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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年度簡上字第35號 上　訴　人　昶笙福企業股份有限公司 代　表　人　賴俐云 訴訟代理人　張慶宗　律師 　　　　　　彭佳元　律師 被上訴人　　臺南市政府環境保護局 代　表　人　李賢衛 訴訟代理人　范仲良　律師 上列當事人間廢棄物清理法事件，上訴人對中華民國106年3月9 日臺灣臺南地方法院105年度簡字第11號行政訴訟判決，提起上 訴，本院判決如下： 　　主 文 原判決關於駁回上訴人後開第二項之訴及該訴訟費用部分均廢棄 。 上開廢棄部分，訴願決定及原處分關於附表編號2、3之按日連罰 裁處文號之按日連續處罰罰鍰部分均撤銷。 其餘上訴駁回。 廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔；駁回部分上 訴審訴訟費用由上訴人負擔。 　　理 由 一、事實概要： ㈠本件被上訴人於民國100年12月至101年9月間於臺南市○○ 區○○路○○○○○號○○○區○○○段○○○○○號○○○區○○ 段○○○○號○○○區○○段○○○○○○號等4處土地（下稱系爭 土地）發現遭非法棄置桶裝事業廢棄物，案經被上訴人調查 後，認： 1.上訴人為甲級廢棄物處理機構，其未依規定以公告之網路傳 輸方式申報營運紀錄，規避勾稽查察，業已違反廢棄物清理 法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（下稱 許可管理辦法）第21條第1項規定，乃依行為時廢棄物清理 法第55條第1款規定，以104年2月11日環稽字第1040014674 號函附104年2月10日環土廢裁字第000000000號裁處書（下 稱被上訴人第260號處分），裁處新臺幣（下同）6,000元罰 鍰，限期於104年3月8日前改善完成，並依環境教育法第23 條第2款規定，處1小時環境講習。 2.上訴人開立不實妥善處理紀錄文件予委託處理廢棄物之事業 ，明知未妥善處理廢棄物，卻虛偽記載廢棄物處理完成日期 、時間等證明文件，且非法棄置有害事業廢棄物，嚴重污染 環境，違反廢棄物清理法第42條暨許可管理辦法第27條第1 項第1款、第5款規定，乃依行為時廢棄物清理法第55條第1 款規定，以104年2月11日環稽字第1040014674號函附104年2 月10日環土廢裁字第000000000號裁處書（下稱被上訴人第2 61號處分），裁處6,000元罰鍰，限期於104年3月8日前改善 完成，並依環境教育法第23條第2款規定，處1小時環境講習 。 3.上訴人收受事業廢棄物，未依核發文件內容進行廢棄物處理 作業，且廢棄物處理程序所產出衍生廢棄物，未依法委託清 除、處理，均交由廿一世紀環保科技有限公司（下稱21世紀 公司）非法棄置於系爭土地，已違反廢棄物清理法第42條暨 行為時許可管理辦法第18條第1項規定。又依上訴人與21世 紀公司往來帳冊資料，共支付10,706,275元予21世紀公司， 以最高委託單價計算5千元/公噸計算，系爭土地棄置數量至 少有579公噸，上訴人違反行政法上義務所得之利益超過法 定罰鍰最高額。被上訴人乃依行為時廢棄物清理法第55條第 1款及行政罰法第18條第2項規定，以104年2月16日環稽字第 1040014913號函附104年2月11日環土廢裁字第000000000號 裁處書（下稱被上訴人第259號處分），裁處1,737萬元罰鍰 ，限期於104年3月8日前改善完成，並依環境教育法第23條 第1款規定，處8小時環境講習。 ㈡上訴人對上開處分不服，分別提起訴願，均遭決定駁回，遂 合併提起行政訴訟，前經本院於105年9月13日以104年度訴 字第241號判決：「（主文第1項）訴願決定（臺南市政府民 國104年5月15日府法濟字第1040456660號）及原處分（被告 民國104年2月16日環稽字第1040014913號函附104年2月11日 環土廢裁字第000000000號裁處書）關於罰鍰、環境講習及 就坐落臺南市○○區○○段○○○○○○號土地非法棄置場址限 期改善部分均撤銷。