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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年度訴更一字第13號 　　　　　　　　　　　　　　　　 民國106年5月2日辯論終結 原　　　告　台塑石化股份有限公司 代　表　人　陳寶郎 訴訟代理人　林石猛　律師 　　　　　　毛鈺棻　律師 　　　　　　梁志偉　律師 被　　　告　臺南市政府環境保護局 代　表　人　李賢衛 訴訟代理人　葉張基　律師 上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服臺南市政府中華民國 103年6月24日府法濟字第1030579012號訴願決定，提起行政訴訟 ，經本院103年度訴字第321號判決後，被告部分不服，提起上訴 ，經最高行政法院105年度判字第309號判決廢棄被告不服部分， 發回本院更為審理，本院判決如下： 　　主 文 訴願決定及原處分關於「罰鍰新臺幣6,000元」部分均撤銷。 原告其餘之訴駁回。 第一審及更審前上訴審訴訟費用（除確定部分外）由被告負擔二 分之一，餘由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要︰ 緣原告所屬麥寮一廠（下稱麥寮一廠）石油焦高溫氧化裝置 即「循環式流體化床鍋爐（Circulating Fluidized Bed Bo iler）」製程（下稱系爭製程）所產出之飛灰及底灰，經水 化（水合處理）後之混合石膏與副產石灰（通稱水化副產石 灰，下合稱系爭製程產出物），經臺灣臺南地方法院檢察署 （下稱臺南地檢署）接獲檢舉有遭非法棄置情形，乃於民國 102年1月24日會同被告、臺南市政府工務局、行政院環境保 護署（下稱環保署）南區督察大隊及環保警察第三中隊，前 往臺南市麻豆區由官輝工程有限公司所經營之官輝土石方資 源堆置場（下稱官輝土資場）及臺南市左鎮區由宏昇事業股 份有限公司所經營之宏昇土石方資源堆置場（下稱宏昇土資 場）進行稽查，當場查獲上開土資場（下合稱系爭土資場） 正在收受原告產生之系爭製程產出物，被告乃於102年10月1 1日以環稽字第1020108487號函附同年月2日南市環廢裁字第 000000000號裁處書（下稱前處分），以原告違反行為時廢 棄物清理法第28條第1項第3款規定，而依同法第52條及行政 罰法第18條第1項、第2項規定，裁處罰鍰新臺幣（下同）14 1,966,950元，及限期於102年12月31日前完成改善，併依環 境教育法第23條第2款規定處環境講習8小時之處分。原告不 服，提起訴願，經訴願機關以103年1月22日府法濟字第1030 062100號訴願決定書撤銷前處分並請被告另為適法處分。嗣 被告依訴願決定意旨另為處分，於103年3月24日以環土字第 1030026813號函附同日南市環廢字第000000000號裁處書（ 下稱原處分），裁處原告罰鍰6,000元、應支出而未支出之 所得利益142,405,120元，及限期於103年5月28日前完成改 善，並依環境教育法第23條第2款規定處環境講習2小時（嗣 經被告於103年3月31日勘誤為1小時）之處分。原告仍不服 ，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起行政訴訟，前經本 院103年度訴字第321號判決（下稱前審判決）撤銷訴願決定 及原處分，被告就前審判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰 鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」部分不 服，提起上訴，經最高行政法院105年度判字第309號判決將 該部分廢棄，發回本院更為審理。 二、本件原告主張︰ ㈠系爭製程產出物經雲林縣政府核准登記為「產品」，歷來亦 未曾遭其他機關認定為「事業廢棄物」，詎被告卻逕自判定 系爭製程產出物屬「事業廢棄物」而裁處本件行政罰，自屬 違法： 1.經查，麥寮一廠系爭製程所產出之「混合石膏與副產石灰」 ，於91年11月20日經主管機關雲林縣政府以91府建工字第09 10068785號函（下稱「系爭核准處分」）核准登記為「產品 」在案，雲林縣政府不僅於91年10月16日邀請學者專家及相 關單位派員現勘進行審查，且參考雲林縣政府環境保護局（ 下稱雲林縣環保局）各課室意見，經一致審查通過，此業經 雲林縣政府於97年9月4日函再次肯認。換言之，雲林縣政府 乃在經過充分、慎重的審查程序，確認包含系爭製程產出物 在內之合法性後，始核准該工廠之產品變更登記在案。復參 雲林縣政府核發之府環空操證字第P0712-02號固定污染源操 作許可證與府環空操證字第P0713-02號固定污染源操作許可 證中，系爭製程產出物之「混合石膏」亦均列為主要產品， 且將相關產品製程登載於上。再者，系爭製程產出物得作為 工程與工業產品使用，前業經我國行政院公共工程委員會（ 下稱工程會）列入施工綱要規範第02722章級配粒料基層與 第02726章級配粒料底層中而得作為級配使用，另依中華民 國建築技術學會「含副產石灰之控制性低強度回填材料（CL SM）使用手冊」之記載亦肯定系爭製程產出物得作為道路基 、底層粒料使用，取代傳統級配，且國內目前亦有使用於公 共工程西螺154甲實績、乾式系爭製程產出物則可作為製成 石膏板、隔間板、輕質磚、防火披覆及肥料之原料等，足見 系爭製程產出物確實具有利用價值，並非事業廢棄物甚明。 2.次查，衡諸主管機關雲林縣政府以外之其他機關，均一致肯 認系爭製程產出物為「產品」，對此事實已形成構成要件效 力，茲詳述如下： ⑴環保署於96年8月23日以環署廢字第0960063346號函說明表 示：「二、本署88年9月27日（88）環署廢字第0000000號業 已函釋：『原屬事業機構產生之事業廢棄物，如經事業依法 向工商管理單位登記為公司產品者，即非屬廢棄物清理法所 定義之事業廢棄物』。該函釋已明確認定事業廢棄物排除廢 棄物清理法管制之要件。事業廢棄物如已向目的事業主管機 關申請登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄物清理法所定義 之事業廢棄物；如事業機構所產生之事業廢棄物未依法向目 的事業主管機關登記為產品或未經核可者，因其本質仍屬廢 棄物，故仍受廢棄物清理法管理。三、貴公司麥寮一廠之石 油焦流體化床產生之底（飛）灰，在目的事業主管機關認定 屬產品前，係屬事業廢棄物範疇，本署96年8月1日環署廢字 第0960053185號函之認定並無違誤，亦無須更正。至於本案 所爭議之石油焦流體化床產生之底（飛）灰，其究竟是否為 雲林縣政府業已登載為訴願人之副產品之混合石膏及副產石 灰乙節，仍應由目的事業主管機關認定。』」等語，揭示系 爭製程產出物經主管機關雲林縣政府以系爭核准處分登記為 「產品」，即非廢棄物清理法規範之「事業廢棄物」。 ⑵雲林縣環保局於96年8月30日曾以麥寮一廠生產之石油焦流 體化床產生之底（飛）灰，係由汽電共生製程燃燒後所衍生 之物質屬事業廢棄物之範疇，進而依廢棄物清理法第28條及 同法第53條規定裁罰原告60,000元。嗣經原告提起訴願，經 雲林縣政府於97年1月9日以府行法字第0971000009號訴願決 定撤銷該裁罰處分，其理由即指出：「依上揭行政院環境保 護署函釋意旨，系爭石油焦流體化床產生之底（飛）灰，如 已向目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬 廢棄物清理法所定義之事業廢棄物；……。」再次重申系爭 製程產出物經主管機關雲林縣政府以系爭核准處分登記為「 產品」，即非廢棄物清理法規範之「事業廢棄物」。爾後， 雲林縣環保局遵循上開訴願決定之意旨，於97年2月19日以 雲環廢字第0970000775號函撤銷上開裁罰處分。雲林縣政府 又於101年6月5日以府建行字第1010066258號函覆宏進建材 有限公司，於說明二表示：「本縣環保局表示副產石灰非屬 廢棄物所管轄」等語；同日另以府建行字第1010066259號函 覆宏洋預拌混凝土股份有限公司，於說明二表示：「本縣環 保局表示副產石灰非屬廢棄物所管轄」等語；至同年月11日 復以府工運字第1010075360號函覆宏進交通股份有限公司， 於說明二同指出：「旨案回填物副產石灰請貴公司確依101 年6月8日再來函說明及切結事項辦理，另經本縣環保局審核 該物非屬廢棄物」等語，均一再重申系爭製程產出物並非事 業廢棄物甚明。另臺灣雲林地方法院檢察署（下稱雲林地檢 署）於101年6月24日針對弘強國際銅業股份有限公司涉嫌廢 棄物清理法乙案，以102年6月24日雲檢惠公101他1343字第1 5448號函知雲林縣環保局該案業已結案，並於說明二指出： 「㈢……雲林縣政府102年1月30日亦以府建行字第10253015 36號函廢止有關台塑公司『副產石灰』為『產品』之登記等 情，有上開函文及臺灣彰化地方法院檢察署101年偵字第681 1、7332號不起訴處分書可憑，惟本件在上址回填『副產石 灰』之時間係在101年間，於此時該『副產石灰』仍屬『產 品』，而非『廢棄物』之範疇，已如前述，是尚難憑上述『 副產石灰』定性之事後變動，回溯認定上開回填之行為有違 反廢棄物清理法。」明確闡述在雲林縣政府於102年1月30日 廢止系爭核准處分之前，系爭製程產出物仍屬產品，與廢棄 物清理法規範之事業廢棄物無涉。 ⑶被告於102年10月間，曾以其於102年1月24日（斯時系爭製 程產出物經雲林縣政府核准登記為產品）之稽查結果，逕行 認定系爭製程產出物為事業廢棄物，並以102年10月11日前 處分裁處原告罰鍰並命原告限期改善，原告不服提起訴願， 嗣經臺南市政府作成103年1月22日前案訴願決定撤銷該處分 。據前案訴願決定指出：「……訴願人麥寮一廠生產之『混 合石膏及副產石灰』，係經雲林縣政府91年11月20日府建工 字第000000000函核准登記為『產品』，嗣至102年1月30日 雲林縣政府始以府健行字第1025301536號函廢止該產品登記 ……。是以，就『102年1月24日』稽查時間點言，如原處分 機關所查獲之底（飛）灰核屬原告於雲林縣政府登記有案之 混合石膏及副產石灰，則該時間點既屬『產品』，如何能要 求訴願人依廢棄物清理法第28條第1項第3款規定『委託經主 管機關許可清除、處理該類廢棄物之公民營廢棄物清除處理 機構清除、處理』？且雲林縣政府就系爭製程產出物之登記 係『合法廢止』而非『違法撤銷』，從而本案是否符合廢棄 物清理法第28條所定『事業廢棄物』之規範前提，以及原處 分機關是否可無視於稽查時間點尚有效之產品登記處分，而 為與其他行政機關不同之認定，即非無疑。」命被告另為適 法之處分。則前訴願決定指摘102年10月11日前處分適用法 律見解違誤之處，依訴願法第95條及第96條即對被告發生之 拘束力。況且，被告委託兩家環境污染調查公司調查系爭製 程產出物之結果，均認無污染環境之問題，足見迄今並無任 何正常使用系爭製程產出物會造成污染環境之證據。 3.職此，依工廠管理輔導法第13條、第15條、第16條第2項、 第32條、同法施行細則第6條及訴願法第95條、第96條之規 定，暨行政處分構成要件效力，上揭雲林縣政府作成之系爭 核准處分、函文及訴願決定，以及雲林地檢署之通知函等行 政處分，乃依行政程序法第36條及第43條規定本於職權調查 所為之決定，皆認定系爭製程產出物既經登記為「產品」， 且無毒性、危險性及污染環境等問題，基於行政處分之構成 要件效力，無論行政機關（即主管機關雲林縣政府以外之其 他機關）抑或各級法院，均應尊重該處分所為之規制內容並 受其拘束，不得任意變更或為相異之判斷。而本於行政機關 之職權分工，行政處分基於構成要件效力，不僅對其他行政 機關發生拘束效果，另從權力分立之觀點言，行政機關所為 之授益處分，法院亦應受其拘束，有如行政機關作成相關行 為，應受法院判決之拘束（參吳庚，行政法之理論與實用， 104年2月增訂十三版，第374頁），始符誠信原則，否則， 各機關一人一把號，人民將無所適從，公權力機關之威信必 然蕩然無存。是以，系爭核准處分既已認定系爭製程產出物 為「產品」，則被告及法院自應尊重系爭核准處分之內容， 以之作為判斷之基礎，不得為相反之認定，改認系爭製程產 出物為「事業廢棄物」，否則顯悖於上開司法實務見解所揭 示之行政處分構成要件效力。也唯有如此，始與行政訴訟法 第12條規定：「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無 效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之。」之立法意旨 無違。蓋系爭製程產出物於102年1月24日稽查前，既未曾遭 質疑或判斷為「事業廢棄物」，被告自應受其拘束，始符行 政一體及誠信原則，殆無疑義。 4.從而，被告認系爭製程產出物不論是否登記為產品，皆應認 定為事業廢棄物之判斷，進而依廢棄物清理法第52條規定裁 處原告罰鍰6,000元並命原告於103年5月28日前完成改善， 顯未尊重雲林縣政府所作成之系爭核准授益處分，對屬「產 品」之系爭製程產出物逕自改判定係「事業廢棄物」，自悖 於系爭核准處分之構成要件效力。此外，上開前案訴願決定 亦表示系爭產品之產品登記係嗣後經「合法廢止」而非「違 法撤銷」，同係肯認被告應尊重系爭核准處分之構成要件效 力，不得恣意對原告為不利之裁罰，且益徵系爭製程產出物 既經核准登記為「產品」，則被告豈能要求原告須依廢棄物 清理法第28條第1項第3款進行「清除、處理」？凡此訴願決 定所揭意旨，被告均未遵循而仍逕予作成原處分，自屬違法 。 ㈡被告忽略各級主管機關所揭示系爭製程產出物經目的事業主 管機關核准登記為產品者，則非屬廢棄物清理法所定義事業 廢棄物之意旨，仍對原告裁處本件行政罰，誠屬違法： 1.按經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函釋指出 ：「說明：三、㈡、……業經高雄市政府核准登記為『產品 』，爰該產品非屬『廢棄物清理法』第2條之廢棄物定義， 自不須依該法第39條之規定進行再利用。」依此，如業經主 管機關核准登記為產品，則該產品即無廢棄物清理法之適用 ，無須依廢棄物清理法為清運、處理。次參環保署88年9月2 7日（88）環署廢字第0000000號函業已敘明：「原屬事業機 構產生之事業廢棄物，如經該事業依法向工商管理單位登記 為公司產品者，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物」 ，該函釋同係明確認定事業廢棄物排除廢棄物清理法管制之 要件。爾後，系爭製程產出物之主管機關雲林縣政府於97年 1月9日以府行法字第0971000009號訴願決定，即表示系爭製 程產出物（即石油焦流體化床產生之底〈飛〉灰），如已向 目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬廢棄 物清理法所定義事業廢棄物之意旨。嗣環保署105年12月9日 仍以環署廢字第1050097557號函重申指明：「中國鋼鐵股份 有限公司產出轉爐石係88年6月29日經當地工商主管機關同 意變更登記為主要產品。如未經廢止或撤銷該公司轉爐石之 產品登記項目，或未依廢棄物清理法認定該公司轉爐石為廢 棄物，該公司仍維持產品登記項目時，非屬廢棄物管理範疇 。」等意旨。 2.