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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年度訴字第236號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國107年1月18日辯論終結 原　　　告　金淳園生技股份有限公司 代　表　人　黃竣偉 訴訟代理人　顏均揚　律師 被　　　告　臺南市政府 代　表　人　李孟諺 訴訟代理人　許雅芬　律師 複 代 理人　鄭婷婷　律師 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中 華民國106年4月13日農訴字第1060705720號訴願決定，提起行政 訴訟，本院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、程序事項︰ 本件被告代表人原為賴清德，於本件訴訟審理中變更為李孟 諺，並經新任代表人李孟諺具狀聲明承受訴訟（本院第167 頁），核無不合，應予准許。 二、事實概要︰ 緣訴外人黃進在前向被告申請於臺南市○○區○○段○○○○ 號一般農業區農牧用地之土地（下稱系爭土地），作「農作 產銷設施-農業生產設施-溫室」(構造種類：鋼骨造、屋頂 透光玻璃、外披覆透光塑膠膜；設施用途：農業生產用）之 容許使用，用以種植梔子花、洋桔梗、火鶴花、聖女番茄、 苦瓜、洋香瓜、草莓等作物，經被告民國101年10月2日以府 農務字第1010836381號函核發農業用地作農業設施容許使用 同意書，並於該同意書載明「請依核定計晝內容使用。如有 違規使用，原核定機關得廢止許可並依法處理。」在案，原 告於102年7月9日向被告申請變更，案經被告以102年8月1日 府農務字第1020627066號函同意變更原核定之申請人為原告 ，原核定溫室構造種類同意變更為「鋼鐵造、屋頂透光玻璃 及光電板、外披覆透光塑膠膜及PEP膜」，另增加設施項目 「農作產銷設施-其他農作產銷設施-圍牆」（構造種類：黑 鐵圓管、菱形網；設施用途：隔離用）（下稱系爭容許使用 同意書）。嗣被告於105年7月26日派員至系爭土地現場辦理 會勘，發現系爭農業設施溫室現況頂蓋為太陽能板，非屬溫 室材質，零星種植百香果及景觀作物，並未依原核定計畫內 容使用，被告所屬農業局另以105年11月11日南市農工字第1 051174851號函限原告於105年12月15日前依原核定計畫恢復 使用，屆期未改善者，依申請農業用地作農業設施容許使用 審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第33條規定辦理。嗣被 告於105年12月19日派員實地複查結果，其溫室現況屋頂部 分施設不透光太陽能板，外牆未披覆透光塑膠膜，且內部另 施作鐵皮建物，放置割草機、鍊鋸、桌椅，並部分供廁所使 用，併增建未經核定之水泥舖面、配電設施及鋼鐵造樓梯， 又溫室內部係種植過溝蕨類、蘆筍、金針、番藷、山藥、山 蘇及芋頭等作物，其設施之構造種類及用途、種植作物種類 等均與原核定計畫內容未符。被告以原告未依原核定計畫內 容使用為由，認其違反容許使用審查辦法第33條第1項規定 ，依同條第2項規定，以106年1月3日府農務字第1051317120 號函廢止系爭容許使用同意書。原告不服提起訴願，經遭決 定駁回，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張︰ ㈠、按行政程序法第7條規定：「行政行為，應依下列原則為之 ：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能 達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採 取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」 。次按容許使用審查辦法第33條第1項及第2項規定：「（第 1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依 原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農 業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2 項）直轄市或縣(市)主管機關應對取得容許使用之農業設施 及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核 定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止 其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處 理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限」。揆諸其 目的，乃係在於確保農業設施係作農業使用，而不得作為住 宅、工廠或其他非農業使用。