裁判書系統

高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　 105年度訴字第535號 　　　　　　　　　　　　　　　　 民國106年7月5日辯論終結 原　　　告　美麗海灣股份有限公司 代　表　人　張弘光 被　　　告　澎湖縣議會 代　表　人　劉陳昭玲 訴訟代理人　郭承榮 　　　　　　廖英賢 上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服內政部中華民國105 年9月26日臺內訴字第1052200908號訴願決定，提起行政訴訟， 本院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要：緣原告於民國105年5月12日以貝（光）字第0000 000號函詢被告，要求同意原告於被告開會期間於記者席進 行網路實況轉播，被告以其曾於105年3月21日徵詢議長及議 員之意見，結果為1人同意、13人反對，遂以105年5月13日 澎議議字第1050000813號函復原告，為尊重全體議員權利與 意願，其轉播之要求難予許可。原告不服，提起訴願，遭決 定不受理，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）被告無法律依據限制原告於議場進行直播，違反法律保留 原則： 1.按司法院釋字第443號解釋理由書略謂：「憲法所定人民 之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者， 均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無 差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第8條規定即較 為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關 ，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第392號解釋 理由書），而憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22 條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得 以法律限制之。」此即法律保留原則，迭經司法院釋字第 384號、第491號、第522號、第604號及第614號等多號解 釋論述綦詳。 2.次按司法院釋字第689號解釋理由書，新聞自由屬憲法之 基本權利，新聞自由所保障之新聞採訪自由並非僅保障隸 屬於新聞機構之新聞記者之採訪行為，亦保障一般人為提 供具新聞價值之資訊於眾，或為促進公共事務討論以監督 政府，而從事之新聞採訪行為。如欲對之為限制，亦應受 法律保留原則之拘束。 3.本件原告屬於地方新聞媒體，欲藉載具將議場內議事情形 傳播於線上電子平臺，屬新聞記者之採訪行為，亦受新聞 自由之保障。被告無法律授權，限制原告於議場進行直播 ，違反法律保留原則。 （二）被告辯稱是否開放直播係屬地方議會職權，實有未洽；被 告認為未經允許而於議場內直播，不受新聞自由保障，亦 屬無稽： 1.新聞媒體倘在議場中以合理適當之方式進行直播、採訪、 攝錄影及筆記之行為，自應受新聞自由之保障。被告主張 有關地方議會開會是否透過各項載具，例如有線、無線、 網路直播、手機直播、錄影播放等，這均是地方議會本身 職權問題，不是外人隨意所能置喙與干涉，實有未洽。 2.被告復以：「尤其不能說議會不做網路直播，新聞媒體就 可以大剌剌如入無人之境，自行就在議場記者席架設攝影 器材進行直播，此一既未事先申請允准同意之侵門踏戶野 蠻行徑，豈是文明國家新聞媒體採訪時之應有專業倫理？ 又豈是憲法第11條新聞自由保障之範圍與真諦？」此一見 解，亦屬無稽： ⑴首先就事實部分而言，原告曾先後以105年3月17日貝（光 ）字第0000000號函、第0000000號函及同年月31日貝（光 ）字第0000000號函詢被告，表明將於記者席以不妨礙會 議進行方式免費網路實況轉播，俾貫徹其憲法所賦予之新 聞自由權利，惟皆遭被告拒絕（參見被告105年4月7日澎 議議字0000000000號函）。原告所屬記者進入議場後，安 坐於議會設置之二樓記者席，悄然錄製直播影片，從未干 涉被告議員間之議政，亦未向議員提問，而係忠實呈現議 員間互動予大眾。被告所稱「未事先申請允准同意之侵門 踏戶野蠻行徑」，純係子虛烏有。 ⑵再者，就法律部分而言，新聞媒體進行直播是否受新聞自 由保障與是否應經允許，係屬二事。並非新聞媒體受採訪 之允許後，其採訪行為方受新聞自由之保障，而係此一行 為本身即受新聞自由保障。新聞自由既係憲法上基本權利 ，為兩造所不爭執，則被告在無法律依據上，自無權「允 許」或「不允許」原告為直播。被告上開主張，認事用法 均有違誤。 ⑶至於被告認為「沒有法令明文規定議會開會一定要用載具 轉播」，此一論點與本件無涉，蓋因本件爭點在於被告禁 止原告於議會以載具直播，而非被告意圖使用什麼載具直 播，併予敘明。 （三）本件行政法院有審判權，亦有完全之審查權： 1.按我國行政訴訟審判權採概括主義，是以行政訴訟法第2 條規定公法上之爭議，除法律別有規定外，得依同法提起 行政訴訟。查地方議會為地方自治團體之立法機關，行使 地方自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法 規賦予之職權（地方制度法第25條、第35條至第37條）。 而地方議會由議員（代表）組成，由議員（代表）合議行 使上開地方議會之職權（最高行政法院104年度裁字第161 7號裁定意旨參照）。查本件係有關是否准許原告於被告 議場進行錄影直播事件，核屬議會基於實質行政機關之地 位為否准處分衍生之公法上爭議，既非憲法之公法上爭議 ，法律復未特別規定其審判權之歸屬，自應由行政法院審 判。 2.次按司法院釋字第342號解釋理由書謂：「依民主憲政國 家之通例，國家之立法權屬於國會，國會行使立法權之程 序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自行訂定之議事規範為 之，議事規範如何踐行係國會內部事項。依權力分立之原 則，行政、司法或其他國家機關均應予以尊重，學理上稱 之為國會自律或國會自治。」被告認為司法院釋字第342 號解釋係對議會自律原則之說明，此說所謂議會，包括各 級民意機關，包括立法院及各級議會與鄉鎮市民代表會在 內，此一見解，為原告所不爭執。惟本件有無議會自律原 則之適用，不無疑問。按議會自治或自律之原則，乃係基 於權力分立之原則而來，此觀司法院釋字第342號、第435 號解釋自明。司法院釋字第342號解釋理由書所引用之美 日德三國裁判，俱係有關司法審查經議會程序所通過之法 案應為何等審查密度之問題，益徵議會自律之原則並不適 用於議會與人民間之行政法律關係，而係適用於憲法機關 間應分立、制衡與尊重之關係。被告引用最高法院104年 度臺非字第222號刑事判決說明議會自治之意涵，卻忽略 該案件正是檢察官（司法追訴權）介入了議會（立法權） 之情形，而與本件事實迥不相同。 3.查本件屬於被告是否准許原告於議場內記者席為直播錄影 之個案問題，屬於議會基於其實質行政機關之地位所為之 決定，並非前揭司法院釋字第342號解釋所稱國會（議會 ）行使立法權之形式，尤非「內部」議事規範如何踐行之 事項，自不受議會自律原則之保障。被告引用之臺灣高等 法院高雄分院103年度上易字第283號刑事判決略以：「直 轄市議員選舉、罷免議長、副議長，為其居於市議員身分 而得行使之議會內部行為，屬議會之議事程序範圍，自應 於有違反議會自律事項時，由議會紀律委員會加以懲戒， ……。」該案件所生爭點，亦屬議員亮票違反議會自律規 則的問題，而非如本件係議會侵害人民基本權之事實。準 此，本件行政法院有完全之審查權。 （四）被告議場錄音錄影管理規則非屬自律規則，其已違反法律 保留原則，增加人民法律所無之義務，攸關人民權利義務 之部分，非屬議會自律之範疇： 1.被告辯稱其基於議會自治，依地方制度法第31條訂有「澎 湖縣議會議場錄音錄影管理規則」，被告認為上開管理規 則屬於自律規則，該管理規則第7條規定：「本會會議時 ，除法令另有規定外，非經大會主席許可，任何人不得在 議場內自行錄音、錄影。」此規定任何人必須服膺遵守。 惟按所謂自律規則，係地方立法機關為維持其議會運作， 在不違反法規範圍內，得就議事程序、內部組織及內部秩 序之維持等事項，自行訂定相關規範，以助其職務之履行 （參照被告所引用之內政部96年6月26日內授中民字第096 0033644號函）。