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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年度訴字第81號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國106年9月27日辯論終結 原　　　告　張再福 　　　　　　張恩嘉 　　　　　　張桂菱 　　　　　　周奕宏 　　　　　　翁玲玲 　　　　　　朱莉安 上六人共同 訴訟代理人　許哲涵　律師 原　　　告　吳佳珉 被　　　告　臺南市六甲區公所 代　表　人　蔡秀琴 訴訟代理人　洪梅芬　律師 　　　　　　涂欣成　律師 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服臺南市政府中華民國 105年12月27日府法濟字第1051181161號訴願決定，提起行政訴 訟，本院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要︰ 緣坐落臺南市○○區○○段6、6-02、6-03、6-04、6-05、6 -06、6-07、6-08、6-09、6-10、6-12、6-13、6-14、6-15 、6-16、6-17、6-18、6-19、6-21、6-22、6-23、6-24、6- 25、6-27、6-28、6-29、6-30、6-33、6-35號等29筆農業用 地（下稱系爭土地）所有權人陳政緯等人(詳附表)向被告申 請作農業設施「農作產銷設施-農業生產設施-網室-輕鋼鐵 構造外披覆透光黑網-種植紅莧菜、空心菜、小白菜、過貓 、調味用蔬菜(香菜、芹菜、蔥、九層塔)」（下稱系爭農業 設施）之容許使用，案經被告核發103年12月27日所建字第1 030845084號等29件農業用地作農業設施容許使用同意書（ 各同意書函號見附表，下稱系爭同意書）。嗣被告查知系爭 農業設施增設不透光頂蓋(即太陽能板)，核與原核定容許使 用內容未符，故以104年3月26日所建字第1040200998號等29 函（各文號見附表，下稱系爭限期改善函）分別限期命所有 權人恢復原計畫使用，並向被告申請複查，逾期未恢復者， 被告得廢止系爭同意書。惟改善期限屆至後，系爭土地所有 權人並未回復按原核定計畫內容使用，其中系爭土地原所有 權人陳政緯、張恩嘉、鄧輝玲、吳佳珉、周奕宏等分別以10 4年7月1日、同年8月4日、同年9月9日、同年11月12日申請 書請求變更原核定計畫內容為菇類栽培場使用，案經被告函 詢行政院農業委員會（下稱農委會）農業試驗所專業意見， 審認上開申請變更內容核與農業經營顯不相當，亦不合理， 故均否准上開變更使用內容之申請。後被告以105年4月20日 所建字第1050262117號等29函廢止系爭容許同意書（各文號 詳見附表，下稱第1次廢止函）。系爭土地所有權人不服， 質疑上開廢止處分程序之合法性，被告乃以105年5月13日所 建字第1050326661號等29函自行撤銷上開廢止處分（各文號 詳見附表，下稱被告105年5月13日自行撤銷函），改命所有 權人於指定期限內提出陳述意見。其後，所有權人陳述意見 ，主張系爭農業設施增設第三型再生能源發電設備-太陽光 電發電設備等業經臺南市政府105年4月15日府經能字第1050 394574號及105年4月22日府經能字第1050409251號函（下稱 南市105年4月15日函、105年4月22日函）核准為由，再次向 被告申請展延系爭農業設施改善期限。惟經被告於105年5月 26日至現場勘查，仍認系爭農業設施並未作農業生產使用， 且其設施構造種類亦與核定容許使用之內容未符，且無積極 改善之作為等情，再以105年5月31日所建字第1050349844號 等29函否准所有權人申請改善期限展延（各文號詳見附表， 下稱被告105年5月31日否准展延函）。其間，系爭土地所有 權除附表編號2○○○區○○段6-2、編號11○○○區○○段 6-12、編號29○○○區○○段○○○○○號所有權人未異動外， 均陸續移轉、異動為原告等7人所有(異動情形詳附表)，嗣 被告另以105年7月7日所建字第1050455762號等29函廢止系 爭同意書（各文號詳見附表，下稱被告105年7月7日廢止處 分），原告等7人就被告105年5月31日否准展延函及105年7 月7日廢止處分提起訴願，皆經訴願決定駁回後，遂提起本 件行政訴訟。 二、本件原告主張︰ ㈠按申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦 法）授與主管機關對人民營業自由，可為母法所無之廣泛限 制，且為受規制之人民所無法預見，加諸被告恣意解讀農業 發展條例（下稱農發條例）第8條之1之規範，藉此擴張審查 辦法之限制，皆已違反授權明確性原則、規範明確性原則： 按審查辦法係依農發條例第8條之1第3項規定訂定，故前者 係為子法，後者為母法。次按農發條例第8條之1第3項授權 範圍僅為「容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請 程序」等可逕行評估之具體客觀要素，至於農業用地及設施 之具體如何使用及預估成效之農業計畫，並沒有具體客觀評 估標準，自不許主管機關恣意審查，甚而據以廢止同意之範 圍。然按審查辦法第6條第2款授與縣市政府有廣泛權限，可 判斷原告等7人所提之農業計畫內容，若認為不合理與無必 要，可自行不給予系爭同意書，或可廢止原給予之系爭同意 書，使主管機關可對人民之財產權、工作權為母法所無之限 制，顯不符授權明確性原則、法律保留原則。此外，審查辦 法實際適用上，賦予主管機關實質上代替申請之人民，決定 人民所有之土地應如何運用，進而產生得廢止系爭同意書之 效果。然各塊農地之需求各異、每人之經營能力與資源亦不 同，主管機關不可能比申請同意之人民更熟悉特定農地狀況 及農業經營方式，惟依審查辦法卻可恣意認定該計畫是否合 理或必要，進而為否准變更計畫或不同意計畫，致使受規範 之人民無從預見何時會遭受不利之廢止效果，違反規範明確 性原則。末查，原告等7人申請時所檢附之計畫，主要分為 興建計畫、生產計畫與廢棄物計畫等。若審查辦法第33條所 指之計畫包含全部，則人民所生產之農作物若未依計畫中之 行銷通路銷售，或產量不足，皆應廢止系爭同意書，甚至即 使某些作物供過於求，收穫成本顯然不符種植成本，人民亦 必須種植原定作物而不得改種其他作物，否則亦應廢止系爭 同意書，如此解釋是否合理？蓋審查辦法規定之目的應在於 避免人民申請興建農用網室，卻興建高樓住宅或是工廠，是 以只要農業設施實際從事農用，即使作物類型或產量與原定 計畫有差異，仍應由人民依照實際土地條件狀況農用而自負 盈虧，無法以審查辦法第33條規定廢止系爭同意書。被告如 此擴張解釋法律，賦予自身超越母法之廣泛裁量權限，且為 受規制人民根本無法預見及配合，自違反法律明確性、授權 明確性、期待可能性等原則，應屬違法。 ㈡被告嗣後以系爭農業設施之網室上覆太陽能板等不透光材質 ，未依原計畫施行農業行為為由，廢止原告等7人合法取得 之系爭同意書云云，皆屬無據，又顯有違反信賴保護原則， 應屬違法： ⒈經查，原告等7人分別於103年12月27日、104年1月15日、 104年1月19日、104年1月20日取得系爭同意書，係完全依 行為時審查辦法第28條而為，則原告等7人合法取得系爭 同意書後，其次再依序於104年5月間取得臺南市政府工務 局（下稱工務局）之網室使用執照及架設太陽能設備之免 請領雜項執照等件，並於105年4月至5月間依法向臺南市 政府取得設置太陽能設施的同意。且在建築網室之過程中 ，工務局並稱：「不用放黑網，因為黑網非建築材質。」 而逕行發給網室使用執照（本院卷1第27頁）。是以，原 告等7人對於被告與臺南市政府所為之行政處分係有信賴 基礎，並取得相關登記及執照後，系爭土地工程之施作及 後續流程亦持續進行，應認臺南市政府核發相關登記及執 照之行政行為，為具體之信賴行為，且並無行政程序法第 119條信賴不值得保護之情事。從而，被告之權責僅為農 業用地作農業設施容許使用同意之審查，然其卻於系爭廢 止函中，越俎代庖稱系爭同意書並不同意網室設置太陽能 板云云，除違反信賴保護原則外，亦與機關權限劃分有違 ，自屬違法。申言之，法無要求原告等7人於取得系爭同 意書後，需再向原已同意農業許可之被告說明或報備，則 原告等7人自無須於申請架設太陽能發電設備後續流程經 被告之上級機關及臺南市政府各單位確認合法後，有再向 被告說明之義務，且基於行政一體原則，自當認為原告等 7人對於原依法取得之農業許可有信賴基礎。況且，法亦 無禁止網室上架設太陽能板，又原告等7人架設之網室亦 確實有圍可透光黑網，並進行農作，是無任何信賴不值得 保護之情狀。 ⒉被告105年7月7日廢止處分主要針對太陽能發電設施，亦 屬裁量濫用： ⑴被告於105年4、5月間命原告等7人限期改善農業行為狀 況後，原告等7人即著手配合，且當時本已有整地翻土 等農業行為，並有購買種子播種，此有收據可稽（本院 卷2第143頁），亦為被告105年5月31日否准展延函「說 明：六」中所自承（本院卷1第36頁），依農委會農業 入口網所提供之資料（本院卷1第45頁），早在60年就 已普遍肯認翻土為播種前必須之農業行為，而之後亦確 實有種植行為，也有臺南市政府105年8月24日會勘紀錄 及臺南市政府財政稅務局新營分局免徵房屋稅函可稽（ 見本院卷1第39頁-第43頁），其上記載現場已有種植， 僅黑網遭風雨損壞改善中，足證原告等7人於被告105年 7月7日廢止處分前，已有農業行為，並無疑義。是以， 被告一意孤行的認為經農委會資料庫認定為農業行為的 整地翻土，不是農業行為，而有出於錯誤或不完全之資 訊之事實認定原告等7人根本無意願改善而廢止系爭同 意書云云，原告等7人實難甘服，故被告105年7月7日廢 止處分有裁量濫用之違誤。又被告仍不斷辯稱，原告等 7人並無改善現狀云云，此部分應由被告提供原告等7人 未改善之依據，若被告無法提供，自不得認定其主張之 事實為真實；此外，原告等7人業已收成農作物，並委 由協力廠商（即農民）自行銷售農產品，豈能謂綠能未 結合農業？此部分令人殊難想像！ ⑵被告舉106年4月20日之相關新聞報導（本院卷2第87頁） ，稱農業結合太陽能板之案件，雲林為741件、彰化為4 32件、嘉義為312件、臺南居第4而僅有309件。但全國 廢止件數81件中，臺南卻佔70件，而其他縣市卻僅有個 位數云云。然各縣市政府據以廢止之法規依據，皆係審 查辦法，此為一全國性之規定，而臺南市與其他縣市相 較，卻僅採取最嚴厲之廢止處分，而未採取任何輔導轉 型或其他侵害較小之手段，甚至以此自詡為查核最力之 縣市而沾沾自喜。然行政存在之目的與價值，難道僅存 於「人民一誤觸行政法規，即以最嚴厲方式侵奪人民之 權利」？被告見此報導仍完全未慮及自己是否未遵守比 例原則及信賴保護原則而有裁量濫用之虞，更顯被告10 5年7月7日廢止處分之違誤，而屬違法。又被告辯稱臺 南市農業情狀無法與其他農業為主之縣市相類比，此部 分亦請被告提出相關事證，並說明無法類比之事由為何 。 ⑶又被告稱網室不能結合太陽能板為農委會一貫主張云云 ，與事實不符：查溫網室結合太陽能板，實乃政府為促 進國內多元再生能源利用，於102年修正審查辦法而大 力推動之政策。原告等7人當時也參加了由經濟部能源 局、臺南市政府農業局（下稱農業局）、臺南市政府經 濟發展局（下稱經發局）主辦之「陽光溫室-太陽光電 與農業高值化複合應用研討會」，會中由經濟部能源局 代表大力推廣農業溫網室；由農業局報告只要結合農業 經營，綠能設施即得結合農業設施(手冊之農業設施內 ，明確包含網室此一項目)，即得設置且免依第4條提出 申請，顯見被告此點主張，全屬無據。 ⒊另查，依原告等7人取得系爭同意書時之審查辦法第28條 規定，附屬設置之綠能設施免提出申請，則訴願決定認原 告等7人應再向被告申請變更原核定計畫，係以農委會104 年2月12日農企字第1040012074號函（下稱農委會104年2 月12日函）為論據云云，更顯示出審查辦法當時之意旨本 即申請人無需於農業計畫書中提出，否則農委會又何必再 發函予各區公所，亦證實被告係以事後收到之函文作為考 量，欲廢止原告等7人合法取得之系爭同意書。 ⒋被告稱就系爭農業設施結合再生能源發電設備之南市105 年4月22日函（本院卷1第31頁）不可作為信賴基礎云云， 顯有違反信賴保護原則，應屬無據：查南市105年4月22函 明確說明「本案注意事項如下：㈠本案如有本辦法…… ，本府將撤銷或廢止本案……之同意備案或設備登記。… …本件被處分人如有不服本處分，……送本府向經濟部 提起訴願。」等語，則依再生能源發電設備設置管理辦法 第6條、第7條、第8條之規定，該南市105年4月22日函為 主管機關對再生能源設備之實質審查所作之准駁結果；且 為再生能源設備所有人取得台電年度裝置容量分配之必要 條件，對人民之權利義務有重要影響；此外其文字亦載有 得提起訴願等救濟規定，依訴願法第1條第1項前段規定可 知，南市105年4月22日函自屬行政機關針對個案之表示之 行政處分，而該處分內容清楚同意原告等7人之網室結合 太陽能，原告等7人就此自有信賴保護原則之適用。 ⒌又原告等7人既已踐行合法程序取得被告、臺南市政府等 相關處分後，本件原告等7人因此而將系爭土地之機器設 備，設定抵押予嘉義縣新港鄉農會新臺幣（下同）55,524 ,000元，顯見對被告及臺南市政府之相關處分，在經濟上 皆已有高度依賴，須受高度保障，自有信賴保護原則之適 用。 ㈢被告105年7月7日廢止處分實質上不符合比例原則，應屬違 法；又被告所定之展延時程，依客觀情勢根本無法達成，詎 被告據此將系爭同意書廢止，亦違背人民期待可能性： ⒈原告等7人為興建此太陽能案場需取得相關免雜、能源局 備案同意、保存登記、使用執照等，須由不同機關核准及 審查，程序極為繁瑣，在無統一特定窗口申辦的情況下， 因公文往返曠日廢時，導致所有程序進行完畢後，原告等 7人即遭被告為第1次廢止處分。後被告雖以105年5月13日 函自行撤銷第1次廢止函，然原告等7人若依照被告所展延 之時程，強行於網室使用執照完成被告指定之事項，反而 可能導致原告等7人遭受其他機關之裁罰。職是，原告等7 人僅能取得所有相關證明文件後方能動工，故向被告申請 展延，詎被告竟無視其他主管機關之流程，逕以105年5月 31日函否准展延決定，又將原告等7人於104年7月1日、7 月28日、9月9日、11月12日申請農許變更，皆為駁回決定 ，則依被告所定之展延時程，依客觀情勢根本無法達成， 詎被告竟以原告等7人未在展延時程內完成其指定之事項 為由，進而為被告105年7月7日廢止處分，實違背人民期 待可能性，亦令人感到遺憾。 ⒉又原告等7人向被告提出4次變更計畫，皆遭被告否准，原 告等7人僅能依照原申請計畫執行，然被告輔佐人賴美君 辯稱：「因原告等7人有提出4次變更計畫，既然有變更， 當然就要跟我們提出申請，審查辦法僅規定『申請』並不 包含『變更』，係原告等7人解讀法令錯誤！」等語。然 ，原告等7人申請變更4次皆遭被告否准，故僅能依照原計 畫執行，從而，依照原定計畫執行，依據審查辦法28條規 定，根本無庸向被告提出申請，為何申請變更遭否准，依 照原計畫執行即須向被告提出申請？被告逕以審查辦法第 33條直接廢止系爭同意書，顯然係被告邏輯上錯置，認事 用法錯誤。 ⒊被告係為臺南市政府之派出機關（依據臺南市政府民政局 組織規程，區公所應為二級機關）與其他所屬臺南市政府 一級機關所核准之相關執照或備案時程不同，導致原告等 7人無法於被告同意展延改善之期間內完成被告所欲要求 原告等7人改善之事項，被告所為之行政處分看似合乎比 例原則，實則違反行政一體性之原則，進而戕害體系正義 ：經查，本件於訴願言詞辯論時，被告竟謂：「我們只管 訴願人（指原告等7人）有無種植農業是否合乎農地農用 ，其他單位是否合法，我們不管，只要有太陽能板我們就 不同意。」等語；然而，經發局及所屬能源科、工務局皆 稱原告等7人踐行之程序合法，且前述機關與被告皆為臺 南市政府所屬之一級、二級機關或派出機關，依據司法院 釋字第613號解釋理由書意旨，官分職目絕不在各自為政 ，係著眼於分工合作，我國現為民主政治之體系，推動行 政任務，本應對於人民直接或間接負責，詎被告於訴願言 詞辯論時，竟無視於全球溫室效應、政府綠能政策及原告 等7人之利益，更有違行政一體性原則，被告此舉不僅侵 害人民基本權及人民對於政府之信賴，更戕害憲政主義（ Constitutionalism）莫此為甚。 ⒋被告廢止系爭同意書之舉，僅係形式上符合比例原則，實 質上顯不符合比例原則，逕以審查辦法第33條將系爭同意 書廢止，完全忽視審查辦法第28條之規定： ⑴查，原告等7人多次申請農許變更，皆遭被告拒絕，已 如前述。然原告等7人所申請變更之農業計畫，為原告 等7人與周遭土地所有人共同討論，並聘請多次協助申 請農業用地作農業設施容許使用之大障聯合建築師事務 所林哲煒協助製作，該建築師係多次代理客戶申請農業 設施作農許使用許可之專業人士，有相關公文可參（本 院卷2第145頁-第167頁），並與原告等7人多次討論後 提出相關計畫，亦可證明原告等7人確有於系爭土地行 農業行為之計畫，絕非輕率隨便作出，亦非如被告所稱 未尋求農業專家規劃，而無心務農云云。故被告單從書 面之農業計畫，實難作出比原告等7人更合理或相當之 正確決定。是以，被告對於原告等7人經過討論、聘請 專業人士協助製作的農業計畫，不斷恣意拒絕變更計畫 ，甚而為否准變更函，實違背不確定法律概念之意旨， 而屬無據。進一步言之，若被告有權力要求原告等7人 完全依照被告之想法，擬訂農用計畫並加以施行，否則 即廢止系爭同意書，那嗣後若農業經營成效不如預期， 則原告等7人是否得訴請被告國家賠償？