（主文第2項）訴願決定（104年5月15 日府法濟字第1040456711號）及原處分（104年2月11日環稽 字第1040014674號函附104年2月10日環土廢裁字第00000000 0號、第000000000號裁處書）均撤銷。（主文第3項）原告 其餘之訴駁回。」被上訴人就其敗訴部分，並未提起上訴， 已告確定在案。 ㈢上訴人於104年3月6日檢送棄置場址廢棄物清理計畫書請求 展延改善期限，經被上訴人以104年3月20日環土字第104002 1507號函准許展延改善期限至104年4月30日，並教示「倘逾 期未完成改善將依廢棄物清理法第55條規定按日連續處罰」 。嗣被上訴人分別於104年5月1日、同年月4日至7日派員複 查，發現上訴人未於104年4月30日期限屆滿前完成改善，亦 未檢齊證明文件報請被上訴人查驗，乃依行為時廢棄物清理 法第55條第1款暨違反廢棄物清理法按日連續處罰執行準則 第6條第1款規定，以104年6月4日環稽字第1040052465號函 檢附附表所示21件裁處書（下稱原處分），分別於附表所示 違反日期按日連續裁處上訴人各6千元罰鍰，合計罰鍰金額1 26,000元。上訴人不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，乃 提起行政訴訟，經本院104年度訴字第465號裁定以本件爭訟 之罰鍰金額為126,000元，為適用簡易訴訟程序事件而移送 於原審法院，嗣經原審法院以105年度簡字第11號判決駁回 上訴人於原審之訴（下稱原判決），上訴人猶表不服，遂提 起本件上訴。 二、上訴人起訴主張： ㈠原處分以上訴人未於期限內清除廢棄物而按日連續處罰，有 悖於按日連續處罰之目的，蓋其所定改善內容及期限，須視 個案具體情形，合理審酌，倘其任意裁量，致所定內容或期 限為客觀上不可能完成改善或牴觸法律授權之目的、違反一 般法律原則者，難謂適法。被上訴人第260、261號處分雖均 記載屆期未完成改善，按日連續處罰，惟上開處分中對於應 改善之內容，究為停止違規行為、或係清理廢棄物、使受污 染環境復原或為其他應遵行之事項，或係四者兼具，均付闕 如，則被上訴人究欲督促上訴人履行如何之公法上義務顯有 不明。且上開處分係以上訴人未依規定以公告之網路傳輸方 式申報營運記錄，且明知未妥善處理卻虛偽記載妥善處理證 明文件，已違反許可管理辦法第21條第1項及第27條第1項第 1款、第5款之規定為裁處理由，原處分以清除系爭土地上之 廢棄物作為上訴人之改善內容，顯與上訴人所違反之行政上 義務無關，原處分據此按日連續處罰上訴人，難謂適法。 ㈡按有責任始有處罰，被上訴人以上訴人棄置廢棄物，違反行 政法上義務而處罰，應以上訴人主觀上有可非難性及可歸責 性為前提。惟本案事業廢棄物既非上訴人所產生，實際棄置 者亦係21世紀公司及陳樽權等人，上訴人並無於系爭土地上 棄置污染物，或為非法仲介或容許棄置污染物之行為。被上 訴人作成原處分認定上訴人為系爭土地之污染行為人，或係 以臺南地院103年度訴字第240號刑事案件卷證中臺南市政府 環境保護局檢驗報告等為依據。惟前揭檢驗報告僅記載採樣 地點為官田，惟除系爭土地外，遭棄置事業廢棄物之土地尚 有臺南市○○區○○段○○○○號土地，似難確認系爭土地上 鐵桶內確為事業廢棄物，且該檢驗報告至多僅能說明系爭土 地上之鐵桶內容物屬事業廢棄物，並未認定棄置於系爭土地 之污染物為上訴人所造成。被上訴人既未就上訴人為系爭土 地之污染行為人乙節負舉證責任，逕認系爭土地上之事業廢 棄物係來自上訴人南投廠所收受者，即與最高行政法院61年 判字第70號判例所示證據法則有違。縱認上訴人確有於系爭 土地上傾倒廢棄物，依系爭土地現況，實難區隔何者為上訴 人之事業廢棄物。上訴人傾倒事業廢棄物之位置、傾倒數量 等，尚有待查明始能憑以判定責任歸屬，則被上訴人在未查 明前，逕命上訴人限期清除系爭土地上之事業廢棄物，無異 使上訴人代替其他違規行為人履行其行政上義務，自與「有 責任始有處罰」之原則相悖。且系爭土地上之廢棄物若非屬 上訴人許可證所核可之項目即C-0301、D-0202、D-1504、D- 1701及D-1799五項，上訴人亦無代為處理之可能。