惟本件被告議場錄音錄影管理規則之規 定，其規範主體並不僅止於議會內的議員與行政人員，亦 包括到了人民，逾越部分，應非議會自律之範疇，亦不受 議會自律之保障（蓋因其根本非屬規範議會的「內部」事 項）。析言之： ⑴首先，被告引用內政部105年3月29日臺內民字第10500218 33號函，該函說明「因事涉貴管自律規則，請妥善逕復該 社並副知本部」，然後被告隨即謂：「足見本管理規則為 內政部認定之『自律規則』，無庸置疑。」邏輯跳躍，稍 嫌率斷。按被告依其組織自治條例第23條第2項訂有被告 議事規則，被告組織自治條例第23條規定：「（第1項） 本會之議事程序，除本自治條例及本會議事規則規定者外 ，依會議規範之規定。（第2項）前項議事規則，以規範 議事事項為限，由本會訂定，報內政部備查，並函送縣政 府。」地方制度法第31條第1項、第2項亦規定：「地方立 法機關得訂定自律規則。」、「自律規則除法律或自治條 例另有規定外由各該立法機關發布，並報各該上級政府備 查。」本條所謂自律規則，應與被告組織自治條例第23條 之議事規則，作同一解釋。該議事規則必須以規範議事事 項為限，並報內政部備查，函送縣政府。但原告未見被告 有提出該管理規則已報內政部備查之證據。 ⑵其次，從被告議事規則之體例以觀，其自始至末，規範對 象均係議會議員及行政人員之議會程序，包括議員處理人 民請願、提案、開會等流程，從未及於「人民」，此方符 合自律規則或議事規則僅係規範議會「內部」議事流程之 意旨。原告認為，管理規則應屬於營造物利用規則，理由 如下：按所謂營造物係指行政主體為達成公共行政上之特 定目的，將人與物作功能上之結合，以制定法規作為組織 之依據所設置之組織體，與公眾或特定人間發生法律上之 利用關係。查議會固屬議員開議之所在，但非謂民眾不能 入內觀看聆聽。民眾在議會觀看聆聽，有如其在學校、博 物館，不可大肆喧嘩，應遵守其利用規則。民眾進入議場 觀看聆聽時，所適用之規範並非議事規範，而屬於營造物 利用規範。次按關於營造物利用規範，如規定須經許可才 能為意見之表達，可能構成言論內容之事前審查，學者李 惠宗認為原則上應屬違憲。 ⑶退一步言，無論自律規則或營造物利用規則，皆不能牴觸 上級法規，亦不能在無法律授權之情形下，增加人民法律 所無之義務，被告議場錄音錄影管理規則無法律之授權， 限制人民之表意自由、新聞自由與通訊傳播自由，顯然有 違法律保留原則。 2.被告又認為其議場錄音錄影管理規則第7條所謂「除法令 另有規定」，係指地方制度法、地方立法機關組織準則及 政府資訊公開法，而上揭法令尚無限制大會主席許可權之 明文規定。惟此係因大會主席及被告根本無權為允許或不 允許新聞媒體於議會內為合理必要之採訪行為，併予敘明 。 （五）被告議場錄音錄影管理規則第7條侵害人民之表意自由、 通訊傳播自由及新聞自由，茲說明如下： 1.有關表意自由部分： ⑴按我國司法院釋字第445號解釋以降，採用美國法上的雙 軌理論（two-track theory），立法者如非針對言論之內 容（content-neutral regulations）為限制（例如對言 論自由之時間、地點及方式為限制），違憲審查之密度將 較為寬鬆；而如係就言論之內容（content-based regula tions）為限制，則採雙階理論(two-level theory），針 對高價值言論，如政治性言論，應受嚴格審查（司法院釋 字第445號解釋），而如係低價值言論，例如商業性言論 （司法院釋字第577號解釋）或猥褻性言論（司法院釋字 第509號解釋）則以中度審查為原則。按政治性言論屬於 高價值言論，如欲對其為限制，依司法院釋字第445號解 釋理由書見解，應採「明顯而立即危險」（Clear and Pr esent Danger Test）原則。亦即，僅有在系爭言論將產 生「明顯而立即之危險」時，方能以法律加以限制。又立 法者倘對言論自由採用事前審查制，依司法院釋字第744 號解釋，已涉及對言論自由及人民取得充分資訊機會之限 制，乃對言論自由之重大干預，原則上應為違憲。 ⑵查本件原告所為議會直播，性質上乃屬政治性言論，並為 實踐其言論自由所必要，而使人民監督政治活動之功能得 以實現（司法院釋字第509號解釋）。而被告禁絕新聞媒 體入內進行直播，並非僅對言論自由之時間、地點及方式 所為限制，而係對其發表政治性言論所為的客觀限制。析 言之：乍看之下，被告雖係限制原告不得於議場中及於議 事中為直播，似屬對於原告行使言論自由之時間、地點及 方式為限制，而不及於原告言論之內容。但論諸實際，倘 原告無法在該地點、該時點為直播，則不可能真實呈現無 遺的議事內容，因此被告議場錄音錄影管理規則之限制， 已屬於對於原告政治性言論本身之限制，應嚴格遵守「比 例原則」及「明顯而立即之危險原則」。 ⑶退萬步言，如認其非屬政治性言論，亦屬對於言論之事前 管制。亦即，依被告議場錄音錄影管理規則第7條規定， 必須先經過大會主席同意者，新聞媒體方得為錄影直播， 乃係對言論自由事前審查，傾軋人民之意見表達與知的權 利，莫此為甚。準此，依司法院釋字第744號解釋，原則 上應屬違憲。 2.有關通訊傳播自由及新聞自由部分： ⑴按憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障，鑑於言論 自由具有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的 權利，形成公意，促進各種合理之政治及社會活動之功能 ，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應 給予最大限度之保障（司法院釋字第509號解釋參照）。 前開規定所保障之言論自由，其內容尚包括通訊傳播自由 之保障，亦即人民得使用無線電廣播、電視或其他通訊傳 播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由（司法院釋 字第613、678號解釋參照）。次按司法院釋字第613號解 釋理由書又謂：「通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與 平臺，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、 立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關， 以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公 共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由 之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一 步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體 規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由 通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領 域。」 ⑵本件原告架設載具進行直播採訪，屬於其通訊傳播自由之 具體展現，不僅立法者不應加以限制，反而應加以鼓勵， 並有立法義務，透過制度設計促進新聞媒體發展。詎料被 告反其道而行，就媒體請求於議場二樓直播一事，推三阻 四，最後悍然拒絕，則應如何期待在法制面上，立法機關 能以身作則，制定資訊公開的規則，並要求其他政府機關 加以遵守？ ⑶又司法院釋字第689號解釋理由書謂：「為確保新聞媒體 能提供具新聞價值之多元資訊，促進資訊充分流通，滿足 人民知的權利，形成公共意見與達成公共監督，以維持民 主多元社會正常發展，新聞自由乃不可或缺之機制，應受 憲法第11條所保障。新聞採訪行為則為提供新聞報導內容 所不可或缺之資訊蒐集、查證行為，自應為新聞自由所保 障之範疇。又新聞自由所保障之新聞採訪自由並非僅保障 隸屬於新聞機構之新聞記者之採訪行為，亦保障一般人為 提供具新聞價值之資訊於眾，或為促進公共事務討論以監 督政府，而從事之新聞採訪行為。惟新聞採訪自由亦非絕 對，國家於不違反憲法第23條之範圍內，自得以法律或法 律明確授權之命令予以適當之限制。」查本件被告議場錄 音錄影管理規則第7條業已造成人民通訊傳播自由與新聞 自由之侵害，其所欲達成之目的應具重大公益，手段與目 的之達成間應具有實質關連，方得免於違憲之非難。 ⑷又被告以為維護議會之莊嚴性為由，拒絕原告直播之申請 ，惟原告實在無法得知直播之後何以議會的之莊嚴性便蕩 然無存，固不論立法院和臺北市議會均已開放直播，被告 亦早已於90年起決議委由澎湖有線電視股份有限公司（下 稱澎湖有線電視公司）進行轉播，則被告、臺北市議會及 立法院皆不具有莊嚴性？又被告主張拒絕直播是為避免埋 下治絲益棼的困擾爭議，且為避免議員在大會發言，遭其 他媒體選擇性片面擷取、扭曲散布、變造偽造，乃至作為 日後選舉時進行負面攻擊之文宣，雖然頗為牽強，但如認 其屬重大公益，限制直播豈有助於目的之達成？被告所舉 「105年6月1日上午召開之第18屆第3次定期會第34次會議 」之例子，不正是因為沒有直播，而媒體和民眾只能以議 會所流出的錄音檔和文字捕風捉影？ ⑸準此，被告議場錄音錄影管理規則第7條造成人民通訊傳 播自由與新聞自由之侵害，不僅無重大公益可資追求，手 段與目的間亦難謂有實質關聯，應已違反憲法第23條之比 例原則。按司法院釋字第216號解釋謂：「法官依據法律 獨立審判，憲法第80條載有明文。各機關依其職掌就有關 法規為釋示之行政命令，法官於審判案件時，固可予以引 用，但仍得依據法律，表示適當之不同見解，並不受其拘 束，……。」被告議場錄音錄影管理規則第7條不符法律 保留原則，侵害人民表意自由、通訊傳播自由及新聞自由 ，且違反憲法第23條之比例原則，被告依上開規定所為禁 止或不允許直播之處分，於法未合， 應予撤銷。 （六）被告引用吳庚教授之見解，認為其不論從營造物權限或是 營造物之家主權而言，其難予許可原告自行進行網路實況 轉播，誠屬有據。惟查： 1.被告認為其所適用之管理規則，並非以實質意義行政機關 之立場發布，然後又認為其係基於行政主體之營造物管理 者身分，排除原告自行進行網路實況轉播，則其究竟在本 件屬於行政機關或立法機關，令人困擾。 2.被告排除原告於議場，應屬營造物警察權之行使：退步言 之，被告如欲主張其有行政法上理由排除原告於議場，亦 應具體明確說明其理由為何。按對於公物之管理及使用有 妨害者，有予以排除之權利，其性質相當於民法所規定之 物上請求權，亦有稱之為公法上之家主權者。如屬營造物 用物，為維持營造物合乎目的之運作，尚有所謂營造物權 力及營造物警察兩項權限。次按營造物係人與物之結合體 ，而公物為單純之物。查本件被告屬於議員與縣議會議場 之結合體，所行使之排除新聞媒體於內進行直播採訪行為 ，應屬營造物警察權之行使（參見吳庚，行政法之理論與 實用第14版，第182頁），合先敘明。 3.營造物警察之行使應遵守行政法之一般法律原則：按營造 物警察之行使，本質上與家主權相當，除應遵守輔助原則 之外，亦應遵守行政程序法之一般法律原則。次按行政程 序法第3條第1項及第2項第1款規定：「行政機關為行政行 為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」、「下 列機關之行政行為，不適用本法之程序規定：一、各級民 意機關。」臺灣桃園地方法院101年度簡字第20號判決雖 認為上開條文揭示行政程序法具有基本法之性質，惟最高 行政法院98年度判字第149號判決及102年度判字第717號 判決仍認為，行政程序法僅具普通法性質，立法者既已於 第3條第2項明示除外事項，且中央法規標準法第16條亦規 定：「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定 者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」 故屬行政程序法第3條第2項者，如有特別法加以規範，應 優先適用特別法規定，不應適用行政程序法。但吳庚教授 就普通法說進一步分析，認縱令是行政程序法第3條第2項 或第3項之除外事項，只要是行政法律事項，仍有行政程 序法第5條至第10條行政法原理原則及實體規定適用，僅 是程序規定不予適用而已（吳庚，行政法之理論與實用第 14版，第561-565頁），此說有實務見解加以贊同者（參 見最高行政法院94年度判字第2012號判決）。從此見解而 言，本件被告行使營造物警察權，亦應受比例原則之拘束 。 4.本件被告行使營造物警察權違反比例原則：按行政程序法 第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取 之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的 之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方 法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」是 所謂比例原則之具體實踐。次按營造物警察權之行使，須 營造物遭人侵入及妨害（吳庚，行政法之理論與實用第14 版，第188頁），蓋因其本質與家主權類似，均是公物或 公營造物侵害排除之物上請求權。惟於本件之情形，原告 記者進入議場後，安坐於議會設置之二樓記者席，悄然錄 製直播影片，從未干涉被告議員間之議政，亦未向議員提 問，而係忠實呈現議員間互動予大眾，何來不當干擾甚至 侵害之可言？被告禁止原告直播，甚至加以驅趕之行為， 不具行使營造物警察權之適當性，遑論其必要性與衡平性 之有無。 （七）如前所述，本件被告禁止原告為直播錄影，屬於基於實質 行政機關地位所為之行政行為，亦有行政程序法一般法律 原則之適用。按行政程序法第6條規定：「行政行為，非 有正當理由，不得為差別待遇。」是為憲法第7條平等原 則於行政法上之具體實踐。被告主張其未同意原告網路直 播，尚因其自90年第14屆第7次定期會起，業已委託澎湖 有線電視公司實況轉播，已極盡議事資訊公開透明之能事 。惟查利用電視進行實況轉播，與利用網路進行直播，其 事物之本質並無不同，均係利用通訊傳播媒體為載具，向 大眾傳達及時的新聞訊息。但前者已經轉播15年，而後者 卻屢遭刁難，難入議會之門，不免令人懷疑，被告與民間 業者有勾結情事。被告更提到立法院議事轉播，乃是由立 法院本身編列預算，透過政府採購法購置資訊設備儀器而 建置的，卻從未思考到其邀請澎湖有線電視公司進行直播 ，根本沒有遵循政府採購法。準此，被告禁止原告入內直 播，卻同意私人澎湖有線電視公司可以實況轉播（本質上 就是直播），顯然存在無正當理由之差別待遇，違反行政 程序法第6條之平等原則，灼然甚明，求予廢棄。 （八）被告認為其取消原告採訪權係因原告違反其議場錄音錄影 管理規則第7條規定之故，惟此見解違反處罰法定主義： 1.按「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分 ：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營業、吊扣證 照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出入港口、機 場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁止申請或其 他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或消滅資格、 權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登 記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權 利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或名稱、公布 照片或其他相類似之處分。四、警告性處分：警告、告誡 、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似之處分。」 行政罰法第2條固有明文。惟特定處分雖不在上開法條範 圍內，亦未可以辭害意，遽謂其不具裁罰性而非行政罰。 例如會計師懲戒委員會以會計師受託辦理財務報告查核簽 證業務涉有疏失，違反會計師法規定裁處之申誡處分，該 申誡處分是否為行政罰法之行政罰？103年度高等行政法 院法律座談會提案一研討結果採肯定之見解。 2.查本件被告認為原告有違反其議場錄音錄影管理規則之情 事，故取消其採訪權，禁止其進入議會。該禁止處分之性 質，顯具對原告以前違反義務行為之非難性，並且有嚇阻 及預防原告再犯之性質，屬於行政罰。