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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度訴字第431號 　　　　　　　　　　　　　　　　 民國106年1月3日辯論終結 原　　　告　立農化學股份有限公司 代　表　人　廖秋欽 訴訟代理人　鄭馨芝　律師 被　　　告　屏東縣政府 代　表　人　潘孟安　縣長 訴訟代理人　李肇淇 上列當事人間農藥管理法事件，原告不服行政院農業委員會中華 民國105年7月27日農訴字第1050712261號訴願決定，提起行政訴 訟，本院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要︰ 緣被告於民國104年10月6日派員至屏東縣○○鄉○○村○○ 路○○○號「大眾行」抽檢原告製造之農藥「包你勇（阿巴汀2 %EC）」（農藥製字第5379號，製造日期：104年2月6日，批 號：10402，有效日期：106年8月6日，下稱系爭農藥），經 送請行政院農業委員會（下稱農委會）農業藥物毒物試驗所 （下稱藥毒所）初驗及複驗結果，發現有效成分「阿巴汀」 含量分別為0.0305%及0.0451%，評定為不合格（合格範圍： 1.70%至2.30%）。被告據此核認系爭農藥符合農藥管理法第 8條第1款規定所稱之劣農藥，爰依同法第50條及屏東縣政府 執行市售成品農藥檢驗違規案件裁罰基準（下稱裁罰基準） 第2點附表一項次8規定，以105年3月23日屏府農產字第1050 7308900號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同 ）60萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提 起本件行政訴訟。 二、本件原告主張︰ ㈠原告之前身為立農化學工業，成立於距今約50多年前，公司 原本設立於臺北，後因臺北日漸都市化，遂遷廠至雲林，並 改名為岦農農化廠，當時農業仍為臺灣社會之重要產業之一 ，發展甚為蓬勃，故農化廠之營運尚稱穩定，而為使公司制 度更加健全，遂於85年間將農化廠變更為股份有限公司型態 ，即現今之立農化學股份有限公司，成立迄今亦已逾20年。 原告在此簡述公司成立迄今之歷程，謹為表明原告從事農藥 產業已經數十年，係一永續經營之公司，注重品牌及商譽， 決不會為了貪圖小利，故意生產不良之產品，做出毀損公司 商譽之事。再查，原告所製造之所有農藥產品，出廠前均會 經過嚴格詳細之檢驗，系爭農藥出廠前亦經過嚴格詳細之檢 驗，由原證3之阿巴汀分析紀錄表可知，原告於000年生產3 批阿巴汀2%乳劑、102年2批、103年2批、104年4批，亦即， 自101年至104年間總共生產11批阿巴汀2%乳劑。而原告所生 產之阿巴汀2%乳劑，於出廠前皆會對其主成分、比重、乳化 安定性、起泡等事項加以檢測，確認產品合格後，始出廠加 以販售。又查，各縣市政府對於農藥之監管，係採取不定期 、無預警抽驗方式為之，換言之，各農藥公司無法事先知悉 何項產品將於何時何地接受政府機關之檢測，亦無法由各農 藥公司自行決定提供何項產品或何一批號之產品接受檢測。 承上，原告所生產之11批阿巴汀2%乳劑，僅有104年2月6日 所生產的那一批，經被告於104年10月6日抽檢後，有效成分 含量不合格，至於其他10批阿巴汀2%乳劑，則尚查無不合格 之情形。且原告成立迄今逾20年，此為原告第1次遭被告抽 驗卻不合格，其前並未有不合格之情形發生。然查，被告卻 於105年3月23日，以原處分主張系爭農藥複驗不合格，違反 農藥管理法第8條第1款規定，並依同法第50條及被告104年3 月6日訂定之裁罰基準第2點附表一項次8規定，對原告處以6 0萬元整之最高額罰鍰，原告對被告所為之高額裁罰不服， 始提起本件訴訟。 ㈡裁罰基準只考量農藥產品之「有效劑量」此單一因素，並未 通盤考量得作為裁罰基準之所有相關事項，其訂定顯不周延 ，不足為採。