即便如此，原 告等7人仍然勉力依原計畫農用，並委請林見三地政士 事務所修改農用計畫，且系爭農業設施遭風吹損部分， 也趕工修補，絕無蓄意不配合之情。況且，原告等7人 尊重主管機關之專業，惟尚有其餘考量，若貿然對被告 否准農許變更函提起訴願，在無停止執行之可能，僅能 多次向被告申請，故被告不能因原告等7人未對否准函 提起訴願，進而推定原告等7人並未對此表示不服，此 顯為邏輯上之謬誤。 ⑵再者，原告等7人經工務局及經發局之行政指導下，順 利取得建築執照，姑不論原告等7人與工務局及經發局 係屬正式約定（取得建照）或非正式約定（施作時依據 其指示），皆有信賴保護原則之適用，如前所述。惟被 告及農業局卻否定之，就： ①適當性原則之考量而言，被告與農業局顯與經濟部核 定「永續能源政策綱領」相互違背，並無助於行政目 的之達成，且農業局與被告為主管機關豈有不知國家 政策之理？工務局及經發局皆有可以依其職權或所掌 事務範圍內，為實現一定之行政目的（順利幫助原告 等7人取得建照），促請原告等7人為一定作為或不作 為之行為，詎片面解釋審查辦法之規定，且架空審查 辦法第28條規定，而使原告等7人無所適從。於臺南 市並非僅有原告等7人從事相關綠能產業，政府推動 綠能政策亦行之有年，主管機關應非常明瞭其中之癥 結點所在，而非僅有展延期限，恣意曲解法令增加法 所無之限制，顯已牴觸國家政策。 ②必要性原則而言，縱認本件應對原告等7人施以一定 懲戒，難道被告並無其他手段得以執行？需要以直接 廢止系爭同意書方能達成目的？應考量天災因素以展 延期限之方式，使原告等7人營收延後等方式為之。 又被告無視原告等7人所經營之公司（宏祥能源有限 公司、東協光能有限公司、毅晨光能有限公司、毅暹 能源有限公司、新明能源有限公司及尚基晶電能有限 公司）資本額皆為1,000萬元，主管機關無視此等小 型企業之規模，貿然廢止系爭土地之案場，是要如何 使原告等7人所經營之公司永續經營？此舉顯非影響 最輕微之手段。 ③衡量性原則而言，被告對於審查辦法之規定有特別之 見解，卻不輔導原告等7人使其順利得以發展綠能產 業，而是消極的否准原告等7人或其他第三人之申請 ，不僅損及原告等7人之私益，更損及公益（如：提 供民生用電、降低有汙染之發電方式、排碳量、稅收 等），而有違反衡量性之疑慮；甚且，將原告等7人 系爭同意書廢止，使原告等7人將面臨拆除系爭土地 之地上物，造成原告等7人本身及國家公益之損害， 顯然遠高於達成目的所獲致之利益。原告等7人為於 系爭土地進行農用，已投入相當之財力心力（如於系 爭土地上之設備並設與嘉義縣新港鄉農會抵押權，設 定抵押之金額共為55,524,000元等情，本院卷1第47 頁-第68頁），被告應充分考量審查辦法所欲維護之 目的，以及若不與同意延展期限，進而以此廢止系爭 同意書，對原告等7人造成之龐大損害，始無違行政 程序法第7條規定之比例原則（侵害最小原則、狹義 比例性原則），被告捨此不為而直接不予同意展延改 善期限，進而依此廢止系爭同意書，顯屬不符比例原 則。 ⒌被告辯稱係法人設定動產擔保予嘉義縣新港鄉農會，與本 件受處分人均無涉一詞，顯屬無稽：查，動產抵押權准予 登記函（本院卷1第47頁-第68頁）中法人代表人皆為原告 等7人，且該法人皆為獨資，被告是如何推論與原告等7人 無涉？且法人於經濟部商業司之登記資本額亦為原告等7 人所提供，若如被告所述，法人資產上之減損進而有清算 解散之情狀下，亦與原告等7人之資產無涉云云，此等論 述稍嫌速斷。 ㈣被告拒絕原告等7人委請農業專業人士針對系爭土地之外在 客觀條件做出書面報告，作為本件之事證顯無理由，且被告 僅係大量及機械性的製作廢止系爭同意書之行政處分，有違 平等原則而罔顧個案正義，被告105年7月7日廢止處分顯非 適法： ⒈經查，被告輔佐人說明僅能函詢農委會農業試驗所並依認 定標準該計畫是否合理，再由農業試驗所函復，然原告等 7人欲聲請農業專業人士依其現場相關條件及資訊，針對 此部分做出1份報告以作為本件之事證，詎被告直接否定 ，令人殊難想像。為何被告可以針對相關計畫為書面審查 ，進而作為准否之依據，又被告僅係法律層面之執行且並 無農業相關之專業知識，若被告具備農業相關之專業知識 何以要函詢農業試驗所並請農業試驗所提供意見？反而原 告等7人欲請農業專業人士針對現場條件及資訊做出書面 報告即遭被告拒絕？此部分顯然為邏輯上之謬誤！ ⒉被告稱原告等7人並無能力達成農業統計年報最近3年產量 平均值7成以上，並稱該規定業已從百分之百下修到7成， 已有放寬云云。然查，農委會農業試驗所從頭到尾並無前 往系爭土地查看實際經營情形，僅由不具備農業相關專業 知識之被告准否系爭同意書，進而大量且機械性的將合法 申請農業結合綠能及非法農業結合綠能之業者，一律廢止 系爭同意書，顯有違背平等原則，罔顧個案正義！ ㈤另，本件被告曾推論空心菜收成之時間云云。然被告前往察 看之時間，並非配合原告等7人種植之時程，且被告無視於 現勘紀錄及購買種子播種等證據，直接以沒有種植原定計畫 之植物，進而導出原告等7人係於廢止系爭同意書後，方才 種植之推論，此顯為邏輯上之錯置。 ㈥末查，原告翁玲玲與朱莉安就本件撤銷訴訟為適格當事人： 查，被告廢止者乃特定地號之農業用地作農業設施之使用同 意，即係在同意特定地號能否建造並使用農業設施，並非許 可特定「人」可為農業行為或為農民身分，否則被告無須於 本件中爭執系爭網室「能否結合再生能源發電設備」及「有 無農業使用」，可逕為原處分。顯見原處分所重者乃特定土 地之使用，是以系爭岩埤段6、6-5地號土地之新所有權人即 本件原告翁玲玲與朱莉安雖非原受處分人，但其之農作權利 或法律上利益，自會因系爭同意書遭被告廢止而受損，自可 以自己名義提起行政訴訟，以為救濟；況本件非屬高度屬人 性之處分，自無禁止系爭土地之新所有權人提起爭訟之理， 併予說明等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（即 被告105年5月31日否准展延函、被告105年7月7日廢止處分 ，各文號如附表所示）。 三、被告則以︰ ㈠原告等7人未依原核定之計畫內容使用，本應廢止系爭同意 書： ⒈按行為時審查辦法第4條第2款、第13條第2項之附表1、第 33條第1項及原告等7人經系爭同意書核定之「農業設施使 用生產計畫書--農業容許設施--網室」設施建造方式載 明：「申請做為網室為輕鋼鐵結構建造，外覆防曬黑網， 無壁體。以輕鋼鐵結構建造，頂部外覆防曬黑網，外圍抗 紫外線防蟲網做內外隔離用。」（本院卷1第266頁）及工 務局使用執照所載主要用途均為「網室」（本院卷1第25 頁-第28頁）等，足見網室本不可設置不透光之太陽能板 妨害農業經營，且原告等7人申請系爭農業設施時，亦表 明四周、頂部均外覆防曬黑網，而非阻擋農作物吸收陽光 之太陽能板，故原告等7人依法不能設置太陽能板甚明。 ⒉被告依審查辦法第33條規定，自應廢止系爭同意書，並非 依農委會104年2月12日函廢止之： ⑴被告依審查辦法規定就農業設施容許使用部分審查，且 審查辦法既明定「網室『應』以可透光之塑膠布或遮陰 網搭建」，非原告等7人所稱「網室覆蓋太陽能板之不 透光材質」。次查，審查辦法於102年10月9日經農委會 修正發布，即明定網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭 建至今；換言之，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭 建，並無修正變革，亦無法律不溯及既往原則之相關執 行疑義。原告等7人所施設者係直接以太陽能板作為其 頂蓋，與系爭同意書核定經營計畫內容未符，亦與審查 辦法之網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建之規定有 違，此節併附經發局會同被告105年3月2日及4月14日現 場勘查之會勘紀錄及照片供稽（本院卷1第435頁至第45 0頁），更何況，陳報系爭土地之總面積為9,055平方公 尺（本院卷2第215頁），惟依現場照片、google空照圖 （本院卷2第217頁-第219頁），系爭土地幾被太陽能板 蓋滿，難以種植空心菜等作物，則被告據以為105年7月 7日廢止處分，自屬有據。又農委會104年2月12日函示 只是闡述前述審查辦法規定，並未新增審查辦法所無之 限制，故被告係依審查辦法第33條規定廢止系爭同意書 ，而非依農委會104年2月12日函廢止之，併此敘明。 ⑵原告等7人主張其105年5月間已有整地農業行為云云。 據被告105年6月28日、105年7月1日、105年7月6日現勘 時，其現場情形根本無法達成其個別生產計畫書所載「 夏季：120～200kg/季、冬季：100～150kg/季」之產量 ，且未掛設黑網（本院卷2第77頁-第79頁），直到105 年8月24日仍在「黑網架設中」（本院卷1第40頁）。顯 見原告等7人只是利用網室結構支撐太陽能板，顯未依 農業設施計畫使用甚明，本應廢止系爭同意書。 ⑶設置農業設施之目的就是要生產農作，而非翻土；易言 之，若僅翻土而無實際產出，仍不符該設施設置目的。 如原告等7人有心農作，或太陽能板不影響收成，原告 等7人已可收成空心菜數次。故原告等7人徒以翻土云云 主張其已盡力改善，並主張傳喚證人證明翻土就是農業 行為云云，顯無必要。雖原告等7人於本院106年4月25 日準備程序庭稱，臺南市政府在105年9月有看過作物（ 空心菜），可以證明播種等農業行為一定是更早云云。 然查，該會勘紀錄日期為105年8月24日，係於105年7月 7日廢止處分後所為，故前述會勘紀錄所載內容與本件 無涉。況空心菜即蕹菜（本院卷2第173頁），約種植20 日即可收成（本院卷2第177頁），依此推論，若臺南市 政府於105年9月確有看過作物即空心菜，也只能推論原 告等7人是在被告105年7月7日廢止處分作成後即105年8 月才開始種植。故原告等7人欲以被告105年7月7日廢止 處分作成後之種植行為，主張其有農作行為云云，並無 理由。況且，原告等7人亦未證明其種植有達成其生產 計畫書所載產量，更無足採。 ⑷原告等7人除應依農業設施使用生產計畫書量產外，尚 應透過產銷班或果菜市場批發零售，此有渠等生產計畫 書內之「行銷通路」，載明量產之農作物「經由產銷班 或果菜市場批發至全國各地果菜市場零售」等語可稽。 故絕不能憑原告等7人翻土之行為認定其農業設施已依 計畫使用。 ⑸又撤銷訴訟並無民事訴訟法第277條之適用；縱認撤銷 訴訟可準用民事訴訟法第277條，亦因「有依農業計畫 使用」乃原告等7人得以設置農業設施之權利發生要件 ，自應就前述事實負責舉證，且是否有依農業計畫使用 之證據偏在原告等7人一方，被告無法隨時進入民地調 查，亦應由原告等7人負責舉證，併予敘明。 ㈡原告等7人主張審查辦法違反授權明確性云云，顯無理由： ⒈按農委會依農發條例第8條之1第3項規定據以訂定審查辦 法，以為前開條例規定之執行依據。又全國土地使用原即 依區域計畫法或都市計畫法予以管制，其中自包括農業用 地。是以審查辦法係規範農業用地之利用及管理，非原告 等7人所稱違反授權明確性及規範明確性之原則。另憲法 第10章定有中央與地方之權限，本件係依中央之立法，據 以執行之。 ⒉次按農發條例第8條之1第2項92年2月7日之立法理由載明 ：「增列第2項，在促進農業用地上與農業經營不可分離 之有固定基礎之農業設施設置之合理化」及同條第3項載 明：「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與 高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機 關會商有關機關定之。」等語可知：⑴農業設施之設置， 須與農業經營有關；⑵且農業設施「容許使用」之內容， 亦明列於授權範圍之內。故審查辦法第6條第2款針對農業 設施容許使用規定「經營計畫內容顯不合理，或設施與農 業經營之必要性顯不相當。」並無違反授權明確性之原則 ；且農業設施本應與農業經營有關，該款亦無創設母法所 無之限制，此有臺北高等行政法院104年度訴字第840號、 鈞院106年度訴字第82號判決肯定審查辦法符合授權明確 性，並予尊重。 ㈢被告不同意原告等7人設置太陽能設施，廢止系爭同意書， 於法有據，亦未違反信賴保護原則： ⒈網室本不能設置太陽能板，更不能以太陽發電取代農業經 營，妨礙農業經營之太陽能板，已非審查辦法第28條之附 屬農業設施，故原告等7人對於太陽能板之設置無信賴之 基礎：按審查辦法第28條、第27條第2項第1款所稱農業設 施得附設之綠能設施，以能結合農業經營者為限。故原告 等7人太陽能發電設施阻礙陽光、妨害農作，自非合法之 綠能設施。若該綠能設備與農業經營無關，甚至喧賓奪主 ，以太陽能發電取代農業經營，則非審查辦法所允許之綠 能設施，原告等7人對於太陽能板之設置即無合理信賴之 基礎。況網室不能結合太陽能板，乃農委會一貫立場，原 告等7人主張函詢農委會，亦顯無必要。 ⒉工務局免雜項執照准予備查，僅表示太能光電發電設備無 安全顧慮，並非表示該發電設施符合審查辦法；是否符合 審查辦法，乃被告之權限： ⑴網室依審查辦法不應設置太陽能板之法律規定，不因工 務局之備查而改變，此有鈞院106年度訴字第82號判決 意旨可參。 ⑵再者，稅務機關是否課徵房屋稅？係以該建物有無使用 價值為準，「該建物是否違建？」並非稅務機關審查之 範圍。故違章建築所有人，不能以持有房屋稅單為由， 主張「因其違章建築領有房屋稅單，已成為合法建物」 。同理，由建築法第1條之規定可知，建築法係就建築 公共安全、公共交通、公共衛生、市容觀瞻而設，至於 農業永續發展、促進農地合理利用等，並非其考量範圍 。且由系爭網室使用執照附表加註事項第6點「為維公 共安全，領得使用執照後，如有未經建築許可之再次施 工行為，經查報屬違章建築者，本府將依法強制拆除或 移送法辦。」可知，工務局對網室取得使用執照後之再 次施工行為，係以建築安全與否作為審查標準（本院卷 1第28頁）。因此，工務局就系爭太陽能光電發電設備 表示免雜項執照（本院卷1第29頁），頂多只是表示自 屋頂面算起3公尺以下之太陽能發電設施高度不高，原 則上無安全疑慮，可不請領雜項執照而已，並非表示該 設施符合審查辦法。 ⑶另所謂「備查」，僅係行政機關形式審查後，表示知悉 之觀念通知，並未賦予任何法律效果，此有最高行政法 院103年9月份第1次庭長法官聯席會議意旨可稽。故工 務局對太能光電發電設備准予備查，僅表示知悉此事， 並未改變網室依審查辦法不應設置不透光太陽能板之法 律效果，原告等7人不能因工務局之備查，即主張其網 室已可設置太陽能板。 ⒊南市105年4月22日函之備查，亦非信賴之基礎：查，南市 105年4月22日函為「再生能源發電設備登記」前，被告已 明確表示現場農業設施與原核定計畫之網室不符，南市10 5年4月22日函說明㈥載明：「本案農業設施如經原核定 機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太 陽光電設施將失所附麗，……。」等語，故原告等7人亦 不致產生「綠能設施可不顧農業經營，得逕自利用原核定 農業設施搭建太陽能板」之信賴，此亦有鈞院106年度訴 字第82號判決意旨可稽。 ⒋系爭網室容許使用同意書、使用執照、經發局備案均附有 「廢止保留」條款，原告等7人無法主張信賴保護： ⑴查，系爭網室「使用執照」附表加註事項第4點「本案 係屬依審查辦法取得同意容許使用之農業設施，有關違 規使用經農業主管單位廢止其許可，本局得依行政程序 法第123條第4款規定，廢止其許可。」可知，工務局已 表明建築是否符合審查辦法，悉由農業主管機關審認， 並非由工務局認定；一旦農業機關認定農業設施違反審 查辦法，工務局即得廢除建築執照。故原告等7人無從 以取得「使用執照」「免雜項執照、准予備查」為由， 主張其得信賴系爭太陽能發電設施符合審查辦法。原告 等7人更無由主張其可因工務局所發「使用執照」「免 雜項執照、准予備查」，而信賴系爭太陽能發電設施符 合審查辦法。 ⑵次按再生能源發電設備設置管理辦法第12條第2項第1款 載明：「再生能源發電設備有下列情形之一者，中央主 管機關得廢止再生能源發電設備之同意備案或設備登記 ：再生能源發電設備設置情形與再生能源發電設備同 意備案登記事項不符或違反其他法令規定。」南市105 年4月22日函文更再次強調「㈥本案農業設施如經原 核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設 置之太陽光電設施將失所附麗，本局依本辦法第12條規 辦理。」（本院卷1第33頁）等語可知，太陽能板之設 置以不違反審查辦法為前提，然原告等7人太陽能板之 設置已違反審查辦法，故原告等7人不能以「工務局就 太陽能光電發電設備免請領雜項執照予以備查」作為其 合理信賴之基礎。 ⒌原告等7人所提會議手冊亦非信賴基礎：「陽光溫室-太陽 光電與農業高值化複合應用研討會」亦提及太陽能光電「 可收農業設施遮陽之效果，有助特定作物日照需求之調控 」，經濟部能源局ppt結語第4點亦稱：「PV農業設施應有 農業使用事實，以免喪失效力。」農業局副局長ppt更強 調：「綠能設施：……結合農業經營」足見原告等7人 明知綠能設施應結合農業經營，不能喧賓奪主影響農業經 營。又農業局副局長ppt亦稱：「非附屬設置於農業設施 之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結 合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18 條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣 （市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。 