被上訴人 命上訴人於104年4月30日以前改善完成，不啻強人所難，欠 缺期待可能性，上訴人屆期未改善，尚難認其主觀上具有故 意，縱有過失，亦因無期待可能性，而阻卻其責任，自不應 予處罰，原處分對無可非難性及可歸責性之上訴人予以處罰 ，即有違法等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。 三、被上訴人則以： ㈠上訴人乃為領有南投縣政府核發之甲級廢棄物處理許可證， 許可處理廢棄物之種類為：易燃性事業廢棄物、廢樹脂、非 有害有機廢液或廢溶劑、廢油漆、漆渣及廢油混合物（廢棄 物代碼：C-0301、D-0202、D-1504、D-1701、D-1799）。被 上訴人於系爭土地發現遭非法堆置之數千個鐵桶、塑膠桶、 貝克桶，內容物為廢溶劑、廢樹脂等有害事業廢棄物，經調 查後發現係上訴人收受廢棄物後未依許可證內容進行蒸餾或 油水分離之處理，即將該等事業廢棄物交由21世紀公司任意 棄置於系爭土地，且經勾稽上訴人100年6月至101年9月間廢 棄物申報委託清理情形，並無申報其委託21世紀公司清理廢 棄物之流向，由此顯見上訴人確實有規避廢棄物流向查核之 情事。就本案之事實，臺南地檢署亦認上訴人係明知其收受 之事業廢棄物未依規定處理完成，即交由21世紀公司違法棄 置於系爭土地，上訴人空言否認，實不足採。 ㈡本件上訴人不僅未依主管機關核發之許可內容辦理廢棄物清 理作業，亦未自行處理廢棄物，竟將廢棄物交由21世紀公司 非法棄置於系爭土地，嚴重污染環境，且上訴人明知未妥善 處理廢棄物，卻虛偽記載妥善處理證明文件；此外，上訴人 於100年12月至101年9月間未依規定以公告之網路傳輸方式 申報營運紀錄，規避勾稽查察等情已如前述，是上訴人違反 清除處理機構之管理辦法，實屬至明，被上訴人依法予以處 分限期改善，自無違誤。又上訴人於102年7月18日臺南地檢 署偵辦本案期間，召集上訴人、21世紀公司及其他涉案公司 ○○○區○○段○○○○號土地辦理現場會勘，會中決議以21 世紀公司帳冊上所記載之上開涉案公司支付金額為依據，核 算各公司應清理之數量，據以辦理清理改善作業，此有臺南 地檢署102年偵字第5743號102年7月18日勘驗筆錄可證，是 上訴人於檢察署偵查時，業已坦承棄置之廢棄物為該公司委 託21世紀公司之廢棄物。且本件業經原審法院103年度訴字 第240號刑事判決認定系爭場址之廢棄物確實為上訴人非法 棄置於系爭場址之違法行為，其中證人陳宏瑜係「昶笙福企 業股份有限公司」之總經理；其於刑事案件中證述表示所載 運之物均屬非法，上訴人辯稱渠不知情，實不足採信。又上 訴人於接獲限期改善通知後，即以104年3月6日昶字第00000 00號函檢送廢棄物清理計畫書一份，是上訴人對於系爭場址 之廢棄物需依法辦理廢棄物清理乙節知之甚詳，自無改善內 容不明確之情事。再者，上訴人於提出展延期日申請時，業 已具體說明改善方法，被上訴人並於104年度3月20日環土字 第1040021507號函覆表示：「……貴公司所提先於現場進行 廢棄物分類換桶，再依廢棄物種類分別清運模式，本局原則 同意，惟貴公司所送清理計畫未見與相關清除處理機構（金 典油炭科技（股）公司、潔森科技股份有限公司）完整合約 及許可證，廢棄物清理前應檢送清除處理合約及許可證資料 至本局備查後，始得清理。」被上訴人僅要求須提出清除處 理機構之資料，對於改善方式並無意見，更無上訴人所稱改 善內容不明之情事。本件上訴人非法棄置廢棄物於系爭土地 ，被上訴人依據違反廢棄物清理法第42條暨許可管理辦法第 27條第1項第1款、第5款之規定，予以裁處罰鍰6,000元，並 依法限期改善，自無違誤。 ㈢上訴人既有違反許可管理辦法，依據行為時廢棄物清理法第 55條第1款規定，被上訴人104年2月11日環土廢裁字第00000 0000號裁處書，自得予以裁罰並限期令上訴人改善，實無違 誤。又被上訴人第259號處分雖有部分為本院104年度訴字第 241號判決所廢棄，惟觀諸其廢棄理由，並不影響本件連續 處分之效力，因本院上開判決○○○區○○段土地部分之處 分予以撤銷，其○○○區○○路○○○○○號、官田區番子田62- 5地號○○○區○○段○○○○號等三處土地仍維持原處分，上 訴人必須負限期改善之責任。