因此行政機關所採取之作為， 應符合此項目的，且於人民有違反容許使用審查辦法之規定 時，應審酌人民之違規行為是否已悖離農業使用之目的，並 據此判斷是否有廢止許可之必要，或只須再由人民補充、變 更申請內容，即可兼顧作農業使用及行政管理之目的，以免 過當而不符比例原則。 ㈡、本件溫室構造種類經申請變更為「鋼鐵造、屋頂透光玻璃及 光電板、外披覆透光塑膠膜及PEP膜」，而現場屋頂之材質 為分區設置透光、不透光光電板及部分透光塑膠膜，但仍非 全部不透光或失去溫室效用，且事實上仍係作農業使用，亦 即本件之構造雖有與申請內容不符之情形，但並未作住宅、 工廠或其他非農業使用。又本件現場種植之農作物，雖與申 請內容不符，但確實仍有種植其他種類之農作物，並非未種 植或甚至作住宅、工廠或其他非農業使用。再者，本件亦無 管制部分農作物總量之必要，因此縱有未依申請內容種植農 作物，其違規情形尚非嚴重，應無廢止許可之必要。 ㈢、又本件雖有未經申請許可使用之其他設施，但仍係與農業有 相關，因為資材室、配電設施、鋼鐵造樓梯……等部分，只 是為了於農事工作中，遮陽避雨、短暫休息及解決生理需求 之用，並非供作工廠或住宅之用，此可由被告105年12月19 日派員實地複查結果，鐵皮屋現場是放置割草機、鍊鋸及桌 椅等農具及簡易休息之桌椅，並非有床舖或其他長期供住宅 使用之物品，即可得知。至於水泥舖面，因為了方便至現場 農作時車輛進出防止車輛陷入泥濘，亦屬與農業有關，且是 可補申請之溫室附屬設施。 ㈣、有關容許使用審查辦法於104年8月12日修訂第13條附表一農 作產銷設施分類別規定二溫室應以透光材質搭建，然系爭容 許使用同意書於102年8月1日溫室構造同意變更為鋼鐵造、 屋頂透光玻璃及光電板、外披覆透光塑膠膜及PEP膜，修訂 法令是在取得變更容許使用同意書之後，且原附表一農作產 銷設施分類別規定……溫室……應以採光材質搭建……，與 原告溫室構造透過外披覆塑膠膜及PEP膜採光規劃讓其光線 射進農作區內並無相違背，且本案光電板有部分為透光型光 電板，複查人員並未就現況有舖設透光光電板之事實予以認 定，實違反事實認定。綜上所述，溫室應以透光材質搭建規 定於104年前的規定僅規定應以採光材質搭建，故本案屋頂 有透光玻璃、PEP膜及透光塑膠膜設置讓光線透進來種植區 域並無相違背，本案相關建造現況皆依法定程序興建且取得 合法建物使用執照何來材質不符，且溫室興建在前法令修改 在後，被告不能依104年修改為透光材質搭建即認定構造種 類未符。又原告於102年10月11日搭建完成溫室後，於屋頂 上裝設不透光太陽能板，就該部透光太陽能板應為「附屬設 置綠能設施」，依行為時容許使用審查辦法第27條規定：「 本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第 1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。前項綠能設施 具備下列條件之一者，得設置於農業用地：1、結合農業經 營。2、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。3 、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」第28條規定：「 本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該 附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」第29條復 規定：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定 者外，應與農業經營使用相結合……。」由上開規定體系可 知，行為時容許使用審查辦法第27條第2項係規範於農業用 地「獨立」設置之綠能設施，此種綠能設施除第30條規定之 情形外，依同辦法第29條規定，應與農業經營使用相結合； 反觀容許使用審查辦法第28條係規範「附屬」於農業設施設 置之綠能設施，此種附屬綠能設施免依同法第4條規定提出 申請，亦與同法第29條規定之規範對象不同，故附屬綠能設 施自不受同法第29條「應與農業經營使用相結合」之限制。 原告取得系爭容許使用同意書後，設置「附屬綠能設施」， 依上開說明免提出申請，自無違反行為時容許使用審查辦法 之情事，並未改變原搭建溫室之建材及設置架構，且原告搭 建之溫室已依審查辦法合法取得系爭容許使用同意書，又於 該農業設施附屬設置綠能設施，依容許使用審查辦法第28條 免提出申請，則被告105年12月19日複查紀錄以「未依核定 計畫內容使用」 ，顯有誤會。 ㈤、被告稱原告溫室內部增建農業資材室實屬誤會，退步言，假 設系爭鐵皮隔間屬於「資材室（區）」，仍屬於溫室，其設 置無須另行申請： 1、被告主張原告內部施作鐵皮建物及內部放置割草機、桌椅等 情作為判定資材室之依據，惟查，系爭設施究屬「農作產銷 設施」之何種設施不應切割判斷，而應整體觀察，就被告所 指陳之鐵皮建物實為原告設置溫室內部之簡單隔間，除構造 上並未與溫室獨立，且用途並非被告所指稱存放肥料、農藥 、農具之資材室，況是否為資材室尚不應純就以置放之物品 為認定之依據。