高雄高等
行政法院判決
106年度訴字第452號
民國107年11月8日
辯論終結
原 告 百世多麗股份有限公司
代 表 人 陳煌銘
訴訟代理人 陳祐良
律師
被 告 澎湖縣政府
代 表 人 陳光復
訴訟代理人 許明賢
歐麗紫
楊瑞祥
上列
當事人間離島建設條例事件，原告不服財政部中華民國106
年8月30日台財法字第10613919420號
訴願決定，提起
行政訴訟，
本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要︰
緣原告經被告以民國102年12月9日府財務字第10207043921
號函（下稱被告102年12月9日函）同意取得澎湖縣離島免稅
購物商店經營權，
期間自102年12月11日起至111年12月10日
止，承諾報價費率為百分之8。則原告於105年度離島免稅商
店總銷售額為新臺幣（下同）5,464,230元，共繳交許可費4
37,137元，
惟依「澎湖縣辦理申請經營離島免稅購物商店同
意許可辦法」﹙下稱同意許可辦法﹚第9條第1項規定，原告
每年經營許可費不得低於500萬元，被告
乃以106年2月3日府
財務字第1060700304號函（下稱原處分）請原告依限繳交10
5年許可費差額4,562,863元。原告不服，提起訴願，遭決定
駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨：
⒈同意許可辦法第9條規定違背授權明確性及
法律保留原則
：
⑴被告向原告
徵收經營許可費之行為，
業已侵害原告之
財
產權，依司法院釋字第443號解釋及
行政程序法第4條規
定，應以法律或具體授權之
法規命令作為徵收經營許可
費之依據，始與
法律保留原則相符。然原處分之依據同
意許可辦法，僅經澎湖縣議會97年9月25日澎議議字第0
970001751號函同意備查，可知同意許可辦法係由被告
依職權訂定但未經過澎湖縣議會決議之「自治規則」（
地方制度法第25條規定
參照）。則被告以此自治規則即
僅屬命令階層之同意許可辦法，作為侵害原告財產權之
依據，則原處分業已違反
行政程序法第4條和司法院釋
字第443號解釋之法律保留原則，屬一違法
行政處分。
⑵退步言，縱認同意許可辦法屬於法規命令，惟
按同意許
可辦法第9條規定「應」徵收經營許可費，相較於授權
母法離島建設條例第10條之1第1項、離島免稅購物商店
設置管理辦法第7條第3款規定而言，母法僅規範欲設置
離島免稅商店者須經當地縣（市）
主管機關同意，並未
明確規範其授權之目的、範圍和內容為何，亦均未見「
得」或「應」徵收經營許可費之字樣，
核屬一
概括授權
。按司法院釋字第313號、第367號和第443號解釋意旨
，概括授權之法規命令僅得作為法律執行之細節性、技
術性有關事項之依據，不得作為限制人民權利之法源依
據，誠如前述，被告以概括授權之法規命令作為其侵害
原告財產權之法源依據，顯係違反法律保留原則；又被
告擅自制定同意許可辦法第9條規定，並向原告徵收母
法所無之經營許可費，顯已逾越母法授權範圍，亦有違
法律保留原則，原處分核屬違法，應予
撤銷。
⒉被告對原告徵收經營許可費之計算基礎最低額一律為500
萬元，
顯有違量能
平等原則：
⑴被告設定徵收最低500萬元經營許可費之計算方式，係
以87年至96年澎湖縣每年平均旅客人數乘以金門免稅商
店每人人均消費額，約為22億多元，取其中2%，即約50
0萬元為經營許可費最低徵收額度，
故此一計算之依據
是以金門機場港口免稅商店之營業額作為經營許可費最
低徵收門檻之基礎，並以此要求經營市區免稅商店之原
告遵循。惟原告經許可經營之免稅購物商店營業處所，
僅限於A.馬公店：澎湖縣○○市○○路○○○號2樓；B.馬
公港店：澎湖縣○○市○○路○○號，與機場及港口等交
通要點相距甚遠，經營場所之位置不具優勢性，其經營
許可費之徵收標準卻與設置於機場或港口之免稅購物商
店之徵收標準相同，設有最低500萬元之限制，實已違
背憲法第7條、行政程序法第6條和司法院釋字第211號
和第485號解釋要求之實質平等原則。
⑵又同意許可辦法第9條