上訴人雖申請延展改善期間， 經被上訴人同意延長至104年4月30日，然而上訴人屆期仍然 未予改善，則被上訴人依法自得予以按日連續處罰等語，資 為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人於原審之訴。 四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以： ㈠上訴人為甲級公民營廢棄物清除處理機構，並經南投縣政府 核發「廢棄物清理許可證（府授環廢字第1010249857號）」 ，許可期限至104年6月30日止，營業項目為一般事業廢棄物 及有害事業廢棄物，其處理之廢棄物種類共有：易燃性事業 廢棄物（廢液閃火點小於60℃，不包含乙醇體積小於百分之 24之酒類廢棄物，代碼C-0301）、廢塑膠（代碼：D-0202） 、非有害性廢液（代碼：D-1504）、廢油（廢油漆、漆渣， 代碼：D-17 01）、廢油（廢油混合物，代碼：D-1799）等5 種，為事業廢棄物之中間處理或最終處置地點。而第三人21 世紀公司則領有甲級廢棄物清除執照（許可證號：99彰府廢 清字第0196號，管制編號：N0000000，許可期限：101年5月 23日，發證日期：99年8月11日），以清除一般廢棄物、一 般事業廢棄物及有害事業廢棄物等項目之廢棄物清除，但不 得設置貯存場所及轉運站。惟上訴人自99、100年間起，即 將其公司產出之廢棄物以每公斤5元至5.8元代價委託第三人 21世紀公司代其清除處理。嗣於100年12月28日、101年6月2 1日、8月27日、9月17日先後由警方會同被上訴人、行政院 環保署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱環保署南區督 察大隊）稽查，在系爭土地查獲由第三人21世紀公司堆置之 布料、太空包裝污泥、爐渣、廢液、溶劑等事業廢棄物，而 該土地係第三人魏聖良、陳土木承租後，再提供予21世紀公 司，爾後由21世紀公司指示司機陳樽權分別向上訴人、第三 人峻源源公司、廣質股份有限公司（下稱廣質公司）、世全 公司、駿瀚公司、茂順密封元件科技股份有限公司（下稱茂 順公司）收受清運該等公司產出之事業廢棄物後，陸續往系 爭土地堆置。嗣經臺南地檢署檢察官於102年7月18日會同廣 質公司、世全公司、晨貿公司（世全、廣質公司之關係企業 ）、21世紀公司、峻源公司及上訴人等之公司負責人到上址 履勘後，經各該公司負責人標示其所有之事業廢棄物後，允 諾提出清理計畫書並定期清運。而被上訴人依其標示及排除 其他公司清運數量後，粗估上訴人所有事業廢棄物數量約58 0公噸，發函要求上訴人儘速至系爭土地清運，否則將依廢 棄物清理法第71條、行政執行法第29條規定執行代清理及求 償費用。嗣上訴人於104年4月間開始進入系爭土地清運時， 其他公司之清運工作業已完成，且臺南市○○區○○段○○○ ○○○號土地上已無堆置廢棄物，經上訴人於105年4月28日將 其餘3處空地之事業廢棄物清運完成時，實際廢棄物總量應 為523.79公噸，分別為：廢樹脂（代碼：D-0202，444.77公 噸）、廢油混合物（代碼：D-1799，46.57公噸）、一般廢 化學物質混合物（代碼：D-2399，16.83公噸）及廢鐵（代 碼：R-1301，15.62公噸）等物。而被上訴人第259號處分所 認定之上訴人委由21世紀公司棄置事業廢棄物地點中另包含 坐落臺南市○○區○○段○○○○○○號土地部分，尚有錯誤認 定之情事。惟上訴人既指示21世紀公司將應由上訴人自行處 理或交由適法之最終處置站處理之事業廢棄物以合法管道以 外方式私下處置，而21世紀公司受任後，為其尋覓而後再派 遣司機將上訴人所有事業廢棄物運送至前揭地點棄置，並無 違背受任事務，亦為上訴人概括授意所為，則21世紀公司棄 置事業廢棄物之行為，亦等同上訴人之作為。上訴人違背應 自行處理或交由適法最終處置站處理之許可處理方式，竟將 該等事業廢棄物任意棄置於前揭地點，自已違反許可管理辦 法第18條第1項規定，而構成廢棄物清理法第42條及行為時 同法第55條第1款規定之處罰要件。 ㈡臺南地檢署與上訴人會勘紀錄明確記載「依據各公司支付給 21世紀公司清除費用的單價決定各公司應負責清運之重量， 各公司再依據這些重量，針對本案4塊土地所堆置的廢棄物 向環保局提出處置計畫書，並於102年8月16日前將處置計畫 書影本送至本署」（原審卷第29-30頁）。上訴人亦於接獲 限期改善通知後，即以104年3月6日昶字第0000000號函（本 院104年度訴字第465號卷第173頁）檢送廢棄物清理計畫書1 份，表示現場棄置物種類繁雜不明，需現勘採樣進行物種判 定，方能進行代碼歸類並進行分類包裝……等語，請求准予 展延。是上訴人對於系爭場址之廢棄物需依法辦理廢棄物清 理乙節知之甚詳，自無改善內容不明確之情事，且上訴人於 提出展延期日申請時，業已具體說明改善方法，被上訴人並 於104年度3月20日環土字第1040021507號函覆表示：「三、 貴公司所提先於現場進行廢棄物分類換桶，再依廢棄物種類 分別清運模式，本局原則同意，惟貴公司所送清理計畫未見 與相關清除處理機構（金典油炭科技(股)公司、潔森科技股 份有限公司）完整合約及許可證，廢棄物清理前應檢送清除 處理合約及許可證資料至本局備查後，始得清理。」（本院 104年度訴字第465號卷第171頁），被上訴人僅要求須提出 清除處理機構之資料，對於改善方式並無意見，更無上訴人 所稱改善內容不明之情事。上訴人既有違反許可管理辦法， 依據行為時廢棄物清理法第55條第1項第1款規定，被上訴人 以第259號處分予以裁罰並限期令上訴人改善，尚無違誤。 且本件被上訴人於按日連續處分時，所裁處罰鍰均為最低金 額，故無論上訴人未改善之土地為3筆土地抑4筆土地，均無 影響裁罰之金額等語，而駁回上訴人在原審之訴。 五、上訴人上訴意旨略以： ㈠上訴人遭被上訴人第259號處分裁罰1,737萬元，並限期依法 完成清理棄置系爭土地之廢棄物，屆期未完成改善者，將執 行「按日連續處罰」。原處分共21件，上開第259號處分僅 係其中7件（附表編號1部分，合計42,000元），其餘14件即 為第260號及第261號處分之按日連續處罰，惟該第260號及 第261號處分業經本院104年度訴字第241號判決予以撤銷。 嗣後，被上訴人又以上訴人屆期未完成改善為由，自104年6 月18日起至105年3月8日止按日連續處罰，共裁罰251件，總 計裁罰1,506,000元，依行政訴訟法第229條第2項、第236-2 條第1項，顯已逾40萬元，應適用通常訴訟程序，而非適用 簡易訴訟程序，合先敘明。 ㈡系爭土地係由魏聖良出面所承租，魏聖良承租土地後即通知 21世紀公司經理許益豪，再由許益豪告知陳樽權將駿瀚公司 產出之事業廢棄物載運至系爭土地堆置，上開事業廢棄物既 非上訴人所產生，實際棄置者亦係21世紀公司及陳樽權等人 ，上訴人並無在系爭土地上棄置污染物或為非法仲介或容許 棄置污染物之實際行為，顯見被上訴人作成原處分認定上訴 人為系爭土地之污染行為人係以原審法院103年度訴字第240 號刑事案件相關卷證（特別被上訴人101年8月27日之檢驗報 告－臺南地檢署102年度偵字第5743號卷二第164頁以下）為 依據，惟該檢驗報告僅記載採樣地點為官田區，然遭棄置事 業廢棄物之土地尚有臺南市○○區○○段○○○○號土地○○ ○區○○○段62之5地號土地，僅憑該檢驗報告記載採樣地 點係官田區，自難認系爭土地上鐵桶內確為事業廢棄物。況 該檢驗報告至多僅得說明系爭土地上之鐵桶內容物屬事業廢 棄物，並未認定棄置於系爭土地之污染物為上訴人所造成， 被上訴人既未就上訴人為系爭土地之污染行為人乙節負舉證 責任，即逕認系爭土地上之事業廢棄物均係來自上訴人所收 受且系爭土地之廢棄物確為上訴人所非法棄置，實與法有違 ，而原判決並未進行調查證據程序自行認定事實，僅以刑事 案件等卷內資料為依據，自有應調查之證據未予調查及理由 不備之判決違背法令！ ㈢在系爭土地上傾倒、棄置事業廢棄物之廠商甚多，依檢察官 現場會勘結果時，傾倒現場之事業廢棄物已混雜在一起，縱 認上訴人之廢棄物確有被傾倒在系爭土地上，依系爭土地現 況，實難區隔何者為上訴人之事業廢棄物，上訴人之事業廢 棄物被傾倒之位置及數量等，尚有待查明始能憑以判定責任 歸屬，則被上訴人在未查明前，即逕命上訴人限期清除系爭 土地上之事業廢棄物，無異使上訴人代替其他違規行為人履 行其行政上義務，自與行政罰法第7條第1項所揭示「有責任 始有處罰」之原則相悖，應有判決不適用法規或適用法規不 當之判決違背法令等情。