況且依審查辦法之附表一「農業產銷設備分 類別規定」，溫室本得配置「溫溼控制設施區，生產作業區 、農業資材區、集貨運銷處理區、管理區等附屬設施所需空 間」，故就該鐵皮隔間是否為農業資材室（區）或可認定為 管理室，既然申請溫室即得設置，即不須單獨對於該區進行 申請。 2、此外，被告就原告於溫室內所設置之廁所，既然審查辦法未 規定申請之規定，且被告所提農委會函表示可以因農業經營 管理之需要而設置，既原告於管理溫室上有此需要，設置廁 所應不違反上開函文之意旨。且容許使用審查辦法第13條第 3項規定，農業生產設施（即系爭溫室），得依實際需求， 配置車輛運（迴）轉空間、附屬設施所需空間及衛生設備。 廁所屬於該規定所稱之衛生設備，自得申請溫室後依實際需 求配置。 3、增建鋼鐵造樓梯、配電場所、水泥舖面部分：按容許使用審 查辦法並未規定鋼鐵造樓梯、水泥舖面，既原告申請之溫室 「農業產銷設備分類別規定」，針對溫室本得配置「溫溼控 制設施區，生產作業區、農業資材區、集貨運銷處理區、管 理區等附屬設施所需空間」是配置鋼鐵造樓梯、配電場所等 便利農業生產設施使用之附屬設備。基於舉重以明輕之法理 ，亦不須再申請。 ㈥、有關未依系爭容許使用同意書核定之經營計畫種植梔子花、 洋桔梗等農作物，反種植山藥、芋頭、番薯等農作物，依容 許使用審查辦法第33條規定取得農業用地作農業設施容許使 用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠 或其他非農業使用，僅農業作物品項不符計畫書內容，但還 是有做為農業經營事實就直接發函逕行廢止許可而未給予充 份改善時問或由申請者提出變更容許使用等相關辦法以符合 相關規定，法條的合理性且欠缺周延，逕行廢止許可處分， 實無法讓申請者信服。且原告有進行農業經營事實，有相關 進項發票憑證可憑。 ㈦、綜上所述，本件雖有與申請內容不符之情形，但仍係作農業 使用，符合原許可之使用目的（精神），被告廢止系爭容許 使用同意書之處分，違反行政程序法第7條規定，且與容許 使用審查辦法第33條第1項及第2項之規定不符等情。並聲明 求為判決撤銷訴願決定及原處分。 四、被告則以︰ ㈠、原告並未依核定之經營計畫使用農業用地及農業設施，被告 自得按容許使用審查辦法第33條第2項作成系爭廢止處分： 1、揆之容許使用審查辦法第33條第2項、行政院農業委員會（ 下稱農委會）95年7月13日農企字第0950138400號函、101年 8月28日農企字第1010731383號函，足徵⑴申請容許使用同 意書時所檢附之經營計畫，洵屬主管機關判斷農業用地是否 得作農業設施使用之審查重點，亦屬事後查核申請案件是否 確實符合原核定計畫內容使用之判斷標準。⑵所謂原核定之 計畫內容，依法應涵蓋申請人依容許使用審查辦法第12條規 定所提之經營計畫內容。若實際上之使用情形有涉及經營計 畫內容變更或增加使用項目時，申請人亦應依容許使用審查 辦法之規定，再提出申請，由直轄市或縣(市)主管機關視經 營計畫變更之程度，同意變更或重新審查。 2、本件被告就系爭土地，曾於101年10月2日、102年8月1日分 別核發容許使用同意書、同意變更容許使用同意書予訴外人 黃進在、原告。依上開函釋之意旨，原告自應依核定計畫（ 即申請容許使用同意書時所檢附之經營計畫）使用農業用地 及農業設施。 3、原告並未依系爭容許使用同意書核定之經營計畫，種植經營 計畫所載作物，違反核定計畫內容，原告興建系爭溫室之目 的應係在於售電獲利： ⑴農委會104年8月25日農企字第1040012614號函意旨以觀，足 徵：①「申請人所提經營計畫中所載栽種作物」之產量，尚 屬判斷是否有合理農業經營事實之重要基準。②且，所謂「 未依計畫內容使用」即係指未依申請容許使用時所擬定之經 營計畫書各款內容使用而言，關此自亦包括「作物種類」。 ⑵本件被告前往系爭土地現場勘查時，發現原告竟種植與梔子 花、洋桔梗、火鶴花、聖女番茄、苦瓜、香瓜、草莓等，相 去甚遠之山藥、芋頭、番薯、過溝蕨類、蘆筍、金針、山蘇 ，已違反核定計畫內容。被告以此為系爭廢止處分作成之理 由之一，自屬有據。甚言之，原告於106年11月3日所提證明 單據，除無法證明單據所示之農作物確係產自系爭土地、確 實由原告種植及銷售等情外，益徵原告縱有銷售農作物亦幾 無獲利。且，單據上所載之農作物為「山芋、水芋、山藥」 ，按理此類作物均鮮少以溫室種植。山芋適合於山坡地上種 植、水芋耕犁深度需求較深且需保持3-5公分之水位、山藥 則明顯適合生長於日照良好充足之環境。關此，有農委會、 桃園區農業改良場之栽培相關資料可稽。是以，原告縱有種 植「山芋、水芋、山藥」，亦顯非以適合此類作物生長之方 式種植。又，揆原告於106年11月3日提出之單據，即徵原告 單一月份之售電收入即高達新臺幣301,000元，獲利甚鉅， 顯與銷售農作物之收入相去甚遠。關此，更再再顯徵原告興 建系爭土地上之溫室之目的應係在於售電獲利。 4、系爭溫室之構造及增建等，顯與系爭容許使用同意書核定內 容不符： ⑴原告於系爭溫室屋頂裝設不透光太陽能板、未於溫室牆面披 覆透光塑膠膜之部分：①不透光太陽能板並非被告所同意之 系爭溫室設施構造，關此已違反系爭容許使用同意書之核定 內容，查系爭容許使用同意書所核定之系爭溫室設施構造， 係「鋼骨造、屋頂透光玻璃及光電板、外披覆透光塑膠膜及 PEP膜」。