」前述內容乃是介紹102年10月9日修正之審查辦法第29條 。依前述事證反可證明原告等7人已經透過前述宣導得知 ：綠能設施如喧賓奪主妨礙農業經營，即非附屬農業設施 ，應依審查辦法第29條擬具計畫，向農業設施主管機關申 請。不能僅因取得工務局免雜項執照備查、經發局備案即 主張已經合法設立。故原告等7人以此主張信賴保護，顯 無理由。 ⒍監察院報告（本院卷3第51頁）指摘農委會於102年10月9 日修正發布之審查辦法，因欠缺審查機制，導致心存僥倖 之申請人，得輕易憑藉著農業設施申請屋頂附屬設置綠能 設施，卻未能結合農業經營，直至引發社會關注後，方於 104年2月12日建立行政實務審查流程，核有疏失。惟鈞院 106年度訴字第82號、106年度訴字第94號、105年度訴字 第532號、臺中高等行政法院105年度訴字第444號行政判 決皆認為，在農委會104年2月12日建立行政實務審查流程 前，取得系爭同意書之當事人，若不依同意書核定之農業 計畫從事農業，並無值得保護之信賴，原處分機關得廢止 同意。又監察院所謂「經濟部能源局於農業設施容許使用 同意遭廢止後，附屬綠能設施電能費用補貼之適法性及續 處行政事項，未能及時妥適處理，衍生廢止案件續處作業 之爭議，迄106年3月始簽辦處理原則，長達6年3個月未建 立相關行政處置程序；復於容許使用同意遭廢止後未能確 實列管追蹤案件與以『改善中』等理由，持續使申請人獲 電費補貼，虛擲公帑等，均核有疏失；而經濟部對於委任 再生能源發電設備業務之所屬能源局，未能善盡監督之責 ，亦難辭其咎」等語，係指摘能源局在農業設施同許使用 同意遭廢止後，未即時禁止申請人獲得電費補貼，使其受 有不當得利，浪費公帑；並非表示原告等7人得假藉「改 善」為由，持續發電獲益。 ⒎關於「附屬」綠能設施、「非附屬」綠能設施應適用之法 規：系爭綠能設施已經喧賓奪主，並非附屬綠能設施，其 因無結合農業經營之事實，乃審查辦法第29條所謂依第30 條辦理之情形。故須依同法第30條第1項設於所謂地層下 陷、污染之區域，並經縣市主管機關初審後，送中央主管 機關專案審查核准；不能僅因取得工務局免雜項執照備查 、經發局備案即主張已經合法設立。故原告等7人以此主 張信賴保護，顯無理由。 ㈣為確保農業永續發展，避免與農作無關之設施妨害農作，被 告廢止系爭同意書，並未違反比例原則： ⒈被告已給予原告等7人改善機會，原告等7人均置若罔聞， 故被告之廢止，非出於恣意；且系爭太陽能板並非合法， 本無值得保護之利益： ⑴依審查辦法第33條第2項中段規定，並未規定原核定機 關須給予一定改善期間，故各縣市之改善期間縱有不同 ，亦不能據以主張被告裁量濫用。 ⑵次查，本件自103年12月許可至105年7月7日廢止系爭同 意書為止，改善時間長逾1年半，原告等7人只顧著施作 太陽能發電設施，卻連網室都未完成設置，所購種子數 量亦少，至今未能提出符合計畫量產數量之證據，原告 等7人最後因無法提出農業試驗所認為合理之菇類栽培 計畫，決定以太陽能板搭配網室種植空心菜，因此決定 顯不可行，被告只能廢止系爭同意書，並無裁量恣意之 情形。 ⑶被告自104年3月26日函請原告等7人改善，至105年7月7 日始廢止系爭同意書，期間104年3月26日、104年5月8 日、104年5月11日早已多次促請原告等7人實踐經營計 畫，105年5月13日更依行政程序法第102、105條之規定 給予陳述意見改善之機會。惟改善期限104年6月30日屆 至後，迄被告暨經發局105年3月2日、105年4月14日會 勘時止，或於被告105年6月28日、105年7月1日、105年 7月6日現勘時之現況，系爭土地仍僅設置與系爭同意書 核定內容不符之太陽能設施，尚未掛設黑網，現地雜草 叢生而無作物栽培，未作農業生產使用，足見原告等7 人自103年12月27日起獲得系爭同意書至105年7月7日經 被告廢止，期間長達1年有餘，原告等7人對被告之勸說 均視若無睹，連花費1個月來種植並收成空心菜都不願 意，甚至到105年8月仍未完成黑網之架設，如今更只能 泛言翻土而未能提出任何收成記錄，足見太陽能板顯然 影響作物生長，妨礙農業生產計畫之遂行，原告等7人 卻無心改善，實乃「假農作、真種電」。 ⒉原告等7人擬改以菇類栽培場搭配太陽能板，被告並未阻 止；因原告等7人申請變更之內容經農業試驗所認為不合 理、無必要，被告才予以否准： ⑴原告等7人雖於104年7月1日、104年8月4日、104年9月9 日、104年11月12日分別提出該系爭農業設施容許使用 變更之申請，擬變更網室為菇類栽培場搭配太陽能板， 被告並未阻止其變更，亦未限制其變更之次數。係原告 等7人所提計畫屢被農委會農業試驗所認定不合理、設 施與農業經營必要性顯不相當，被告只能依審查辦法第 6條第2款規定予以否准，於法並無違誤。原告等7人如 不服被告否准處分(本院卷1第481頁-第488頁)，即應於 其時依訴願法相關規定提起訴願，惟原告等7人未訴願 表示不服，該否准處分已經確定。 ⑵原告等7人雖又辯稱其有委任建築師協助農業設施變更 ，惟其所聘請之建築師所協助申設者乃網室或溫室，並 非菇類栽培場，況農業試驗所都有說明原告等7人菇類 經營計畫不合理之處，且原告等7人對於菇類栽培如有 疑義，亦可向農業試驗所諮詢，原告等7人變更申請一 再遭農業試驗所否決，卻未曾尋求農業專家規劃，益證 其無心務農。 ⑶原告等7人又稱係因農業試驗所審查後表示原告等7人經 營計畫內容不合理，被告才否准其變更。故原告於106 年7月11日準備程序主張「當時電話詢問被告的承辦人 員，到底要怎麼變更才會同意，他回應我們不可能會過 ，所以原告變更4次後就沒有再申請」云云，絕非事實 ，於此嚴正澄清；反倒是原告等7人一再主張若其勝訴 ，必讓被告同仁付出高額賠償。 ⒊原告等7人主張其係為取得「再生能源發電設備登記」， 故於105年4月22日完成登記前無法農作云云，顯然無據： 原告等7人係申請設置網室，本不能設置太陽能板，故原 告等7人自己擅加太陽能板而增加作業時間，本應自行負 責；對於違法設置之太陽能板，原告等7人本不能反倒要 求被告配合，延長其改善時間。況且，原告等7人乃意在 發電而非農作；否則，原告等7人計畫種植之空心菜1個月 即可收成1次，其於104年5月27日取得農業設施使用執照 即可開始農作，至105年4月22日取得「再生能源發電設備 登記」長達11個月期間，應可收成11次之多；但原告等7 人卻連1次收成都沒有，足見其只關注發電，無心農作。 ⒋原處分並未違反比例原則： ⑴原處分符合農業永續發展之目的：按農發條例第1條規 定目的在於確保農地合理使用，使農地永續發展。則農 業設施本應適合農業生產，絕不能為了在農業設施上裝 上太陽能板發電，就反客為主的犧牲農業生產，亦即① 農地因設置太陽能板妨礙農作生長，②甚至影響鄰地日 照、破壞農地坵塊的完整性，③並因發電收益較多可給 付較高租金或價金、墊高農地價格，變相排除有心務農 者。是若不廢止系爭同意書，無異認可假農作真種電， 架空農發條例第1條所欲保障「永續發展農業、合理利 用農地」之公益。而監察院對於「臺南市政府廢除假農 作真種電之農業設施許可」一事亦予以肯定（本院卷2 第93頁）。 ⑵系爭太陽能板並非合法，本非值得保護之利益：原告等 7人所附動產擔保交易（動產抵押）登記證明書，其申 請人均為能源公司，皆非本件農業設施容許使用之申請 人及廢止處分之受處分人。為了能源公司所設置之太陽 能發電設備，原告等7人遲不設置網室，足見原告等7人 為求發電不惜犧牲農作，應無其所謂「為了農用投入相 當心力」之情形，其若受有損失，亦是發電之利益而非 農作。況本件太陽能發電設備乃原核定計畫所無，尚非 值得保護之利益（行政程序法第119條第1、2款、第123 條第2款），故在利益衡量上更難謂有顯失均衡之情形 ，被告105年7月7日廢止處分並未違反比例原則。 ⑶原告等7人擬改以菇類栽培場搭配太陽能板，被告並未 阻止；係原告等7人最後決定「以太陽能板搭配網室種 植空心菜」之計畫顯不合理，被告只能選擇廢止：在原 告等7人放棄變更決定以太陽能板搭配網室種植空心菜 ，然因空心菜種植需要陽光，原告等7人卻以密集之太 陽能板遮蔽陽光，顯然妨礙農作，且違反網室須可透光 之規定；故原告等7人最後決定「以太陽能板搭配網室 種植空心菜」時，被告只能選擇廢止系爭同意書，並無 裁量濫用之情形。而被告所轄案件，亦無網室搭設太陽 能光電板，通過檢查案例。 ⑷鈞院105年度訴字第532號、106年度訴字第82號判決亦 認綠能設施喧賓奪主、違反計畫使用者，被告依審查辦 法第33條第2項僅能廢止許可，故予以廢止系爭同意書 ，並未違反比例原則。 ⒌原告等7人日後縱提出改善計畫，原處分亦無從更改：原 告等7人於系爭同意書廢止後，若只要提出改善計畫，就 可將被告105年7月7日廢止處分撤銷；豈不認不依計畫使 用者，只要一再提出改善計畫，即可無視農業生產，一直 違法使用農業設施進行太陽能發電？如此，豈非視審查辦 法為無物？農發條例第1條為「確保農業永續發展、促進 農業合理使用」，而對農業設施所為管制如何落實？