並聲明求為判決：1.原判決廢棄。 2.訴願決定及原處分均撤銷。 六、本院查： ㈠程序部分： 按因不服行政機關所為40萬元以下罰鍰處分而涉訟者，應適 用簡易訴訟程序，並以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法 院，行政訴訟法第229條第1項及第2項第2款定有明文。經查 ，本件被上訴人於104年5月1日複查發現上訴人未於104年4 月30日期限屆滿前完成改善，亦未檢齊證明文件報請查驗， 乃依行為時廢棄物清理法第55條第1款暨違反廢棄物清理法 按日連續處罰執行準則第6條第1款規定，自104年5月1日起 至104年5月7日，按日連續裁處上訴人如附表所示共計21件 裁處書，合計罰鍰金額126,000元。經核本件上訴人於原審 所爭訟之罰鍰金額為126,000元，並未逾40萬元，依行政訴 訟法第229條第2項第2款規定，為適用簡易訴訟程序事件， 依同條第1項規定，應以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄 法院。至於上訴人上訴意旨所稱被上訴人嗣又以上訴人屆期 未完成改善為由，另自104年6月18日起至105年3月8日止按 日連續處罰，共裁罰251件，總計裁罰1,506,000元部分，並 非本件爭訟之程序標的，應屬另一事件。上訴人指稱本件應 適用通常訴訟程序，而非適用簡易訴訟程序，尚有誤會，先 予敘明。 ㈡實體部分： 1.按「前條第1項規定之公民營廢棄物清除處理機構應具備之 條件、自有設施、分級、專業技術人員設置、許可、許可期 限、廢止許可、停工、停業、歇業、復業及其他應遵行事項 之管理辦法，由中央主管機關定之。」、「有下列情形之一 者，處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰，並限期令其改善， 屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰：一、公民營廢棄物 清除處理機構違反第12條規定或依第42條所定管理辦法。」 行為時廢棄物清理法第42條及第55條第1款分別定有明文。 次按「（第1項）清除、處理機構除依本法第41條第1項但書 規定免申請核發公民營廢物清除處理機構許可文件者外，應 依本法及其相關規定及審查通過之申請文件內容辦理。（第 2項）清除、處理機構除報經核發機關同意外，應自行清除 、處理。」、「清除、處理機構應依本法第31條第1項第2款 公告之網路傳輸方式申報營運紀錄。處理機構應將各清除車 輛之營運進出、處理設施進料、出料、操作、控制及監控等 資料製作操作紀錄，並由專業技術員執行或每月定期簽署查 核。」、「清除、處理機構從事廢棄物清除、處理業務，有 下列情事之一，核發機關得撤銷或廢止其許可證：一、申請 許可文件，或申報文件明知為不實之事項而申報不實或於業 務上作成之文書為虛偽記載者……。五、其他違反本辦法規 定，經主管機關認定情節重大者。」行為時許可管理辦法第 18條、第21條第1項及第27條第1項第1款、第5款亦分別定有 明文。又按「按日連續處罰之起算日，依下列規定：一、未 於改善期限屆滿前檢齊完成改善證明文件，向處分機關報請 查驗者，自其改善期限屆滿之翌日起算。」此觀違反廢棄物 清理法按日連續處罰執行準則第6條第1款規定即明。 2.經查，本件被上訴人於100年12月至101年9月間在系爭土地 發現遭非法棄置桶裝事業廢棄物，案經被上訴人調查後，認 ：⑴上訴人為甲級廢棄物處理機構，其未依規定以公告之網 路傳輸方式申報營運紀錄，規避勾稽查察，業已違反廢棄物 清理法第42條暨公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法（ 下稱許可管理辦法）第21條第1項規定，乃依行為時廢棄物 清理法第55條第1款規定，以被上訴人第260號處分裁處6,00 0元罰鍰，限期於104年3月8日前改善完成，並依環境教育法 第23條第2款規定，處1小時環境講習。