所稱「經營許可費」，係被告特
許原告經營免稅商店之對價，依
規費法第7條第5款規定
，性質上屬
特許規費。則依規費法第10條規定，主管機
關應審視並依不同情事訂定甚或是調整收取規費之基準
，即非制訂絕對單一之收費標準，而是考量造成事務間
本質差異之各項情事，制訂彈性之收費標準，始符合實
質平等原則。故此，就本件而言，同意許可辦法第9條
訂定徵收最低經營許可費500萬元之規定已違反實質平
等原則，應刪除此部分之規範，而應以原告評選報價費
率結果計收，視不同情事而徵收合理之經營許可費，始
能真實反映原告應繳納之額度；何況，如此徵收方式不
僅能達成促進離島觀光的發展及財政自主，亦能同時避
免徵收過於高額之經營許可費以致廠商卻步不前。
⑶另就經營許可費最低額500萬之
正當性而言，設置免稅
購物商店店面之裝潢和申請許可等程序，其相關費用皆
為原告自行負擔，然被告對於
系爭免稅商店經營之許可
，僅為行政流程之辦理，其所支出之成本極微，卻每年
徵收至少500萬元之經營許可費，顯係巨額利得。準此
，同意許可辦法第9條規定徵收500萬元以上經營許可費
，除不具規範正當性外，亦未衡量具體個案中經營者之
經濟負擔能力，應依實際經營利益作為徵收經營許可費
之基礎。
㈡聲明：
訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨：
⒈原告依被告102年9月2日府財務字第1020703028號公告邀
標，依其自由意願參與辦理澎湖縣第2次離島免稅購物商
店經營權評選案，並自行擬具經營計畫書、含相關經營許
可費等承諾事項提出申請送件。被告
復於102年10月18日
上午10時整辦理資格預審，通過初審為原告及佳朋開發股
份有限公司兩家廠商，接續於102年11月12日辦理「澎湖
縣第2次離島免稅購物商店經營權評選案」第2階段綜合評
選。經評選決定後，被告以102年12月9日函核發同意原告
取得被告離島免稅購物商店經營權，期間自102年12月11
日起至111年12月10日止，並於該函說明㈣為附款記載
：「自開始營業後，每月銷售額及應繳經營許可費，依當
月銷售額乘以報價8%計算，且年繳經營許可費總額不得少
於500萬元。」
等情，可見原告依其自由
投標意願自行評
估承諾，遞送經營計畫書，經過被告公平公開評選程序，
取得被告核發免稅商店經營許可權之約定負擔附款許可公
函，於法尚無不符。
⒉又被告所訂定同意許可辦法已分別經財政部97年11月13日
台財關字第09700503570號函及澎湖縣議會於97年9月25日
澎議議字第0970001751號函同意備查，並經對外公告在案
，且被告102年12月9日函核發經營權同意函上亦載有經營
許可費係按原告自行報價費率8%計算，每年經營許可費總
額應不得低於500萬元等相關規定，顯然原告已對經營許
可費之徵收標準，知之甚詳。且原告於103年9月5日正式
對外營業後，分別經被告104年9月15日府財務字第104070
3694號函請繳交103年度年許可費差額1,632,342元，原告
同意並於104年9月30日繳入縣庫﹔另於105年1月29日府財
務字第1050700324號函請繳交104年度年許可費差額4,874
,401元，原告亦同意並申請分期繳納，全額於105年8月26
日繳入縣庫。
迄105年度年許可費差額乙案，被告先於105
年11月28日以府財務字第1050704313號函提前告知原告免
稅商店經營許可費行有將未達規定之情事，應依規定補足
差短金額4,562,863元，並於106年2月3日以原處分函請原
告依限繳年許可費差短金額，可見被告程序並無
違誤，亦
無
不作為之情事。惟原告明知，卻避未論及得否於機場、
港口管制區內設置離島免稅購物商店，況依離島免稅購物
商店設置管理辦法規定，商店位罝係向海關申請登記，核
非被告之主管業務，未可歸責被告，亦不可執為受到機關
差別待遇之具體事證，故其所訴
洵難採據，亦無
信賴保護
原則之
適用等語，
資為抗辯。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、
爭點：