惟被告於105年12月19日複查會勘，原告設置於系 爭溫室屋頂之太陽能板完全不透光，與系爭容許使用同意書 上所載之「屋頂透光玻璃及光電板」顯非屬同一搭建材料。 是以，太陽能板並非被告所同意之系爭溫室設施構造，原告 關此已違反系爭容許使用同意書之核定內容。②矧被告於10 6年11月16日陳述意見狀中提出之照片，益徵系爭溫室係直 接以太陽能板作為屋頂，就構造上以觀，顯非「附屬設置綠 能設施」。關此，亦有農委會農糧署104年10月19日農糧企 字第1041017509號函可稽。③甚言之，系爭溫室並非完全採 人工光源，依容許使用審查辦法第13條附表一，仍應以透光 材質搭建；且，原告並無於系爭溫室牆面披覆透光塑膠膜。 ④另原告縱於106年11月3日提出之行政陳報狀中，陳稱：「 系爭農業設施實際上確實主要為『無牆』，其內所搭建之鐵 皮為系爭農業設施溫室內增設資材室及管理作業空間作為隔 間作用之牆面」云云，惟揆被告所附照片，益證原告有於設 施內、外牆大量使用鋼板等情，已不合於系爭容許使用同意 書所載。 ⑵原告於系爭溫室內部增建農業資材室（鐵皮建物）之部分： 　①農業資材室係為須經申請方能設置之農業設施，原告就農 業資材室之興建，已違反系爭容許使用同意書之核定內容： 農業資材室屬於容許使用審查辦法第13條第1項第4款之「農 作產銷設施」中之「農事操作及管理設施」，本須經申請方 能設置。且容許使用審查辦法第13條附表一亦載明農業資材 室「限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使 用」。揆之被告於105年12月19日之複查會勘紀錄，足徵系 爭溫室有「部分外牆為烤漆鋼板造且內部另施作鐵皮建物， 建物內部放置割草機及鏈鋸、桌椅；且部分作廁所使用」等 情。又，原告自承：「又查本件雖有未經申請許可使用之其 他設施，但仍係與農業有相關，因為：資材室、配電設施、 鋼鐵造樓梯……等部分……。」等情，足徵原告就農業資材 室之興建，已違反系爭容許使用同意書之核定內容。②原告 於農業資材室中設置廁所，亦需提出必要性、合理性之理由 說明，經被告審認是否確屬農業經營所需，本於職權核處， 而非能自行設置：按農委會101年7月17日農企字第10101176 00號函、100年農企字第1000151658號、100年農企字第1000 167662號函，足徵原告於農業資材室中設置廁所，尚需依容 許使用審查辦法，提出設置之必要性、合理性之理由說明， 供主管機關審認是否確屬農業經營所需，方符容許使用審查 辦法之立法意旨。 5、原告於系爭土地上增建鋼鐵造樓梯、配電場所、水泥舖面之 部分：按申請於農業用地容許作農作產銷等設施使用，係屬 計畫型之土地使用型態。是以，申請人擬於農業用地上增設 容許使用同意書核定項目以外之設施前，自應提出容許使用 同意書之變更申請，使主管機關審認該設施是否與農業生產 或農業使用相關。如此，方符農業發展條例第3條第12款「 農業使用」之定義意旨。查原告於系爭土地上增建之鋼鐵造 樓梯、配電場所、水泥舖面，非屬系爭容許使用同意書核定 之範疇內，且原告又未曾就此向被告提出說明，並為變更系 爭容許使用同意書之申請。故，該鋼鐵造樓梯、配電場所、 水泥舖面顯屬違規設置。 ㈡、被告於作成本件系爭廢止處分前，已給予原告一定之限期改 善期間，系爭廢止處分之作成並無任何程序上之違誤，更無 任何違反行政程序法第7條至第9條之情形：查本件被告於作 成本件系爭廢止處分前，曾作成限期改善之行政處分。然於 被告105年12月19日前往複查會勘系爭土地、設施時，發現 原告完全未為任何改善，仍有未依原核定內容使用之情，已 嚴重違反容許使用審查辦法第33條第2項。故，被告系爭廢 止處分，並無任何程序上之違誤，並無任何違背行政程序法 第7條至第9條。 ㈢、末查，農業設施之興建目的應係「為順利遂行農業活動、確 保收成」，被告實有嚴加稽查取得容許使用之農業設施及其 坐落之農業用地之必要：按農業設施之興建目的係「為順利 遂行農業活動、確保收成」，於此目的下，農業用地作農業 設施容許使用同意書方有核發之必要及可能。而若實際施作 之工作物結構或使用方式，自始或事後不符合原本之容許條 件時，原核發之容許使用同意書則將遭廢止。否則，該容許 使用同意書可能遭私人利用，淪為用以變更土地農用現狀之 工具，而失其控管之之功能(最高行政法院105年度裁字第13 23號裁定意旨參照）。職是，被告實有嚴加稽查取得容許使 用之農業設施及其坐落之農業用地之必要等語資為抗辯。並 聲明求為判決駁回原告之訴。 五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有 被告101年10月2日府農務字第1010836381號函附容許使用同 意書（原處分卷第17頁-第19頁）、102年8月1日府農務字第 1020627066號函同意變更容許使用同意書（原處分卷第13頁 ）、農業局105年11月11日南市農工字第1051174851號限期 改善函（訴願卷第27頁）、105年12月19日稽查會勘紀錄及 照片（原處分卷第5頁-第12頁）、原處分及訴願決定書等附 卷可稽，洵堪認定。