按行政罰法第4條 規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自 治條例有明文規定者為限。」是為所謂的處罰法定主義。 本件被告並無法律依據，而逕取消原告採訪權，實有違處 罰法定主義，併予敘明。 （九）綜上所述，被告依其議場錄音錄影管理規則禁止原告於議 場內錄影直播，無法律授權而侵害原告之表意自由、通訊 傳播自由及新聞自由，違反法律保留原則；且該管理規則 欠缺重大公益目的，不具適當性和必要性，違反比例原則 ；被告長年委請澎湖有線電視公司轉播，卻不允許其他媒 體進行轉播，違反平等原則；另被告主張其係基於議會自 治及家宅權等部分，均屬無稽；被告嗣後禁止原告入內採 訪之決定，亦有違處罰法定主義等情。並聲明求為判決： 1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告之申請作成 准予原告進入被告所屬議場進行錄音錄影之處分。 三、被告則以： （一）按「社會秩序維護法第89條第2款規定，旨在保護個人之 行動自由、免於身心傷害之身體權、及於公共場域中得合 理期待不受侵擾之自由與個人資料自主權，而處罰無正當 理由，且經勸阻後仍繼續跟追之行為，與法律明確性原則 尚無牴觸。新聞採訪者於有事實足認特定事件屬大眾所關 切並具一定公益性之事務，而具有新聞價值，如須以跟追 方式進行採訪，其跟追倘依社會通念認非不能容忍者，即 具正當理由，而不在首開規定處罰之列。於此範圍內，首 開規定縱有限制新聞採訪行為，其限制並未過當而符合比 例原則，與憲法第11條保障新聞採訪自由及第15條保障人 民工作權之意旨尚無牴觸。又系爭規定以警察機關為裁罰 機關，亦難謂與正當法律程序原則有違。」司法院釋字第 689號解釋著有明文。惟該號解釋理由書亦載明：「惟新 聞採訪自由亦非絕對，國家於不違反憲法第23條之範圍內 ，自得以法律或法律明確授權之命令予以適當之限制。」 由此可見，真正新聞自由的內涵，並非使新聞媒體或從業 人員不受任何限制，合先敘明。其次，就有關地方議會開 會是否透過各項載具轉播，例如有線、無線、網路直播、 手機直播、錄影播放等，此均為地方議會本身職權問題， 不是外人隨意所能置喙與干涉，更沒有法令明文規定議會 開會一定要用載具轉播。尤其不能說議會不做網路直播， 新聞媒體就可大剌剌如入無人之境，自行在議場記者席架 設攝影器材進行直播，此一未事先申請允准同意之侵門踏 戶野蠻行徑，豈是文明國家新聞媒體採訪時應有的專業倫 理？又豈是憲法第11條新聞自由保障的範圍與真諦？是以 ，新聞媒體率爾在被告所屬議場自行架設攝影器材進行網 路轉播，應受制約，不能任由原告一廂情願，如此才是民 意機關與新聞媒體分別扮演監督行政機關角色，各職所司 ，落實監督行政機關的職責。 （二）次按「依民主憲政國家之通例，國家之立法權屬於國會， 國會行使立法權之程序，於不牴觸憲法範圍內，得依其自 行訂定之議事規範為之，議事規範如何踐行係國會內部事 項。」司法院釋字第342號解釋理由書著有明文。學者更 指出：舉凡「與行使職權有關係」以及「與此直接有關」 之附隨行為之內部組織之形成、議事規則規定、內部成員 之懲戒，及議會內部之議事干擾行為等，皆不得由行政或 司法機關干涉（司法院釋字第435號解釋）。而此之議會 包括各級之民意機關，包括立法院及各級議會與鄉鎮市民 代表會在內，附此陳明。又「依民主國家之通例，國家立 法權屬於國會，國會行使立法之程序，於不牴觸憲法範圍 內，得依其自行制定之議事規範為之，議事規範如何踐行 係國會內部事項。依權力分立之原則，行政、司法或其他 國家機關均應予以尊重，學理上稱之為『國會自律』或『 國家自治』。是民意代表其職權行使之程序或行使投票權 之議會內部行為，於不牴觸憲法範圍內，得依其自行訂定 之議事規範為之，此一精神並未區分地方或中央議會，而 應一視同仁予以保障。如有違反議會自律事項時，應由議 會紀律委員會加以懲戒，……。因之，直轄市議員選舉、 罷免議長、副議長，為其居於市議員身分而得行使之議會 內部行為，屬議會之議事程序範圍，自應於有違反議會自 律事項時，由議會紀律委員會加以懲戒。」臺灣高等法院 高雄分院103年度上易字第283號刑事判決可資參照 （三）就議事紀律與秩序維持，乃至動用警察權等議會運作作為 而言，向來為專家學者認為屬於權力分立及議會自律原則 之核心。以動用警察權為例，未有議會請求或主席召喚， 絕對禁止警察未經許可情況下進入議場，倘如有進入議場 之任何行為，其嚴重性與攜帶武器之軍人進駐議會，幾無 差異。是以，為降低外界對議會內部之議事干擾行為，允 宜尊重議會自律原則，俾免侵及立法權依據所享有之自主 領域。同時，被告之上級監督機關內政部96年6月26日內 授中民字第0960033644號函釋略以：「按『地方制度法』 第31條第1項規定，地方立法機關訂定自律規則，係指地 方立法機關為維持議會運作，在不違反法規範圍內，得就 議事程序、內部組織及內部秩序之維持等事項，自行訂定 相關規範，以助於其職務之履行，……。」是以維持議事 秩序，始能使地方民意機關所賦予之法律職權得以發揮功 能，此實非誇張之語。 （四）本件原告曾於105年3月17日以貝（光）字第0000000號函 ，逕向內政部提及抗議被告非法干擾採訪、禁止錄音錄影 暨擬實況網路（電臺）轉播第18屆第9次臨時會、第3次定 期會總質詢情事，經內政部於105年3月29日以臺內民字第 1050021833號書函（答辯狀附件第24頁）通知被告，內容 略以：「主旨：有關貝傳媒抗議貴會非法干擾該社記者採 訪及禁止錄音錄影1案，因事涉貴管自律規則，請妥處逕 復該社並副知本部，請查照。」等語。被告收文後，即於 105年4月7日根據前開內政部書函，以澎議議字第1050000 479號函復原告，內容略以：「說明：……三、……本會 尊重議員對其實況轉播權利與意願而憑辦理。現時循例與 有線電視業者簽定實況轉播，長期以來皆符合鄉親需求性 。對貴媒體網路直播，經再次徵詢議員確難達成轉播共識 ，故難予許可，敬請諒察。」等語，足見被告議場錄音錄 影管理規則為內政部認定之「自律規則」，無庸置疑。 （五）按被告議場錄音錄影管理規則係被告第11屆第4次臨時會 時三讀審議通過之議案，此係為現行地方制度法第31條所 稱之自律規則，非如同行政規則般僅由被告以實質意義行 政機關之立場發布。基此，被告議場錄音錄影管理規則第 7條規定，迄今並無牴觸憲法、法律、中央法規或上級自 治法規，其適法性即無疑慮，任何人必須服膺遵守。甚至 此一規定也從未阻絕法院或檢調機關調閱權限，更未見司 法院大法官宣告無效。即使議事內規如發生疑義需要解釋 ，其解釋亦屬議會自治範圍，毋庸也不應假手其他機關， 因徒有訂定之權卻不能解釋，所謂自治不免流於空談。按 被告議場錄音錄影管理規則第7條規定：「本會會議時， 除法令另有規定外，非經大會主席許可，任何人不得在議 場內自行錄音、錄影。」此一規範目的，乃為利於主席維 護議場秩序，並避免議員在大會發言之錄音錄影，遭受他 人做為任何形式之商業目的、廣告、促銷、宣傳、政治目 的、選舉或訴訟使用。倘如允許任何人假借名目於議場內 逕行錄音錄影，無異架空該條之立法目的，而使該規定成 為具文。況查目前全國各地方議會作同質性規範者，計有 ：基隆市、臺北市、新北市、桃園市、新竹市、新竹縣、 苗栗縣、臺中市、南投縣、雲林縣、嘉義縣、屏東縣、花 蓮縣、宜蘭縣、金門縣、連江縣等16縣市。顯見被告議場 錄音錄影管理規則尚非被告所獨創之規定，而係我國各地 方議會共通之規範。 （六）有關被告議場錄音錄影管理規則立法理由部分，茲分述如 下： 1.經被告遍查歷年文書檔案結果，未能查有75年12月10日被 告召開第11屆第4次臨時會審議「臺灣省澎湖縣議會議場 錄音錄影管理規則」會議資料（含草案提案表、草案總說 明、草案條文等），僅查得該次臨時會會議紀錄及決議： 「照案通過」之議事錄。此一情形，極可能早年法制書面 作業不似現今完備所致，加諸年代久遠，無從可考，情非 得已，懇請諒察。 2.被告尋求無著後，乃轉向內政部民政司商請提供，藉以瞭 解被告斯時制定之參酌背景資料。經內政部民政司於106 年3月16日提供臺灣省政府75年4月22日75民二字第14647 1號函供參，該函內容略以：「主旨：檢陳『臺灣省各縣 市議會錄音、錄影管理規則範本』一種，謹請鑒核。說明 ：……二、本範本奉核定後函知各縣市議會參照訂定錄音 錄影管理規則。」惟該函文及其附件資料中，仍未能見有 立法理由等法制相關文件。 3.另比對前揭臺灣省政府擬訂之範本與現行被告議場錄音錄 影管理規則，二者內容、條文、順序及條文數，幾無二致 。且在被告議場錄音錄影管理規則或被告議事規則、旁聽 規則等自律規則，陸續沿用至今，並無窒礙難行之處，併 此陳明。 