被告於102年1月24日進行稽查時，系爭製程產出物仍經主管 機關雲林縣政府登記為「產品」在案，自非屬事業廢棄物甚 明。況且，系爭製程產出物遲至102年12月7日，始由環保署 以環署廢字第1020012962號函編定廢棄物代號，表示系爭製 程產出物：「……依事業廢棄物清除處理或再利用相關規定 辦理時，其代碼適用可依以下說明辦理：㈠飛灰：可以D-10 99（非有害廢集塵灰或其混合物）申報。㈡底灰：可以D-11 99（一般性飛灰或底渣混合物）申報。」足資證明被告於本 件進行稽查時，系爭製程產出物並無廢棄物代碼可供作廢清 法令上「中間處理」之依據甚明。是以，被告忽略上開各級 主管機關所揭示系爭製程產出物已經目的事業主管機關核准 登記為產品，則非屬廢棄物清理法所定義事業廢棄物之意旨 ，仍認系爭製程產出物為事業廢棄物，進而對原告裁處本件 行政罰，誠屬違法。 ㈢原告信賴系爭製程產出物經核准登記為「產品」之處分以及 據環評審查結論為一定作為，欠缺違反廢棄物清理法之故意 或過失，然被告仍對原告裁處本件行政罰，有違反誠信原則 及有責任始有處罰原則之違法。且被告主張系爭製程產出物 之pH值過高，而認定為一般事業廢棄物，顯係混淆系爭製程 產出物之屬性，誠屬誤解： 1.依司法院釋字第275號、第525號解釋、行政罰法第7條第1項 、行政程序法第8條、最高行政法院102年度判字第611號判 決及本院100年度訴字第37號判決意旨，行政機關所為之授 益處分，基於行政處分之構成要件效力，對既有之行政處分 ，因其各種效力於該處分生效時，即已發生，其他行政機關 及法院在處理其他案件時，原則上只能視該行政處分為既成 事實，納為自身行政作為或判決之基礎構成要件事實，此即 公法上誠信原則之體現，於該處分經撤銷、廢止或其他事由 失其效力前，人民勢必對該處分之內容產生合理之信賴。進 而，人民基於信賴該授益處分之內容而有所作為，因而涉及 違反行政法上之義務時，難以期待其主觀上具有預見之可能 性，依此即無故意或過失可言。 2.經查，原告生產系爭製程產出物之土地管轄機關即主管機關 雲林縣政府，早於91年11月20日即以系爭核准處分核准麥寮 一廠工廠變更登記，並同時准予將系爭製程產出物登記為「 產品」，又系爭核准處分作成十餘年來，雲林縣政府以系爭 核准處分為據，另行核准事業廢棄物清理計畫書以及水污染 許可證，均認定系爭製程產出物屬「產品」而非「事業廢棄 物」。是以，系爭核准處分之性質既屬授益行政處分，在其 未經廢止而效力繼續存在之情況下，自得作為原告信賴之基 礎，遵循系爭核准處分之「產品」登記內容，進而為一定之 作為，否則政府之公信顯將蕩然無存。而原告信賴系爭核准 處分登記系爭製程產出物為「產品」之內容，主觀上即難以 預見系爭製程產出物係屬「事業廢棄物」，自始即欠缺對違 反廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目及第52條規定之故 意或過失，是被告將業經雲林縣政府核准登記為「產品」之 系爭製程產出物擅自改判定為「事業廢棄物」，已有違反誠 信原則之違法，進而再對無故意或過失之原告作成本件行政 罰，更係悖於行政罰「有責任始有處罰」之原則。 3.被告未審究原告乃據環評審查結論而合法生產系爭製程產出 物，即對無故意或過失之原告作成本件行政罰，亦屬違法： ⑴依臺北高等行政法院99年度訴字第1882號判決意旨，主管機 關依據環境影響評估法所作成之環評審查結論，於司法實務 上肯認具有行政處分之性質。又依環境影響評估法第17條及 第18條第3項規定，原告「切實執行」環境影響差異分析報 告，因而產出之系爭製程產出物即屬合法。再查，原告係以 營利為目的之公司，衡諸常情殊無耗費鉅額設廠引進美國CF B技術，用以製造龐大之事業廢棄物之理。因此，原告於91 年3月間提送主管機關雲林縣政府審查之「六輕三期擴建計 畫環境影響差異分析報告」，主要將系爭製程產出物列在「 產品」項，而對照最新之六輕4期擴建計畫第5次環境影響差 異分析報告定稿版（下稱系爭環差報告），環保署除再度核 准系爭製程產出物提高產能外，更確認該產出物為「產品」 之屬性。另允許原告可在12.8公頃的範圍內放置系爭製程產 出物（註：若以堆放高度10公尺計算，至少可庫存200萬噸 以上之系爭製程產出物），且本件環境差異影響評估許可迄 今未遭環保署依上開規定命原告提出因應對策或要求修正， 足見本件系爭製程產出物存放並未逾越環評所允許之範圍， 即屬合法。 ⑵環評審查結論具有行政處分之性質，環保署既已允許原告得 在廠區12.5公頃的範圍內放置系爭製程產出物，且該產出物 為無毒、無危險並對人體或環境並無危害，自原告生產系爭 製程產出物至被告102年1月24日進行稽查之前，未曾遭任何 環保主管機關舉發違章，益徵系爭製程產出物確屬「產品」 無疑。詎被告未審究原告乃據環評審查結論而合法生產系爭 製程產出物，而對無故意或過失之原告作成本件行政罰，已 悖於行政罰「有責任始有處罰」之原理。是以，對於公權力 行使倘容被告一己恣意為之，則人民基於公權力行使之合理 信賴，將無法受保護，故原處分已與行政程序法第8條所揭 示之誠信原則相違，而為違法之處分。 4.被告所援引他案最高行政法院102年度裁字第1235號有關駁 回停止執行聲請之裁定，其認定事實及表明見解均有誤會， 並無拘束本案實質審查之效力。蓋「停止執行」為暫時性權 利保護制度，旨在確保聲請人得及時獲得有效之權利保護， 然聲請人所提之聲請縱經駁回，充其量只未准獲保全停止執 行而已，聲請人之實體權利是否成立，仍有待本案受訴法院 依法調查證據審理判決之，絕不因該駁回停止執行之裁定內 容而受到不利之拘束影響。是以，前揭最高行政法院裁定， 僅為最高行政法院未經辯論及調查證據，單方偏採他案相對 人之主張，並未調查有利於原告之證據下所為之見解，當無 發生拘束本案之效力，更不應逕予作為剝奪人民對不同處分 提起撤銷訴訟之依據，否則即嚴重違反暫時性權利保護之立 法意旨，造成聲請人不但因聲請停止執行不成，反遭「未審 先判」敗訴之更不利狀態，實非現代法治國家應發生之現象 。 5.第查，系爭製程產出物中石灰約占34.0%，石膏占60.0%（水 泥典型成分中石灰占63.0%，石膏占34.0%），而石灰乃偏鹼 性之材料，在常溫下能與氧化矽、氧化鋁泡水後反應，產生 膠結作用而成為具有強度的產物，故系爭製程產出物與水泥 類似，皆因含高比例之石灰（水泥之石灰含量甚至更高）， 整體呈現偏鹼的特性，系爭製程產出物之pH值約為12.5，而 一般水泥的pH值則高於12.5，甚至可高達13.2，然該pH值特 性即為系爭製程產出物與水泥均能成為強度材料之原因。申 言之，系爭製程產出物與水泥不管是成分、功用或是產品特 性皆近似，故在美國工程實務上俗稱系爭製程產出物為「窮 人的水泥」，若單以材料本身的pH值推論有污染環境之虞而 應視為廢棄物，顯係忽視系爭製程產出物國際上工程實務及 材料之特性，使系爭製程產出物及水泥等常用建材皆無法正 常產銷。倘按被告之認定邏輯，則高pH值之水泥（pH值甚至 可高達13.2）是否亦因其高pH值而應被改認為廢棄物？足證 被告辯稱pH值偏高對公益有危害，恐屬誤解。 6.又查，我國目前僅有原告設置系爭製程，該製程係一先進之 環保發電技術，系爭製程機組為具有環保優勢且為美國22年 前即大力推動之環保發電技術，91年11月經過環評審查通過 於麥寮工業園區設置2套機組，其製程所產出之副產石灰經 依法登記為合格產品後，得以作為工程級配、低強度混凝土 摻配料、地改劑、脫水固化劑、石膏板原料。至於研發系爭 製程機組之美國運用系爭製程產出物相當普遍，且市場狀況 供不應求，在臺灣因僅有原告生產，政府怕遭質疑有「圖利 」之問題，因而不敢指名用於道路工程中，然亦有採用該產 品之實績，該工程施工時間為93年7月11日至10月21日，且 從鋪設至今未有任何問題產生。又「154縣道近六輕段道路 改善工程」亦曾獲「交通部公路總局第五區養護工程處斗南 工務段」准以系爭製程產出物為路基底層材料，足見系爭製 程產出物之利用價值亦曾獲中央主管機關肯認。 7.再者，原告在○○○區○○道路時，陸續用了182萬噸系爭 製程產出物。另105年2月6日之美濃地震，國人開始注意「 土壤液化」問題，而解決此問題方法之一，即為加入「地質 改良劑」以增加土壤強度。目前中聯資源股份有限公司（下 稱中聯公司）即利用系爭產品作為「地質改良劑」之原料， 生產「高強牌HSC301處理劑」，足徵系爭製程產出物是具有 利用價值之「產品」，而非「事業廢棄物」。此外，原告利 用各種技術將資源作最充分之利用。煉油製程的最末端所產 生之剩餘物質─「瀝青」，得以作為鋪設道路的柏油；利用 瀝青膠化後之「石油焦」具有可完全燃燒的特性，可供作製 造「晶圓」之用，並可作為「發電」之燃料；在發電過程中 生產之系爭製程產出物，其性質及用途皆與水泥類似，可作 為水泥替代品，如此一來，可減少水泥之製造，無須再另外 開採，避免破壞環境。原告將資源做最有效的利用─「物盡 其用」，是實踐環保的核心價值，創造經濟利益之餘，亦兼 顧環境保護之目的；反觀被告將有用之資源改認定為「事業 廢棄物」，此一作法，除使系爭製程產出物無法妥為利用， 不僅「製造」更多之事業廢棄物，且須耗費更多資源加以處 理，對環境造成難以回復的損害，更與環保之精神背道而馳 。又系爭製程產出物曾使用於雲林縣154甲縣道、六輕二期 宿舍、六輕水化一場及六輕水化二場等，上開處所之地下水 監測數據報告及雲科大副產石灰應用之品保/品管評估報告 等，均顯示無污染地下水之情形，甚至被告於本件稽查官輝 及宏昇土資場兩案之際，委託經環保署環境檢驗所認證的艾 弈康工程顧問股份有限公司（下稱艾弈康公司）與中環科技 事業股份有限公司（下稱中環公司）對該兩地點之土壤進行 取樣分析，以釐清場內土壤中之各類物質是否超過標準，縱 依該等調查報告結果顯示，土壤樣本皆未遭受系爭製程產出 物之污染，顯見系爭製程產出物之使用並無污染環境之情形 。 ㈣被告主張原告所締結以1噸2元出售系爭製程產出物並以1噸 補貼650元之買賣契約實為清運契約，係屬誤會。且被告未 參酌事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準所規範事業廢 棄物之法定處置方式，本於當然解釋掌握系爭製程產出物之 屬性，即逕行作成本件行政罰，亦有違法： 1.按行政罰法第11條第1項所謂「依法令之行為」，亦包括民 事法令。又依最高行政法院105年度判字第122號、103年判 字第251號判決意旨，避稅行為屬合法行為，不過是脫法、 濫用法律上形成自由，稽徵機關雖得基於量能課稅之稅捐規 範目的，事後按常規交易予以調整其稅捐負擔，然不得將之 等同於故意、過失隱匿、捏造課稅事實之『非法』逃漏稅行 為，並裁處倍數計算的漏稅罰鍰（參黃士洲，避稅與逃稅行 為之不同，月旦裁判時報，第43期，2016年1月，第7頁）。 脫法避稅的調整不應等同違章漏稅行為，因實質課稅與違章 裁罰性質顯屬二事，葛克昌教授即一再指陳，避稅行為係濫 用法律事實之形成，就「濫用」這概念往往讓人第一眼誤認 「得予處罰」。實則，此種濫用行為，既非民法第87條規定 之通謀虛偽之無效行為，亦非犯罪行為，自非可非難行為， 因其並非以詐術或其他不正當方法，故意或過失違反真實義 務以減輕租稅負擔。脫法行為之法律效果，即與規避前相同 之法律效果，此外無他，亦即，只得規避調整不得處罰。揆 諸上開說明，可知司法實務與學說見解均認為脫法避稅與違 法逃稅有別，尚不得僅以納稅義務人之行為構成租稅規避， 即認為其有逃漏稅捐之故意或過失，故稽徵機關對於納稅義 務人之避稅行為，應僅得補稅，不得處以漏稅罰。職此，我 國稽徵機關對於納稅義務人之避稅行為皆認屬於依法令之行 為而不處漏稅罰。揆諸相同之原理，本件原告曾於101年間 為促銷系爭製程產出物（水化部分）為運費之補貼，此實為 原告與買受者選擇訂立合法有效之補貼運費契約，則本於契 約所為之交易行為依行政罰法第11條第1項之規範意旨，即 屬合法行為，要難謂原告有何違法之處。從而，原告以系爭 製程產出物作為合法交易標的之舉，且交易價格不以「相當 代價」為必要，此觀中聯公司的爐石粉及水淬爐石先前皆係 以此種方式補貼運費達到廣為運用後，市場價值即獲肯定， 足證系爭製程產出物非屬廢棄物無疑，更益徵原告自始即無 違反廢棄物清理法管制規範之故意及過失。 2.次按事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第2條第1項第 3款第3目規定：「三、處理：指下列行為：㈢再利用：指事 業產生之事業廢棄物自行、販賣、轉讓或委託做為原料、材 料、燃料、填土或其他經中央目的事業主管機關認定之用途 行為，並應符合其規定者。」準此以解，事業廢棄物得依法 為販賣、轉讓或委託做為原料、材料、燃料或填土等再利用 之行為。是以，倘事業廢棄物可做此處理，則依舉重以明輕 之當然解釋（即「依規範目的衡量，某事實較之法律所定者 ，更有適用之理由，而逕行事用該法律之解釋方法而言」， 參楊仁壽，法學方法論，第二版，第298頁），對於非屬事 業廢棄物之一般產品，亦可販賣、轉讓或委託他人為各種利 用行為，自為法之所許，並屬依法令之行為，要屬當然。因 而，事業廢棄物得以為「販賣」、轉讓或「委託」他人等再 利用行為，則非屬廢棄物之系爭製程產出物當然亦得以為「 販賣」、轉讓或「委託」他人為各種經濟利用行為。本件原 告曾於101年間為促銷系爭製程產出物（水化部分）為運費 之補貼，此實為原告與買受者選擇訂立合法有效之補貼運費 契約，則本於契約所為之交易行為，依行政罰法第11條第1 項之規範意旨，即屬合法行為，要難謂原告有何違法之處， 被告未察，仍作成原處分對裁處本件行政罰，自屬違法。 ㈤被告依廢棄物清理法第52條及行政罰法第18條第2項規定， 分別裁處罰鍰6,000元及應支出而未支出之所得利益1億4,24 0萬5,120元，已有裁量濫用之違法。又依廢棄物清理法第52 條規定命原告於103年5月28日前完成改善，對任何人均屬不 能實現而無法履行，已有違反期待可能性及裁量濫用之違法 ： 1.依廢棄物清理法第52條、行政程序法第10條、行政訴訟法第 4條第1項、第2項及第201條規定，本院101年度訴字第179號 判決意旨，行政罰法第18條第2項基本上仍是同條第1項（罰 鍰）規定意旨之延續，罰鍰之裁處必須考量行為人之「所得 利益」，所不同者，僅在量處罰鍰額度時，不受法定最高額 之限制（參李建良，論不法利得的追繳與加重裁處罰鍰之關 係－評析《和平電廠超額使用生煤案》之相關判決與法制， 月旦法學雜誌第235期，第96頁）。經查，觀諸本件原處分 ，被告認原告違反廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目規 定，分別適用廢棄物清理法第52條及行政罰法第18條第2項 等規定，作成原處分「獨立」對原告裁處「罰鍰」（6,000 元）及「應支出而未支出支所得利益」（1億4,240萬5,l120 元）等兩項行政罰。然依前所述，原處分依行政罰法第18條 第2項規定所認定原告「應支出而未支出之所得利益」，應 係按廢棄物清理法第52條規定裁處「罰鍰」時予以審酌之事 項，且不受同條規定罰鍰最高額3萬元之限制。是以，被告 不得先依廢棄物清理法第52條規定對原告裁處「罰鍰」後， 再依行政罰法第18條第2項規定對原告另行裁處「應支出而 未支出支所得利益」。從而，被告將行政罰法第18條第2項 所定酌量加重之「應支出而未支出之所得利益」（對此原告 仍否認受有任何應支出而未支出之所得利益），逾越廢棄物 清理法第52條所定裁處罰鍰之範圍，獨立對原告裁處1億4,2 40萬5,l120元之行政罰，顯見原處分關於對原告裁處6,000 元罰鍰之部分，全然未予審酌行政罰法第18條第1項所定事 項，而有裁量濫用之違法。 