㈠被告訂定之同意許可辦法第9條即徵收特許規費之依據是否
違背法律保留原則及授權明確性？
㈡被告訂定每年應繳經營許可費總額不得少於500萬元是否違
反量能原則或平等原則。
五、本院之判斷：
㈠前提事實：如爭訟概要欄所示事實，有原告澎湖縣離島購物
商店經營權經營計畫申請書、同意許可辦法、被告102年12
月9日函同意原告取得被告離島免稅購物商店經營權、原處
分、訴願決定書在卷
可參，
堪以認定。
㈡離島免稅商店設置應經當地縣（市）主管機關同意：
依離島建設條例第10條之1、離島免稅購物商店設置管理辦
法第7條第3款、第8條第5款及第9條第1項、同意許可辦法第
9條（詳如附錄法條）之規定可知，為促進離島之觀光，離
島建設條例同意澎湖、金門、馬祖、綠島、蘭嶼及琉球地區
設置離島免稅購物商店，而免稅商店之設置須經當地縣（市
）主管機關之同意後向海關申請登記，其中離島免稅購物商
店設置之資格條件、申請程序、登記與變更，由財政部
頒布
離島免稅商店設置管理辦法，是原告申請於澎湖縣設置免稅
商店，仍需得被告同意。
㈢同意許可辦法第9條第1項就經營免稅商店徵收費用性質為特
許規費：
⒈按規費法6條規定：「規費分為行政規費及使用規費」第
7條第1項第5款規定：「各機關學校為特定對象之權益辦
理下列事項，應徵收行政規費。但因公務需要辦理者，不
適用之……五、為
公共利益而對其特定行為或活動所為之
管制或許可。」第10條規定：「（第1項）業務主管機關
應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，
洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查
後公告之：一、行政規費：依直接材(物)料、人工及其他
成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購
置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市
場因素定之。（第2項）前項收費基準，屬於辦理管制、
許可、設定權利、提供教育文化設施或有其他特殊情形者
，得併考量其特性或目的定之。」即規費可分為行政規費
、使用規費及一般學理上所稱「特許規費」。而「特許規
費」係指對於法律原則上禁止之行為，例外的特別許可人
民經營，獲得特別許可者所應繳納之費用（范文清，地方
財政制度，收於陳清秀、蔡志方主編《
地方自治法》，華
藝學術出版，頁248-249），即規費之對待給付具公法上
性質，必須基於
公權力才能提供此等「行政給付」。
⒉查本件原告於102年間擬具經營計畫書，參與被告依同意
許可辦法辦理之「澎湖縣第2次離島免稅購物商店經營權
投標案」，並經
上開投標案之評選委員會評定結果，同意
其取得離島免稅商店經營權，經被告以102年12月9日函同
意原告取得澎湖縣離島免稅商店經營許可權，而上開同意
函說明二、（四）業已載明「自開始營業後，每月銷售額
及應繳經營許可費（依當月銷售額乘以報價8%計算，且年
繳經營許可費總額不得少於500萬元）」（見
原處分卷第
69頁），是本件被告依合約要求原告每年繳納之給付，性
質為特許規費
堪以認定。
㈣被告訂定同意許可辦法，並無違反法律保留原則：
⒈按地方制度法第67條第3項規定：「地方政府規費之範圍
及課徵原則，依規費法之規定；其未經法律規定者，須經
各該立法機關之決議徵收之。」則被告依離島建設條例第
10條之1同意原告取得離島免稅商店經營權而收取之費用
，依上開規定，關於規費之徵收，其法源依據即為地方制
度法第67條第3項及規費法第7條第1項第5款、第10條。
⒉次按地方制度法第27條規定：「（第1項）直轄市政府、
縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其
法定職權或法律、基於法律授權之法規、
自治條例之授權
，訂定自治規則。（第2項）前項自治規則應分別冠以各
該地方
自治團體之名稱，並得依其性質，定名為規程、規
則、細則、辦法、綱要、標準或準則。（第3項）直轄市