4.而今細繹斯時訂定被告議場錄音錄影管理規則之初衷，應 是基於貫徹議事公開、維持議程順暢、維護議場秩序、保 障議員發言權益等諸多考量。特別是若不有所規範，則擅 自錄音錄影，極可能淪為商業目的、廣告、促銷、宣傳、 政治目的、選舉或訴訟所用，引發諸多治絲益棼的爭議。 （七）再以目前我國各級法院為例，司法院為了維持法庭秩序， 依據法院組織法第84條第5項規定發布「法庭旁聽規則」 ，該規則第7條第2款規定：「旁聽人在法庭旁聽，應保持 肅靜，並不得有下列行為：……二、向法庭攝影、錄影、 錄音。但經審判長許可者，不在此限。」當然或許有人會 認為議會的議事堂不能相比擬，惟渠等之莊嚴性應該是一 致的，特此陳明。另對照「立法院會議錄影錄音管理規則 」第2條第2項規定：「前項影音訊號不得做為任何形式之 商業目的、廣告、促銷、宣傳、政治目的、選舉或訴訟使 用。」此一條文規範，應是寓有衡酌個人穩私與政治權益 之困擾，並有效節省訴訟救濟資源之浪費。若能事先徵求 當事人或民意機關同意，較為符合比例原則。以本件為例 ，原告自行網路直播或錄製下來擇期放映，此將埋下治絲 益棼的困擾爭議，誠非議員、被告及社會各界所樂見。 （八）又按「……基於權力分立原則，議會議場乃立法權之核心 場域，民意代表於議會所為議案表決或發言享有免責權（ 司法院釋字第165號解釋文、地方制度法第50條），偵查 機關如率得以偵查犯罪為由，逕行進入議會議場蒐證，不 惟侵害立法權之議會自治原則，抑且使民意代表因遭蒐證 而心存恐懼，致不敢發表議論或為一定之表決，造成寒蟬 效應，間接破壞民主憲政發展，並使行政或偵查機關得藉 此干涉、控制立法權，對公益之影響甚屬重大。從而偵查 機關如經合理判斷認該議會議場有發生犯罪之嫌疑，而欲 對在場人員蒐集犯罪事證，即應取得議會大會主席之同意 或依刑事訴訟法第11章關於搜索及扣押之規定為之。…… 再者，進入『議會議場』蒐證，乃侵害立法權之議會自治 原則，本件蒐證場所既係在『議會議場』內，自應事先徵 得『議會主席』之同意，即令已得該『議會場所』最高行 政長官即秘書長之同意，自仍有未足。……。」最高法院 104年度臺非字第222號刑事判決意旨可資參照。由上顯見 最高法院認為議會議場非一般公共場所，任何人非可隨便 進出。是以，進入議場人員，相關行為即應受到錄音錄影 管理規則或旁聽規則的約束，否則此等自律規則豈非形同 具文？故本件原告既無議會授權同意錄音錄影，自不得擅 自於議場錄音錄影，被告此一合法防禦權之認事用法，尚 無違誤，灼然甚明。 （九）按被告議場錄音錄影管理規則第7條所謂「除法令另有規 定外」乙節，係指上位法令即「地方制度法」、「地方立 法機關組織準則」及相關法令即「政府資訊公開法」而言 ，惟前揭法令尚無限制大會主席許可權之明文規定。且為 落實被告議員之言論免責權（地方制度法第50條規定）， 使議員能針對縣政暢所欲言，不必瞻前顧後，並避免議員 在大會發言，遭致其他媒體選擇性片面擷取、扭曲散布、 變造偽造議場發言內容，乃至作為日後選舉時進行負面攻 擊之文宣，復有鑑於議會為一合議制之民意機關，有別一 般行政組織，為求尊重被告議員職權之行使，於105年3月 21日本諸行政作業悉尊重全體議員權利與意願之考量，乃 徵詢時任18席議員對原告辦理網路直播之意願，徵詢結果 不同意者有13人，同意者1人，沒意見者1人，尊重議長決 定1人（另1人羈押、1人停權）。準此，被告乃根據此一 結果，函復原告難予許可，並請其諒察。此一行政作業程 序，極臻明確，堪資徵信。 （十）有關原告指摘被告禁止原告網路直播乃至取消記者採訪權 ，主張應由鈞院判決被告應開放原告進入議場採訪，以進 行網路直播乙事，惟此顯非事實，實有倒果為因之誤。經 查，本件乃係原告所派之記者，非經大會主席許可，擅自 架設攝影器材違規進行網路直播與錄影情事，且屢經被告 之秘書長、議事組主任前往制止不從，是以鑑於違規具體 明確，達到嚴重干擾妨礙被告議事進行之程度，遂由被告 以臨時動議作成禁止原告自105年5月16日於被告第3次定 期會之會期內，全程禁止進入議場，預防持續干擾破壞議 事進行，妨礙議員問政工作，以免侵害澎湖縣公共利益。 是以原告指摘被告取消該媒體採訪權，不無誤解。假如原 告記者於記者席進行採訪工作未逾越被告議場錄音錄影管 理規則第7條規定，被告自不會予以如此差別待遇。故原 告違規採訪遭致限制採訪權，此乃事出有因，與單純片面 毫無理由取消係屬二事，不容混為一談。 （十一）被告迄今對原告並非取消其採訪權，原告嚴重誤解被告 真意。茲就105年5月份之實情還原如下：被告先是於10 5年5月16日（星期一）上午第18屆第3次定期會第15次 會議時，魏長源議員縣政總質詢時，因原告所屬記者強 行於記者採訪席架設設備作網路直播，經溝通勸阻無效 ，主席乙○○○議長宣布停會。俟停會後，輪由呂黃春 金議員接續為第2位議員縣政總質詢時，主席陳雙全副 議長要求原告在未經許可下，希望收回網路直播器材， 但原告未理睬，主席遂請丙○○秘書長代為宣讀三點公 開聲明後宣布停會，三點公開聲明如下：「1.貝傳媒向 本會表示要作網路直播，本會行政作業尊重全體議員意 願，經徵詢結果，確實難予達成轉播共識，本會多次函 復。2.今天貝傳媒所屬記者強行進場轉播，顯然違反本 會內規─澎湖縣議會議場錄音錄影管理規則，本會經善 意溝通制止，貝傳媒未接受，故予以停會表達本會不平 。3.議長已正式委請陳縣長等相關人士，與貝傳媒溝通 ，希望這件直播1案，能平和化解。」由上可知，被告 於本件發生之伊始，曾向原告善意溝通，誠摯地表達希 望能遵守被告議場錄音錄影管理規則之規定，而非從頭 開始即以蠻橫態度對待之，而給予差別待遇，更非如原 告所言係被告片面取消其採訪權。試問事發之後迄今， 原告之記者在不攜帶轉播設備到採訪席採訪時，被告曾 有任何刁難或阻止過嗎？又被告於105年6月1日上午召 開之第18屆第3次定期會第34次會議，邀請澎湖縣長陳 光復蒞會就澎湖舉行博弈公投提出專案報告，是日陳光 復縣長專案報告結束後，針對陳慧玲議員詢問博弈相關 議題答詢時回應：「……你咧嘴涎是甜仔，還是鹹仔？ 我不用去猜唷！（臺語）」，詎料貝傳媒於105年6月3 日在其網站所公布之錄音側錄字幕檔，卻將「你咧」（ 臺語）意即國語「妳的」翻譯認定成「畢竟」，引發陳 慧玲議員諸多不滿與爭議，姑不論貝傳媒是否有意或無 意，但疑慮及爭議乃至反彈，則是不爭的事實，徒增被 告困擾，且浪費社會成本。假設日後貝傳媒沿續使用此 方式來製播被告議事實況，有此案例紀錄，猶如一顆「 不定時炸彈」，日後如法泡製，各項轉播內容或課題即 有失控而遭受扭曲之虞，而淪為斷章取義之偏頗情形， 而對被告及議員造成無法挽回的傷害。是以這種預防性 的前瞻顧慮，被告不得不做此全盤周全考量。非但如此 ，在貝傳媒的錄音字幕側錄檔之定格畫面，透過剪接合 成手法，將陳慧玲議員原本正常之肖像，七併八湊轉化 變形有如他人，雖然不至於是醜化之舉，但其所加文字 幾近於戲謔。身為女性的縣議員內心負面感受可想而知 ，連作為媒體新聞倫理之最起碼禮貌尊重意識，都付之 闕如。假設被告未來同意其網路直播，如此行徑，一落 葉知天下秋，其操作手段恐將千萬倍於本案例，這種拙 劣不負責任之處，焉能讓民意機關放心使其從事網路直 播。乃至後續無法掌控製播作業，而終將大為提高陷入 媒體霸凌漩渦的可能性。 （十二）再者，被告定期會之總質詢實況轉播作業，歷年來均係 透過政府採購法等相關規定，委託澎湖有線電視公司第 7頻道全程辦理實況轉播，甚至晚上7時復於第3頻道重 播。相關委託事項諸如轉播期間、轉播方式、雙方權利 義務等都有載明契約內，此一播放方式，行之有年，澎 湖縣地方鄉親收視莫不稱便，而成為關心地方公共事務 的重要平臺。若以被告於104年就第18屆第1次、第2次 定期會縣政總質詢現場實況轉播，而與澎湖有線電視公 司所簽訂之實況轉播工程勞務契約為例，澎湖有線電視 公司非但於現場實況轉播是採三機攝影作業（二臺於議 場主席左右兩側，方向向議員席；另一臺於議場最後面 ，方向向主席臺及官員席），且三機採行廣角180度取 鏡，議場範圍取景廣泛，畫面亦可分割，議員質詢與官 員答詢情狀同一畫面，自然完整呈現。加諸收音放音效 果清晰可辨，而非貝傳媒音響效果可比擬。尤其在開始 轉播之日前4天，澎湖有線電視公司即於其所有頻道以 跑馬燈方式先行預告轉播時間、場次、議員姓名，且不 另行收費。以此作業模式，遠比原告即興式的網路直播 不知優於千萬倍之效果，收視時任誰都會以被告之實況 轉播為首選。特別是在轉播是日當晚7時至10時，澎湖 有線電視公司再次錄影重播當日縣政總質詢之現場實況 ，故無論從哪種角度或面向，被告之現場實況轉播，在 滿足民眾鄉親知的權利或公共政策透明度成效，絕對是 顯著而有目共睹。 （十三）我國為統籌政府採購政策，建立合理採購及監督制度， 特別於87年經立法院三讀通過政府採購法，並於88年正 式實施。該法內容包括總則、招標、決標、履約管理、 驗收、爭議、罰則、附則等8章，實施以還，對各級政 府機關採購合理性、提升採購效率、確保採購品質均已 發揮正面之效益；且對各級政府施政計畫之功能，不容 抹煞。以被告為例，每年均有編列經費，透過政府採購 法規範方式，而本於公開、透明、競爭、公平之原則， 由得標廠商辦理開會實況轉播。原告如有轉播意願，即 應依據招標須知規定參與競標為是，而非徒憑藉口網路 免費直播，而來一廂情願合理化原告片面說詞。否則豈 非與法治國依法行政原則相悖，而政府採購法等法令也 形同具文。 （十四）另有關立法院在議事轉播部分，立法院於其全球資訊網 站之首頁左邊，設有議事轉播IVOD網際網路多媒體隨選 視訊系統之相關連結選單，如欲瀏覽立法院院會或各類 委員會召開情形，閱聽人可直接點選進入觀看。而此一 系統，乃是由立法院本身編列預算，透過政府採購法購 置資訊設備儀器而建置的。俟採購完成及工作人員訓練 操作完竣後，由立法院資訊處轄下的通訊系統科來進行 網站、伺服主機、安全入侵偵測、數位電話通訊、資安 、備援、規劃、設置及維護管理等業務工作。由此可見 ，立法院之議事網路直播是由其靠一己之力來建置轉傳 ，絕非是由外面媒體自行進入議事堂來擅自片面轉播。 （十五）據了解，貝傳媒網路直播方式係由記者自行於議會記者 席架設網路攝影機，連結於記者隨身攜帶之筆記型電腦 ；再傳輸到其自家的網站（平臺）播出。此一非系統化 之個人3C網路直播缺失如下：1.單機攝影機固定，取景 也固定，且沒有分割畫面。2.收音放音效果不佳，只能 從議場記者席間接自行收音再轉播出去，極易引起言辭 爭議。3.畫面不清楚呆滯，也無伸縮遠近功能，無法一 窺全貌，極易有反效果。4.擷取錄影其自己要的部分， 而與實況轉播意義及成效差距甚大。5.嚴重影響其他記 者席同業採訪權益。 （十六）網路直播固為社會趨勢，但在議事殿堂任由外人毫無限 制的轉播，恐淪為窺探他人八掛之獵奇工具，與公共政 策的透明化，或是民意公開的形塑毫無關聯。我國地方 選舉與政治生態，常常涉及地方派系利益、政治意識型 態衝突，爭執之激烈往往治絲益棼。若再任由外人採用 網路直播，可預見網路肉搜、謠言攻擊，甚至剪輯霸凌 等現象將層出不窮，不利地方政治永續發展，甚至會形 成網路公審。我國地方政治之發展，截至目前雖然還有 進步的空間，但是如要一蹴可幾或一步登天，恐亦非短 期內能看出大幅成效，但都已在穩定中求進展。地方民 意機關雖扮演著監督縣政的角色，但對縣政建設的推進 與行政機關的關係，猶如車之雙軌，鳥之雙翼，彼此不 可或缺，這種均衡動態平衡關係，是否跟任由外人一律 做網路直播，誠有深入斟酌的必要。況且，若以為任由 外界在議事殿堂直播就可以監督議員，此種想法過於一 廂情願，依照現況，除了秘密會議（目前地方民意機關 幾無此類會議）外，民眾、鄉親、記者本來就可自由進 入旁聽，對於不敬業或有爭議的民意代表，可用其他機 制或方式處理，若只為處理這些主觀認為不公開、不透 明、不周延之枝節，任由外人如入無人之境的在議事殿 堂隨心所欲進行自行網路直播（甚或錄影），各吹各的 調，說不定是埋下更多的爭議所在。 （十七）有關被告未便同意原告網路直播，尚有下列若干原因： 1.被告有委託澎湖有線電視公司實況直播，已極盡議事 資訊公開透明之能事。2.被告從90年第14屆第7次定期 會（時任議長為蘇崑雄）開始轉播，且自92年11月第15 屆第4次定期會迄今。3.被告長期與有線電視公司彼此 信任，而錄影檔案之使用保管已建立信任合作關係。4. 由於未取得原告相對切結與保證關係，礙難同意。5.被 告先後做過2次全體議員意願調查，依據合議制之方式 ，絕大多數議員不同意做網路直播，故被告大會主席據 此難以許可。6.被告係依據內政部96年6月26日內授中 民字第0960033644號函釋：「按『地方制度法』第31條 第1項規定，地方立法機關訂定自律規則，係指地方立 法機關為維持議會運作，在不違反法規範圍內，得就議 事程序、內部組織及內部秩序之維持等事項，自行訂定 相關規範，以助於其職務之履行，……。」之規定辦理 。 （十八）關於在維護公益部分，被告會議（含總質詢）皆在議場 公開舉行，除各新聞媒體均有派遣記者前來採訪外，民 眾亦可到旁聽席旁聽，而總質詢的會議實況亦有實況全 程轉播，當日晚上7時亦有重播，且將總質詢全程發言 登載於被告議事錄，此當足以周全議事公開透明之公益 需求，確保民眾知的權利；甚至，每次開會被告亦主動 發函通知澎湖縣各媒體（含原告），同時亦將審查議案 資料放置記者採訪席，諸如此類，足見被告對議事公開 透明與媒體開放採訪，並沒有逃避社會各界之公共監督 。 （十九）立法（民意）機關公開透明，不是只有網路直播，甚至 一定要錄音錄影，才叫公開透明。被告開放所有人都可 以到議會旁聽，讓媒體可以自由貼近採訪議事過程，業 已符合公開透明的形式。網路直播只是另一種散播資訊 的方法而已。被告訂立之管理規則，不但是基於對議員 問政的尊重、保護，亦係為了維持議場秩序而採取的必 要手段，都是議會依據法令而制定的規則。這一管理規 則行之有年，不是針對特定人或特定媒體，或者針對網 路直播而專設。只要這個管理規則沒有違法，任何人都 應予尊重。此外，依據學者吳庚之見解，（公）營造物 對外所生之法律關係，亦即營造物利用關係，主要取決 於利用規則。而營造物權限在概念上應與營造物之家主 權有所區別。而營造物權限之對象為利用人，營造物或 其機關得對之發布抽象規定（即利用規劃）或為具體處 置（性質上屬行政處分）；家主權係以非利用者（單純 之第三人）為對象。試舉例說明之：學校對於學生（利 用者）所行使之權限為營造物權限；而對於進入校園妨 害教學者，命其退出，則屬家主權之行使（參見吳庚， 行政法之理論與實用增訂二版，第160-161頁）。故本 件不論從營造物權限或是營造物之家主權而言，被告難 予許可原告自行進行網路實況轉播，誠屬有據。 （二十）本件被告向來在開會議事過程，都已做到極盡公開透明 化，嚴格接受澎湖縣鄉親監督。特別是議員問政，攸關 全澎湖縣之公共利益，如受到嚴重不當干擾，恐有負鄉 親對行政機關的最高期待與託付。基於為了維持議場秩 序與議員質詢權利，避免侵害損及全縣公共利益，故於 被告議場錄音錄影管理規則第7點明定，開會時，非經 大會主席許可，任何人不得在議場錄音錄影，以免干擾 破壞議事秩序，引發不可預料之衝突。故有關原告申請 於記者採訪席自行架設攝影器具進行網路直播乙案，被 告綜合前述理由與考量，而函復難予許可，於法有據， 並無不當之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原 告之訴。 四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，復 有原告105年5月12日貝（光）字第0000000號函、被告105年 5月13日澎議議字第1050000813號函及訴願決定書附訴願卷 （第18、19、2頁）可稽。本件兩造之爭點被告否准原告在 被告所屬議場進行錄音、錄影之申請，是否適法？本院判斷 如下： （一）按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案 件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法 律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起 請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴 訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案 件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者， 經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政 處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第 5條定有明文。準此，提起課予義務訴訟之要件，須以有 「依法申請之案件」存在為前提，而所謂「依法申請」， 係指人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就 某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政 處分之權利者而言。 （二）次按，為確保新聞媒體能提供具新聞價值之多元資訊，促 進資訊充分流通，滿足人民知的權利，形成公共意見與達 成公共監督，以維持民主多元社會正常發展，新聞自由乃 不可或缺之機制，應受憲法第11條所保障。新聞採訪行為 則為提供新聞報導內容所不可或缺之資訊蒐集、查證行為 ，自應為新聞自由所保障之範疇（司法院釋字第689號解 釋理由書意旨參照）。又根據現代基本權理論，基本權作 為人民之防禦權，具有直接之規範效力，國家直接受其拘 束力，故在實定法律未有課予國家特定作為或不作為義務 時，人民得以直接援引基本權，作為主觀防禦權之法律依 據，據以依循法律途徑請求排除國家之侵害行為；至於在 多元（例如：私人-私人-國家）之行政法律關係上，人民 雖無法從基本權之直接規範效力而導出主觀防禦請求權， 但透過由基本權之客觀功能面向所推導出之「國家保護義 務」連結「保護不足度禁止原則」，即可在國家保護不足 之例外情形下，使國家保護義務予以主觀化，形成人民有 請求國家命第三人採取充分保護他人基本權措施之主觀公 權利，例如實定法雖未規定主管機關有要求山坡地開發人 應於擋土牆上裝設監測預警設備之客觀法上作為義務，但 本於主管機關有保護人民生命、身體及財產安全者，則人 民本於憲法所保障之生命權及財產權，請求主管機關自行 或命第三人採取更為充分之必要水土保持措施（如裝置監 控預警設備）者，應是可肯定其具有此等請求內涵之直接 以憲法上生命權、身體權或財產權作為法源依據之主觀公 權利（參閱詹鎮榮著「保護規範理論之應用-以第三人提 起課予義務訴願為中心」，收錄在臺北市政府出版訴願專 論選輯-訴願新制專論系列之13，第208頁）。故基本權首 要乃作為人民之防禦權，人民得直接以之作為對抗國家公 權力不法侵害之請求權，在國家保護不足之例外情形下， 使國家保護義務予以主觀化，形成人民有請求國家命第三 人採取充分保護他人基本權措施之主觀公權利。而基本權 是凡人皆有的權利，憲法加以規定具有確認其在國家規範 秩序中的最高效力，國家有加以保障之義務，所謂國家負 有保障義務，就自由權而言國家只要消極不制定法規，讓 人民自由的活動即可，如果非制定法規不可，則應以防止 他人侵害自由權主體或使每個人皆有行使權利的相同機會 為限。例如制定著作權法不是限制個人的著作自由，而是 防止他人侵害著作人的權利；制定集會遊行法，目的在使 主張以集遊方式表達其意見的人，能順利進行集遊活動， 而又不致嚴重妨害正常生活秩序（參閱吳庚、陳淳文著「 憲法理論與政府體制」，104年9月增訂3版第82-83頁）。 綜上所述，新聞採訪自由雖係受憲法第11條所保障之自由 權，然在現行制度下，並無發生國家保護不足之情形，故 無使國家基於該憲法規定之保護義務予以主觀化，形成人 民有請求國家採取充分保護新聞採訪自由權措施之主觀公 權利，故原告尚難逕援引憲法第11條規定，作為向被告申 請進入議場進行錄音、錄影之請求權依據，合先敘明。 （三）再按，地方議會為地方自治團體之立法機關，行使地方自 治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法規賦予 之職權（地方制度法第25條、第35條至第37條）。而地方 議會由議員（代表）組成，由議員（代表）合議行使上開 地方議會之職權。此外，個別議員（代表）於議會（代表 會）定期會開會時，對地方首長及相對主管有施政總質詢 及業務質詢之職權（地方制度法第49條）。又按地方制度 法第31條第1項規定，地方立法機關訂定自律規則，係指 地方立法機關為維持議會運作，在不違反法規範圍內，得 就議事程序、內部組織及內部秩序之維持等事項，自行訂 定相關規範，以助於其職務之履行。查，澎湖縣議會第11 屆第4次臨時會通過之澎湖縣議會議場錄音錄影管理規則 ，乃係為貫徹議事公開，保障發言委員權益，加強議場錄 音、錄影之管理而訂定（詳見被告106年4月13日所提出陳 報狀附件（二）第33頁）。觀其內容，乃係規定被告開會 期間應如何錄音、錄影（第2條），錄音、錄影之設備及 開會過程製作之錄音、錄影不得攜出會外（第3條），議 員如何聽取或觀看本人發言之錄音、錄影（第4條），議 員如何播放或轉錄會議中之錄音、錄影（第5條），會議 錄音、錄影之保存（第8條），會議時之發言紀錄對外發 表之限制（第9條）等，另外，第6條規定：「本會以外人 員，除法令另有規定外，不得要求播放或觀看本會有關會 議進行之錄音、錄影。」第7條規定：「本會會議時，除 法令另有規定外，非經大會主席許可，任何人不得在議場 內自行錄音、錄影。」綜觀上開規定內容可知，被告議場 錄音錄影管理規則主要係規定被告及該議會議員如何錄音 、錄影，如何使用及保存錄音、錄影，及發言紀錄對外發 表之限制，應屬被告基於議會自治之精神所訂定自律規則 ，另關於第6條及第7條規定涉及第三人如何利用議會之錄 音、錄影或如何自行在議場內錄音、錄影部分，則兼有營 造物利用規則之性質，故上開被告議場錄音錄影管理規則 實兼具自律規則及營造物利用規則之性質。 （四）又按，被告議場錄音錄影管理規則第7條規定：「本會會 議時，除法令另有規定外，非經大會主席許可，任何人不 得在議場內自行錄音、錄影。」雖未明文規定第三人得申 請大會主席許可，准予在議場內自行錄音、錄影，惟該條 文既規定欲在議場內自行錄音、錄影，須經大會主席許可 ，自含有第三人若要在議場內自行錄音、錄影，應先提出 申請經大會主席許可，始得為之。故上開條文自得作為請 求被告作成准予在議場內自行錄音、錄影之請求權依據。 茲應究明者，為該條文規定須「經大會主席許可」始得在 議場內自行錄音、錄影之限制，有無違反法律保留原則（ 憲法第23條參照）？按營造物與其利用人間之外部法律關 係，係以營造物之「利用規則」規定之；利用規則所規定 者，包括營造物給付之標的及範圍，利用之要件及範圍， 以及利用人之權利義務。營造物利用規則，可以包含於營 造物規章內，亦可以由營造物主體或營造物機關另行制定 之。營造物之利用原則上須經許可，利用人有利用權時， 亦無不同。營造物之利用許可，並無特定方式之要求，默 示亦為可行之方式。例如：圖書館以發給借書證之方式許 可利用，郵政之利用，則以默示方式為之。以行政處分所 為之利用許可，建立一身專屬之利用關係，營造物機關或 主體，對於有利用義務之人，應發給許可，對其他之人則 應以合義務裁量為准否之決定；營造物依其種類之不同， 按利用人之主觀條件核發利用許可。在不收費，得自由參 觀或進入之博物館、公園、植物園等，外觀上近似物之利 用關係，惟利用人被拒絕利用時，僅得請求許可其利用， 而非主張其行動自由受干涉（參閱陳敏著「行政法總論」 ，93年11月4版第991-993頁）。換言之，營造物之利用原 則上須經許可，利用人被拒絕利用時，僅得請求許可其利 用，而非主張其行動自由（含新聞採訪自由）受干涉，自 無所謂違反法律保留原則可言（吳庚、陳淳文著「憲法理 論與政府體制」，104年9月增訂3版第87-88頁註44，亦採 相同見解）。而地方自治團體之立法機關（議會）設置議 場之目的，乃係便於議會行使地方自治立法權（含審議地 方政府預算）及法律或上級法規賦予之職權。因議會會議 應公開舉行（被告組織自治條例第21條、被告議事規則第 22條），因此被告乃訂定被告旁聽規則及議場錄音錄影管 理規則等營造物利用規則，以貫徹議事公開，保障發言委 員權益，加強議場之管理，其目的並非為限制新聞媒體之 新聞採訪自由。揆諸前開被告議場錄音錄影管理規則第7 條規定及說明，原告欲於開會期間利用被告所屬議場進行 錄音、錄影，自應得大會主席許可，如被拒絕，亦不得主 張新聞採訪自由受干涉。是原告主張前開被告議場錄音錄 影管理規則第7條規定，限制原告之新聞採訪自由，違反 憲法第23條規定及法律保留原則云云，尚非可採。 （五）復按，「憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊 傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網 路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體 是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具 有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有 行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國 家政策為目的之政黨之公共功能。」