新建仍多以丁種 樣貌為參考。……宏南宿舍區北側在中油公司接收後，借 給中華工程公司使用，作為中華工程公司技師及眷屬居住 的區域……西元1950年中華工程公司遷走……隨後宏南宿 舍區徵收回中華顧問公司之用地，重新納入中油管轄，在 煉油廠之規劃下，重新劃定宿舍區範圍成為宏南社區的一 部份，今日該區域後期建置之房舍形式與日式官舍有明顯 的不同。……過去的中油宿舍區受到政府產業與策略的箝 制，以圍牆將中油宿舍區與後勁社區隔絕，也使得宿舍區 內外的空間與人文發展產生相當的落差。」（第三章）「 國民政府接收初期，煉油場職工以日軍所留下之職工住宿 空間作為宿舍，雖略嫌不符但尚能維持一定配給，但隨著 廠區持續的恢復運作及擴建，宿舍空間開始連基本的配給 亦無法提供，因此於此（國家資本擴張）時期，國民政府 即開始陸續新建勞工住宅及加建公有宿舍來解決住宿空間 不足的問題……故本時期宏南宿舍區之建築形態可分為高 級職員宿舍-單棟獨戶、職員宿舍-獨棟雙拼、職工宿舍、 序列式宿舍、單身員工宿舍及公寓式勞工住宅。……高雄 煉油廠宿舍之公共空間大多於1950年代國家資本擴張時期 ，開始著手推行相關員工福利設施的建設，其主要目的為 宏南及宏毅社區過去屬於封閉型的社區，因此居民的生活 圈以社區為主，而煉油廠工作時間是24小時輪班制，為使 員工能保有身心的健康，加上早期生活較清苦，並無像現 今如此多元化的娛樂可選擇，因此，公共空間的設置即為 居民們聯絡感情的重要場合，且公共空間為社區結構一部 份，對社區的影響是多方面和深層次的。它不僅體現在相 互資訊交流、互動人情往來的淺層次上，而且可以起到整 合社區力量，培育意見領袖和形成輿論壓力的作用。目前 宏南及宏毅社區內之公共空間包括：圖書館、游泳池、運 動場（高爾夫球場、網球場、籃球場、棒球場）、福利社 、餐廳、診所、活動中心等。……由於高雄煉油廠宿舍街 道皆為棋盤式規劃，然因早期載入住階級設定上的差異， 於宏南社區及○○○區○區○巷道亦有所差異……大致宏 南社區整體於居住環境空間看來可說是相當寬敞，且依據 道路兩側、眷舍庭院之多棟老樹及相關文獻看來，可發現 此規劃為自日治時期即為此規劃，持續沿用至今。至於國 民政府接收後，隨著廠區持續的恢復運作及擴建，為提供 更多的住宿空間陸續新建的公有宿舍，主要仍比照日治時 期的建物規劃，然後期規劃之建物（如宏毅一路1巷）， 部分可能因土地面積的限制，綠籬並無退縮及庭園空間大 幅減少，且道路尺度亦略微縮小。」（第四章）「（保存 之價值）就實際面而言，宏南與宏毅宿舍區的發展具備與 其他宿舍不同的特色如下：一、歷經了日治時期、國民政 府接收時期、國家資本擴建時期及民營化產業轉型時期等 不同時代的傳承，在同一空間場域，經由豐富多樣的歷史 變遷而生成不一樣的住宅建築風格。二、宿舍區在國民政 府接收後轉為提供中油員工的住宿需求，由於居住於社區 內的居民具有共同的職業背景，也有高度的群體認同性， 長久以來已發展出一種特殊的中油社群文化特色。三、社 區內在建設宿舍群時連同道路植栽計畫也一併規劃考慮， 成為高雄市擁有最多老樹及獨特性生活文化社區。」等語 ，亦有被告提出其委託高雄大學製作之中油宏南宏毅宿舍 群基礎調查成果報告書乙份在卷可佐（見本院卷第317至 492頁），而上開基礎調查報告復為被告文化景觀審議會 作成系爭宿舍群應登錄為文化景觀之文獻資料，則上開基 礎調查報告所載內容亦得視為系爭公告登錄理由之詳細說 明。依此，系爭宿舍群因其原為日本第六海軍燃料場之附 屬眷舍基地，經國民政府接收後又轉作原告煉油廠之員工 宿舍使用，而該宿舍群原本即以圍牆區隔附近之後勁區域 而形成相對封閉之社群，縱使歷經國民政府接收期、資本 擴張期、民營化產業轉型期，其區內空間變革仍與圍牆外 之後勁居民居住環境顯有差異。