2.次依司法院釋字第685號解釋林錫堯大法官提出、許宗力大 法官加入之協同意見書，最高行政法院102年度判字第611號 判決及101年度判字第1083號判決意旨，被告於102年1月24 日稽查當時，系爭製程產出物確係合法登記為產品，廢棄物 清理法之中央主管機關環保署及地方主管機關雲林縣政府均 未曾要求原告委託清除處理機構清除或處理系爭製程產出物 。況依前所述，系爭製程產出物斯時既為「產品」，如何須 由清除處理機構清除或處理？且國內亦無處理機構得以處理 系爭製程產出物，是原處分認定原告應依法委託廢棄物清除 處理機構清除或處理系爭製程產出物，顯對任何人均屬不能 實現，欠缺期待可能性。甚至，被告於103年3月24日原處分 命原告須於103年5月28日完成改善，然在被告全然未指示原 告應循何種途徑方式改善之情況下，僅給予原告2個月之時 間即應改善完成，屆期原告顯難有實現改善完成之可能，依 此堪認被告未給予可改善完成之相當期間，是依前揭司法實 務見解之意旨，原處分已有行政訴訟法第4條第2項及第201 條所定裁量濫用之違法。 3.參諸雲林縣政府106年1月10日府環廢字第1050565108號函及 其檢附資料，其中該函所檢附麥寮一廠歷來提送廢棄物清理 計畫變更案予主管機關雲林縣政府審查之過程，處理結果顯 示均遭駁回。最近一次乃雲林縣政府以105年10月11日府環 廢二字第1053638056號函表示：「貴公司申請麥寮一廠（管 制編號：P0000000）事業廢棄物清理計畫書（變更）乙案， 業經審查結果予以駁回，請查照。」依此可知在雲林縣政府 審核通過原告所提送審查之事業廢棄物清理計畫書變更案之 前，現實上原告無從辦理系爭製程產出物之「清除」、「處 理」或「再利用」等作為。對此，再參經濟部工業局105年1 2月29日工永字第10501131330號函函說明二、㈢略以：「… …本案事業機構完成事業廢棄物清理計畫變更作業後函知本 局，再由本局函轉行政院環境保護署依『開發行為應實施環 境影響評估細目及範圍認定標準』第28條第1項第8款規定進 行免實施環境影響評估之認定，惟迄今事業機構尚未回復本 局。」可知中聯公司（再利用機構）與麥寮一廠（事業機構 ）共同申請事業廢棄物【非底灰或底渣混合物（混合石膏） （D-1099）、一般性飛灰或底渣混合物（副產石灰）（D-11 99）】個案再利用許可一案，尚未獲經濟部工業局許可。 4.原告對系爭製程產出物歷來提送之廢棄物清理計畫變更案均 遭雲林縣政府否准，而經濟部工業局亦無法許可原告所提出 系爭製程產出物之再利用申請案，原告前於106年2月10日重 新向主管機關雲林縣政府提出系爭製程產出物最新事業廢棄 物清理計畫書變更申請，案經雲林縣政府命原告補正資料， 原告亦檢具廢棄物計畫清理計畫書審查意見回覆表進行審查 。實則，由於雲林縣環保局對原告將系爭製程產出物泡水之 程序有不同意見，致原告辦理事業廢棄物清理計畫書變更及 後續處理系爭製程產出物等事宜皆面臨困境。是以，自被告 103年3月24日作成原處分迄今，原告在客觀上無法將系爭製 程產出物依廢棄物清理法進行處理或再利用等作為，益見被 告依廢棄物清理法第52條規定命原告於103年5月28日前完成 改善，已有違反期待可能性及裁量濫用之違法。 5.原處分具有之上開違法瑕疵，倘未能由法院即時糾正並予以 維持，恐將使「循環經濟」在我國環保行政體系無存在之空 間，而徒然圖利環保業者，蓋近年來「世界經濟論壇（WEF ）」所討論的重大議題之一，並為總統在2016年就職演說中 ，宣示未來將走向「循環經濟」的時代之創新商業模式，無 法於2050年達到「零廢棄」之目標，系爭製程產出物的技術 係繼受自美國的創新商業模式，期使每個產品雖然都有「壽 終正寢」的一天，最終會在垃圾場裡劃下句點，但在「循環 經濟」的理念裡，當產品失去原先的功能，並不代表生命的 結束，而是另一種新用途的開始（社企流，「循環經濟」報 導、中國時報，拚循環經濟史基浦機場邁向零廢棄）。本件 系爭製程產出物既已遵照「循環經濟」原則做妥善使用，且 未產生任何環境污染，此為環境保護所追求目標，殊不知被 告為何要採取違反「循環經濟」原則並別於其他政府機關之 方式，逕自將系爭製程產出物認定為事業廢棄物，是以，被 告所為之違法行政，致使「循環經濟」之創新商業模式的概 念，在我國當下投資環境，難以實現，並徒然使環保清除、 處理業者坐享其間之鉅額的商業利益，恐非臺灣經濟發展之 福等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分關於罰鍰6,000 元及限期於103年5月28日前完成改善部分均撤銷。 三、被告則以︰ ㈠被告有權認定系爭土資場內底（飛）灰為事業廢棄物並作成 原處分，且原處分並未違反訴願法第95條、第96條之規定： 1.依廢棄物清理法第4條、第5條第1項、第63條、行政罰法第2 9條第1項規定，及環保署84年7月20日環署廢字第33059號函 ：「事業單位違反廢棄物清理法之案件，違規行為發生地之 主管機關應優先告發處分，必要時並得採取管制其污染行為 及限期改善、按日連續之處罰，且應將違反事實及告發處理 情形副知違規事業單位之管轄主管機關，該管主管機關應依 法執行停工、停業、撤證等相關處分。」經查，被告稽查地 點為臺南市○鎮區○○段○○○○○○號○○○區○○○段1-103 、2-8地號土地，此等土地即為原告棄置底（飛）灰等事業 廢棄物之所在地，亦為「違規行為發生地」，在此事實下， 被告當有管轄權以及「優先」告發處分之權力。 2.次依廢棄物清理法第2條第2項、第5條第1項、第28條第1項 第3款第2目、第63條、同法施行細則第4條第1項第6款、地 方制度法第62條第1項、臺南市政府組織自治條例第11條第1 項第15款、第2項及臺南市政府環境保護局組織規程第3條第 4、5款等規定，被告本於廢棄物清理法執行機關為本件裁處 ，依法有據，且此二條文亦未規定必須由主管機關「另行」 先認定為廢棄物後才得加以處罰，否則任何遭堆置之廢棄物 均必須先由臺南市政府認定為廢棄物後，被告方得加以處罰 ，絕非廢棄物清理法所規定之精神。且環保業務在直轄市之 臺南市政府即由一級主管機關環環境保護之權責及執行，故 被告本於權責，於本案稽查時，將稽查所發現之底（飛）灰 認定為廢棄物，並加以處分，並無違法之處。再者，根據環 保署96年6月26日環署廢字第0960042598號函說明二：「對 於廢棄物之認定分為主觀及客觀雙方面認定。產生者主觀上 已擬予廢棄因而認定為廢棄物者，自應受廢棄物清理法之管 制；產生者主觀上雖尚不擬予廢棄，但客觀上卻已對原產生 者不具效用者，亦應認定為廢棄物，亦應受廢棄物清理法之 管制，如此方符廢棄物清理法上之有效清除、處理廢棄物， 改善環境衛生，維護國民健康之立法目的。」可見有關廢棄 物之認定，只要是主觀上已擬予廢棄因而認定為廢棄物者， 或在客觀上卻已對原產生者不具效用之者，均可認定為廢棄 物。本案原告假出售之名、行清運之實之違法行為，不論主 觀及客觀雙方面認定，均可認定其所「出售」之底（飛）灰 為廢棄物無誤。 3.根據原告針對雲林縣政府102年1月28日府環廢字第10236038 69號判定混合石膏及副產石灰係屬事業廢棄物所提出之另案 訴願程序，經環保署102年5月14日環署訴字第1020016122號 訴願決定書第10頁以下明確記載：「另本署自96年迄今解釋 函均認定訴願人麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）之混 合石膏（飛灰）及副產石灰（底灰）屬事業廢棄物，應依廢 棄物清理法規定清除、處理或再利用。……惟上開二項產物 ，實際係CFB脫硫程序排出之底灰及飛灰，未經加工處理程 序，其物理及化學性質並非穩定，後續使用用途亦有未明並 引發諸多爭議。揆諸該二項產品之實際產生過程、運作管理 機制及相關負面事件，證諸於經驗法則及論理法則，皆應認 定屬『事業廢棄物』。」又參被告所提出環保署96年以來相 關解釋函令，可見環保署自96年以來均直接認定麥寮一廠系 爭製程之混合石膏（飛灰）及副產石灰（底灰）屬事業廢棄 物，應依廢棄物清理法規定清除、處理或再利用，此見解並 無任何改變。是以，第一次訴願決定雖認為被告第一次處分 應受雲林縣政府「廢止產品登記」前底（飛）灰性質上為產 品、非屬事業廢棄物等見解之拘束。但如上所述，上開第一 次訴願決定理由，顯然誤解環保署96年以來長期認定為事業 廢棄物之見解，依最高行政法院100年度判字第1278號判決 意旨，本院基於行政法院之完全審查權，仍得就行政行為之 是否違法予以審查，且對於第一次訴願決定之法律見解與法 有違之部分以及本次訴願決定結果，本院仍得加以審查，不 能逕行認定違背第一次訴願決定意旨所作成之原處分為違誤 。 ㈡被告認定原告所主張混合石膏（飛灰）及副產石灰（底灰） 確為廢棄物： 1.本件廢棄物之認定不受雲林縣政府同意產品登記之拘束，故 不論雲林縣政府係「撤銷」或「廢止」產品登記，均無礙於 被告認定系爭混合石膏（飛灰）及副產石灰（底灰）為廢棄 物。再者，經濟部工業局96年7月5工永字第09600528130號 函：「製程（石油焦流體化床）產出之底（飛）灰，經製造 加工程序產製副產品（混合石膏及副產石灰），該副產品業 經營雲林縣政府核准變更工廠登記，登載為主要產品之一… …惟該底（飛）灰是否屬事業廢棄物範疇疑義係屬環保主管 機關權責。」環保署歷年不論通案解釋或針對原告混合石膏 （飛灰）及副產石灰（底灰）之個案解釋（詳細內容如更審 前附表一與附件一、二），均認定其為廢棄物（以下均為節 錄）： ⑴環保署91年10月17日環署督字第0910065164號函：「如係屬 事業產生與活動過程中所產生之物質，且為該事業不能、不 再或不願再用者，縱使該物質為有價或為其他事業之原料， 仍應判定屬產出者之事業廢棄物。」 ⑵環保署96年8月1日環署廢字第0960053185號函：「原告麥寮 一廠之石油焦流體化床產出之底（飛灰）屬事業廢棄物之範 疇。」可見環保署針對系爭標的明確認定為事業廢棄物。 ⑶環保署96年8月23日環署字第0960063346號函：「96年8月1 日環署廢字第0960053185號無須更正，底（飛）灰是否為已 登載之副產品仍應由目的事業主管機關認定。」 ⑷環保署97年7月9日環署字第0970045583號函：「空氣污染防 制操作許可證、環境影響差異分析報告等相關文件，均非屬 目的事業主管機關核准之產品認定文件，故該公司麥寮一廠 製程產出之混合石膏及副產石灰，尚無法據以認定為產品， 仍應認屬事業廢棄物。」 ⑸環保署97年10月7日環署廢字第0970071689號函：「質疑該 底灰、飛灰是否確經貴府建設局予以核准之產品，仍請貴局 予以查明，或請目的事業主管機關明確釐清。」 ⑹環保署100年9月8日環署廢字第1000078056號函：「重申環 保署96.8.23、97.7.9、97.10.7三函，皆已表示石油焦流體 化床產出之底（飛）灰屬事業廢棄物。」可見在數年來多次 公文往返後，環保署仍針對系爭標的明確認定為事業廢棄物 ，且後續解釋函均無變更。 ⑺環保署102年5月14日環署訴字第1020016122號訴願決定書第 10頁以下明確記載：「另本署自96年迄今解釋函均認定訴願 人麥寮一廠石油焦高溫氧化裝置（CFB）之混合石膏（飛灰 ）及副產石灰（底灰）屬事業廢棄物，應依廢棄物清理法規 定清除、處理或再利用。……惟上開二項產物，實際係CFB 脫硫程序排出之底灰及飛灰，未經加工處理程序，其物理及 化學性質並非穩定，後續使用用途亦有未明並引發諸多爭議 。揆諸該二項產品之實際產生過程、運作管理機制及相關負 面事件，證諸於經驗法則及論理法則，皆應認定屬『事業廢 棄物』。」 ⑻環保署102年12月24日環署督字第1020112054號函：「部分 事業廢棄物登記為產品，補貼清運費用遠高於販售價金，顯 見產品通路無去處，已失去市場價值，導致發生棄置違法行 為，不應續認定其為產品仍應以廢棄物列管。審酌個案違法 行為依行政罰法第18條或第20條規定，加重裁處或追繳不法 利得。」 ⑼最高行政法院102年度裁字第1235號裁定：「……⑶抗告意 旨復謂系爭物品之PH值多未超過12.5，不符合『有害事業廢 棄物』之標準云云，然而相對人僅將系爭物品指定『事業廢 棄物』，而非『有害事業廢棄物』，抗告人此等主張與原裁 定合法性之判斷無涉（事實上PH值超過中性之7，即使對環 境沒有立即危害，長期而言仍然不利於環境）。」 ⑽小結：環保署自96年以來均直接認定麥寮一廠系爭製程之混 合石膏（飛灰）及副產石灰（底灰）屬事業廢棄物，應依廢 棄物清理法規定清除、處理或再利用，此見解並無任何改變 。最高行政法院亦認定混合石膏（飛灰）及副產石灰（底灰 ），長期而言仍然不利於環境。 2.一般而言，關於一般的底灰之化學式，係將石灰石混合石油 焦拿去流體化床加熱，變成氧化鈣（CaO），當氧化鈣遇到 石油焦燃燒後產生的二氧化硫（空氣污染物SOx）等氣體， 會結合成CaSO4，也就是石膏。但是此均為不均勻的化學反 應，所以收集下來的底灰會有沒燒完的石灰石（CaCO3）、 沒有跟硫氧化物反應的氧化鈣（Cao），以及反應過後的石 膏（CaSO4）。至於飛灰也是有這些物質組成，只是百分比 不同而已，但是因為不是特意用來製造某種標準化產品的流 程，所以產出的物質品質、組成等等，均不固定。根據被告 稽查採證檢驗PH值約為12.5（12.47～12.53），現場確實有 堆置情形，且經查證確實為麥寮一廠之底（飛）灰（原告並 未否認，原告只是主張非其直接賣出，而是其買受廠商轉賣 ），根據環保署調查結果僅是CFB脫硫程序排出之底灰及飛 灰而已。環保署與彰化縣政00000000000000縣○○ 鄉○○路○○○號土地現場取樣檢驗，發現回填廢棄物PH值高 達12.5，來源為峰林通運公司自麥寮一廠所載運。另雲林縣 環保局於101年10月31日查獲回填於雲林縣○○鄉○○段○○○ ○○號魚塭具高鹼性特性及金屬鎳含量偏高，造成周遭環境 污染（環保署102年5月14日環署訴字第1020016122號訴願決 定書第9頁）。既然原告主張底（飛）灰為產品，則其成分 應該都相同，在芳苑鄉及臺西鄉均造成污染，表示在臺南市 土資場也會造成污染，且臺南市土資場所檢驗之PH值也是12 .5，性質上已經是強鹼，在沒有任何處理之情形下直接接觸 土壤，將會破壞環境涵容能力，當然有害於環境，而有清除 處理系爭廢棄物之必要。嚴格言之，本案在處理廢棄物之爭 議問題，並不是在處理土壤污染之問題，但本案系爭廢棄物 直接接觸土壤，亦構成土壤及地下水污染整治法第2條第4款 土壤污染之定義。 3.關於底（飛）灰，早於91年2月以前已經有公布、93年6月29 日尚有修正其代碼（更審前附件三），且已實施多年，故底 （飛）灰確實屬於廢棄物範圍，應依法申報處理。雖原告主 張環保署遲至102年2月7日環署廢字第1020012962號函方公 布系爭製程產出物之廢棄物代碼，並指摘被告在102年1月24 日稽查當時國內根本沒有處理系爭製程產出物廢棄物代碼云 云，原告有所誤解。經查，環保署102年2月7日環署廢字第1 020012962號函內容重點為：「雲林縣府102年1月28日改認 定為事業廢棄物，符合環保署102年1月28日環署廢字第1020 009551號函規定。」、「飛灰可以D-1099申報、底灰可以D- 1199申報。兩種事業廢棄物如以水合處理可以D-0902認定， 但如具腐蝕性則應以C-0204認定」。