被告對原告之裁罰應依行政罰法第18條第1項 之規定，通盤考量得作為裁罰基準之所有相關事項，始為允 當。然被告未依法為通盤周延之考量，即率以裁處原告60萬 元之最高額罰緩，原處分顯然違反行政程序法第7條所規定 之比例原則，實欠允當，應予撤銷： 1.經查，裁罰基準雖未逾越農藥管理法第50條規定之範圍，然 觀諸裁罰基準之訂定，僅依據「有效成分之化學物質之濃度 與劑量」，誠然，此「有效成分之化學物質之濃度與劑量」 確為作出裁罰之重要依據，然此並不應該成為作出裁罰之唯 一依據，尚應考量其他得作為裁罰基準之相關事項，始稱允 當。然查，本件被告卻依據裁罰基準作成對原告處以60萬元 罰鍰之行政處分，亦即，被告係依據訂定並不周延、失之偏 頗之裁罰基準作成原處分，未通盤考量得作為裁罰基準之所 有相關事項，故原處分之作成實有欠允當，應予撤銷。況且 ，縱令原告違反農藥管理法第8條第1款之規定，然依同法第 50條作出適當之裁量而對原告處以罰鍰，即可達到農藥管理 法所欲達成之目的，實無須再另行訂定所謂的裁罰基準，致 剝奪公務員作出適切裁量之可能性。目前此種裁罰基準僅有 屏東縣及臺中市加以訂定，其他縣市皆無，益見依農藥管理 法第50條即可達到農藥管理法所欲達成之目的，裁罰基準存 在之必要性實令人質疑。 2.被告對原告之裁罰，應依行政罰法第18條第1項之規定，審 酌原告違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因 違反行政法上義務所得之利益等事項為之，而非僅依據農藥 產品之「有效成分之化學物質之濃度與劑量」，即輕率作出 裁罰，尚應綜合審酌原告是否有故意、過失，是否為初犯或 累犯……等相關事項，始為允當。原告所生產之11批阿巴汀 2%乳劑，僅有104年2月6日所生產的那一批，經被告於104年 10月6日抽檢後，有效成分含量不合格，至於其他10批阿巴 汀2%乳劑，則尚查無不合格之情形。且原告成立迄今逾20年 ，此為原告第1次遭被告抽驗卻不合格，其前並未有不合格 之情形發生，亦即，原告為初犯。再查，系爭農藥出廠皆經 過嚴格檢驗，而系爭農藥有效成分之含量與標準規格不符， 有可能是因運送問題或零售店儲存不當而造成成分降解，就 農藥生產廠商而言，原告確實應將系爭農藥妥適包裝，以確 保其成分不因外在環境發生減損不足之情形，然原告提出此 點並非為了逃避責任，僅是要說明原告並非故意生產不合格 之農藥，並非惡性重大。然查，被告卻未依法就得作為裁罰 基準之所有相關事項為通盤周延之考量，即率以裁處原告60 萬元之最高額罰緩，原處分顯有不當，應予撤銷。 3.再者，經原告詢問農藥生產之其他同業得知，其他縣市政府 對於初次違反農藥管理法之情形，皆是裁處6萬元之罰緩， 若屢屢違反農藥管理法之規定，始會加重罰鍰之金額。然被 告對於初次違反農藥管理法之原告，卻處以60萬元之罰鍰， 金額竟為其他縣市政府罰鍰10倍之多，實令原告錯愕不已， 無法接受。又查，臺灣農業已不若先前之蓬勃發展，故農藥 生產早已成為夕陽工業，利潤微薄，原告秉持優良廠商之信 譽，數十年來仍堅守生產優良農藥之信念，卻僅因單一產品 的單一批號不合格，即遭被告處以60萬元之最高額罰鍰，如 此之行政處分實難稱允當。綜上所述，原處分顯然違反行政 程序法第7條之比例原則，有欠允當，應予撤銷，重行為適 當之處分。 ㈢被告據以裁罰原告之裁罰基準，縱令係屬行政規則，仍得作 為違法或違憲審查之對象。且原處分違反行政程序法第8條 所規定之信賴保護原則，應予撤銷： 1.行政規則雖以對內生效為原則，僅有間接對外生效之作用， 係屬於內部法之性質，惟一旦行政處分或法院裁判引為依據 ，自亦得作為違法或違憲審查之對象。本件被告以其自行訂 定之裁罰基準裁處原告罰鍰60萬元，縱令裁罰基準係屬行政 規則而非法規命令，然被告係據此裁罰基準作成對原告不利 之行政處分，已間接對外生效並影響人民之權益，故自得作 為違法或違憲審查之對象。 2.