亦即其特殊之文化景觀乃 是將系爭宿舍群視為一個整體聚落綜合觀察，此與系爭宿 舍群內哪些屬於日遺宿舍，哪些屬於國民政府遷台以後所 興建者並無關係，蓋縱使是資本擴張期以後興建之建物， 因其仍延續日治時期之規劃仿建並增加自己時代之特色， 而具備其文化之傳承及一體性；且該項特殊之居住風格， 自無法將居住在該封閉社群內所使用之公共空間，諸如體 育設施、公園、福利社等加以剔除，否則其所塑造之獨特 文化地景勢必有所欠缺。 3、再查，本院會同兩造及證人即上開基礎調查成果報告書製 作人之一之高雄大學教授陳啟仁於105年12月28日至系爭 宿舍群履勘現場，系爭宿舍群至今仍是以圍牆圈圍之社區 ，通過大門後，即有圓環、室內體育場等設施，左右兩側 均為宿舍群，其中原告並無爭執之乙種、丙種及舊丁種宿 舍，則係分別散落於室內體育場之兩側，各類型宿舍大多 ○道路區○○街道空間及植栽規劃在甲乙丙丁4種宿舍區 內有明顯之一致性，僅於系爭宿舍群東北側白色區域部分 （單身員工宿舍及公寓式勞工住宅）略有差異等情，則如 上開基礎調查成果報告書所附「圖2-8」（即判決附圖） 所示。證人陳啟仁並稱：「（審查辦法第2條第1項第1款 ）文化景觀基本上有二個因素，一是自然景觀；二是加上 人為營造的行為，二者疊交在一起，經過時間軸的發展， 就變成文化景觀，宏南宿舍與煉油廠廠區是有類似的背景 ，在日本人來之前，是整個屬於後勁地區有部分農地及未 開發的地，其實是一塊素地，也無太複雜的聚落，當時是 屬於比較自然的型態，經日本海軍在此建立第六燃料廠後 做相關開發，在煉油廠區做生產區、宏南宿舍區這裡做生 活區，經過幾十年的沈澱到中油開始發展迄今，就是符合 原來的自然景觀加上人為的營造力投入，經過時間運作的 結果，形成文化景觀。……（審查辦法第2條第1項第2款 ）原告的煉油廠的前身是日本海軍第六燃料廠，既然是第 六燃料廠，表示前面有五個燃料廠，日本有四個燃料廠， 第五燃料廠在韓國，日本海軍第六燃料廠，是最後一個燃 料廠，因太平洋戰爭退敗，與當時時間的歷史有關，第六 燃料廠在太平戰爭時，供應日本海軍的燃料補給對抗盟軍 ，是有非常明確的文件，在日本也做過相關確認，所以， 有特殊的歷史價值。又宏南宿舍群具有文化、藝術或科學 價值，在提出簡圖下方有圖例，標示顏色並分為甲種官舍 、乙種官舍、丙種官舍、舊丁種官舍、新丁種官舍，這是 日據時期的分法，從甲到新丁種官舍代表由大至小，甲是 最高等級，丁是第四級，剛才所看到○○○區○○路是屬 於丁種的部分，其特徵是屬於雙併的就是兩戶併在一起， 可能是木造的、部分磚木造，最重要的是坪數，以前日本 官制規定，依官員等級不同的官舍，這是我們據以訂定甲 乙丙丁種的官舍，在宏南全區只有1棟甲種官舍就是公差 宿舍，乙種官舍是獨棟非常大，丙種官舍是草綠色，白色 建物因有改建、增建是無法確認。粉紅色是舊丁種官舍是 延續日治時期，新丁種官舍是依日治時期的圖面，再做木 造或磚木造，二者建築形式相類似，但是建造時期不同。 ……（審查辦法第2條第1項第3款）文化景觀與人的營造 力、人的生活（含食衣住行）或開發行為有關投注在自然 景觀，文化景觀的精神是該場域可以明顯完整的看到一個 社群、一個族群或一定特定的人群，在該地生活的軌跡， 剛才看到現代體育館、網球場及游泳池（現在沒有使用） ，我們認定為文化景觀是因可以代表國內很少有類似像原 告企業團體，有完整的宿舍區，既有的歷史深度及廣度、 福利社、餐廳及娛樂設施等都非常完整，是我們想保留的 是這個文化景觀的精神，……白色區塊街廓的劃設方式、 大小、道路配置與建築大小與其他區域沒有差別，也就是 說建置的年代是以一次性的歷史規劃一次考量的，僅是不 能確定建築年代。建築物大小與退縮、綠帶、空地及房子 ，從剖面看紋裡是非常完整，配置方式一樣，全區植栽當 時是有計畫種植。