憲法 第146條關於農業之維護，又如何實踐？且依行政程序法 第123條第2款、第124條規定，被告更不能因原告等7人泛 言要提改善計畫，即放任廢止期限經過，此亦有鈞院106 年度訴字第82號判決意旨可稽等語，資為抗辯。並聲明求 為判決駁回原告之訴。 四、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有 系爭土地之經營計畫書、被告系爭29件同意書（見本院卷1 第261-434頁）、原處分、訴願決定書附卷為憑，堪信為實 。本件兩造爭點為：被告以105年5月31日處分不予同意展延 改善期限及105年7月7日處分廢止系爭29件同意書，是否適 法？經查： ㈠本件應適用之法規： ⒈按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者， 得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准 許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三 、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……。」 行政程序法第123條定有明文。次按「為確保農業永續發 展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整 農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提 高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用 其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為行 政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為 縣（市）政府。」為農發條例第1條及第2條所明定。同法 第3條第10款規定：「十、農業用地：指非都市土地或都 市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地： (一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。(二)供與 農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集 貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。(三)農民團 體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍(藏)庫、 農機中心、蠶種製造(繁殖)場、集貨場、檢驗場等用地。 」同條第12款規定：「十二、農業使用：指農業用地依法 實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業 設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或 有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧 等使用者，視為作農業使用。」第8條之1規定：「(第1項 )農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲 網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關之 設施，免申請建築執照。直轄市、縣(市)政府得斟酌地方 農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時性 與農業生產有關設施之審查規範。(第2項)農業用地上興 建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用 ，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以 下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華 民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業 設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申 請建築執照。(第3項)前項農業設施容許使用與興建之種 類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法 ，由中央主管機關會商有關機關定之。……」可知農地乃 蘊養萬物，孕育生命之根基，為極珍貴資源，需要永續維 護，而農地農用即為維繫農地及農業永續經營之命脈，故 農發條例就農地之管制，不論農地使用、農地上之農舍、 設備等設置，無一不是秉持農業使用及與農業經營不可分 離為中心價值。主管機關據此訂定審查辦法，其對於農業 設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序 、其他應遵行事項不得作其他非農業使用所為相關規定， 核均與農發條例所欲達成之農地農用及永續經營之意旨無 違，自得適用。 ⒉次按，原告等7人係於103年10月17日起就系爭土地向被告 申請農業用地興建農業設施之容許使用，嗣分別經被告於 103年12月27日及104年1月15日、104年1月19日、104年1 月20日核發系爭同意書，故原告等7人據以申請系爭農業 設施容許使用之行為時法應分別為98年3月16日及102年10 月9日修正發布之審查辦法(下稱98年審查辦法、102年審 查辦法)。依98年審查辦法第5條、第6條、第12條，及102 年審查辦法第4條、第5條、第10條等規定，申請農業用地 作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附相關文件，向 土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出經營計畫， 經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農 業用地作農業設施容許使用同意書。而申請農作產銷設施 之容許使用，其經營計畫應敘明之事項包含生產計畫及設 施建造方式等。再，98年審查辦法第3條規定：「本辦法 所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施。二、林業 設施。三、水產養殖設施。四、畜牧設施。五、休閒農業 設施。」102年審查辦法增加2種農業設施，其第3條規定 ：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷設施 。二、林業設施。三、自然保育設施。四、水產養殖設施 。五、畜牧設施。六、休閒農業設施。七、綠能設施。」 所謂「農作產銷設施」依98年及102年審查辦法第13條規 定「農作產銷設施分為下列各類：一、農業生產設施：指 供農業直接生產及經營之設施。……。」且其附表就網室 之申請基準或條件均以「有固定基礎之網室以1層樓為限 ，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」為必要。同辦法 第33條規定：「(第1項)依本辦法取得農業用地作農業設 施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為 住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業 設施，不在此限。(第2項)直轄市或縣（市）主管機關應 對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管 ，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫 內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫 或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、 休養、停養者，不在此限。(第3項)前項農業設施已依法 領有建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知 建築主管機關處理。」 ㈡查原告翁玲玲、周奕宏、張桂菱、朱莉安、張恩嘉分別為系 爭農業設施所在土地之現所有權人，雖非原取得系爭同意書 之人(詳如附表)，有系爭29件同意書在卷可憑，惟因農地所 有權人其上農業設施如經廢止系爭同意書，將導致其有違反 土地使用管制規定之虞，故應認原告等7人就其所有土地上 系爭同意書之廢止具有法律上之利害關係，而得提起本件行 政訴訟。再者，審查辦法第4條雖規定申請農業用地作農業 設施容許使用，應向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機 關提出申請，惟按「行政機關得依法規將其權限之一部分， 委任所屬下級機關執行之。……。」行政程序法第15條定有 明文。臺南市政府前將辦理申請農業用地作農業設施容許使 用案件審查及核發同意書有關事項公告委任臺南市各區公所 辦理(其中農作產銷設施面積330平方公尺以下)，有臺南市 政府101年5月1日府農務字第1010272102號公告附卷可稽（ 見訴願卷1第97頁）。被告既受委任有核發系爭容許使用同 意書權限，反面而言，當亦有廢止其核發之系爭同意書之權 　　限，合先敘明。 ㈢被告廢止容許使用授益處分合法性之審查： ⒈查如附表所示之系爭土地「原所有權人及農業設施申請人 」各自向被告提出農業設施使用生產計畫書，申請於系爭 土地設置系爭農業設施之容許使用，依其提出之計畫書， 農業設施為「網室」，設施建造方式：「申請做為網室， 為輕鋼鐵結構建造，外覆防曬黑網，無壁體。以輕鋼鐵結 構建造，頂部外覆防曬黑網，外圍抗紫外線防蟲網作內外 隔離用。」嗣被告核發系爭29件同意書，並於檢送同意書 之函文及同意書內載明「請依核定計畫內容使用」「未依 計畫書內容使用者，原核定機關得廢止許可」，有各該農 業設施使用生產計畫書、被告系爭同意書等影本附卷可憑 (本院卷1第261-434頁)。故被告核發系爭29件同意書時已 同時結合處分相對人應依核定內容使用，不得未依計畫書 使用及變更同意使用以外之用途之作為及不作為義務，以 之作為核准發給系爭29件同意書之前提要件，在申請人違 反此作為或不作為義務時，被告得廢止該授益處分，此授 益處分應認為附負擔之行政處分。 ⒉次查，系爭同意書核發後，附表所示所有權人，就系爭土 地地上物之施設呈現如下之事實： ⑴原告或承受前原土地所有權人於系爭土地施設具不透光 之頂蓋，與系爭同意書核定之計畫內容不符，被告遂請 土地所有權人，於104年6月30日前依規定恢復原計畫使 用，並向被告申請複查，各有系爭限期改善函文在卷可 參(見本院卷1第451頁-479頁)。 ⑵105年3月2日、同年4月14日被告派員會同毅晨等4家公 司、經發局等人員現場勘查結果，系爭土地雜草叢生， 未見種植蔬菜，無農業經營事實，且依審查辦法網室應 以可透光之塑膠布或遮陰網搭建，再依被告前核發之系 爭同意書核定構造種類為「輕鋼鐵構造，（外披覆透光 黑網）」，然現狀網室為屋頂太陽能板，與上開規定及 原核定構造種類不符，故被告於當天會勘紀錄上載明其 情，亦有現場照片及會勘紀錄在卷可證(見本院卷1第43 5-450頁、本院卷2第77-79頁)。而依上開照片觀之，系 爭土地現場發電設備備齊，卻未見有何蔬菜種植之蹤跡 。 ⑶105年5月26日被告再次會勘，會勘紀錄載：「該土地現 況僅整地翻土，其非屬本案農業設施使用計畫書及同意 書核定內容之太陽能板仍存在，並無積極改善。」(見 訴願卷2第197頁) ⒊綜合上開會勘紀錄觀察可知，原告於被告核發系爭同意書 　　　後，就系爭土地上施設之工作物，顯未依原核定計畫即以 遮光黑網或透光網架設網室施作，卻以支撐架架設完全不 透光之太陽能板屋頂，該設施既非使用可透光之塑膠布或 遮陰網，亦非遮光黑網。且原告選擇以太陽能板施設頂蓋 ，而太陽能板不堪使用廢棄後相關模組重金屬對農地污染 之衝擊，需要高度專業審慎處理，非一般農業設施黑網材 質一般廢棄物可比，故此太陽能板發電頂蓋，顯已超過系 爭同意書核定容許使用農業設施之負載，非系爭同意書允 許之設施甚明，則原告悖於被告核定之經營計畫，非常明 確。 ⒋又依原告所提農業設施使用計畫書於「三、生產計畫」載 明其申請容許使用目的係為生產蔬菜，然觀諸被告歷次會 勘紀錄勘查照片，太陽能板棚下僅有雜草，無任何農作物 ，原告利用改變設施移作太陽能發電之售電收入才是其利 益所在，方為事實。則原告利用設施之支撐架去架設太陽 能屋頂發電設備，而未履行其取得系爭同意書所附之負擔 ，即被告發給系爭同意書之前提係以原告履行依核定計畫 設置並維持「供農業直接生產及經營之設施-農作產銷設 施-網室」型態經營農業之負擔，可以認定。故原告已違 反審查辦法第33條第1項規定，被告105年7月7日處分廢止 系爭同意書，揆諸前揭規定及說明，核無不合。 ㈣被告給予限期改善，係針對已施設太陽能板如何處置而為： ⒈依行政程序法第103條第5款規定，原告上開違規事實客觀 　　　上明白足以確認，被告毋庸給予原告陳述意見之機會，依 　　　前揭法令規定，即可逕行作成廢止系爭同意書之行政處分 ，但被告顧及原告權益，仍以系爭限期改善函請原告於10 4年6月30日前依原核定計畫用途改善完成。 ⒉再被告原核發之系爭同意書，係因原土地所有權人均以系 爭土地將「農地農用」之前提事實下，以「設置網室農業 設施種植蔬菜」為由，向被告申請設置網室，經被告審查 後核發。然原告等7人事後承受此等農地及其上之農業設 施，卻在前開土地上實際設置之「農業設施」是以「搭建 太陽能板」為室頂之方式來架構「網室」，而網室頂端若 為太陽能板，即無法透光，因此網室下之土地，客觀上也 無法生長農作物，無法達成「網室」應有農業功能，被告 會勘所見，僅見太陽能併聯發電之效能，故以「……同意 　　　書核定之農業設施為網室，構造種類為輕鋼鐵結構、外披 覆透光黑網，然查旨揭土地現施設具有不透光頂蓋之設施 ，與前開同意書核定之計畫內容未符，請臺端(土地所有 權人)於104年6月30日前依規定恢復原計畫使用……。」 等函文諭令原告等7人限期改善(見本院卷1第451頁-479頁 )。 3.基此，被告上開限期改善命令之內容，除非原告等7人拆 除太陽能板，改以可透光之塑膠布或遮陰網搭建網室，則 改善前土地及其上所謂之農業設施，並無法為農業使用， 僅得為「種電」之使用，而此等現狀顯無法符合農地農用 之要求。是以原告等7人雖主張被告命限期改善後，原告 等7人以其等系爭土地有翻土，亦提出購買空心菜種子之 證明(見本院卷2第143頁)，臺南市政府105年8月24日會勘 紀錄及臺南市政府財政稅務局新營分局免徵房屋稅函，欲 證明原告等7人有種植蔬菜（見本院卷1第39頁-第43頁） 云云，縱稱屬實，僅係在證明其等有於太陽能板下從事翻 土、購入種子之農業行為，與被告限期改善之標的即改以 可透光之塑膠布或遮陰網搭建網室之要求，完全未符。故 而被告針對原告等7人於改善期限屆至，未予改善，反倒 申請繼續展延改善期限之請求，以被告105年5月31日函予 以否准，核無不合；原告等7人主張該否准函違法應予撤 銷云云，即屬無據，應予駁回。 ㈤原告另主張其於農業設施附屬設置太陽能板綠能設施，依審 查辦法第28條規定免依同法第4條規定提出申請，且與同辦 法第29條規範之對象不同，自不受該條「應與農業經營使用 相結合」之限制，且從106年審查辦法第13條附表一對於「 農作產銷設施-網室」部分，始新增「本細目設施不得附屬 設置綠能設施。」之限制，可見修正前，網室可附屬設置綠 能設施等語。惟查： ⒈102年審查辦法始修正第3條增訂第7款綠能設施為農業設 施之一種，102年審查辦法並增修第27條規定：「（第1項 ）本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1 項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。（第2項 ）前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地 ：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地區之農業 用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植特定農 作物。」第28條規定：「本辦法附表所定之各類農業設施 ，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4 條規定提出申請。」第29條規定：「非附屬設置於農業設 施之綠能設施，除第30條規定外，應與農業經營使用相結 合，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18 條、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣 (市)主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」 第30條規定：「(第1項)申請於下列區位設置綠能設施者 ，得免予檢附經營計畫：一、經濟部公告嚴重地層下陷地 區。