、縣（市）、鄉（鎮、市）自治規則，除法律或基於法律
授權之法規另有規定外，應於發布後分別函報行政院、中
央各該主管機關、縣政府備查，並函送各該地方立法機關
查照。」查本件被告依據離島建設條例第10條之1第1項規
定，為辦理同意離島免稅購物商店設置事宜，乃依其法定
職權訂定同意許可辦法，並經澎湖縣議會於97年9月25日
澎議議字第0970001751號函同意備查（見本院卷1第233頁
），則該同意許可辦法核符法定程序。
⒊綜合上開被告訂定同意許可辦法之歷程觀之，被告依離島
建設條例第10條之1取得辦理免稅商店經營之同意權，至
「特許規費」之徵收，依地方制度法規定，應依規費法辦
理，均有其法律授權之依據，原告以被告僅以自訂之自治
規則規範屬於法律保留之事項，在無授權母法之規範下，
訂定上開辦法，違反法律保留原則，並無足採。
㈤被告同意許可辦法是否違反授權明確性及違反量能原則、平
等原則部分：
⒈查特許規費之徵收因不反映成本費用，原須受到法律保留
之規範，然而離島建設條例雖規定免稅商店之經營，應得
縣（市）政府之同意，除促進旅遊觀光市場外，亦有挹注
地方政府財源之效果，則其徵收費用標準之訂定，衡涉及
各離島每年觀光人數及業者經營成本及可能收益之推估，
應由主管機關審酌各離島觀光市場之規模及業者可得之收
益等因素後訂定之，且此類費用徵收之基準設定，如上所
述之授權母法即地方制度法及離島建設條例、規費法自難
作詳細且具體之設計，亦宜承認辦理離島免稅商店之地方
自治機關享有一定範圍之專業判斷空間，使自治機關得以
有效執行離島建設條例所賦予之任務，是本件被告基於離
島免稅商店之經營，而為上開自治法規之訂定，應可認其
已符合授權
明確性原則之要求。
⒉其次，被告關於特許規費徵收之基準，同意許可辦法第9
條規定：「……徵收費用金額依每月經營銷售總額，按申
請人評選報價費率結果計收，該費率最低不得少於百分之
8，最高不得超過百分之16，且每年經營許可費不得低於
新臺幣500萬元……」係基於：⑴不應低於財政部頒業者
保守平均純益率約5％計收下限及免稅商業與一般業者售
價平均價差約15％至17.25％。⑵澎湖縣87年至96年旅客
人次平均數為每年453,898人次，而96年金門水頭商港免
稅店營業額393,786,613元，平均消費額每人543.41元，
推估合格申請人每年營運收入推估約226,949,000元，而
合格廠商之人成本費用推估189,169,209元，利潤空間約
16.66%。另訂定最低年許可費總額500萬元之目的，在預
防得標廠商取得經營權後怠於努力經營，參考金門水頭碼
頭標準
而定，有被告提出之澎湖縣政府財政局簽辦單(本
院卷1第252頁)修正理由分析(本院卷1第255-261頁)。則
被告徵收費用基準之訂定，既已就本件特許經營案評選前
87年至96年間澎湖縣每年觀光人數及經營成本及可能獲利
之空間所為之推估。參以屏東縣離島免稅購物商店設置同
意辦法第8條訂有每年經營許可費不得低於3百萬元(見本
院卷1第267頁)、臺東縣政府辦理申請經營離島免稅購物
商店同意許可辦法第8條訂有每年經營許可費不得低於250
萬元，則訂定最低繳納額，督促廠商得標後不能怠於經營
應屬合理正當。
⒊再者，本件係被告辦理第2次離島免稅購物商店經營權公
告(見本院卷2第47頁)後由原告遞送經營計畫申請書等投
標文件後參與評選(見本院卷2第57-103頁)，經被告認屬
最優申請人而核發同意書，而依原告提送之計畫申請書關
於經營許可費報價為年總營業額8%，預估未來9年繳交之
經營許可經費總額為201,439,236元，即從第1年20,160,0
00元、第2年20,563,200元至第9年之25,044,607元不等之
費用(見本院卷2第98頁)，原告填寫之經營許可費報價單
亦以經營許可費率：按每年總營業額8%計算：年許可總額
，最低不得少於新台幣500萬元(見本院卷2第103頁)，足
見原告於投標前已詳閱上開投標文件，且依其推估每年繳
交之特許規費甚至為最低繳納規範之4倍有餘，亦即原告
亦認可被告最低繳納金額係屬合理之推估。從而，上開最
低繳納金額之規定，因具督促廠商不得怠於經營，與維護