裁罰基準係被告於104年3月6日訂定，並自即日生效，當時 系爭農藥已經製造完成，故原告於製造系爭農藥時，雖預期 應適用農藥管理法，然實無法預期必須適用裁罰基準，從而 被告以裁罰基準溯及對原告於裁罰基準生效前已經製造完成 之系爭農藥處以罰鍰，已違反信賴保護原則，顯有不當，應 予撤銷等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告則以︰ ㈠農藥產品能達到防治植物病蟲害之功效，決定於該農藥產品 中「有效成分」之化學物質及化學物質的濃度與劑量，且依 農藥標準規格準則，須以定性試驗及定量試驗為主管機關判 定農藥產品標準；此為農藥製造業者生產農藥產品所需之專 業知識。且有效成分劑量不足，消費者需增加使用量方能達 到防治病蟲害之藥效；反之，劑量超過，則會造成農產品之 損害。故被告依定量試驗之檢驗標準訂定裁罰基準，並無違 反原告所提之比例原則。 ㈡被告於104年3月6日公告施行裁罰基準，係將農藥產品中「 有效成分」以科學性定量化數值協助公務員作出適當之裁量 ，且未逾越農藥管理法第50條規定之裁罰範圍。又原告所產 製系爭農藥之「有效成分」不足，且原告為專業藥廠，產品 出廠應設有專業品質檢定，系爭農藥依檢驗結果有效濃度甚 低，足徵原告確實係故意違反農藥管理法第8條第1款規定， 被告以同法第50條規定處罰60萬元，原處分並無違反信賴保 護原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。 四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有 系爭農藥照片（訴願卷第76頁）、雲林縣農藥販賣業執照（ 訴願卷第43頁）、系爭農藥許可證（訴願卷第42頁）、初驗 報告（訴願卷第33頁）、複驗報告（訴願卷第31頁）、原處 分（本院卷第57頁）及訴願決定書（本院卷第31-37頁）等 附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：原處分有無違反比例 原則之情事？是否適法？茲將本院之判斷分述如下： ㈠按農藥管理法第1條規定：「為保護農業生產及生態環境， 防除有害生物，防止農藥危害，加強農藥管理，健全農藥產 業發展，並增進農產品安全，特制定本法。」第2條規定： 「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄 市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第8條第 1款規定：「本法所稱劣農藥，指經核准登記之農藥有下列 各款情形之一者：一、有效成分之含量與標準規格不符。」 第10條第4項規定：「……。第1項所定農藥標準規格、理化 性與毒理試驗及田間試驗之準則，由中央主管機關定之。」 第50條規定：「製造、加工、分裝或輸入第8條第1款劣農藥 者，處新臺幣6萬元以上60萬元以下罰鍰。」 ㈡次按經濟部依農藥管理法第10條第4項規定之授權，訂定發 布農藥標準規格準則，行為時該準則第3條規定：「農藥標 準規格如下：一、農藥有效成分含量標準規格如附表二。」 依該附表二農藥有效成分含量標準規格之規定：檢驗方法－ 化學；適用範圍－原體及成品；標稱含量值> 1.0~10%；測 定含量值容許差－標稱含量值之±15%。又按被告為執行農 藥管理法條第50條及第51條，處理違反同法第8條第1款及第 3款之劣農藥，特訂定裁罰基準（本院卷第20-23頁）。該裁 罰基準第2點附表一項次8規定，違反農藥管理法第8條第1款 之劣農藥，有效成分與標準規格相比，扣除容許差後比率不 足或超過71%以上之劣農藥者，裁罰金額60萬元。 ㈢經查，本件被告於104年10月6日派員至屏東縣○○鄉○○村 ○○路○○○號「大眾行」抽檢原告所製造之系爭農藥，依系 爭農藥許可證核准：「證照類別：成品農藥加工。農藥普通 名稱：阿巴汀（ABAMECTIN）。農藥廠牌名稱：包你勇。生 產業者名稱：立農化學股份有限公司。