上開代碼在「91年2月 」以前已經有公布、「93年6月29日」尚有修正，且已實施 多年，故環保署只是明確指出此等底（飛）灰應該如何適用 「既有」代碼而已，環署並非此時方公布系爭製程產出物之 廢棄物代碼。再者，如果找不到代碼者，根據環保署Q＆A所 載亦可以其他代碼類別（如：000099）填寫，並以中文加以 說明，環保署會定期彙整新增，並無執行不能之問題。既然 系爭土資場內底（飛）灰為原告之事業廢棄物，原告就有清 除處理之義務，而不是等到該等底（飛）灰長期留置並污染 土壤後，被告才可要求原告改善。 4.被告所為事業廢棄物之認定不受雲林縣政府工商單位登記為 產品之任何影響，且環保署自96年以來均直接認定麥寮一廠 石油焦高溫氧化裝置（CFB）之混合石膏（飛灰）及副產石 灰（底灰）屬事業廢棄物，應依廢棄物清理法規定清除、處 理或再利用，此見解並無任何改變。因此，被告（廢棄物清 理法地方環保機關）與環保署（廢棄物清理法中央主管機關 ）均根據廢清法環保機關之地位，本於權責根據廢棄物清理 法之授權，對是否為事業廢棄物之認定，以該物之產生過程 、性質、產生者如何處理加以判斷，並據此認定原告底（飛 ）灰為事業廢棄物，被告並據此對原告作成原處分，當屬合 法，且被告為原處分時，不受雲林縣政府工商單位登記為產 品之任何影響，更不以原告將其登記為產品即可規避廢棄物 清理法之適用。進步言之，被告所為事業廢棄物之認定，更 不受雲林縣政府工商單位「廢止」產品登記之任何影響。 5.參酌臺中高等行政法院102年度訴字第321號判決理由： ⑴六、㈠2.「原告所屬煉油廠在煉製過程中產生過剩之重質油 料及燃料油，其經濟價值較低，為去化重質油料同時提升煉 油價值，乃將來自真空蒸餾塔底部之真空渣油，予以裂解轉 化成輕質油料與石油焦，由於石油焦是煉油廠衍生的副產物 ，且以國內台塑石化與石油公司所生產之石油焦而言，其平 均含硫量約在7%左右；基於善用資源及生命週期成本之考量 ，原告煉油事業部之發電機組於設置時，即規劃引進以石油 焦為燃料之高溫循環式流體化床發電鍋爐（Circulating Fl uidized Bed Boiler，簡稱CFB），除可解決輕油廠煉油製 程產出石油焦之去化問題外，亦能同時達成資源化之目的； 系爭『混合石膏及副產石灰』，即係原告麥寮一廠以石油焦 為燃料之循環式流體化床發電鍋爐高溫氧化裝置製程之產出 物，該製程係以石油焦為燃料，且為避免高含硫量之石油焦 於高溫燃燒時產生之硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石 作為熱傳媒介及脫硫劑混合燃燒，其中『副產石灰』為燃燒 後之底灰，而『混合石膏』則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之 飛灰等，為原告自承在卷……並有CFB副產石灰混凝土手冊 、製成可回收再利用石油焦流程圖在卷足憑……依照上開製 程而言，原告設置高溫循環式流體化床發電鍋爐，主要目的 在發電，而燃燒過程中加入石灰石僅係作為熱傳媒介及脫硫 劑，藉以降低高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之硫氧化 物超過排放標準，並增加可燃性，並非以之作為製程當中之 生產標的。而『副產石灰』則是燃燒後之底灰，『混合石膏 』則為煙氣脫硫後由袋濾機收集之飛灰，乃是燃燒石灰石所 餘灰渣，應與產製目的無關。」 ⑵六、㈠3.「……原告於本院審理時陳稱：『（本案整個CFB 製程是使用石灰石當原料、石油焦當燃料製成系爭產物，該 部分生產的整個效能如何？每公噸或每單位原料與燃料可以 產生多少的單位的電、蒸氣或副產石灰、混合石膏？）以10 0年8月1日凌晨1時為例，石灰石的耗用量每小時16.9噸及石 油焦用量每小時27.62噸，發電量是每個小時投入這麼多的 成本後，可以產生75百萬瓦，主蒸氣流量是每小時321噸， 這是當天第一個小時的生產量，我們的單位是這樣換算的。 （目前蒸氣與發電量都是銷售給何機關？）主要是給廠內其 他製程使用，如果有賣給外面是賣給台電。當時1度是2.1元 左右，但是要看合約比較清楚。1度電是1千瓦功率連續1小 時的用電量。』等語……以101年度為例，該廠年度產品全 部收入包含電力收入1,196,361,000元，蒸氣收入2,040,828 ,000元，而系爭產物收入則為1,212,000元。姑且不論，原 告所述上開所生產之蒸氣與發電主要是給廠內其他製程使用 ，就上開損益彙總表所載，全部收入為3,238,401,000元， 系爭產物部分則僅佔萬分之四不到的比重。是從產值及銷售 獲利角度觀察，副產石灰與混合石膏在整個以石油焦為燃料 之高溫循環式流體化床發電鍋爐之製程當中，並非主要的產 物，甚至於僅佔微不足道之產能，相較於蒸氣與電力之產值 而言，顯不成比例，充其量僅是生產過程中爐渣之再利用價 值而已，並不能認定該產物係上開製程當中之產品，而具有 該製程之主要經濟價值。」 ⑶六、㈠4.「況且，本件亦經被告查獲原告所稱銷售系爭產物 時，雖售價為每公噸2元，但另外補貼買方每公噸650元作為 使用成本補助費用，顯見系爭產物之交易模式並不合理，應 不具經濟價值……系爭混合石膏及副產石灰分別為上開製程 中燃燒後之底灰及由袋濾機收集之飛灰，除乾式已銷售外， 其餘則分別以密閉式槽車裝運載送廠區內泡水作業場泡水處 理，其泡水後之「混合石膏及副產石灰」則通稱為「水化副 產石灰」……為燃燒石灰石所餘殘渣，與產製目的無關；且 從產能及銷售獲利角度觀察，副產石灰與混合石膏在整個製 程當中僅佔微不足道之產能，相較於蒸氣與電力之產值而言 ，顯不成比例，充其量僅是生產過程中爐渣之再利用價值而 已，並不能認定該產物係上開製程當中之產品，而具有該製 程之主要經濟價值。而上開經水化後之副產石灰具有經濟價 值，何以售價僅為每公噸2元，卻需另外補貼買方每公噸650 元作為使用成本補助費用？且依原告與買受廠商間所簽訂之 副產石灰（水化）買賣合約書第7條『使用成本補助費』記 載：『甲方（按指買受廠商）為符合法令規定之義務或本合 約所載之副產石灰（水化）合法使用限制，所支出為合法使 用向乙方（按指原告）購買之副產石灰（水化）之使用成本 ，乙方得酌給甲方使用成本補助費予以補助。』可知，系爭 『水化副產石灰』之產物使用，尚有法令限制，且使用時需 耗費一定成本，故由原告補貼其使用成本費用。另依買受廠 商所為之副產石灰（水化）客戶使用聲明書有關第1條聲明 人應遵守事項第3項第4款記載：『聲明人如因副產石灰（水 化）之提運或使用，造成公害污染、車禍或其他糾紛，其民 、刑事及行政責任及其他糾紛之處理，概由聲明人自行負責 ，並應立即將緣由以書面資料向貴公司報備。貴公司如因而 有糾紛或損害，聲明人願依法清理並負責賠償給付貴公司所 受之一切損害、支付、罰款及費用（含律師費）。』又依同 聲明書第3條使用成本補助費第1項記載：『聲明人為符合法 令或買賣合約書規定之義務或本聲明所載之應遵守事項，所 支出為提運、合法使用向貴公司購買副產石灰（水化）之成 本，貴公司得酌給聲明人使用成本補助費。』……依照上開 合約及聲明書內容觀之，使用系爭『水化副產石灰』，確實 存有一定法令限制及風險，故有劃清責任及應賠償原告等約 定，若參酌上開補助使用費用及銷售價格低廉，且原告亦另 外與該買受廠商簽訂外包工作承攬書，由該廠商承攬『副產 石灰（水化）推廣去化工作』等情狀，應可認定上開副產石 灰（水化）買賣合約書之契約目的應屬清運性質，原告應有 以販售產品之名行委外處理事業廢棄物之實。再者，原告亦 不諱言上開『水化副產石灰』產物至101年才開始針對水化 產品之推廣行銷模式等語，並參酌原告僅提供系爭產物於99 年間至102年間零星銷售之買賣合約書、統一發票等資料， 至於更早之前之銷售行為，則提出『副產石灰歷年產銷資料 彙整表及銷售資料說明』……並未進一步提出相關之買賣合 約書、統一發票、交運單等件為證，應可認定系爭產物並未 普及，不符合一般產品應有一定市場價值之特性，且該產物 在101年之前應無明顯銷售量。……依一般市場上產製常情 而言，廠商的生產量均是取決於銷售量，鮮有生產過量導致 大量貨物庫存情形，以免資金固結增加成本支出。然本件原 告從91年11月20日取得被告核准該廠工廠變更登記，將系爭 混合石膏及副產石灰登記為『產品』以來，迄至行政院環境 保護署環境督察總隊中區督察大隊於101年間派員至原告所 屬麥寮一廠查系爭製程運作情形，發現該廠區堆置約1,390, 000公噸水合副產石灰……若系爭混合石膏及副產石灰確實 為產品，何以仍有高達1,390,000公噸水合副產石灰庫存？ 且需耗費人力物力加以水化保存？又何需設置防污染之監測 設備隨時監測？此情顯非合理。……充其量僅是廢棄物之再 利用價值而已，並不能認定為產品。」 ⑷六、㈠5.「再者，原告在申請產品認定時所檢送之『六輕三 期擴建計畫環境影響差異分析報告』，亦曾在3.4.3變更後 六輕計畫各製程固體廢棄物發生源、主要成分、發生量及處 理方式與最終掩埋量表中，有關『CFB高溫氧化裝置』發生 源部分將系爭混合石膏及副產石灰認定為固體廢棄物，應掩 埋或回收利用……更見系爭混合石膏及副產石灰應屬事業廢 棄物之性質。至於原告……所引述101年8月15日『六輕四期 擴建計畫環境影響說明書變更內容對照表（灰塘之變更）』 專案小組申覆會議紀錄……僅說明系爭產物之屬性認定無涉 該次變更內容對照表申請項目故予刪除，該產物是否為產品 ，應由行政院環境保護署函請目的事業主管機關認定，並未 排除其為事業廢棄物之可能性，故難以作為有利原告事實之 認定。」 ⑸六、㈠6.「……系爭產物定性由『產品』變更為『事業廢棄 物』，乃是行政作業上一個漸近過程之終局確認，在客觀上 系爭產物之銷售情形不佳，導致該產物在廠區內不斷堆積， 而對環境形成一定威脅，原告對此當可預見。因此，被告以 91年11月20日91府建工字第0910068785號函核准系爭混合石 膏及副產石灰列為產品之工廠登記處分後，發現有長期且大 量堆置、貯存、棄置情形，且有污染環境、危害人體健康之 可能性，而改判定為事業廢棄物，應屬事後發現有事實變更 之情形，顯非被告對於系爭產物核准登記產品時之同一事實 狀態作成新的評價或判斷，……。」 ⑹本件原告在其所檢送之「六輕三期擴建計畫環境影響差異分 析報告」自認系爭製程產出物為固體廢棄物，可見被告自始 至終依環保署見解認定原告系爭混合石膏及副產石灰為廢棄 物，並無不當之處。且本件並不能以系爭混合石膏及副產石 灰可用於防火披覆、肥料原料、石膏板原料或道路回填材料 ，即反推其必屬產品性質，而忽略上開產製目的及製程中之 主要經濟價值等判斷因素於不顧。故原告雖於本案提出與該 案相同眾多參考資料，仍不足以證明其必屬產品性質。被告 在103年3月24日方作成原處分，並無任何不當之處。既然廢 棄物來源為原告，且原告並未依廢棄物清理法為任何處理， 被告當可依法對原告為行政處分，至於原告與位於臺南市內 系爭土資場間有無直接契約關係，或是層層轉讓、委託等， 均不影響被告對於原告作成原處分之效力。至於原告主張系 爭副產石灰產品係引進美國能源部倡導之先進潔淨燃燒技術 ，副產石灰在美國係作為產品銷售使用，但經查原告美國公 司在美國係以每噸420-540元對外銷售，而本案原告在臺灣 竟然是以每噸2元價金出售，並由原告補貼運費每噸650元（ 等於倒貼648元），再加以環保署認定原告二項產物，實際 係CFB脫硫程序排出之底灰及飛灰，未經加工處理程序，其 物理及化學性質並非穩定，後續使用用途亦有未明並引發諸 多爭議，故原告所稱「副產石灰」等產品是否確實有符合其 所主張美國能源部倡導之先進潔淨燃燒技術，令人起疑，系 爭副產石灰應非原告所稱在美國作為產品銷售使用之相同物 質。 6.被告本於廢棄物清理法地方環保機關之權責認定事實適用法 律，故原告以買賣價金每噸2元與補貼運費每噸650元之方式 「假產品之名、行廢棄之實」，被告並不受原告與第三人間 私法契約約定內容及名稱之拘束： ⑴本案約定價金，由「受託人」假借「購買人」名義以每噸2 元價金向原告購買，再由實際上為委託人但假借「出賣人」 名義之原告補貼運費每噸650元（未稅，補助費還要算營業 稅！）（原告對此補貼運費之作法與金額均不否認，只是主 張僅限於水式且在推廣期云云），根據經驗法則，怎麼可能 買受人還可以實際拿到每噸648元之款項（不論其名稱為何 ），而此每噸648元與在雲林縣清除處理商同業公會清運費 每噸1,000元、處理費每噸1,600元（兩者合計2,600元）相 較，即可判斷根本不足以負擔合法清除處理費用之標準，顯 示原告與各業者間在清除處理上開底（飛）灰之方式有任意 棄置、不依法定方式清除處理之認識及犯意聯絡，且更可認 定此絕非真正買賣。雖然私法上有契約自由原則，但在刑法 上與行政法上，被告認為認定原告與業者間行為之真正意義 ，並不受其間契約文字用語之拘束。 ⑵如果原告真是為推廣系爭製程產出物者，原告以贈送試用方 式即可，依經驗法則與社會常情，沒有人會倒貼每噸648元 之方式做生意。更有甚者，原告與「買受業者」精工工程公 司契約「副產石灰（水化）客戶使用聲明書」第1條第2項第 4款還約定「堆置規定：聲明人（指精工公司）提運副產石 灰（水化）後不得有囤積情事，其堆置數量不得超過三千立 方公尺。」第2條第2項第13款甚至規定罰則：「聲明人未摻 配之副產石灰（水化）堆置數量超過3千立方公尺或摻配（ 加工）之副產石灰（水化）堆置數量超過8千立方公尺，貴 公司得禁止聲明人提貨貳個月；聲明人應將原堆置之副產石 灰（水化）全數摻配（加工）並使用完畢後，方得向貴公司 申請恢復提貨」。第2條甚至規定精工公司等買受業者還要 提供連帶保證人、開立100萬元保證本票。由此等提貨限制 與罰則約定，顯見原告根本不是在推廣「系爭製程產出物」 ，如果是為推廣系爭產品，即不可能為上開提貨限制與違約 罰則之約定。會有此等提貨限制與違約罰則，係因為原告給 予每噸補助650元（未稅）之相當於處理費用之報酬，所以 不能無限制地「出售」給精工公司等「買受業者」，而且還 要規定買受業者必需「使用完畢」後，方得再向原告提貨（ 再領每公噸650元補助費）。被告認為該等底（飛）灰既具 強鹼性，即均屬於事業廢棄物，不論原告補貼運費範圍是否 僅限於水化式而不包括乾式，結果並無二致。且不論官輝、 宏昇、峰林等公司如何向各地方政府報備使用底（飛）灰， 各地方政府並無所謂備查、核准其購買產品之權力，故此等 報備函文並無任何法律上之效力。再者，不論各地方政府是 核准或備查，均與環保署歷年所為原告底（飛）灰為事業廢 棄物之認定無關。另地檢署所偵辦者為刑事案件，對於犯罪 行為尚必需認定有無故意等，且其所調查者為廢棄物清理法 第46條之刑事責任；但本案屬於行政訴訟，著重在於廢棄物 之清理以避免環境污染，且原處分係認定原告違反廢棄物清 理法第28條第1項第3款第1目及同法第52條罰鍰之規定，故 並不能單以地檢署不（緩）起訴處分，逕作為認定系爭底（ 飛）灰非事業廢棄物無須清理之依據。 ㈢原處分並無「客觀上不能實現之內容」之情形： 1.環保署102年2月7日環署廢字第1020012962號函內容重點為 ：「雲林縣府102年1月28日改認定為事業廢棄物，符合環保 署102年1月28日環署廢字第1020009551號函規定。」、「飛 灰可以D-1099申報、底灰可以D-1199申報。兩種事業廢棄物 如以水合處理可以D-0902認定，但如具腐蝕性則應以C-0204 認定」，此等代碼在91年2月已經有公布，且已實施多年， 故環保署只是明確指出此等底（飛）灰應該如何適用「既有 」代碼而已，環署並非此時方公布系爭製程產出物之廢棄物 代碼。