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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年度訴字第500號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國106年5月23日辯論終結 原　　　告　鼎威營造有限公司 代　表　人　張炎輝 原　　　告　豐瀛營造有限公司 代　表　人　陳敏真 共　　　同 訴訟代理人　黃俊嘉　律師 　　　　　　孫安妮　律師 被　　　告　經濟部水利署第七河川局 代　表　人　李宗恩 訴訟代理人　張簡進賢 　　　　　　陳虹琪 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國105年9月2日訴0000000號、中華民國105年9月30日訴00 00000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要︰ 緣原告鼎威營造有限公司（下稱鼎威公司）及豐瀛營造有限 公司（下稱豐瀛公司）均參與被告所辦理之「105年度隘寮 溪河段緊急河道整理搶工程（開口契約）」採購案（下稱系 爭採購案），因原告鼎威公司與豐瀛公司出具之押標金票據 ，申請人均為豐瀛公司代表人，且申請時間相近，經被告審 認原告鼎威公司與豐瀛公司有政府採購法第50條第1項第5款 「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情形 ，屬於其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 者，遂依政府採購法第31條第2項第8款規定不予發還押標金 ，原告不服，分別提出異議，被告均維持原決定。原告仍表 不服，分別提出申訴，亦經採購申訴審議判斷駁回，遂合併 提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張︰ （一）由行政院公共工程委員會（下稱工程會）104年7月17日工 程企字第10400225210號令內容可知，有政府採購法第50 條第1項第5款情形者，核屬該當政府採購法第30條第2項 第8款之情形。職此之故，究竟有無該當政府採購法第50 條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異 常關聯者」仍應由個案判斷。又揆諸政府採購法第50條第 1項第5款規定，重大異常關聯係屬不確定之法律概念，原 則上應屬法院自行審查認定之範圍。本件被告以工程會91 年11月27日工程企字第09100516820號函作為判斷之唯一 標準，惟上開工程會91年11月27日函屬解釋函令性質，法 院應不受其拘束，仍應就此不確定法律概念自為判斷、審 酌。再者，是否具有重大異常關聯之情事，仍應視個案事 實及相關事證認定，不應僅單憑押標金請領為同一人，遽 斷有重大異常關聯性，況且，廠商間是否有重大異常關聯 情形，尚得調查及互相佐證之點甚多，而上開解釋函令單 一適用情狀，實有過度侵害投標廠商之權益。 （二）原告鼎威公司與豐瀛公司之代表人為配偶關係，原告鼎威 公司代表人張炎輝，於請領系爭採購案押標金之期間，因 業務過多，遂委託配偶陳敏真代為向陽信商業銀行（下稱 陽信銀行）開立本件押標金票據，但張炎輝早於105年4月 6日委託之時，將含本件押標金之金額匯入配偶陳敏真開 立之陽信銀行帳戶內，故僅係委託之便宜行事行為，但原 告從請領本件招標文件之電子領標、填具文件至後續投標 等行為均係各自公司人員自行負責，並未再委託他人。且 雖然當初張炎輝匯入金額為新臺幣（下同）100萬元，但 該100萬元係含押標金45萬元，其餘部分係家用及參予合 會會金之款項。系爭採購案招標文件之資格主體上，並未 排除夫妻間各自經營公司不得投標同一標案之情事，是以 ，本件僅係單純委託配偶代為請領押標金票據便宜行事， 並非係圍標之重大異常關聯。 （三）揆諸政府採購法第50條第1項第5款之立法理由，其規範之 目的係為防止假性競爭行為，從而實應實質判斷廠商間是 否確有圍標之嫌，本件原告間之代表人雖係配偶關係，然 原告鼎威公司申領押標金票據之初，茲因負責人張炎輝業 務過多，遂委託配偶陳敏真代為向陽信銀行開立押標金票 據，但張炎輝確實早於105年4月6日委託之時，將含押標 金之金額匯入配偶陳敏真開立之陽信銀行帳戶內，倘若原 告間為假性競爭，何需於委託之初將押標金款項匯入受託 人即配偶陳敏真之帳戶內。是以，實不能因原告代表人間 具有夫妻關係，即率斷渠等間係假性競爭。 （四）原告豐瀛公司之投標金額為518萬元，而原告鼎威公司投 標金額為526萬元，該金額差距非僅1、2萬元，又渠等均 未得標。再觀諸原告豐瀛公司與鼎威公司各自投標之「詳 細價目表」共計6頁，該6頁中各個工項核估之金額，兩間 公司核估均不一致，為原告等各自為審慎評估核算後所填 載之金額。