⑵上訴人開立不實妥 善處理紀錄文件予委託處理廢棄物之事業，明知未妥善處理 廢棄物，卻虛偽記載廢棄物處理完成日期、時間等證明文件 ，且非法棄置有害事業廢棄物，嚴重污染環境，違反廢棄物 清理法第42條暨許可管理辦法第27條第1項第1款、第5款規 定，乃依行為時廢棄物清理法第55條第1款規定，以被上訴 人第261號處分裁處6,000元罰鍰，限期於104年3月8日前改 善完成，並依環境教育法第23條第2款規定，處1小時環境講 習。⑶上訴人收受事業廢棄物，未依核發文件內容進行廢棄 物處理作業，且廢棄物處理程序所產出衍生廢棄物，未依法 委託清除、處理，均交由21世紀公司非法棄置於系爭土地， 已違反廢棄物清理法第42條暨行為時許可管理辦法第18條第 1項規定。又依上訴人與21世紀公司往來帳冊資料，共支付1 0,706,275元予21世紀公司，以最高委託單價計算5千元/公 噸計算，系爭土地棄置數量至少有579公噸，上訴人違反行 政法上義務所得之利益超過法定罰鍰最高額。被上訴人乃依 行為時廢棄物清理法第55條第1款及行政罰法第18條第2項規 定，以被上訴人第259號處分裁處1,737萬元罰鍰，限期於10 4年3月8日前改善完成，並依環境教育法第23條第1款規定， 處8小時環境講習。上訴人對上開處分不服，分別提起訴願 ，均遭決定駁回，遂合併提起行政訴訟，前經本院於105年9 月13日以104年度訴字第241號判決：「（主文第1項）訴願 決定（臺南市政府民國104年5月15日府法濟字第1040456660 號）及原處分（被告民國104年2月16日環稽字第1040014913 號函附104年2月11日環土廢裁字第000000000號裁處書）關 於罰鍰、環境講習及就坐落臺南市○○區○○段○○○○○○號 土地非法棄置場址限期改善部分均撤銷。（主文第2項）訴 願決定（104年5月15日府法濟字第1040456711號）及原處分 （104年2月11日環稽字第1040014674號函附104年2月10日環 土廢裁字第000000000號、第000000000號裁處書）均撤銷。 （主文第3項）原告其餘之訴駁回。」被上訴人就其敗訴部 分，並未提起上訴，已告確定在案等情，為兩造於原審所不 爭執，且有被上訴人第259號處分（訴願卷第77頁）、第260 號處分（訴願卷第76頁）、第261號處分（訴願卷第75頁） 及本院104年度訴字第241號判決（原審卷第65-83頁）附卷 可稽，堪予認定。 3.參諸行為時廢棄物清理法第55條第1款規定之前後文義，可 知主管機關於行為人該當處罰構成要件後，必須先處以罰鍰 ，並通知限期改善，屆期仍未完成改善時，始得按日連續處 罰。是依此規定所為之第1次罰鍰處分，係就行為人過去違 反義務行為所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」。其後 ，如行為人屆期仍未完成改善者，主管機關施以按日連續處 罰，係對義務人反覆科處一定數額之金錢，使其心理上發生 強制作用，以間接促其自動履行義務之強制方法，此則為督 促其履行此項改善義務之「執行罰」。揆諸按日連續處罰之 目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務 ，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義 務履行所採取之督促方法，係屬行政執行法第31條第2項所 指之特別規定，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是 否仍有原違章行為存在，且法無明文規定主管機關應於按日 連續處罰時逐日作成並逐次送達處分書（最高行政法院102 年度判字第557號），只要處分書依未完成改善之日儘速作 成，並即時送達相對人，即與連續處罰係促使行為人及早改 善違規行為之目的無違。又限期改善處分，乃按日連續處罰 處分之基礎處分，該限期改善處分除自始無效外，在未經撤 銷、廢止或未因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。 