……。農藥種類：乳 劑（EC）。……。有效成分種類及含量> 80% avermectin B la：5-0-demethyl avermectin Ala；< 20% avermectin B1 b：5-0-demethyl-25-de-（l-methylpropyl）-25-（1-meth ylethyl）avermectin Ala；2.000（%）。其它成分種類及 含量：乳化劑＋其他成分98%（以核准登記文件內容為準） 」之許可內容，系爭農藥應含有阿巴汀2%乳劑之有效成分。 又依上揭農藥標準規格準則第3條規定之附表二農藥有效成 分含量標準規格之規定，其測定含量值容許差為標稱含量值 之±15%，則其檢驗合格範圍應在1.70-2.30%。惟系爭農藥 經被告送請藥毒所初驗結果，其有效成分僅含有阿巴汀0.03 05%，評定為不合格；原告雖就系爭農藥申請複驗，然經藥 毒所複驗結果，其有效成分仍僅含有阿巴汀0.0451%，亦判 定為不合格。且系爭農藥有效成分與標準規格相比，扣除容 許差後，比率不足已超過71%以上等情，為兩造所不爭執， 且有系爭農藥許可證（訴願卷第42頁）、初驗報告（訴願卷 第33頁）及複驗報告（訴願卷第31頁）在卷足憑，堪信為真 實。 ㈣原告雖主張系爭農藥係於104年2月6日製造，裁罰基準係被 告於104年3月6日訂定，有違信賴保護原則。且該裁罰基準 並未闡明「違規事實」所列之「有效成分與標準規格相比， 扣除容許差後比率不足或超過之各個百分比」與「處罰金額 」之間的合理關聯性，亦未區分初犯與累犯之不同，被告即 援引裁處初犯之原告60萬元，裁罰金額與農藥管理法欲達成 目的之利益顯失均衡，明顯違反比例原則，而爭執原處分之 適法性云云；惟查： 1.按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度 、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受 處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項定有明文。本件被 告作成原處分之實體裁罰依據，乃農藥管理法第8條第1款及 第50條之規定，且該規定係原告製造系爭農藥（製造日期： 104年2月6日）、原處分作成時（105年3月23日）之有效法 律規定，則被告自得於該法定罰鍰金額6萬元以上60萬元以 下之範圍內，依法裁處原告60萬元罰鍰。又被告為執行農藥 管理法第50條及第51條，處理違反同法第8條第1款及第3款 之劣農藥，符合行政裁罰比例原則，特於104年3月6日訂頒 裁罰基準（參見本院卷第19-20頁屏東縣政府令及裁罰基準 總說明），核其內容及性質，乃被告依職權為協助屬官行使 裁量權而訂頒之裁量基準，所為非直接對外發生法規範效力 之一般、抽象之規定，而屬行政程序法第159條第2項第2款 規定之行政規則。是以被告雖係於104年3月6日始訂頒該裁 罰基準，惟其性質僅係被告為協助屬官於法定罰鍰金額範圍 內行使裁量權之內部規範，且於被告進行抽檢及作成裁罰時 已經存在，則被告依據農藥管理法第8條第1款、第50條及裁 罰基準之規定，依法裁處原告60萬元罰鍰，自難謂與信賴保 護原則有違。 2.次按違章行為人出於故意或過失違反行政法上義務之行為， 應由行政機關於法定裁罰範圍內，綜合考量行政罰法第18條 第1項所定審酌因素而為適法之裁罰。又行政機關所為裁罰 性行政處分，如涉及行政裁量權之行使，且其裁量尚未減縮 至零，應由行政機關行使之，行政法院僅能審查原處分機關 之決定是否合法。易言之，行政法院對於行政機關行使裁量 權所作成裁量處分之司法審查，應限於行政機關行使裁量權 之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，始應予以糾 正，否則應尊重行政機關之裁量權限，而不應代替行政機關 行使行政裁量權，俾符合權力分立原則。