再者，如果找不到代碼者，根據環保署Q＆A所載亦可 以其他代碼類別（如：000099）填寫，並以中文加以說明， 環保署會定期彙整新增，並無執行不能之問題。由此可見， 原告之底（飛）灰本來即可適用既有的各種代碼辦理申報， 各種既有代碼均會有對應之經主管機關許可清除、處理該類 廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構，故並無原告所稱對任 何人均屬不能實現之情形。 2.至於被告查獲之後，土資場有無將該等混合石膏或副產石灰 覆埋或摻配，均為被告事後再派員至現場勘查時業者的陳述 而已，並未經過詳細調查確認，且此部分亦為被告查獲後之 情形，不影響被告查獲時所認定之事實。最重要的是，此部 分為判決後如何執行回復原狀的情形，並非訴訟上之爭點。 如果確有業者所述摻配之情形，則日後原告是要選擇全部清 運（數量增多、運輸費用增加、但不需支付篩分費），或是 先進行篩分作業（將土石與副產石灰等分離）再處理（篩分 後數量減少，運輸費用減少，但需支付篩分費用），則為原 告日後執行回復原狀時再考量的問題。況且，有關廢棄物清 理的技術，乃義務人即原告應負責之部分，被告不涉入提供 意見，僅審查義務人提出之廢棄物清理計畫書，再提供審查 意見而已，被告對所有污染場址均如此處理。因此原告收到 原處分後，如有問題，應向被告提送非法棄置廢棄物清理計 畫書，並向被告說明後續清理規劃內容，經被告核定清理計 畫後執行清理作業。倘有需要，原告亦可以提出展延申請， 但本案原告對原處分不聞不問，僅提出本案行政救濟，系爭 廢棄物迄今仍未移除，原告迄今亦未提出清理技術及規劃， 顯無改善意願。 3.關於臺中高等行政法院102年度訴字第321號判決，經原告向 最高行政法院提起上訴，業經該院以105年度判字第8號判決 駁回上訴確定。又關於原告與雲林縣政府間「廢棄物清理法 」案件，臺中高等行政法院102年度訴字第231號判決，經雲 林縣政府上訴後，前經最高行政法院以104年度判字第241號 判決發回更審，並經臺中高等行政法院於105年3月3日以104 年度訴更一字第14號判決駁回原告之訴。可見司法機關亦肯 認此等為事業廢棄物，且不能因為系爭混合石膏及副產石灰 可以再利用，即否認其不具有事業廢棄物之本質，而副產石 灰（水化）買賣合約書之契約目的應屬清運性質。又被告歷 審一再主張係本於廢棄物清理法主管機關依職權認定為廢棄 物，並不受工廠產品登記之拘束，原告一再以「工廠產品登 記處分之構成要件效力」為抗辯，但臺中高等行政法院本次 「兩者性質不同，兩處分之法律依據不同，被告作成處分之 權限來源亦不同，則廢止前揭混合石膏及副產石灰為『產品 』之核准處分，並非本件認定混合石膏及副產石灰為『事業 廢棄物』之前提必要條件。」之見解，即可明確推翻原告「 工廠產品登記處分之構成要件效力」之理由。且按系爭物品 究為產品或係事業廢棄物，乃係就同一物品之性質作不同之 認定，系爭物品雖在91年11月20日經雲林縣政府核准麥寮一 廠之工廠變更登記時，即將系爭物品登記為原告之產品在案 。嗣經有權機關之雲林縣政府將系爭物品改判定為事業廢棄 物，而其將系爭物品改判定為事業廢棄物之處分，並不以該 核定為產品之行政處分作為前提要件，仍得自行加以認定， 不受該產品登記處分之拘束。反之，其將系爭物品改判定為 事業廢棄物之處分，得作為被告廢止系爭物品為產品處分之 前提處分，亦可推翻原告「工廠產品登記處分之構成要件效 力」之理由。 ㈣關於被告依行政罰法第18條第2項規定所為不法利得之重為 處分，目前繫屬於本院104年度訴字第518號案件中，故該重 為處分適用行政罰法第18條第2項是否適法，應由本院另案 審理之，似非本案審理範圍。又被告103年3月24日原處分處 以原告罰鍰6,000元，係廢棄物清理法第52條所規定「新臺 幣6千元以上3萬元以下罰鍰」之最低額度，因為當時，被告 審酌原告違反行政法上義務行為屬於「第一次查獲」而非「 屢犯」之應受責難程度，故被告基於通例而以最低額度開罰 ，並未低於法定罰鍰之最低額，業已考量行政罰法第18條第 1項規定。至於原處分就此部分則係引用廢棄物清理法第52 條，而未記載行政罰法第18條第1項規定，則係因為此部分 廢清法第52條有明文規定，根據行政罰法第1條但書規定從 其規定而適用廢棄物清理法第52條之規定。再者，被告另適 用行政罰法第18條第2項規定重為處分（即本院104年度訴字 第518號案件審理範圍），認定原告包含應支出而未支出之 所得利益1億4,196萬590元（在不利益變更禁止原則下所計 算之金額），也已扣除罰鍰6,000元。 ㈤原告以其與廠商間之「私法行為」主張「當事人之契約就是 當事人之法令」，而適用行政罰法第11條之「法令」，顯與 該條文義解釋有極大出入外，即使原告解釋可接受（被告仍 否認之），至多也只是發生阻卻違法事由而已，並不影響行 政處分之效力，此可由行政罰法第26條第2項規定可稽。另 根據行政罰法第11條第1項之立法理由：「一、行為如依據 法令，雖違反行政法上之義務，但具有阻卻違法之正當事由 ，故第1項規定不予處罰。而該項所稱之『法令』，係指法 律、法規命令、行政規則等一般性、抽象性之規範，亦即包 括內部法、外部法等有法拘束力者。」解釋上應未包括民事 法令，故被告無法接受原告所主張行政罰法第11條第1項所 規定依法令之行為亦包括「民事法令」之見解。又被告為原 處分並不受地檢署刑事案件認定結果之拘束，因刑事責任與 行政責任，其構成要件不同，刑事偵查認定事實，自無拘束 行政訴訟事實認定之效力。再者，地檢署所偵辦者為刑事案 件，對於犯罪行為尚必需認定有無故意等，且其所調查者為 廢棄物清理法第46條之刑事責任；但本案屬於行政訴訟，著 重在於廢棄物之清理以避免環境污染，且原處分係認定原告 違反廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目及第52條罰鍰之 規定，故並不能單以地檢署不（緩）起訴處分，逕作為認定 系爭底（飛）灰非事業廢棄物無須清理之依據。況且，原告 與其廠商間私法契約如何約定被告沒有意見，但私法上契約 自由原則只侷限在於原告與其廠商之間，被告與行政法院不 受原告與第三人間私法契約之拘束。原告假出售之名、行清 運之實，利用推廣產品名義等方式，委託「推廣廠商」以買 賣加高額補貼之契約將混合石膏與副產石灰「出售」於半數 為廢棄物清理、清除、處理業之廠商，再由廠商違法堆置到 土資場（卻以無法律效力之「報備函」意圖卸免責任），達 到節省廢棄物清除處理費用之目的。因此，被告認定原告與 廠商簽署的買賣契約性質上為清運契約。再者，原告所提出 雲林縣政府核准「混合石膏與副產石灰等產品」之登記過程 ，雖然當時雲林縣環保局也有「協助」參與審查，但被告認 為雲林縣政府當時是立於工廠輔導管理法的主管機關地位去 審查，並非立於廢棄物清理法主管機關地位去審查，故不能 以雲林縣環保局有「協助」參與審查工廠管理輔導法之程序 ，即可免除原告違反廢棄物清理法的責任，且與被告認定此 為事業廢棄物無關。至於原告提出工程會施工綱要規範，當 時雖可作為級配使用，但本案原告違章行為並非作級配使用 ，而是堆置在土資場，況且工程會施工綱要規範最新版本已 經將「副產石灰」部分移除。又原告所稱使用於「西螺154 甲」公共工程實績部分，無礙於被告認定此為廢棄物、及原 告以「假買賣、真清運」方式將廢棄物堆置在土資場之行為 等之事實。另環保署雖然核准六輕四期擴建計畫第五次環境 影響差異分析報告，允許原告可在12.8公頃的範圍內堆置副 產石灰，但此與本案原告將副產石灰以「假買賣、真清運」 方式將廢棄物堆置在土資場之行為無關。原告所提之「租稅 規避」問題與本案無關，更無從以其作為「相同之原理」來 主張「合法補貼運費契約」為行政罰法第11條第1項之「依 法令行為」。 ㈥原告以雲林縣環保局廢止其產品登記而向臺中高等行政法院 另行提出「損失補償」訴訟，業經臺中高等行政法院104年 度訴字第37號判決駁回原告之訴，其中與本案事實認定有關 之判決理由如下：「……本件系爭混合石膏與副產石灰為原 告以石油焦為燃料之高溫循環式流體化床發電鍋爐之製程產 出物，且係被告於91年11月20日函准予工廠變更登記時始增 加之變更登記事項，系爭混合石膏與副產石灰為原告前開發 電製程中之特定產出物，而該項製程設計既係本於原告之生 產計畫，難謂原告係因信賴被告准為產品登記而計畫生產， 且觀諸工廠管理輔導法為促進工業發展，健全工廠管理及輔 導之立法目的，其所為產品登記，亦無限制廢棄物清理法主 管機關依廢棄物清理法行使廢棄物判定職權之效力。」可見 原告不得主張信賴保護原則，亦採信最高行政法院105年度 判字第8號判決理由所載「產品登記無限制廢棄物清理法主 管機關依廢棄物清理法行使廢棄物判定職權之效力」之見解 ，故原告亦不得為「構成要件效力」之主張。至於被告102 年1月24日左鎮宏昇土資場稽查紀錄記載「現場見堆置台塑 公司麥寮廠產生之副產石灰（水化）」、「現場亦有5車次 載運前述副產石灰車輛」、「檢測堆置之副產石灰之PH值為 12.3」，被告委託環保署環境檢驗所檢測報告則將樣品特性 記載為「石灰（粉狀固體）」。又被告102年1月24日麻豆官 輝土資場稽查紀錄記載「現場依檢察官指示採樣5點（為灰 白色細顆粒砂土）」、「用PH暨進行初步測定，PH值為12.7 7」、「另於場內發現灰黑土石，疑似焚化爐灰渣」，被告 委託環保署環境檢驗所檢測報告則將樣品特性記載為「石灰 （粉狀固體）」與「灰渣（粉狀固體）」。再被告103年3月 24日環土字第1030026813號函說明三則記載「現場有堆置貴 公司麥寮廠產生之副產石灰（水化），且現場亦有5車次載 運前述副產石灰車輛」、說明六則記載「貴公司所產出之副 產石灰之製程」，此函所附103年3月24日南市環廢字第0000 00000號裁處書違反事實欄則記載「副產石灰」。是以，副 產石灰，無論是否水化、粒狀、粉狀，本質都是一樣的，不 會影響被告判定其為一般事業廢棄物之事實。至於原告後續 要清理前依法應提送清理計畫書中，原告可以選擇適用的廢 棄物代碼，被告將依法處理等語，資為抗辯。並聲明求為判 決駁回原告之訴。 四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有 被告102年1月25日稽查編號000000000000號廢棄物管理稽查 紀錄單（本院卷2第429頁）、102年1月29日稽查編號000000 000000號廢棄物管理稽查紀錄單（本院卷2第421頁）、102 年7月18日稽查編號000000000000號廢棄物管理稽查紀錄單 （前審卷2第287頁背面）、稽查照片（前審卷2第113頁）、 環保署環境督察總隊南區環境督察大隊督察紀錄（前審卷2 第286頁、第289頁背面）、前處分（前審卷1第50頁）、臺 南市政府103年1月22日府法濟字第1030062100號訴願決定書 （前審卷1第52-57頁）、原處分（前審卷1第23-25頁）、臺 南市政府103年6月24日府法濟字第1030579012號訴願決定書 （前審卷1第26-32頁）、本院103年度訴字第321號判決（本 院卷1第31-73頁）及最高行政法院105年度判字第309號判決 （本院卷1第19-29頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點 為：㈠系爭製程產出物應定性為產品或事業廢棄物？㈡原處 分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改 善」部分，是否適法？茲將本院之判斷分述如下： ㈠按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢 棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院105年度判字第309號判 決發回更審之案件，依據最高行政法院所揭櫫之法律上判斷 為：1.被告依訴願決定意旨所為之原處分，係裁處原告「罰 鍰6,000元」、「應支出而未支出之所得利益142,405,120元 」，及「限期於103年5月28日前完成改善」，並「依環境教 育法第23條第2款規定處環境講習1小時」共四項。其中：「 罰鍰6,000元」及「限期於103年5月28日前完成改善」分別 依據廢棄物清理法第52條前段及後段規定。「應支出而未支 出之所得利益142,405,120元」依據行政罰法第18條第1、2 項。「環境講習1小時」係依環境教育法第23條第2款規定處 分。2.原告提起本件行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分 ，經本院前審為原告全部勝訴之判決，被告不服，僅就本院 前審判決撤銷訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「 限期於103年5月28日前完成改善」部分提起上訴，而就其餘 「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」及「依環境 教育法第23條第2款規定處環境講習1小時」部分則未據上訴 ，而告確定。故最高行政法院審理範圍為本院前審判決撤銷 訴願決定及原處分關於「罰鍰6,000元」及「限期於103年5 月28日前完成改善」部分，並指示被告上訴部分是否合法有 據，仍應由本院進行實質認定。是以，本件自應以最高行政 法院105年度判字第309號判決所表示之法律上意見為判決基 礎，合先敘明。 ㈡次按行為時（106年1月18日修正公布前）廢棄物清理法第1 條規定：「為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護 國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律 之規定。」第2條第1項第2款、第4項規定：「（第1項）本 法所稱廢棄物，分下列二種：……二、事業廢棄物：㈠有害 事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數 量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。㈡一般事業廢棄 物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。……（第 4項）第1項第2款之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、 醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清 除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機 關指定之事業。」第4條規定：「本法所稱主管機關：在中 央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市 ）為縣（市）政府。」第5條第1項規定：「本法所稱執行機 關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（ 鎮、市）公所。」第28條第1項第3款第1目規定：「事業廢 棄物之清理，除再利用方式外，應以下列方式為之：……三 、委託清除、處理：㈠委託經主管機關許可清除、處理該類 廢棄物之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理。」