公共利益具有密切關係，而規定內容固然限制得標廠商之
財產權及營業自由，然以原告8%計算之應繳規費，僅四分
之一，比例尚非過鉅，整體而言，對於得標廠商營業自由
之限制並未過當。
⒋又所謂稅捐，依司法院釋字第426號
解釋理由書意旨，係
以支應國家普通或特別施政支出為目的，以一般國民為對
象，課稅
構成要件須由法律明確規定，凡合乎要件者，一
律由稅捐稽徵機關徵收，並以之歸入公庫，其支出則按通
常預算程序辦理。至於規費，如前所述，得分為行政規費
與使用規費、特許規費，雖與稅捐相同，均係人民在公法
上所負擔之金錢給付義務，然仍屬有別，稅捐與規費之區
別，在於稅捐無對價之特徵，規費則是對公設施實際上使
用之對價；另稅捐係以一般國民為對象，具普遍性，規費
則是以使用公設施之特定個人為對象，具個別性；又稅捐
受
量能課稅原則支配，規費則是受等價原則支配，原則上
以固定費率加以衡量收取。本件被告特許費用之收取係依
觀光人口數及業者經營之成本及可能之收益而訂定，而原
告亦係依自由意願投標參與評選，是特許規費之徵收，與
量能課徵之原則無涉。從而，原告另以被告上開規範，違
反量能原則，亦不可採。
⒌此外，原告於103年9月5日正式對外營業後，已分別依被
告通知，繳交103年度年許可費差額1,632,342元及104年
度許可費差額4,874,401元，迄本件被告通知繳交105年度
年許可費差額4,562,863元，始主張被告未考量不同廠商
間，因被告之限制，導致所准予登記之營業處所之差異不
同（僅部分廠商得於機場或港口設置營業處所），仍未區
別性一律規定年繳經營許可費總額應不得少於500萬元。
惟得否於機場、港口管制區內設置離島免稅購物商店，依
離島免稅購物商店設置管理辦法規定，係向海關申請登記
，並非被告之主管業務，自難執為受到差別待遇之具體事
證，原告所述未能於機場設置免稅商店，受有差別對待，
被告違反平等原則，
亦屬無據。
㈥
綜上所述，原告以原處分作成依據之同意許可辦法違反法
律保留及授權明確性且其內容違反量能原則及平等原則訴
請撤銷，並無理由，被告以原處分請被告依限繳交105年
度年許可費差額4,562,863元，於法並無違誤，訴願決定
予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定
及原處分，並無理由，應予駁回。又本件事證
已臻明確，
兩造其餘主張及
攻擊防禦方法，對於判決結果不生影響，
尚無逐一論述之必要，
附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 22 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 國 禎
法官 黃 堯 讚
以上
正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於
送達後20日內，向本院提出
上訴狀，其
未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由
書（均須按
他造人數附
繕本）。未表明上訴理由者，逕以
裁
定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出
委任書。（行政訴
訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同
條第1項但書、第2項）
┌─────────┬────────────────┐
│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │
│代理人之情形 │ │
├─────────┼────────────────┤
│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│
│ 之一者，得不│ 格或為教育部
審定合格之大學或獨│
│ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │
│ 訟代理人 │2.