兩造所爭執者厥為被告以原告未依原核 定計畫內容使用，依容許使用審查辦法第33條第2項規定， 作成廢止系爭容許使用同意書及被告102年8月1日同意變更 函之原處分，是否適法？經查： ㈠、按農業發展條例第8條之1第2項前段及第3項規定：「（第2 項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業 設施之容許使用，並依法申請建築執照。……（第3項）前 項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請 程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機 關定之。」次按農委會依農業發展條例第8條之1第3項授權 規定而訂定容許使用審查辦法，98年3月16日修正公布之容 許使用審查辦法（下稱98年容許使用審查辦法）第3條規定 ：「本辦法所稱農業設施之種類如下：1、農作產銷設施。2 、林業設施。3、水產養殖設施。4、畜牧設施。5、休閒農 業設施。」第5條第2款規定：「申請農業用地作農業設施容 許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在 地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……2、經營計畫。 」第6條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審 查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地 作農業設施容許使用同意書。」第12條規定：「申請農作產 銷設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事項：1、設施 名稱。2、設置目的。3、生產計畫。應敘明作物種類、生產 週期、預估產量及行銷通路等。4、興建設施之基地地號及 興建面積。5、現耕農業用地及經營概況。6、現有農機具名 稱及其數量。7、設施建造方式。8、引用水之來源及廢、污 水處理計畫。9、對周邊農業環境之影響。10、農業事業廢 棄物處理及再利用計畫。」第13條第1項第1款、第4款及第2 項規定：「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：1、農業 生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……4、農事 管理設施：指供農業生產管理或作為農事管理之操作空間之 設施。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符合附 表相關規定。」第26條第1項、第2項規定：「（第1項）依 本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之 計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。 （第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之 農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查 是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機 關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相 關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。 」又按98年容許使用審查辦法第13條第2項附表農業設施種 類及分類別規定：「設施種類：農作產銷設施。類別：農業 生產設施。許可使用細目：溫室。申請基準或條件：以1層 樓為限，應以採光材質搭建，並配置溫度控制及換氣裝置， 得配合興建不透光之作業室，每0.1公頃以20平方公尺為限 。可申請用地別：1、非都市土地各種使用分區農牧用地、 養殖用地（工業區、河川區除外）。2、都市計畫範圍之農 業區、保護區之農業用地。」「設施種類：農作產銷設施。 類別：農業管理設施。許可使用細目：農業資材室。申請基 準或條件：限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產 品等使用，……。可申請用地別：1、非都市土地各種使用 分區之農牧用地、養殖用地（工業區、河川區除外）。2、 都市計畫範圍之農業區、保護區之農業用地。」足見依申請 行為當時之法令規定，溫室應以採光材質搭建，並配置溫度 控制及換氣裝置，除作業室係配合興建得採不透光且每0.1 公頃以20平方公尺為限外。不得以不透光材質興建。又農業 資材室亦屬應申請容許使用項目。 ㈡、農委會嗣於102年10月9日修正發布容許使用審查辦法（下稱 102年容許使用審查辦法）第3條規定：「本辦法所稱農業設 施之種類如下：1、農作產銷設施。2、林業設施。3、自然 保育設施。4、水產養殖設施。5、畜牧設施。6、休閒農業 設施。7、綠能設施。」第13條第1項第1款、第4款及第2項 規定：「（第1項）農作產銷設施分為下列各類：1、農業生 產設施：指供農業直接生產及經營之設施。