第52條 規定：「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反 第28條第1項……規定或依第29條第2項所定管理辦法者，處 新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完 成改善者，按日連續處罰。」第63條規定：「本法所定行政 罰，由執行機關處罰之；執行機關應作為而不作為時，得由 上級主管機關為之。」又環保署依廢棄物清理法第76條之授 權規定，訂定同法施行細則，依該施行細則第4條第1款第6 目規定：「本法所定執行機關之執行事項如下：一、直轄市 政府環境保護局：……㈥直轄市廢棄物之稽查及處分。」再 按行政罰法第18條第1項、第2項規定：「（第1項）裁處罰 鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響 及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資 力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得 於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制 。」第29條第1項規定：「違反行政法上義務之行為，由行 為地、結果地、行為人之住所、居所或營業所、事務所或公 務所所在地之主管機關管轄。」準此可見，環保署及直轄市 政府、縣（市）政府均為廢棄物清理法之主管機關，具有認 定轄區內之物品是否為事業廢棄物之權限。且事業廢棄物， 不以具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或 污染環境者為限，由事業所產生有害事業廢棄物以外之一般 事業廢棄物，亦屬之。再者，事業所產生之事業廢棄物，並 非只有清理一途，如其具有再利用之循環經濟價值，亦可循 再利用方式進行再利用，但不因該產出物具有再利用可能性 ，即否定其為事業廢棄物之本質。 ㈢復按「地方自治為憲法所保障之制度。基於住民自治之理念 與垂直分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法 機關，其首長與民意代表均由自治區域內之人民依法選舉產 生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或行使地方立法機 關之職權，地方行政機關與地方立法機關間依法並有權責制 衡之關係。中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自 治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質，為適法或適當 與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之範圍內，享 有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」、「地方 自治團體在受憲法及法律規範之前提下，享有自主組織權及 對自治事項制定規章並執行之權限。地方自治團體及其所屬 機關之組織，應由地方立法機關依中央主管機關所擬訂之準 則制定組織自治條例加以規定，復為地方制度法第28條第3 款、第54條及第62條所明定。」業經司法院釋字第498號、 第527號解釋分別闡釋在案。又參酌釋字第527號解釋理由書 更進一步闡明：「……所謂自主組織權係謂地方自治團體在 憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關 （或事業機構）或內部單位之相關職位、員額如何編成得視 各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法 機關及行政機關自行決定及執行之權限……。」準此可知， 地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法律上 具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自 主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之 分派及執行，以謀求地方自治團體住民之最佳福祉。是以， 原屬團體權限概念之地方自治事項及委辦事項，如何在地方 自治團體之內部組織間「初次」分配其機關權限，應屬行政 程序法第11條指涉範圍。地方自治團體對於因中央法令而取 得自治事項或委辦事項之團體權限，該團體權限在地方自治 團體內部組織中如何進一步分配機關權限之問題，應屬該地 方自治團體在符合行政程序法第11條管轄法定及既定等原則 之要求下，基於地方自治自主組織權，得自行以自治條例、 自治規則及委辦規則等各種適當之地方法規處理（林明昕， 地方自治事項與委辦事項之委任及委託：以臺北市政府組織 自治條例第2條第2項及第3項之爭議為中心，臺大法學論叢 第39卷第4期，第269頁、第270頁）。亦即，我國現行行政 法規，雖常分別就中央、直轄市、縣（市）規定其主管機關 ，然此種規定，就地方而言，應屬團體管轄，而非層級管轄 之規定。因此，基於地方之自治權，地方政府得將有關業務 委由所屬下級機關執行之，無須法律特別授權，而與一般之 委任不同（陳敏，行政法總論，第919-920頁，100年9月7版 ）。本件有關廢棄物清理法事件，有關地方政府主管機關部 分，其作用應在於將此法定權限劃歸為地方自治團體享有， 而使該地方自治團體得基於團體權限及自主組織權，由其立 法機關及行政機關自行決定團體內部之任務分配及執行機關 ，以落實憲法對地方自治之制度性保障之功能。是依臺南市 政府組織自治條例第11條第1項第15款規定，被告為其一級 機關，又依被告組織規程第3條第5款規定：「本局設各科、 室，分別掌理下列事項：……五、事業廢棄物管理科：事業 廢棄物管理、廢棄物清除處理機構許可管理及環保科技園區 管理等事項。」職此，被告對於轄區內事業製程之產出物是 否為事業廢棄物，則具有認定之權限。 ㈣經查，本件原告所屬麥寮一廠於91年11月20日取得雲林縣政 府以91府建工字第0910068785號函（下稱雲林縣政府91年11 月20日函）核准該廠工廠變更登記，增加其他石油及煤製品 （混合石膏及副產石灰）為「產品」，將石油焦高溫氧化裝 置（CFB）製程（即系爭製程）所產出之混合石膏及副產石 灰核列為產品。又系爭製程主要目的在於發電，其係以石油 焦為燃料，且為避免高含硫量之石油焦於高溫燃燒時產生之 硫氧化物超過排放標準，而加入石灰石作為熱傳媒介及脫硫 劑混合燃燒，當爐膛內空氣帶動流體化介質燃燒時，較大固 體顆粒粉末會落到鍋爐底部排出為底灰，顆粒較小之微粒則 會由旋風分離器分離，最後經由靜電集塵設備收集為飛灰， 經水化後為混合石膏及副產石灰，為PH值近12.5之強鹹物質 。嗣後雲林縣政府鑑於麥寮一廠廠區堆置約139萬公噸水合 副產石灰，認該產品用途及流向均有疑慮，乃於102年1月28 日以府環廢字第1023603869號函（下稱雲林縣政府102年1月 28日函），將系爭製程產出物改判定係屬事業廢棄物，又於 102年1月30日以府建行字第1025301536號函（下稱雲林縣政 府102年1月30日函）廢止產品登記。原告不服，分別循序提 起訴願及行政訴訟，有關雲林縣政府102年1月28日函部分， 經最高行政法院104年度判字第241號判決廢棄臺中高等行政 法院102年度訴字第231號判決後，嗣經臺中高等行政法院10 4年度訴更一字第14號判決原告敗訴，原告不服，提起上訴 ，目前繫屬於最高行政法院審理中；又有關雲林縣政府102 年1月30日函部分，已經臺中高等行政法院102年度訴字第32 1號判決及最高行政法院105年度判字第8號判決原告敗訴並 告確定在案等情，為兩造所不爭執（本院卷1第343-344、34 7-350頁），並有雲林縣政府91年11月20日函（本院卷1第18 5-186頁）、營利事業登記證（本院卷1第183-184頁）、102 年1月28日函（本院卷1第351-353頁）、102年1月30日函（ 前審卷1第36頁）、105年11月3日府建行二字第1053920081 號函附資料（本院卷1第357-465頁）、環保署環境檢驗所檢 測報告（前審卷1第238-243頁）及100年9月8日環署廢字第1 000078056號函（前審卷1第228-229頁）在卷足憑，堪予認 定。 ㈤原告雖主張系爭製程產出物為可直接利用之產品，只要合乎 規範使用，不會造成環境污染，並非事業廢棄物云云；惟查 ： 1.按廢棄物清理法係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生 ，維護國民健康之目的而制定之專業環保法規，對於事業廢 棄物之管理，係以事前許可、稽查及事業自動申報制度之管 制措施（廢棄物清理法第三章事業廢棄物之清理參照），有 效管制污染源，預防事業活動對環境所可能造成之污染危害 風險，確保環境資源之永續發展利用，而非須待環境污染實 害結果發生後，始由公權力機關介入採取危害防禦措施之法 制規範。又行為時（106年1月18日修正公布前）廢棄物清理 法對於廢棄物雖尚未有明文定義，嗣於106年1月18日修正廢 棄物清理法第2條第1項為：「本法所稱廢棄物，指下列能以 搬動方式移動之固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二 、減失原效用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。三 、於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的 以外之產物。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具市 場經濟價值者。五、其他經中央主管機關公告者。」並增訂 第2條之1：「事業產出物，有下列情形之一，不論原有性質 為何，為廢棄物：一、經中央主管機關認定已失市場經濟價 值，且有棄置或污染環境、危害人體健康之虞者。二、違法 貯存或利用，有棄置或污染環境之虞者。三、再利用產品未 依本法規定使用，有棄置或污染環境之虞者。」之規定，始 就廢棄物有明文定義。 2.惟審究行為時廢棄物清理法之法律體系，已將事業進行事業 活動所產生之事業廢棄物，劃分為須清理之事業廢棄物及得 再利用之事業廢棄物（再生資源）兩種類型，並將再利用之 事業廢棄物之管理，授權由各相關主管機關進行管理（行為 時廢棄物清理法第28條及第39條參照）。由此可見，為節約 自然資源使用，減少廢棄物產生，促進物質回收再利用，減 輕環境負荷，建立資源永續利用之目的，固應將具經濟及回 收再利用技術可行性之資源回收再利用，惟基於風險預防原 則及環境保護之需要，立法者對於可回收再利用之事業廢棄 物，並不因其具有再利用之循環經濟價值，即將之排除在廢 棄物清理法適用範圍之外，反而是將之納入廢棄物清理法制 之再利用管理規範體系加以管理，以避免形成事業廢棄物之 管制漏洞甚明。從而，事業所產生之事業廢棄物，不論是須 清理之事業廢棄物或得再利用之事業廢棄物（再生資源）， 均屬廢棄物清理法所管制之事業廢棄物之法律概念範疇。 3.準此，事業製造活動過程所產生之物質，究屬副產品或事業 廢棄物，通常應視該製程之產製目的，產出物對於環境造成 危害風險之可能性，及其是否符合特定產品製造規範或具有 合法市場經濟價值為判斷標準。如事業製程之產生物，對於 生態環境之危害具有潛在風險，並未符合特定產品製造規範 ，且須經過處理加工後方能再利用，則該產出物之本質，應 屬事業廢棄物之法律概念範疇。縱該產出物可經由再利用方 式成為再生資源，作為再生產品之原（材）料，惟於再利用 行為尚未依法進行處理完畢前，並不影響其為事業廢棄物之 性質，而仍應受廢棄物清理法之管制，俾達有效管理事業活 動對環境所可能造成之污染危害風險，確保環境資源之永續 發展利用，並維護國民健康之規範目的。 4.是以，本件觀諸原告設置高溫循環式流體化床發電鍋爐，主 要目的在於發電，而其於燃燒過程中加入石灰石，僅係作為 熱傳媒介及脫硫劑，藉以降低高含硫量之石油焦於高溫燃燒 時產生之硫氧化物超過排放標準，並增加可燃性，則系爭製 程產出物，僅係燃燒石灰石所餘灰渣，而與產製目的無關， 顯非系爭製程計畫之生產標的。其次，衡酌一般產品係依照 市場經濟供需法則而作有計畫之生產，但系爭製程產出物並 非依市場需求而依產品製造規範為生產，縱使市場完全無需 求，只要原告依系爭製程繼續生產電力，將會繼續不斷產生 系爭製程產出物，此觀原告100年12月9日廢棄物清理計畫書 （前審卷1第41頁）所載，石灰每月平均產出量高達31,500 公噸、其他石膏製品高達25,000公噸可明。顯見系爭製程產 出物與依市場供需法則而生產之產品本質截然不同，並非產 品性質甚明。縱認系爭製程產出物有回收再利用之循環經濟 價值，惟其本質仍係能源轉換過程中所衍生之物質，並非能 源轉換過程所直接意欲產生之產品，或符合特定產品製造規 範之附隨產品，且稽其為PH值近12.5之強鹹物質，對於生態 環境亦具有潛在危險，是以其所具有資源性廢棄物質之性質 ，須經過處理加工之再利用行為，方能對之妥善再利用。基 此，系爭製程產出物應屬事業廢棄物之性質，自應依廢棄物 清理法加以規範管制。 5.再者，參據原告所提：⑴97年11月28日工程會施工綱要規範 第02722章級配粒料基層與第02726章級配粒料底層節本（本 院卷1第553-560頁）略以：再生級配粒料應符合1.1.1款之 相關規定（目的事業主管機關再利用規定：①營建事業廢棄 物再利用種類及管理方式。②事業廢棄物再利用種類及管理 方式。③再生利用之再生資源項目及規範。），其再生材料 之來源包括：副產石灰（燃石油焦流體化床鍋爐所產生者） 之再生材料。再生級配粒料應有明確之產品履歷，包括來源 、處理製程、品質管制措施等；材料相關性質應經驗證符合 環保法規之無害標準，且滿足道路工程需求，並有文件證明 。使用再生粒料前，廠商應提送相關供料計畫書，內容陳述 該供應再生粒料之來源、品管作業、再生粒料與天然粒料混 合比例、建議供料稽核方式、相關試驗方法以及其相關之工 程性質等，提供使用單位審查核可後方可供料（嗣依被告所 提工程會105年10月24日施工綱要規範第02722章級配粒料基 層與第02726章級配粒料底層節本〈本院卷2第161-185頁〉 ，已無再生材料之來源包括：副產石灰〈燃石油焦流體化床 鍋爐所產生者〉之記載）；⑵中華民國建築技術學會於97年 8月製作之「含副產石灰之控制性低強度回填材料（CLSM） 使用手冊」節本（本院卷1第563-576頁）略以：副產石灰係 將工業副產品資源化處理而為再利用，可使用於控制性低強 度回填材料（CLSM）等資料；⑶台塑石化CFB副產石灰資源 化再利用於道路基底層（西螺154甲）之成效評估報告（本 院卷2第79-149頁）；⑷交通部公路總局第五區養護工程處 斗南工務段95年1月9日五工斗字第0950000179號函（本院卷 2第151頁）略以：系爭製程產出物可於「154線道近六輕段 道路改善工程」路基底層材料內採用，已配合政府資源再利 用政策；均係說明系爭製程產出物得依法進行再利用之用途 ，亦可獲得印證其本質上應屬資源性廢棄物質無誤。 6.