就下載電子領標部分，亦係原告公司之員工各 自作業領取，且填載投標文件也是各自員工所繕打。職此 之故，綜觀其他投標文件、投標金額、各工項之詳細價目 表總計6頁、電子領標序號等，原告等均無任何牽涉之關 聯性，故實不應僅單憑押標金請領為同一人，遽斷有重大 異常關聯性。另原告鼎威公司與豐瀛公司係獨資一人公司 ，並無交叉持股之情況等情。並聲明求為判決申訴審議判 斷（工程會105年9月2日訴0000000號、105年9月30日訴00 00000號申訴審議判斷書）及原處分（被告105年5月10日 水七管字第10550058600號函、105年5月30日水七管字第 10550071150號異議處理結果函、105年5月24日水七管字 第10550070250號異議處理結果函）均撤銷。 三、被告則以︰ （一）原告豐瀛公司、鼎威公司投標文件之押標金為同一人向銀 行申請，有政府採購法第50條第1項第5款不同投標廠商間 之投標文件內容有重大異常關聯者之情形，並符合工程會 頒令屬「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令 行為者」，被告爰以105年5月10日水七管字第1055005860 0號函將審認結果函知原告，並通知其依據投標須知第16 條第1項第12款，不同投標廠商間之投標文件內容有重大 異常關聯者其所投之標件無效，被告將依政府採購法第31 條第2項第8款，不予發還原告押標金辦理。 （二）原告於105年5月17日提出異議書，經再行審認，查工程會 98年1月29日工程企字第09800007980號函釋，明揭「不同 標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形已於 91年11月27日工程企字第09100516820號令有補充規定， 本件原告押標金支票票據由同一人所申請，符合工程會函 釋「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」 第5款，其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者；另依 據工程會98年6月25日工程企字第09800280080號函，具關 係企業關係之廠商參與同一採購案投標，如未違反「不同 投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」規定，不 會僅因該等廠商具關係企業關係，即適用政府採購法第31 條第2項關於不予發還或追繳押標金之規定。故原告雖未 就具關係企業之情況提出佐證文件，惟已違反「不同投標 廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」規定，被告乃 維持原處理結果，並以105年5月24日水七管字第10550070 250號函及105年5月30日水七管字第10550071150號函分別 函知原告等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴 。 四、本件如事實概要欄所載事實，業據兩造各陳在卷，並有系爭 採購案投標須知、公開招標公告、決標公告、被告105年5月 10日水七管字第10550058600號函、105年5月30日水七管字 第10550071150號函、105年5月24日水七管字第10550070250 號函、工程會105年9月2日訴0000000號、105年9月30日訴00 00000號申訴審議判斷書等附本院及申訴卷可稽，堪以信實 。兩造之爭點原告豐瀛公司、鼎威公司投標文件之押標金為 同一人向銀行申請，是否屬政府採購法第31條第2項第8款規 定之經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為？本院 判斷如下： （一）按「本法所稱主管機關，為行政院採購暨公共工程委員會 ，以政務委員1人兼任主任委員。」「機關得於招標文件 中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不 予發還，其已發還者，並予追繳︰…八、其他經主管機關 認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「投標廠商有 下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不 予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：……五、 不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。」政 府採購法第9條第1項、第31條第2項第8款、第50條第1項 第5款分別定有明文。