這種配置型態是屬於70年代的設計，有 外國學者認為該區塊，從世界角度看同一年代，這樣的空 間在世界上是屬於做實驗性質，如何結合生產區（污染） 又供給宿舍區（高品質），除規劃外，最重要是植栽，以 前就懂得以植栽作為過濾空氣或淡化粉塵，在調查過程中 ，都與日本學者一致，這是當時世界上很新的嘗試，因日 本人在國內不會做這件事情。……報告書2-4頁（本院卷 第344頁）六燃探索，是源自於1943年高雄廠設備之配製 圖，原始出處在日本第六海軍燃料史的日文書，所畫的藍 色區塊就是宏南宏毅宿舍群，紋裡是一樣的，包括新丁種 其在日據時期也是這樣呈現的街廓。」等語（見本院卷第 562至567頁）。是以證人前揭證述再次說明系爭宿舍群何 以符合審查辦法第2條第1項各款要件之詳細理由，並說明 系爭宿舍群之街廓現狀確實源自於日治時期之街廓規劃， 且系爭宿舍群所形成之特殊文化景觀必須整體觀察，而不 得另將甲種官舍、新丁種官舍、其餘白色區塊或公共休閒 設施分別割裂。是此，原告主張系爭公告所限定之文化景 觀應僅限於系爭宿舍群內之乙種、丙種及舊丁種官舍，而 不得即於其他乙節，純係從古蹟及歷史建築角度觀察，此 與審查辦法第2條第1項所列各款要件並無必要關連；且該 等宿舍原本即為前揭基礎調查成果報告書所稱之日遺宿舍 （包含業經指定為古蹟之舊丁種宿舍，即宏毅一路5巷2號 及4號，參見本院104年度訴字第2號判決，本院卷第205至 227頁），但系爭宿舍群值得登錄為文化景觀，並非僅侷 限於日遺宿舍，而是必須將該封閉社群內之街廓規劃、樹 木植栽、各時期建築特色、公共休閒設施合併予以整體觀 察。乃原告逕自主張文化景觀應僅限於日遺宿舍，並稱被 告將文化景觀擴及非屬日遺宿舍範圍，即與其登錄理由不 符且違比例及平等原則云云，亦屬無據，要無足取。另本 件就系爭宿舍群應否列為文化景觀，被告前後召開4次審 議委員會，其後於104年8月4日104年度高雄市文化景觀審 議會第2次會議，決議將系爭宿舍群登錄為文化景觀，已 如前述，且觀諸審議委員會委員之意見，均已詳述其認定 系爭宿舍群應登錄為文化景觀之理由，上揭審議委員會之 判斷亦查無前述恣意濫用及其他違法情事，本院自應予以 尊重。從而，被告以系爭公告登錄系爭宿舍群為文化景觀 ，於法並無不合。 六、綜上所述，原告前揭主張，均無足取。被告系爭公告以系爭 宿舍群具備審查辦法第2條第1項各款要件，經文化景觀審議 會現場勘查並審議及作成登錄處分之決定後，依文化資產保 存法第54條、審查辦法第2、4條規定，將系爭宿舍群登錄為 文化景觀，並無違誤，訴願決定續予以維持，亦無不合。原 告起訴意旨求為撤銷訴願決定及系爭公告關於原告所有坐落 高雄市○○區○○段168、285-286、289、292-303、340-36 5、376、376-1、378、378-1、378-380、380-1、381-388地 號等57筆土地部分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻 明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影 響，爰不一一論述，附此敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　6　　 日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　蘇　秋　津 法官　張　季　芬 法官　林　彥　君 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　6　　 日 　　　　　　　　　　　　　　 書記官　謝　廉　縈