又所謂比例原則， 乃要求「方法」與「目的」之均衡，凡採取一項措施以達成 一項目的時，該措施必須為合適、必要及合比例之方法。衡 諸被告訂頒之裁罰基準，有關違反農藥管理法第8條第1款之 劣農藥，主要雖係以劣農藥有效成分與標準規格相比，扣除 容許差後比率不足或超過之百分比，作為裁罰金額高低之標 準。然因劣農藥對於農業生產及生態環境之危害性甚大，且 其肇因即係來自於該農藥產品中「有效成分」之化學物質及 其濃度與劑量之多寡，二者具有直接實質關聯性。是該裁罰 基準綜合考量之裁罰因素，顯係為達成農藥管理法第1條所 揭櫫「為保護農業生產及生態環境，防除有害生物，防止農 藥危害，加強農藥管理，健全農藥產業發展，並增進農產品 安全」之規範目的，而採取之合適、必要及合比例之管制措 施。 3.其次，參酌原告為自85年核准設立，資本總額7千2百萬元， 所營事業項目包括農藥製造業、批發業、零售業及基本化學 工業等之公司組織（本院卷第107頁），且自承其出廠販售 前均會自行檢驗分析農藥成分（本院卷第109-112頁），足 徵原告明知農藥產品為達到防治植物病蟲害之功效，實係取 決於該農藥產品中「有效成分」之化學物質及其濃度與劑量 ，如有效成分劑量不足，消費者需增加使用量方能達到防治 病蟲害之藥效；反之，劑量超過，則會造成農產品之損害。 因此，被告審認原告產製之系爭農藥有效濃度過低，如係出 於過失而遭化學或光降解，並不會消失如此之快，原告顯係 為降低原料成本，獲得較高利潤，出於故意而製造有效成分 濃度差異如此之大之系爭農藥等情（本院卷第79、95頁）， 並非無據。另原告雖提出其內部自行作成之分析報告（訴願 卷第58頁）及分析紀錄表（本院卷第109-112頁），顯示其 所產製農藥之阿巴汀含量均符合標準規格；惟查，稽之原告 所提上開分析報告及分析紀錄表，為其內部自行製作之文書 ，並無檢驗方法之說明，且與藥毒所以高效液相層之檢驗結 果不合，委難遽信。故原告依此而為有利於己之主張，尚難 採憑。 4.準此，原告為營利目的，故意將系爭農藥原應含有之有效成 分「阿巴汀」2%含量（檢測合格範圍：1.70%至2.30%），僅 添加0.0451%（複驗結果）之阿巴汀，且其比率距合格標準 已超過71%以上，顯見其違規行為對於農業生產及生態環境 之危害性非輕，尚與其是否為初犯無關。則被告依據農藥管 理法第8條第1款及第50條之規定，綜合考量並依裁罰基準權 衡劣農藥有效成分含量與標準規格不符比例差距之重要因素 ，作成裁處原告60萬元罰鍰之決定，並無逾越權限或濫用權 力之違法情形，核屬可達成遏阻原告製造劣農藥之目的，且 為有效方法中對原告損害最小之手段，而其手段與目的間亦 未顯失均衡，責罰亦屬相當，並未違反比例原則，應屬適法 。 ㈤綜上所述，被告斟酌本件具體個案之違章情節，於法定罰鍰 範圍內行使裁量權，作成裁處原告罰鍰60萬元之原處分，於 法並無不合；訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨 ，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本 件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本 院斟酌後核與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘 明。 五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　17　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　蘇 秋 津 法官　林 彥 君 法官　張 季 芬 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　1　　 月　　17　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官 周 良 駿