稅務行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備會計師資格者。 │
│ │3.
專利行政事件，上訴人或其法定代│
│ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│
│ │ 利代理人者。 │
├─────────┼────────────────┤
│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│
│ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│
│ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│
│ 院認為適當者│ 。 │
│ ，亦得為上訴│3.
專利行政事件，具備專利師資格或│
│ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │
│ │4.上訴人為
公法人、中央或地方機關│
│ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│
│ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│
│ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │
├─────────┴────────────────┤
│是否符合（一）、（二）之情形，而得為
強制律師代理之例│
│外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│
│示關係之釋明文書影本及委任書。 │
└──────────────────────────┘
中 華 民 國 107 年 11 月 22 日
書記官 江 如 青
附錄法條：
┌──────┬────┬───────────────┐
│離島建設條例│第10條之│為促進離島之觀光，在澎湖、金門│
│ │1第1項 │、馬祖、綠島、蘭嶼及琉球地區設│
│ │ │置離島免稅購物商店者，應經當地│
│ │ │縣（市）主管機關之同意後，向海│
│ │ │關申請登記，經營銷售貨物予旅客│
│ │ │，供攜出離島地區。 │
├──────┼────┼───────────────┤
│離島免稅購物│第7條 │申請核准登記為離島免稅購物商店│
│商店設置管理│第3款 │者，應具有下列條件： │
│辦法 │ │三、經當地縣（市）主管機關同意│
│（104年3月31│ │ 設置。 │
│日發布） │ │ │
├──────┼────┼───────────────┤
│ │第8條 │申請登記離島免稅購物商店者，應│
│ │第5款 │檢具下列文件，向所在地關稅局辦│
│ │ │理： │
│ │ │五、當地縣（市）主管機關同意設│
│ │ │ 置證明文件。 │
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│ │第9條 │離島免稅購物商店，由海關發給執│
│ │第1項 │照；執照有效期間不得超過當地縣│
│ │ │（市）主管機關核發同意文件之有│
│ │ │效期限。當地縣（市）主管機關廢│
│ │ │止同意時，應通知海關，由海關依│
│ │ │相關規定處理。 │
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│澎湖縣辦理申│第9條 │（第1項）本府辦理同意設置離島 │
│請經營離島免│ │免稅購物商店應徵收經營許可費，│
│稅購物商店同│ │其徵收費用金額依每月經營銷售總│
│意許可辦法 │ │額，按申請人評選報價費率結果計│
│ │ │收，該費率最低不得少於百分之8 │
│ │ │，最高不得超過百分之16，且每年│
│ │ │經營許可費不得低於新臺幣5百萬 │
│ │ │元；年許可費之計算以會計年度為│
│ │ │原則；未滿1年者，以該年度實際 │
│ │ │營業月數為計算標準。 │
│ │ │（第2項）前項每月經營銷售額及 │
│ │ │應繳經營許可費數額應於次月10日│
│ │ │前據實向本府申報，並於20日前繳│
│ │ │納，逾期繳納者自應繳納日起每逾│
│ │ │2日加計百分之1
滯納金，最高至百│
│ │ │分之15。 │
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