又有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一 部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效 力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前 行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分 之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍。 4.準此，本院104年度訴字第241號判決審認之程序標的為被上 訴人第259號處分、第260號處分及第261號處分，而上開處 分分別為本件附表編號1、2、3所示按日連續處罰之基礎處 分。惟查，被上訴人第259號處分關於罰鍰、環境講習及就 坐落臺南市○○區○○段○○○○○○號土地非法棄置場址限期 改善部分，以及第260號、第261號處分全部均被撤銷，並告 確定在案，已如前述，則被上訴人基此所為如附表編號2、3 所示之按日連續處罰罰鍰處分部分，即失所依附，應予撤銷 。至被上訴人依其第259號處分之基礎處分，而作成附表編 號1所示7件裁處書（本院104年度訴字第465號卷第41、47、 53、59、65、71、77頁），依該裁處書所記載之違反地點為 臺南市○○區○○路○○○○○號○○○區○○○段○○○○○號○ ○○區○○段○○○○號3筆土地，並未包括本院104年度訴字 第241號判決已撤銷被上訴人第259號處分關於臺南市○○區 ○○段○○○○○○號土地部分，且上訴人既未依被上訴人第259 號處分及104年3月20日環土字第1040021507號同意展期函（ 訴願卷第65頁）於104年4月30日前完成廢棄物清理作業之改 善，此有稽查紀錄、圖片檔案資料及巡查紀錄表（本院104 年度訴字第465號卷第201-239頁）在卷可參，是依行政處分 構成要件效力，及被上訴人於附表編號1所示稽查日期稽查 認定上訴人自104年5月1日至104年5月7日並未改善完成，則 被上訴人依行為時廢棄物清理法第55條第1款規定按日連續 處罰各6千元罰鍰，以促使上訴人及早改善，自無不合。上 訴人仍執本院104年度訴字第241號判決審認之被上訴人第25 9號處分之實體爭執，作為本件附表編號1所示裁處書之違法 事由，揆諸上開說明，並非可採。 ㈢綜上所述，原判決就原處分本於附表編號2、3所示之基礎處 分而對上訴人按日連續處罰各6千元罰鍰處分予以維持部分 ，難謂無適用法規不當之違法情形；至其維持被上訴人本於 附表編號1之基礎處分而對上訴人按日連續處罰各6千元罰鍰 處分部分，則無不合。從而，上訴論旨，指摘原判決關於維 持訴願決定及原處分有關附表編號2、3之按日連罰裁處文號 之按日連續處罰罰鍰部分違背法令，求予廢棄，為有理由， 爰由本院將原判決此部分予以廢棄，並撤銷訴願決定及原處 分此部分之決定。至原判決關於維持訴願決定及原處分有關 附表編號1之按日連罰裁處文號之按日連續處罰罰鍰部分（ 罰鍰金額合計42,000元），其所持理由雖與本院未盡相同， 惟其結論並無二致，應予維持。上訴意旨就此部分指摘原判 決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。 七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴 訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第256條第1項、第2 59條第1款、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第79 條，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　5　　 月　　31　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　蘇　秋　津 法官　林 彥 君 法官　張　季　芬 以上正本係照原本作成。 不得上訴。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　5　　 月　　31　　日 書記官 周 良 駿