又「……廠商所投標封，如有下列 情形之一者，其所投之標件無效，除第7款後段及12款外 ，得無息退還押標金：……（十二）不同投標廠商間之投 標文件內容有重大異常關聯者。（依採購法主管機關函釋 之情形認定之）」「廠商有下列情形之一者，其所繳納之 押標金，不予發還，已發還者，並予追繳。……（八）其 他經中央主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者 。」系爭採購案投標須知第16點第12款及第25點第8款亦 有明定。觀諸前揭政府採購法第31條第2項第8款規定，係 因立法者對於投標廠商影響採購公正之違反法令行為，實 無從預先鉅細靡遺悉加以規定，是為樹立有效之行政管制 ，乃授權主管機關工程會得據以補充認定同條項第1款至 第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」之類 型。亦即政府採購法第31條第2項第8款規定本身僅有部分 構成要件行為及法律效果，尚待主管機關補充其空白部分 構成要件行為後，方成為完整構成要件之法規範。而工程 會已於104年7月17日頒布以工程企字第10400225210號令 ：「機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採購 法第31條第2項第8款認定屬『其他經主管機關認定有影響 採購公正之違反法令行為者』情形，並自即日生效：…… 二、有政府採購法第50條第1項第3款至第5款、第7款情形 之一。……。」是核其性質係屬法規命令。依此，不同投 標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者，招標機關除 不予開標、決標外，亦應依政府採購法第31條第2項第8款 規定對之沒入押標金，合先敘明。 （二）另按工程會91年11月27日工程企字第09100516820號令亦 謂：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法 第50條第1項第5款『不同投標廠商間之投標文件內容有重 大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或同一 廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納 或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號， 顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼 、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他 顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」而工程會上開令 釋係對政府採購法第50條第1項第5款規定所為細節性規範 之解釋，屬於解釋性行政規則，蓋以投標形式上雖由數家 廠商所為，若其實質係由同一人或同一廠商進行投標，則 其根本欠缺競標之本意，此與政府採購法第50條第1項第5 款所稱「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯 」大致相符，且符合該款之文義解釋，本院亦得併予援用 。 （三）經查，系爭採購案被告於105年4月7日公告招標，並訂於 105年4月12日辦理開標程序，嗣開標當日計有5家廠商投 標，其中原告豐瀛公司、鼎威公司分別為最低標（518萬 元）及次低標（526萬元）。但因被告審標人員認其中3家 投標廠商（原告鼎威公司、豐灜公司及第三人昌遠環護營 造有限公司）押標金支票均係由陽信銀行所開立且票據號 碼相近，疑似渠等投標文件內容有重大異常關聯之情形， 故當日保留決標。其後被告函請陽信銀行查詢3家投標廠 商之票據申請人及辦理時間，經陽信銀行以105年4月26日 陽信里港字第0000000號函復略以：「一、本行支票（票 據號碼AB0000000）係由昌遠環護營造有限公司於105年4 月8日，上午11點44分申請。二、本行支票（票據號碼AB0 000000，即原告豐瀛公司押標金支票）係由陳敏真於105 年4月11日，上午9點52分申請。三、本行支票（票據號碼 AB0000000，即原告鼎威公司押標金支票）係由陳敏真於 105年4月11日，上午9點56分申請。」等語，被告遂依工 程會91年11月27日工程企字第09100516820號令所示第5款 事由，以原告豐瀛公司、鼎威公司押標金支票之投標文件 與其他廠商有重大異常關聯，渠二人所為投標無效，並於 105年5月3日核定由第三順位低標之美俐營造有限公司得 標。