至於原告另提出國立雲林科技大學製作台塑石化煉油部CFB 副產石灰應用之環境監測品保/品管評估計畫期末報告節本 （本院卷1第577-594頁），略作成CFB副產石灰應用於柏油 鋪面時，對環境影響不顯著之結論；以及被告分別委託訴外 人艾奕康公司、中環公司針對官輝土資場、宏昇土資場進行 採樣檢驗，雖亦得出系爭製程產出物並未對系爭土資場之土 壤造成污染結果（前審卷1第131-139頁、第140-144頁）。 惟審諸廢棄物清理法管制之事業廢棄物種類，包括有害事業 廢棄物及一般事業廢棄物兩種，縱認目前並無系爭製程產出 物對環境有造成污染實害之實證結果，惟此至多僅能說明其 非有害事業廢棄物，但尚無從依此反推其非屬事業廢棄物。 7.綜上所述，系爭製程產出物乃系爭製程於能源轉換過程中所 衍生之物質，並非能源轉換過程所直接意欲產生之產品或符 合特定產品製造規範之附隨產品，核其性質，係屬行為時廢 棄物清理法第2條第1項第2款所規範之事業廢棄物。又該產 出物為PH值近12.5之強鹹物質，對於生態環境具有潛在危險 ，縱其具有再利用之循環經濟價值，仍須依法經過處理加工 之再利用行為，始得合法使用於再利用之用途。從而，被告 本於廢棄物清理法主管機關之事務管轄權限，稽查認定其轄 區內之系爭土資場所回填堆置而由原告產生之系爭製程產出 物，係屬事業廢棄物，應受廢棄物清理法之管制，並無違誤 。 ㈥原告雖又主張被告於102年1月24日稽查時，系爭製程產出物 為雲林縣政府登記有案之混合石膏及副產石灰之產品，縱雲 林縣政府嗣後就系爭製程產出物為合法廢止產品登記處分， 然其既非以原產品登記處分違法為由而予以撤銷，基於構成 要件效力、誠信原則及信賴保護原則，被告自不得為相反之 認定。再者，被告於訴願機關撤銷前處分後，違反原訴願決 定意旨而作成原處分，亦屬違法處分云云；然查： 1.按事業及各級政府應共負環境保護之義務與責任，中央政府 應協助地方政府，落實地方自治，執行環境保護事務。事業 進行活動時，應自規劃階段納入環境保護理念，以生命週期 為基礎，促進清潔生產，預防及減少污染，節約資源，回收 利用再生資源及其他有益於減低環境負荷之原（材）料及勞 務，以達永續發展之目的，且應有協助政府實施環境保護相 關措施之責任。經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護， 如經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之 虞者，應以環境保護為優先（環境基本法第3條、第4條第1 項、第6條及第7條第4項參照）。揆諸直轄市政府、縣（市 ）政府均為廢棄物清理法之地方主管機關（廢棄物清理法第 4條參照），而地方自治團體依廢棄物清理法授權辦理之廢 棄物清理自治事項，應全力執行，並依法負其責任（地方制 度法第2條第2款、第23條參照），而為法律上具有自我負責 處理自己事務，謀求地方自治團體住民最佳福祉之獨立行政 主體。是以，被告依據臺南市政府組織自治條例第11條第1 項第15款及被告組織規程第3條第5款之規定，本於廢棄物清 理法主管機關之事務管轄權限，於102年1月24日針對轄區內 之系爭土資場實施稽查，並依據廢棄物清理法之相關規定， 實質審查認定系爭土資場回填堆置之系爭製程產出物為事業 廢棄物，於法有據。 2.至於麥寮一廠依雲林縣政府91年11月20日函核准該廠工廠變 更登記，增加其他石油及煤製品（混合石膏及副產石灰）為 「產品」，而將系爭製程產出物核列為產品。嗣後雲林縣政 府考量麥寮一廠廠區堆置約139萬公噸水合副產石灰，該產 品用途及流向均有疑慮，乃以102年1月28日函將系爭製程產 出物改判定為事業廢棄物，並以102年1月30日函廢止產品登 記。而雲林縣政府原認定系爭製程產出物為產品，對其轄區 內之系爭製程產出物是否應受廢棄物清理法之管制，所持見 解雖與被告有所歧異，此有雲林縣政府97年1月9日府行法字 第0971000009號訴願決定書（本院卷1第189-193頁）、97年 9月4日府建發字第0970302880號函（本院卷1第513-515頁） 、101年6月5日府建行字第1010066258號、第0000000000號 函（本院卷1第197、199頁）、101年6月11日府工運字第101 0075360號函（本院卷1第201頁）及原告99年2月六輕4期擴 建計畫第5次環境影響差異分析報告定稿版（本院卷1第207 -209頁）在卷可參。惟斟酌被告與雲林縣政府同屬地方自治 團體，應各就其轄區內之衛生管理及環境保護之自治事項， 依法執行負責。故被告依據廢棄物清理法之相關規定，自得 實質審查認定系爭土資場回填堆置之系爭製程產出物為事業 廢棄物，並不受雲林縣政府根據工廠管理輔導法，而將系爭 製程產出物核列為產品之法律見解之拘束。 3.次按行政處分除自始無效外，在未經撤銷、廢止或未因其他 事由而失其效力前，其效力繼續存在。又有效之先前行政處 分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之 行政處分因其存續力而產生構成要件效力。惟若先前行政處 分並非後行政處分之構成要件事實之一部分，即與構成要件 效力無涉，而僅能作為形成心證之參考。衡諸工廠管理輔導 法係為促進工業發展，健全工廠管理及輔導而制定，廢棄物 清理法則係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護 國民健康而制定，二者之規範對象及目的並不相同，且「產 品」與「事業廢棄物」之法律概念，並無前後依存關係，而 係由各該專業法規之主管機關，各自依照工廠管理輔導法及 廢棄物清理法之規定要件而為審查認定，並無產品登記處分 為廢棄物清理處分之構成要件事實之一部分之情形。則原告 主張雲林縣政府91年11月20日函核列系爭製程產出物為產品 ，基於行政處分構成要件效力，被告於雲林縣政府91年11月 20日函處分效力存續期間，不得為系爭製程產出物為事業廢 棄物之相反認定云云，尚非可採。 4.原告雖又提出環保署96年8月23日環署廢字第0960063346號 函（本院卷1第187-188頁）略以：原屬事業機構產生之事業 廢棄物，如經該事業依法向工商管理單位登記為公司產品者 ，即非屬廢棄物清理法所定義之事業廢棄物。事業廢棄物如 已向目的事業主管機關申請登記為產品並獲核可者，則非屬 廢棄物清理法所定義之事業廢棄物；如事業機構所產生之事 業廢棄物未依法向目的事業主管機關登記為產品或未經核可 者，因其本質仍屬廢棄物，故仍受廢棄物清理法管理。原告 之系爭製程產出物在目的事業主管機關認定屬產品前，係屬 事業廢棄物範疇等語，及雲林地檢署102年6月24日雲檢惠公 101他1343字第15448號函（本院卷1第203-205頁）略以：本 件在雲林縣○○市○○○路○號廠區土地回填副產石灰時間 在101年間，該時該副產石灰仍屬產品，尚難憑該副產石灰 定性之事後變動而回溯認定該回填行為有違反廢棄物清理法 等語，而主張被告於雲林縣政府91年11月20日函處分效力存 續期間，依誠信原則，不得為系爭製程產出物為事業廢棄物 之相反認定云云。然查： ⑴各專業行政法規之主管機關應各依主管權責事項辦理法定主 管事務，事業製程之產出物是否為事業廢棄物，應根據廢棄 物清理法之相關規定，審酌該製程之產製目的及產出物之本 質為判定，尚難以其是否經目的事業主管機關核准為產品登 記為唯一之判斷標準。而行政權之垂直分權及水平分權（如 中央及地方主管機關、環保主管機關與工商管理主管機關） 應加強縱向及橫向聯繫，避免將本質上為事業產出之廢棄物 登記為產品，徒增環境污染風險及法秩序價值判斷衝突之情 事。若廢棄物清理法主管機關與工廠管理輔導法主管機關對 於同一事業產出物之屬性認定不同，致生法律適用之爭議時 ，縱認應朝向對事業有利之方向為認定。惟所謂誠實信用原 則，係在具體權利義務關係，依正義公平方法，確定並實現 權利之內容，避免一方犧牲他方利益以圖利自己，應以權利 人及義務人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會 上作用，於具體事實妥善運用之方法。是以，適用誠信原則 之前提，仍應以事業對其產製活動，業已遵守保護環境及預 防污染之義務及責任，始得以誠信原則為由而對其為有利之 認定。 ⑵衡酌環境保護及永續發展之公共利益，事業應將其生產成本 內部化，並對其產生之事業廢棄物負擔妥善處理之責任。參 諸本件原告在申請產品認定時所檢送之「六輕三期擴建計畫 環境影響差異分析報告」之3.4.3變更後六輕計畫各製程固 體廢棄物發生源、主要成分、發生量及處理方式與最終掩埋 量表中，有關系爭製程發生源部分將系爭製程產出物認定為 固體廢棄物，應掩埋或回收利用（前審卷2第160頁背面）， 足見原告對於系爭製程產出物之本質為事業廢棄物有所預見 。考諸原告所述其將系爭製程產出物申請登記為產品，可以 直接利用，節省交由清除處理機構之廢棄物處理成本乙情（ 本院卷2第11-12頁），可徵原告係為減省將本質上為事業廢 棄物之系爭製程產出物，委託交由清除處理機構或再利用機 構進行清除處理或再利用之內部成本，故將其申請登記為產 品，以便直接販售予第三人。由於原告對其事業活動所產生 可能造成環境危害風險之系爭製程產出物，並未依廢棄物清 理法之相關規定，善盡環境保護之預防責任，自不得以信賴 中央主管機關之行政函釋及地方主管機關之行政行為而免除 自己之責任。則被告基於廢棄物清理法主管機關之權責，審 認系爭製程產出物為事業廢棄物，要難謂與誠信原則有違。 5.又按行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當 合理之信賴，及需符合信賴保護原則（行政程序法第8條及 第117條參照）。惟行政法上信賴保護原則之適用，須具備3 個要件，即⑴須有信賴基礎，⑵須有信賴表現，⑶須有信賴 值得保護。茲查： ⑴本件被告稽查發現轄區內系爭土資場回填堆置之系爭製程產 出物，係由原告所產出，而以每噸2元出售給訴外人精工工 程股份有限公司（下稱精工公司）、逢源益營造有限公司（ 下稱逢源益公司）、申洋科技有限公司（下稱申洋公司）， 並以每噸650元運費補貼載運至系爭土資場，其數量合計為 54,771.2公噸等情，為兩造所不爭執（本院卷1第343-344頁 ），且有統一發票、交運明細統計表（前審卷2第275-290頁 ）、副產石灰（水化）買賣合約書（前審卷2第317-319頁） 及買受廠商簽立之副產石灰（水化）客戶使用聲明書（編號 13211訴願卷第191-197頁）在卷足佐，堪信為真實。 ⑵細究原告與買受廠商間所簽訂之副產石灰（水化）買賣合約 書第5條交貨約定：「……㈤甲方（買受廠商）提運之車輛 應加裝GPS定位系統，以利乙方（原告）掌控產品流向。… …。」第7條使用成本補助費約定：「㈠甲方為符合法令規 定之義務或本合約所載之副產石灰（水化）合法使用限制， 所支出為合法使用向乙方購買之副產石灰（水化）之使用成 本，乙方得酌給甲方使用成本補助費予以補助。……。」以 及買受廠商所簽立之副產石灰（水化）客戶使用聲明書，其 第1條第1款第1目第2小目記載：「聲明人聲明同意遵守以下 之規定：……副產石灰（水化）使用流向須無條件接受貴公 司（原告）之追蹤及確認（同附件一）。」同條第2款第4目 記載：「堆置規定：聲明人提運副產石灰（水化）後不得有 囤積情事，其堆置數量不得超過3千立方公尺。」同條第3款 第4目記載：「聲明人如因副產石灰（水化）之提運或使用 ，造成公害污染、車禍或其他糾紛，其民、刑事及行政責任 及其他糾紛之處理，概由聲明人自行負責，並應立即將緣由 以書面資料向貴公司報備。貴公司如因而有糾紛或損害，聲 明人願依法清理並負責賠償給付貴公司所受之一切損害、支 付、罰款及費用（含律師費）。」第3條第1款及第2款記載 ：「聲明人之使用成本補助費計算方式與貴公司之付款條件 ：㈠聲明人為符合法令或買賣合約書規定之義務或本聲明所 載之應遵守事項，所支出為提運、合法使用向貴公司購買之 副產石灰（水化）之成本，貴公司得酌給聲明人使用成本補 助費。㈡使用成本補助費之計算，以貴公司麥寮廠區地磅實 際過磅重量為副產石灰（水化）使用量，並按貴公司所訂之 計算標準，即每公噸補助新臺幣650元（未稅）。」可知， 原告對於系爭製程產出物之性質，確實存有一定法令限制及 風險有所認識，故要求買受廠商應於裝載系爭製程產出物之 運輸車輛裝置GPS，並以契約方式劃清責任及明定應賠償原 告之事由，且因買受廠商使用時需耗費一定成本，而由原告 補貼其使用成本費用。 ⑶原告雖主張其係以補貼方式促銷系爭製程產出物云云，惟衡 諸一般商品之買賣常情，鮮有出賣人立於監督管控者之角色 ，要求買受人應加裝GPS定位系統以利出賣人掌控流向，並 須無條件接受出賣人之追蹤及確認。且觀原告出售2元之商 品，而另補貼650元之使用成本，其間相差高達325倍之多， 亦與一般商業交易習慣有悖。況稽之系爭製程產出物僅係能 源轉換過程中所衍生之物質，不論市場有無需求，只要原告 繼續進行系爭製程，即會不斷產生該物質。據此綜合判斷可 認，原告與買受廠商簽訂副產石灰（水化）買賣合約書之契 約目的，應係以販售產品之名，而行委外清理事業廢棄物之 實，而應屬清運性質。是故，原告前開主張，要難憑信。 ⑷準此，原告為減省處理成本，藉出售產品之名義，行清運事 業廢棄物之實，而將其事業生產活動之內部成本外部化，使 廢棄物清理法主管機關無法藉由事業、再利用機關或清除處 理機構之申報制度，勾稽管制事業廢棄物之產出、貯存、清 除、處理或再利用之流向，造成環境危害之風險增加。則原 告未按法定程序清理事業廢棄物之不利益，自應責由其自行 承擔，而無轉嫁由全體國民承受之理。故原告縱然取得雲林 縣政府91年11月20日函之產品登記處分，惟尚難依此認定原 告對該權利具有正當合理之信賴，而有值得保護之信賴利益 存在。從而，被告於本件具體個案情形，認定系爭製程產出 物為事業廢棄物，應受廢棄物清理法之管制，難謂有何違反 誠信原則及信賴保護原則之情事。 6.另按訴願之決定確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效 力；原行政處分經撤銷後，原行政處分機關須重為處分者， 應依訴願決定意旨為之；訴願法第95條前段及第96條前段固 分別定有明文。惟衡酌被告所為前處分雖經訴願機關臺南市 政府以103年1月22日府法濟字第1030062100號訴願決定書， 以被告不應與雲林縣政府91年11月20日函所為產品登記處分 為不同認定為由，而撤銷前處分並請被告另為適法處分。嗣 被告重新作成原處分，雖仍認定系爭製程產出物為事業廢棄 物，而與該訴願決定意旨有所歧異。然原告不服原處分，提 起訴願後，業經訴願機關臺南市政府審議並以103年6月24日 府法濟字第1030579012號訴願決定書作成訴願駁回之決定， 足見訴願機關事後已變更其法律見解，自難謂被告重為處分 與訴願決定意旨有違。況且，行政行為是否違法，行政法院 原則上有完全審查權，訴願法第95條所謂有拘束各關係機關 之效力，並不包括行政法院在內。是以，縱認原訴願決定指 摘被告適用法律之見解有違誤，而將其前處分撤銷要求另為 適法處分，惟本院亦得就行政行為是否違法予以實質審查， 並不以原訴願決定意旨所表示之法律見解為判準。職此以論 ，被告依據廢棄物清理法之相關規定，認定系爭製程產出物 為事業廢棄物，於法並無不合，業經本院認定如上，則原告 指摘被告於訴願機關撤銷前處分後，違反原訴願決定意旨而 作成原處分，已然違法云云，即非可採。 ㈦原告雖再主張其信賴產品登記處分及環評審查結論而為一定 作為，係依法令之行為，並無違反廢棄物清理法之故意或過 失。