……4、農事操 作及管理設施：指供農業生產管理或作為農事管理之操作空 間之設施。（第2項）前項各類設施之許可使用細目，應符 合附表一相關規定。」第27條規定：「（第1項）本辦法所 稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定 太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項）前項綠能設 施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：1、結合農業 經營。2、減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷 。3、防止受污染農業用地栽植特定農作物。」第28條規定 ：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施 ；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」第29 條規定：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規 定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分 別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬 具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央 主管機關專案審查核准。」第33條第1項、第2項規定：「（ 第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應 依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非 農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第 2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業 設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否 依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得 廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規 定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」又 按102年容許使用審查辦法第13條第2項附表一有關「溫室」 之規定，其申請基準或條件為「1、溫室應以透光材質搭建 ，並得配置溫度控制及換氣裝置，採完全人工光源栽培者， 得採不透光材質興建。2、本項設施應配置植物栽培區，並 得配置溫濕度控制設施區、生產作業區、農業資材區、集貨 運銷處理區、管理區等附屬設施所需空間。3、植物栽培區 樓地板面積應達總樓地板面積百分之50以上。」另有關農業 資材室規定：「設施種類：農作產銷設施。類別：農事操作 及管理設施。許可使用細目：農業資材室。申請基準或條件 ：限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用 ，……。可申請用地別：一、非都市土地各種使用分區之農 牧用地、養殖用地（工業區、河川區除外）。二、都市計畫 範圍之農業區、保護區之農業用地。三、申請坐落土地應儘 量避免使用特定農業區農牧用地，無可避免使用特定農業區 農牧用地者，應以毗鄰建築用地或特定農業區邊緣為原則。 」。 ㈢、經查，訴外人黃進在前向被告申請於系爭土地，作「農作產 銷設施-農業生產設施-溫室」（構造種類：鋼骨造、屋頂透 光玻璃、外披覆透光塑膠膜；設施用途：農業生產用）之容 許使用，用以種植梔子花、洋桔梗、火鶴花、聖女番茄、苦 瓜、洋香瓜、草莓等作物，經被告101年10月2日府農務字第 1010836381號函核發農業用地作農業設施容許使用同意書， 該同意書並載明「請依核定計畫內容使用。如有違規使用， 原核定機關得廢止許可並依法處理」等語；原告於102年7月 9日及訴外人黃進在於同年7月26日向被告申請變更，被告則 以102年8月1日府農務字第1020627066號函同意變更原核定 之申請人為原告，原核定溫室構造種類同意變更為「鋼鐵造 、屋頂透光玻璃及光電板、外披覆透光塑膠膜及PEP膜」， 另增加設施項目「農作產銷設施-其他農作產銷設施-圍牆」 （構造種類：黑鐵圓管、菱形網；設施用途：隔離用）等語 ，分別有容許使用同意書及同意變更函、經營計畫在卷可稽 ，且為兩造所不爭執，堪予認定。準此可見，被告以系爭容 許使用同意書核准原告設置之溫室屋頂係以「透光玻璃及光 電板、外披覆透光塑膠膜及PEP膜」作為建造材質，而構造 種類為鋼鐵造，用途限於農業產銷設施至明。 ㈣、次查，本件並非採完全人工光源栽培，原告自應依系爭容許 使用同意書所同意之內容使用施作，然被告於105年7月26日 派員至系爭土地現場會勘，發現系爭農業設施溫室現況頂蓋 為太陽能板，非屬溫室材質，且增建未經核之水泥舖面、配 電設施，僅零星種植百香果及景觀作物，並未依原核定計畫 內容使用，被告所屬農業局乃以105年11月11日南市農工字 第1051174851號函限原告於105年12月15日前依原核定計畫 恢復使用，屆期未改善者，依容許使用審查辦法第33條規定 辦理。嗣被告於105年12月19日派員實地複查結果，其溫室 現況屋頂部分施設不透光太陽能板，外牆未披覆透光塑膠膜 ，且內部另施作鐵皮建物，放置割草機、鍊鋸、桌椅，並部 分供廁所使用，併增建未經核定之水泥舖面、配電設施及鋼 鐵造樓梯，又溫室內部係種植過溝蕨類、蘆筍、金針、番藷 、山藥、山蘇及芋頭等作物等情，亦據兩造分別陳明在卷， 且有農業局105年11月11日南市農工字第1051174851號函、 被告105年12月19日會勘紀錄及當日拍攝之現場照片在卷可 參，應堪認定。 ㈤、原告雖主張系爭現場屋頂之材質為分區設置透光、不透光光 電板及部分透光塑膠膜，但仍非全部不透光或失去溫室效用 ，且事實上仍係作農業使用云云；惟查： 1、參諸訴外人黃進在於101年6月及原告同年7月9日月間提出容 許使用申請行為時之98年容許使用審查辦法第13條第2項之 附表農業設施種類及分類別，明定溫室之申請基準或條件為 「溫室以1層樓為限，應以採光材質搭建，並配置溫度控制 及換氣裝置，得配合興建不透光之作業室，每0.1公頃以20 平方公尺為限。」足見依申請行為當時之法令規定，溫室應 以採光之材質搭建，僅於作業室得每0.1公頃興建最多20平 方公尺之不透光作業室，並無疑義。惟稽之本件原告於溫室 屋頂上方所增設之太陽能板，係屬完全隔絕陽光照射之材質 ，並無控制陽光照入強度之功能，與溫室設置基準或條件所 要求之可透光材質明顯不合。又其外牆未披覆透光塑膠膜， 且內部另施作鐵皮建物，併增建未經核定之水泥舖面、配電 設施及鋼鐵造樓梯，有稽查紀錄在卷可稽，且為原告所不爭 ，足見原告設施之構造種類及用途均與原核定計畫內容未符 ，應可認定。 2、次按非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其 容許使用之項目及許可使用細目使用，並得由目的事業主管 機關依法為容許使用之管制（非都市土地使用管制規則第6 條參照）。又農業用地，須依法實際供農作、森林、養殖、 畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用；於農業用 地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許 使用，除依法免申請建築執照者外，並應依法申請建築執照 （農業發展條例第3條第10款、第12款、第8條之1第2項、第 3項參照）。準此可知，於農業用地設置相關設施，係由農 業主管機關依法為容許使用之管制，如該設施涉及其他專業 法規（如建築法等），則應接續向其他各專業法規之主管機 關申請相關許可，相關主管機關基於專業法規授與之法定職 權，藉由漸進式之階段程序進行有秩序之審查決定，並以前 行政處分之存在及內容，作為後行政處分之前提要件及行為 基礎。其次，衡諸農業發展條例授權農業主管機關對於申請 人使用農地設置設施之行為，事先介入審查是否符合農業使 用之目的，係為確保農業永續發展及促進農地合理利用之立 法宗旨。是於容許使用審查辦法尚未訂有綠能設施專章之規 定前，申請人欠缺於農地上申請設置非點狀綠能設施之公法 上請求權（行為時非都市土地使用管制規則第6條第3項所定 附表一參照），僅係農業主管機關行政實務上對於農業用地 上興建農業設施作農業使用之前提下，例外同意核定興建農 業設施附屬設置太陽能光電設施（太陽能板為農業設施之搭 建結構或於屋頂附屬設置太陽能光電設備或設施）之容許使 用，並就農業設施附屬設置太陽能光電設施之設計與擬生產 之作物是否適於溫室栽培，及依作物栽培生產之需要，予以 實質審認，有農委會99年11月24日農企字第0990175169號函 在卷可參。是以農業中央主管機關於容許使用審查辦法尚未 訂有綠能設施專章規定之前，雖於該辦法所定原容許使用之 農業設施種類外，額外增加同意農業設施得附屬設置太陽能 光電設施之容許使用，惟設有作物與附屬設置太陽能光電設 施之農業設施間是否具有農業經營相容性之條件限制甚明。 3、準此，本件原告欲利用系爭土地設置有固定基礎之相關設施 ，自應依行為時容許使用審查辦法提出容許使用之申請。而 原告於101年間申請容許使用及同年7月間申請變更容許使用 時，容許使用審查辦法並無綠能設施專章之相關規定，顯見 其當時原欠缺於系爭土地上申請設置非點狀綠能設施之公法 上請求權，然因農委會99年11月24日農企字第0990175169號 函示行政實務處理原則，是原告至多僅得據此申請農業設施 附屬設置太陽能光電設施之容許使用。惟觀諸原告申請容許 使用所檢具之經營計畫書，並未填載農業設施附屬設置太陽 能光電設施之內容，且系爭容許使用同意書核定原告設置之 溫室屋頂係以透光玻璃及光電板、外披覆透光塑膠膜及PEP 膜作為建造材質，惟本件原告系爭農業設施溫室現況頂蓋為 不透光之太陽能板，且未外披覆透光塑膠膜及PEP膜，已如 前述，足見被告核定系爭容許使用同意書所許可設置之農業 設施，並未包括原告事後自行於溫室上方所增設之太陽能光 電設施甚明。