待原告因不服被告105年5月10日水七管字第10500586 00號處分而聲明異議時，依原告豐瀛公司代表人陳敏真所 提身分證資料及其陳述理由可知，其與原告鼎威公司代表 人張炎輝係屬夫妻關係等事實，為兩造所是認，並有被告 105年5月9日決標公告、原告豐瀛公司、鼎威公司公司登 記資料、投標文件（含押標金支票）、陽信銀行105年4月 26日函、陳敏真身分證正反面影本等文件附卷可證（訴00 00000號申訴卷第33、36至40、53頁；本院卷第93、95、2 25至313頁），則此等事實自堪信為真實。 （四）雖原告主張因原告鼎威公司與豐瀛公司之代表人為配偶關 係，原告鼎威公司代表人張炎輝，於請領系爭採購案押標 金之期間，因業務過多，遂委託配偶陳敏真代為向陽信銀 行開立本件押標金票據，但張炎輝早於105年4月6日委託 之時，將含本件押標金之金額匯入配偶陳敏真開立之陽信 銀行帳戶內，故僅係委託之便宜行事行為，但原告從請領 本件招標文件之電子領標、填具文件至後續投標等行為均 係各自公司人員自行負責，此從標單細項及總額均無一相 同，且差距非小即可得知。又雖然當初張炎輝匯入金額為 100萬元，但該100萬元係含押標金45萬元，其餘部分係家 用及參予合會會金之款項。系爭採購案招標文件之資格主 體上，並未排除夫妻間各自經營公司不得投標同一標案之 情事，是以，本件僅係單純委託配偶代為請領押標金票據 便宜行事，並無政府採購法第50條第1項第5款情事云云。 惟查，被告就系爭採購案係於105年4月7日甫上網公告乙 節，已如前揭不爭執事項所述，則系爭採購案所需工程項 目及押標金額至遲於105年4月7日以後方可經由公告周知 ，則原告鼎威公司代表人張炎輝焉有可能於被告對系爭採 購案為招標公告前即已得知將有系爭採購案，乃至押標金 所需金額及開標時間，而能早於105年4月6日將系爭採購 案所需押標金額匯給其妻陳敏真，並囑其於開標日（105 年4月12日）前購買系爭採購案之押標金支票？且觀諸陳 敏真所提存款帳戶明細單（見上開申訴卷第35頁），陳敏 真設於陽信銀行內之帳戶於105年4月間本有頻繁之現金及 匯款出入，其金額動輒為百萬之數，甚至其配偶張炎輝在 該月份就有二筆均為100萬元之匯款（105年4月6日及22日 ）匯入其妻陳敏真之帳戶，則陳敏真前揭帳戶究竟作為原 告鼎威公司及豐瀛公司二家公司資金之流用，抑或夫妻間 通常事務代理，已顯有疑義，又何以單憑張炎輝於105年4 月6日之一筆匯款即得肯認其有委託其妻代購押標金支票 之意？再者，陳敏真於105年4月11日前往陽信銀行之初原 本即有同時購買原告鼎威公司及豐瀛公司二家關於系爭採 購案之押標金支票之意（因原告自稱張炎輝早於數日前已 言詞委託並匯款），然昌遠環護營造有限公司於105年4月 8日至陽信銀行開票時，其票據號碼為AB0000000，待陽信 銀行於相隔3日後為原告豐瀛公司開票時，其票據號碼也 僅差距2號（即AB0000000），但陳敏真同時申請為原告鼎 威公司開票時，其票據號碼卻差距3號（即AB0000000）， 顯見此係陳敏真向開票銀行所提之特別要求，以避免二家 押標金支票因連號而遭查察，則原告鼎威公司與豐瀛公司 之押標金支票自是由同一人所為，縱使該二家其餘投標文 件所列工程詳細價目及總額互有差異，均難以否定原告鼎 威公司實係作為原告豐瀛公司陪標廠商之情事，故原告前 揭主張要無足取。是此，揆諸前揭工程會91年11月27日函 釋意旨，被告以原告二人之押標金支票具有上開函釋第5 款所稱「其他顯係同一人或同一廠商所為之情形」，而該 當政府採購法第50條第1項第5款要件，並依政府採購法第 31條第2項第8款規定不予發還押標金予原告，自屬適法之 處置。 五、綜上所述，原告前揭主張，均不足採。則被告前揭105年5月 10日水七管字第10550058600號函以原告參與系爭採購案， 有政府採購法第50條第1項第5款規定，而依政府採購法第31 條第2項第8款及系爭採購案投標須知第16點第12款規定核定 不予發還押標金等情，並無違誤，異議處理結果及申訴審議 判斷遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷申訴審 議判斷、異議處理結果及前揭函文，為無理由，應予駁回。 又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟 資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之 必要。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如 主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　6　　 日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　蘇　秋　津 法官　張　季　芬 法官　林　彥　君 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　6　　 月　　6　　 日 　　　　　　　　　　　　　　 書記官　謝　廉　縈