況系爭製程產出物遲至102年12月7日始由環保署編定廢 棄物代碼，而雲林縣政府於廢止產品登記處分後，迄未核准 原告所提廢棄物清理計畫書之變更申請，且經濟部工業局亦 尚未核准原告再利用之申請，則被告限期原告於103年5月28 日前完成改善，並未給予原告相當期間，已然違反期待可能 性及裁量濫用云云；惟查： 1.按主管機關對於事業貯存、清除、處理或再利用一般事業廢 棄物，違反行為時廢棄物清理法第28條第1項規定，而依同 法第52條對事業處以罰鍰，並命事業為限期改善之處分，其 中有關罰鍰處分部分，雖係對事業過去違反行政法上義務行 為予以非難，所作成之裁罰性不利處分，而有行政罰法第7 條第1項之適用。惟有關限期改善處分部分，則係基於防止 環境危害風險之發生或擴大，而為之預防性不利處分，並非 行政罰，故無行政罰法第7條第1項之適用，先予敘明。 2.次按環境影響評估法制，係就開發行為對環境可能影響之程 度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及 評定，而與事業廢棄物之定性無涉。縱原告將系爭製程產出 物列為產品，並先後提出原告六輕三期擴建計畫環境影響差 異分析報告定稿及六輕四期擴建計畫第五次環境影響差異分 析報告，均獲准通過（本院卷1第619-621頁、第207-209頁 ），惟此僅能說明原告對其擴建計畫所為環境影響差異之調 查與分析，業經環評主管機關審查通過而得據以實施開發行 為，尚與系爭製程產出物是否依法為正確定性之判斷無必然 關係。 3.又基於環境保護及永續發展之考量，生產者對其產生之事業 廢棄物應負妥善處理之責任，而此即為國家對事業廢棄物之 管理規範核心。本件原告在申請產品認定時所檢送之「六輕 三期擴建計畫環境影響差異分析報告」之3.4.3變更後六輕 計畫各製程固體廢棄物發生源、主要成分、發生量及處理方 式與最終掩埋量表中，有關系爭製程發生源部分，將系爭製 程產出物認定為固體廢棄物，應掩埋或回收利用，已如前述 ，足見原告對於系爭製程產出物為事業廢棄物已有預見，且 其立於事業主體地位，本負有提升環境品質，增進國民健康 與福祉，維護環境資源，追求永續發展及環境保護之責任， 是其事後縱經雲林縣政府獲准核列系爭製程產出物為產品登 記，然其為減省系爭製程產出物（事業廢棄物）之處理成本 ，既可預見其非按法定程序清除處理或再利用事業廢棄物， 並容任違反行政法上義務之結果發生，且原告與買受廠商間 之私權約定，並不影響原告就其產出之事業廢棄物，應遵守 廢棄物清理法之公法上義務之認定。則被告依據原告簽訂之 契約書，認定高額補貼實係清運性質，且其契約書約定以GP S管控買方東西流向，並規定高額罰款，而認定原告係以販 售產品之形式，行委外處理事業廢棄物之實，故原告主觀上 有故意或過失（本院卷2第20頁），難謂無據。原告主張其 對於系爭製程產出物之處理，係依據雲林縣政府之產品登記 及環評審查結論而為一定作為，係依法令之行為，並無故意 或過失云云，不足憑信。 4.再按行政法律關係之相對人因行政法規、行政處分或行政契 約等公權力行為而負有公法上之作為或不作為義務者，均須 以有期待可能性為前提。是公權力行為課予人民義務者，依 客觀情勢並參酌義務人之特殊處境，在事實上或法律上無法 期待人民遵守時，上開行政法上義務即應受到限制或歸於消 滅，否則不啻強令人民於無法期待其遵守義務之情況下，為 其不得已違背義務之行為，背負行政上之處罰或不利益。是 以行政法上之期待可能性原則，固為人民對公眾事務負擔義 務之界限（最高行政法院102年度判字第611號判決參照）。 然查，本件綜合上開調查證據之結果，被告認定原告係以販 售產品之形式，行委外處理一般事業廢棄物之實，而將系爭 製程產出物委託未經主管機關許可清除、處理該類廢棄物之 公民營廢棄物清除處理機構之精工公司、逢源益公司、申洋 公司運至系爭土資場回填堆置，違反行為時廢棄物清理法第 28條第1項第3款第1目之規定，於法並無不合。又按撤銷訴 訟判斷行政處分合法性之基準時，原則上應以原處分作成時 之事實狀態及法律狀態。而雲林縣政府嗣後業以102年1月30 日函廢止系爭製程產出物為產品登記之處分，原告所產出並 回填堆置於系爭土資場之系爭製程產出物，事實上已不能再 作產品使用，亦須以事業廢棄物進行處理。且被告命原告履 行清理事業廢棄物之公法上義務，其目的係在除去事業廢棄 物對環境可能造成之危害風險，而作成之預防性不利處分。 是自被告於102年1月24日稽查並於102年10月2日作成命原告 於102年12月31日前完成改善之前處分（前審卷1第50頁）時 ，原告對於系爭製程產出物已可參照環保署公告之事業廢棄 物代碼（前審卷1第235-237頁）為即時適當之處置，避免環 境危害風險日漸升高，惟其卻消極置之不理。縱前處分嗣經 訴願機關撤銷，然被告於103年3月24日重為處分，再次命原 告於103年5月28日前完成改善，並教示原告有關系爭製程產 出物可以適用之事業廢棄物代碼（前審卷1第23頁背面）， 仍經原告以各種理由消極置之不理。縱使雲林縣政府迄未核 准原告變更廢棄物清理計畫書之申請（本院卷2第237-259頁 ），或原告經雲林縣政府廢止系爭製程產出物之產品登記後 ，已與訴外人中聯公司（再利用機構）共同向經濟部工業局 申請個案再利用許可，但因雲林縣政府尚未核准原告之變更 申請，故尚未准許其個案再利用之申請（本院卷2第197-198 頁及「經濟部事業廢棄物再利用許可申請書（個案第3次修 正版）」外放可稽）。惟徵諸原告經雲林縣政府廢止系爭製 程產出物之產品登記後，環保署已於102年2月7日指示系爭 製程產出物代碼適用可依：⑴飛灰：可以D-1099（非有害廢 集塵灰或其混合物）申報。⑵底灰：可以D-1199（一般性飛 灰或底渣混合物）申報。上開二種事業廢棄物如經水合處理 （目前稱水化石膏）可以D-0902（無機性污泥）認定之。又 事業廢棄物代碼係由業者依實際狀況選用適用之代碼，可請 地方環保機關協助判定（本院卷2第199-202頁），足見原告 客觀上並無不能遵守被告所命限期改善義務之情形，且其已 預見將系爭製程產出物登記為產品，實與廢棄物清理法制未 盡相合，亦無從以此阻卻其違法情事。再稽之被告以原處分 所命改善期限，距離前處分命原告改善時，已相隔約半年有 餘，依照本件個案具體情形，足認被告以原處分限期原告於 103年5月28日前完成改善，業已審酌合理之改善期限，使原 告屆期有實現改善之可能。惟原告迄今仍未提出廢棄物清理 計畫供被告審查，為兩造所不爭執，則原告指摘被告並未預 留相當期間使其改善，亦未指示原告如何改善，已有違反期 待可能性及裁量濫用之違法情事云云，顯非可採。 5.綜上所述，被告基於廢棄物管理主管機關之權責，認定原告 產出而回填堆置於臺南地區之系爭製程產出物為一般事業廢 棄物，本應依行為時廢棄物清理法第28條第1項規定，除再 利用方式外，應委託經主管機關許可之公民營廢棄物清除處 理機構清除處理，惟因原告並未委託合法之公民營廢棄物清 除處理機構清除處理，因認原告已違反前揭條項第3款第1目 規定，而依同法第52條規定，限期原告於103年5月28日前完 成改善，於法核無不合。 ㈧原告另主張縱被告得依行為時廢棄物清理法第28條第1項及 第52條規定作成罰鍰處分，惟依廢棄物清理法第52條及行政 罰法第18條第1項、第2項規定，被告不得將罰鍰與不法利得 分別裁處。但被告卻作成兩個可分之罰鍰處分及不法利得處 分，則該罰鍰處分顯然與法有違等情，雖經被告辯稱其依行 政罰法第18條第2項規定所為不法利得之重為處分（被告104 年8月3日環土裁廢字第000000000號處分裁處不法利得141,9 60,590元），目前繫屬於本院104年度訴字第518號案件中， 該重為處分適用行政罰法第18條第2項是否適法，應由本院 另案審理之，似非本案審理範圍。又被告另適用行政罰法第 18條第2項規定重為處分（即本院104年度訴字第518號案件 審理範圍），認定原告包含應支出而未支出之所得利益已扣 除罰鍰6,000元（計算方式詳如本院卷1第493頁），故原處 分關於罰鍰6,000元部分，並無違誤云云；然查： 1.按行政罰法乃為各種行政法律中關於違反行政法上義務處以 「行政罰」之一般總則性規定，如其他法律或自治條例就行 政罰之責任條件、裁處程序及其他適用法則另有特別規定者 ，即應優先於行政罰法規定之適用（行政罰法第1條參照） 。是以，專業行政法規如僅規定行為人違反行政法上義務而 應受罰鍰之構成要件事實及法定罰鍰額度之法律效果，但就 裁處罰鍰時應審酌事項或加重減輕事由並無特別規定者，有 關裁處罰鍰處分時，則應適用行政罰法第18條第1項、第2項 之規定，而應為合義務之裁量。次按行政罰法第18條第1項 及第2項規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上 義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所 得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得 之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量 加重，不受法定罰鍰最高額之限制。」揆其立法理由：「第 1項規定裁處罰鍰時應審酌之因素，以求處罰允當。又裁處 罰鍰，除督促行為人注意其行政法上義務外，尚有警戒貪婪 之作用，此對於經濟及財稅行為，尤其重要。故如因違反行 政法上義務而獲有利益，且所得之利益超過法定罰鍰最高額 者，為使行為人不能保有該不法利益，爰於第2項明定准許 裁處超過法定最高額之罰鍰。」可知，該條第2項所謂「前 項所得之利益」，係指罰鍰裁處之考量因素，而非等於罰鍰 本身，旨在授予裁罰機關得超過法定罰鍰最高額之裁罰權限 ，不致構成「裁量逾越」之違法。故依行政罰法第18條規範 體系以論，該條係就「罰鍰」應如何裁處而為規範，與同法 第20條規範重點單在追繳不法利得之情形，顯有不同。又行 政罰法第18條第1項、第2項之立法理由固寓有「使行為人不 能保有不法利益」之規範目的，然立法者已明文規定達此目 的之方法，係以「准許裁處超過法定最高限額之罰鍰」為之 ，自非作為「追繳所得利益」與「罰鍰」同時併予處罰之依 據。準此，行政罰法第18條第2項之規定，仍屬「罰鍰額度 」之裁處依據（李建良，論不法利得的追繳與加重裁處罰鍰 之關係，載於月旦法學第235期，第95至101頁；最高行政法 院103年度判字第337號判決意旨參照）。職此而言，行政罰 法第18條第2項規定，係依據專業行政法規裁處罰鍰時，授 權主管機關得於違章行為人所得利益之範圍內，酌量加重罰 鍰處分金額，不受原專業法規所定法定罰鍰最高額限制之一 般總則性規定，並非一獨立於專業行政法規之外，得單獨作 為裁處罰鍰之實定法規範，自不得解為主管機關對違章行為 人同一違反行政法上義務之行為，得以行政處分形式分別裁 處獨立可分之罰鍰處分及不法利得處分。 2.經查，本件原告違反行為時廢棄物清理法第28條第1項所定 行政法上義務，主觀上並非無故意或過失，已如前述，則被 告依同法第52條規定對於原告處以罰鍰，並非無據，原告指 稱被告違反「有責任始有處罰」之原則云云，雖非可採。惟 觀諸原處分主旨欄記載：「一、罰鍰新臺幣6,000元、應支 出而未支出之所得利益1億4,240萬5,120元整。」究其理由 說明：「七、……貴公司未委託經主管機關許可之公民營廢 棄物清除處理機構清除、處理，顯已違反廢棄物清理法第28 條第1項第3款第1目規定，本局爰依同法第52條處6,000元罰 鍰，……。八、……貴公司之副產石灰事業廢棄物如委託經 主管機關許可之公民營廢棄物清除處理機構清除、處理，應 支出委託清除費為5,477萬1,200元、處理費為8,763萬3,920 元，是以本局依行政罰法第18條第2項規定，貴公司因違反 廢棄物清理法第28條第1項第3款第1目規定上義務所得之利 益裁處1億4,240萬5,l20元。」（前審卷1第23-25頁）。依 據最高行政法院105年度判字第309號判決廢棄發回意旨可知 ，被告主張「罰鍰6,000元」部分係依據廢棄物清理法第52 條規定，「應支出而未支出之所得利益142,405,120元」部 分係依據行政罰法第18條第2項規定。由此可見，被告係將 應納入罰鍰處分斟酌之不法利得因素單獨觀察評價，而以同 一處分書文號，作成二個獨立可分之行政處分甚明。惟依上 開說明，行政罰法第18條第2項規定並非授與被告得於原罰 鍰處分以外，尚得另行單獨向違章行為人作成裁處不法利得 處分之法律基礎。是以，被告所為原處分關於罰鍰6,000元 部分，既有未予審酌原告因違反行政法上義務所得利益之裁 量瑕疵，則原告主張該罰鍰6,000元部分與法有違乙節，即 非無據。又最高行政法院105年度判字第309號判決廢棄發回 意旨係以原處分裁處原告4項內容，並無部分撤銷後將造成 整體行政處分不能成立之情形，故認得分別審究，並未就被 告得否將不法利得與罰鍰6,000元分別裁處之適法性表示法 律見解，則本院仍應依最高行政法院所為被告上訴部分是否 合法有據，應由本院進行實質認定之指示，本於對法律之確 信而為判決。 3.從而，被告將其依廢棄物清理法第52條之實體法律規定所享 有作成一個罰鍰處分之裁處權，分別作成兩個獨立可分之罰 鍰6,000元處分及不法利得裁罰處分（被告104年8月3日環土 裁廢字第000000000號處分裁處原告不法利得141,960,590元 ），顯係誤解行政罰法第18條第2項之規定。又被告以前揭 二個獨立可分之裁罰性不利處分處罰原告同一違反行政法上 義務之行為，致影響被告作成原處分關於罰鍰6,000元部分 ，依法應審酌事項內容之正確性，而有裁量瑕疵之違法，自 應予以撤銷。惟基於權力分立原則，本院並無從代替被告為 裁量，爰將原處分關於罰鍰6,000元部分予以撤銷，由被告 重新審酌而為適法之裁量處分。 ㈨綜上所述，被告認定原告產出之系爭製程產出物為一般事業 廢棄物，原告有違反行為時廢棄物清理法第28條第1項第3款 第1目規定之情事，而依同法第52條規定，以原處分命原告 「限期於103年5月28日前完成改善」部分，並無違誤，訴願 決定遞予維持，亦無不合。惟關於裁處原告「罰鍰6,000元 」部分，因未予審酌原告應支出而未支出之所得利益，而有 裁量瑕疵之情形，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合 。從而，原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分關於「 罰鍰6,000元」部分，為有理由，應予准許；至其訴請撤銷 關於「限期於103年5月28日前完成改善」部分，為無理由， 應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及 訴訟資料，經本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，爰不 逐一論述，併此敘明。 五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行 政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　5　　 月　　23　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　蘇　秋　津 法官　林 彥 君 法官　張　季　芬 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　5　　 月　　23　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官 周 良 駿