其次，徵諸原告於系爭土地實際設置之溫室及 太陽能光電設施，可知太陽能光電設施係於溫室上方另外增 設之構造物，並非直接作為溫室屋頂之一部分，而與溫室結 合為一體關係。是衡酌原告設置之太陽能光電設施，並非直 接作為溫室屋頂之建築材質而搭建，而其利用溫室支撐架架 設太陽能光電設施，得以明確標識其使用範圍之獨立空間， 且其目的主要係為躉售電力之獨立經濟效益而設。因之，綜 合考量原告設置太陽能光電設施之目的、面積、價值、利用 狀況、機能等一切情狀，足認原告設置之太陽能光電設施， 並非農業經營之輔助設施，而係為躉售電力之特定經濟目的 ，所獨立設置之非附屬農業設施之綠能施設甚明。 4、嗣後國家為發展再生能源，農委會為兼顧農業與綠能相容使 用及發展，確保糧食安全之農地資源永續利用，維護農業經 營環境之完整性，乃修正發布102年容許使用審查辦法，其 中增訂綠能設施為農業設施之一種，並於第8章訂定綠能設 施相關規定（第27條至第30條）。參諸102年容許使用審查 辦法第4條、第28條及第29條之規定可知，附屬該辦法附表 所定各類農業設施設置之綠能設施，免依第4條規定單獨提 出申請，而係依附於所附屬設置之農業設施提出容許使用之 申請；至於非附屬設置於農業設施之綠能設施，除於經濟部 公告之嚴重地層下陷地區，或土壤及地下水污染整治法公告 之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區外，應與農業 經營使用相結合，並依農業使用型態，擬具經營計畫，經地 方主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准後，始得 設置。又所謂附屬設置之綠能設施，應係指未改變原有農業 設施之功能與性質，依附於原農業設施而缺乏構造上獨立性 之附屬綠能設施而言。本件原告設置之太陽能光電設施，並 非直接作為溫室屋頂之建築材質而搭建，而其目的主要係為 躉售電力之獨立經濟效益而設，顯非附屬於農業設施而設置 之綠能設施，故縱認原告未經申請容許使用而逕自設置之太 陽能光電設施，得依102年容許使用審查辦法檢視其適法性 ，然按其構造、規模及經濟目的，既非屬102年容許使用審 查辦法第28條免依第4條提出申請之適用範圍，則原告並未 獲得農業主管機關之同意，即自行於溫室上方增設非附屬性 質之太陽能光電設施，自屬未依核定計畫內容使用之情形。 ㈥、原告主張有關資材室、配電設施、鋼鐵造樓梯部分，只是為 了於農事工作中，遮陽避雨、短暫休息及解決生理需求之用 ，並非供作工廠或住宅之用。至於水泥舖面，因為了方便至 現場農作時車輛進出防止車輛陷入泥濘，亦屬與農業有關， 且是可補申請之溫室附屬設施云云。惟查，如前所述，農業 資材室為須經申請始能設置之農業設施，原告未經申請許可 即擅自興建資材室，為其所自認在卷，核有違容許使用審查 辦法第13條第1項第4款之規定。又申請於農業用地容許作農 作產銷等設施使用，係屬計畫型之土地使用型態。申請人於 申請容許使用同意書後，如有增設容許使用同意書核定項目 以外之設施前，應提出容許使用同意書之變更申請。本件原 告於被告核發容許使用同意書後逕自於系爭土地上增建之鋼 鐵造樓梯、配電場所、水泥舖面，此亦為原告所不爭，則被 告以原告未依原核定計畫內容使用而廢止系爭容許使用同意 書，核無不合。原告雖主張該設施與農業有關云云，並不可 採。 ㈦、原告另主張被告廢止系爭容許使用同意書，違反行政程序法 第7條之比例原則云云；惟查，被告於系爭容許使用同意書 已載明「請依核定計晝內容使用。如有違規使用，原核定機 關得廢止許可並依法處理。」等語，且於作成系爭廢止處分 前，被告所屬農業局並作成限期改善之行政處分，然因原告 未依限改善，已如前述，則被告以其未依原核定內容使用之 情，已嚴重違反容許使用審查辦法第33條第2項規定而廢止 系爭容許使用同意書，並無違反行政程序法第7條所定之比 例原則，原告此之主張並不可採。 ㈧、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告廢止系爭容許使 用同意書，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告 起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件已臻 明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法核與判決之結果不生影 響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　107　 年　　2　　 月　　1　　 日 高雄高等行政法院第三庭 審判長法官　戴　見　草 法官　孫 奇 芳 法官　張 季 芬 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　107　 年　　2　　 月　　1　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官 蔡 玫 芳