、「憲法第11條規定 ，人民之言論自由應予保障，鑒於言論自由具有實現自我 、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意， 促進各種合理之政治及社會活動之功能，乃維持民主多元 社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保 障（本院釋字第509號解釋參照）。前開規定所保障之言 論自由，其內容尚包括通訊傳播自由之保障，亦即人民得 使用無線電廣播、電視或其他通訊傳播網路等設施，以取 得資訊及發表言論之自由（本院釋字第613號解釋參照） 。」迭據司法院釋字第613、678號解釋在案（上開解釋理 由書參照）。由上開司法院解釋理由可知通訊傳播自由固 為憲法第11條所保障之言論自由之一；惟按被告議場錄音 錄影管理規則第7條規定：「本會會議時，除法令另有規 定外，非經大會主席許可，任何人不得在議場內自行錄音 、錄影。」係就議場內錄音、錄影事項所為之規範，屬資 訊蒐集、查證階段之新聞採訪行為之範圍，至於錄音、錄 影之後，原告欲以何種方式公開（含網路直播），乃由原 告自由決定，而非屬該條文規範之範圍，故該條文之規定 尚與通訊傳播自由無涉，自無因該條文之規定，而侵犯憲 法第11條所保障之通訊傳播自由可言。原告主張上開被告 議場錄音錄影管理規則第7條規定同時侵犯原告之通訊傳 播自由云云，亦不可採。又查，本件原告於105年5月12日 向被告請求在其所屬議場進行錄音、錄影，以便為實況轉 播（網路直播），被告參酌原告欲在議場為錄音、錄影實 況轉播乙節，曾於同年3月21日調查議員之意見結果，除1 位議員表示沒意見，1位議員表示尊重議長決定外，其餘 議員（不含因案羈押及停權之議員），僅有1位議員表示 同意，其餘13位議員（含議長）均不同意原告在議場錄音 、錄影為實況轉播，且被告並未限制原告進入議會2樓記 者席為新聞採訪，開會時被告仍會通知原告到場，並不影 響原告之新聞採訪自由，因而否准許可原告在議場為錄音 、錄影實況轉播之申請，此為兩造所不爭執（詳見本院卷 第89-90頁準備程序筆錄），復有被告105年3月21日意見 調查表、同年4月22日澎議議字第1050000660號函（被告 106年1月12日所提出答辯書附件第88、92-96頁）等影本 附卷為憑，揆諸前揭被告議場錄音錄影管理規則第7條規 定及說明，並無不合。 （六）原告另主張被告禁止原告進入議場錄音錄影網路直播，卻 同意私人澎湖有線電視公司可以實況轉播（本質上就是直 播），顯然存在無正當理由之差別待遇，違反行政程序法 第6條之平等原則云云。按憲法第7條規定：「中華民國人 民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律 平等。」行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當 理由，不得為差別待遇。」行政機關依其行政規則（包括 行政函釋），經由長期之慣行，透過上開平等原則之作用 ，產生外部效力，人民得據該行政規則向行政機關為請求 。是以行政訴訟法第5條規定，行政機關對人民依法申請 之案件，予以駁回或於法定期間之內不作為，致損害其權 利或法律上利益，人民得提起課予義務訴訟。該條規定所 稱之「法」，除法律或法規命令外，尚包括上述因行政慣 行及平等原則作用，而有外部效力之行政規則。惟查，被 告自90年第14屆第7次定期會開始轉播，歷年來均係透過 政府採購法等相關規定，委託澎湖有線電視公司第7頻道 全程辦理定期會之總質詢實況轉播乙節，業據被告陳明在 卷，復有被告第18屆第1次及第2次定期會縣政總質詢現場 實況轉播工程契約書、決標紀錄等影本附卷可參（詳見被 告106年4月13日所提出陳報狀附件（二）第41-111頁）。 足見被告係以公開招標之方式，由澎湖有線電視公司得標 後，受被告委託辦理議會定期會之總質詢實況轉播，故澎 湖有線電視公司僅係受託辦理實況轉播，實際仍屬被告自 行辦理錄音、錄影進行實況轉播，澎湖有線電視公司係立 於使用人或受僱人之地位，此與由被告許可第三人直接進 入議會逕行為錄音、錄影進行實況轉播之情形不同；況且 ，被告以公開招標之方式委託第三人錄音、錄影進行實況 轉播，任何人（含原告）只要符合資格，均可參與競標， 機會均等，故原告主張被告同意私人澎湖有線電視公司可 以實況轉播，卻否准原告進入議場錄影實況轉播，違反行 政程序法第6條之平等原則云云，顯有誤會，亦不足取。 （七）末按，「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行 政罰之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從 其規定。」、「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性 之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：限制或停止營 業、吊扣證照、命令停工或停止使用、禁止行駛、禁止出 入港口、機場或特定場所、禁止製造、販賣、輸出入、禁 止申請或其他限制或禁止為一定行為之處分。二、剝奪或 消滅資格、權利之處分：命令歇業、命令解散、撤銷或廢 止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一 定資格或權利之處分。三、影響名譽之處分：公布姓名或 名稱、公布照片或其他相類似之處分。四、警告性處分： 警告、告誡、記點、記次、講習、輔導教育或其他相類似 之處分。」行政罰法第1條及第2條分別定有明文。故行政 罰僅限於罰鍰、沒入或其他種類行政罰（裁罰性不利處分 ），若非裁罰性之不利處分，即非屬行政罰法適用之範圍 。復按，「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或 自治條例有明文規定者為限。」行政罰法第4條亦有明文 。此即所謂處罰法定主義。查，本件原告於105年5月12日 向被告請求在其所屬議場進行錄音、錄影，以便為實況轉 播（網路直播），被告參酌原告欲在議場為錄音、錄影實 況轉播乙節，曾調查議員之意見結果，僅有1位議員表示 同意，其餘13位議員（含議長）均不同意原告在議場錄音 、錄影為實況轉播，且被告並未限制原告進入議會2樓記 者席為新聞採訪，開會時被告仍會通知原告到場，並不影 響原告之新聞採訪自由乙節，因而依被告議場錄音錄影管 理規則第7條規定，否准許可原告在議場為錄音、錄影實 況轉播（網路直播）之申請，已如前述。則被告上開否准 許可之行政處分，固為不利之處分，然並非針對原告違反 行政法上義務之行為予以處罰之性質，故非屬裁罰性不利 處分，自無行政罰法之適用，亦無違反處罰法定主義可言 。是原告主張被告並無法律依據，而逕取消原告採訪權， 實有違處罰法定主義云云，亦非可採。 （八）綜上所述，原告主張，既無足取。被告為尊重全體議員權 利與意願，且未限制原告進入議會2樓記者席為新聞採訪 ，不影響原告之新聞採訪自由，因而依被告議場錄音錄影 管理規則第7條規定，否准許可原告在議場為錄音、錄影 實況轉播（網路直播）之申請，並無違誤，訴願決定予以 不受理，理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予維持。 原告起訴意旨，求為撤銷訴願決定及原處分；並請求被告 應依原告之申請作成准予原告進入被告所屬議場進行錄音 錄影之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確 ，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核 與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。 五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　 7　　 月　　26 日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　蘇　秋　津 法官　林　彥　君 法官　李　協　明 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　 7　　 月　　26 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官 黃　玉　幸