二、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、 污染整治場址或污染管制區。(第2項)申請前項綠能設施 之容許使用，應經直轄市、縣(市)主管機關初審後，送中 央主管機關專案審查核准。」104年8月12日修正審查辦法 (下稱104年審查辦法)第30條規定：「（第1項）依第27條 第2項第2款及第3款條件，申請免與農業經營使用相結合 之綠能設施，以位於下列區位者為限：一、經濟部公告之 嚴重地層下陷地區，並符合下列情形之一者：（一）不利 耕作之農業用地。（二）行政院核定黃金廊道農業新方案 暨行動計畫範圍內，並符合其綠能推動區域或措施。二、 土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治 場址或污染管制區。（第2項）前項第1款第1目所稱不利 耕作之農業用地，由中央主管機關公告之。（第3項）申 請第1項綠能設施之容許使用，其經營計畫應敘明下列事 項：一、設置目的。二、興建設施之基地地號及興建面積 。三、計畫構想：包括基本資料、現況概要、使用計畫、 營運管理計畫、工程設計及可行性、經濟效益、環境影響 及維護計畫等事項，並敘明能否達到減緩地層持續下陷， 或防止受污染農業用地栽植特定農作物。四、計畫期程。 五、財務計畫。申請人非土地所有權人者，並應說明對土 地所有權人之經濟助益。（第4項）申請第1項綠能設施之 容許使用，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中 央主管機關專案審查核准。」基上立法體系，再對照102 年審查辦法第3條雖在原有「農作產銷設施」等外，新增 「自然保育設施」及「綠能設施」，並於第2章至第8章具 體化上開農業設施應遵行之規定。惟「綠能設施」既為農 業設施之一，解釋上該「綠能設施」即應供農業經營並與 之不可分離，若非如此，縱名為「綠能設施」，亦非審查 辦法所允許之「農業設施」。此觀審查辦法於農業設施概 念下之第8章「綠能設施」設有4個條文(第27-30條)，規 定除因不利於耕作或進入污染控制或整治階段等屬於「經 濟部公告之嚴重地層下陷地區」「土壤及地下水污染整治 法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區」這 些帶有應該休養生息或避免農耕污染等特殊目的之農地， 特別規定可免與農業經營相結合而不用提出農業經營計畫 書外(審查辦法第27條第2項第2款、第3款、第30條)，其 餘「綠能設施」不論是：①設置於農業用地(審查辦法第 27條第2項第1款)；②「附屬設置於其他各類農業設施」( 審查辦法第28條)；③「非附屬設置於農業設施」(審查辦 法第29條)，均以結合農業經營為必要，其目的即在於維 繫其「農業設施」及其農用之本質。故所謂「綠能設施」 結合農業經營，並非將二個完全無關的設施共同設置在同 一農地上即可。換言之，雖名為「綠能設施」，但如僅是 借助並綁定農地或其他種類農業設施之硬體，去架設分離 於農業經營外而實質在於成就別一綠能產業，實已改變農 業設施之本質，並非農發條例及審查辦法允許之農業設施 甚明。審查辦法遵守農發條例農業用地農業使用之宗旨， 規定「綠能設施」亦屬「農業設施」並以結合農業經營為 必要，其規範邏輯明確，無讓人誤解之虞，除非濫用，不 致產生農業、綠能設施皆合法，加起來卻違法之問題。 ⒉因此，審查辦法第28條後段雖謂「該附屬設置之綠能設施 免依第4條規定提出申請」，但對照同條前段「本辦法附 表所定各類農業設施，得附屬設置綠能設施」之文義及審 查辦法之附表內容，足見得附屬設置綠能設施之農業設施 ，仍為審查辦法第3條第7款以外其他各款所稱之「農業設 施」，並各該設施縱然附屬設置「綠能設施」亦不得反客 為主，改變原有農業設施之功能與性質。是以，審查辦法 第28條所稱免依第4條規定提出申請之原因，在於因該「 綠能設施」既是附屬設置於前揭農作產銷設施等「農業設 施」而供各該農業設施經營農業使用，而各該「農業設施 」已事先依第4條規定提出申請，則附屬設置於各該「農 業設施」之「綠能設施」既僅為農業設施之配角，並未使 該農業設施悖於原核定計畫內容，為簡政便民，從而無須 重覆提出申請及加以審核。但如超出「附屬」角色而成為 獨立之「綠能設施」，則其使用方式及必要性將使該農業 設施與原核定計畫內容不符，則仍應擬具經營計畫，依其 有無結合農業經營，各自適用審查辦法第27條第2項第1款 、第29條及第30條規定，接受主管機關審查，以確保農發 條例揭示之農地農用原則，避免綠能設施之搭建影響土壤 地力之環境永續。 ⒊又網室農業設施在106年審查辦法修正前，並未禁止附屬 設置綠能設施，並無疑義，但僅限於「附屬設置」其他農 業設施而有農業生產之事實，非謂可藉「附屬」之名設置 代替原有設施之綠能設施。是106年審查辦法第13條附表 一對於「農作產銷設施-網室」部分，載明「本細目設施 不得附屬設置綠能設施」僅在重申該辦法對於結合農業經 營而設置於農業用地或農業設施之綠能設施，始終採取應 促進農業用地遂行農業生產之一貫立場，惟為解決外界之 曲解，一再濫用網室設置綠能設施致失網室透光功能，故 而斷然防堵，禁止網室附屬設置綠能設施，非謂在明文禁 止前，即代表網室可以裝設太陽能發電設備屋頂。 ⒋綜上所述，原告主張其於農業設施附屬設置太陽能板綠能 設施，依審查辦法第28條規定免依第4條規定提出申請， 且與同辦法第29條規範之對象不同，不受該條「應與農業 經營使用相結合」之限制，且從106年審查辦法第13條附 表一對於「農作產銷設施-網室」部分，始新增「本細目 設施不得附屬設置綠能設施。」之限制，可見修正前，網 室可附屬設置綠能設施等語，均屬對於法令之誤解，而不 可採。 ㈥原告另稱：農發條例第8條之1第3項僅授權「容許使用與興 建之種類、興建面積與高度、申請程序」由審查辦法定之， 惟審查辦法第6條第2款卻規定「經營計畫顯不合理，或設施 與農業經營之必要性顯不相當」而授與主管機關廣泛判斷權 限，而可限制人民之財產權與工作權，違反授權明確性原則 ，並增加母法所無之限制云云。惟查，審查辦法第6條第2款 固規定「經營計畫顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯 不相當者，主管機關應不予同意」，惟本件被告審查原告之 申請後，業自103年12月27日至104年1月20日陸續發給原告 網室容許使用同意書，並未依審查辦法第6條第2款規定不予 同意，是以本件爭議與審查辦法第6條第2款規定無涉，原告 執此爭執不符授權明確性原則，並無可採。 ㈦至原告主張其於系爭土地設置太陽能設施，係由不同機關核 准及審查，原處分以系爭網室上覆不透光之太陽能板為由廢 止系爭29件同意書，違反機關權限劃分、行政一體及信賴保 護原則云云。惟按： ⒈信賴保護原則是法治國家的重要原則，依據此一原則，人 民對於公權力行為與決定所給予的信賴，公權力應適度的 加以保護，人民之所以對公權力行為決定產生信賴與時間 的累積有關，人民主張信賴保護之要件有三：(1)信賴基 礎：必須是公權力決定或行為將導出某特定的法律狀態， 而足以引起人民產生特定的期望。(2)信賴表現：須人民 因信賴公權力決定或行為將繼續有效存在，所為有關自身 權益之外在表現。(3)信賴值得保護：人民之信賴係基於 善意。由於信賴保護於時間的回溯有重要關聯，故應釐清 先前有何種公權力行為與決定，使人民產生信賴基礎；及 人民是否有因出於信賴該公權力行為或決定而有重要之作 為(信賴表現)。另關於信賴不值得保護的情況，行政程序 法第119條雖係針對授益行政處分之撤銷而定，惟參酌司 法院釋字第525號解釋，行政程序法第119條：「受益人有 下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、 脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重 要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依 該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法 或因重大過失而不知者。」之規定，應可適用於各種行政 行為。 ⒉查如前所述，本件原申請人申請農業用地作農業設施之內 容，本即為網室，生產計畫為種植紅莧菜、空心菜、小白 菜、過貓、調味用蔬菜，並經被告早於103年12月27日起 次第依其申請，核發系爭29件同意書容許原申請人於系爭 土地設置「網室-有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以 可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之農業生產設施在案。則 原申請人或原告早可依其申請及獲核定之經營計畫設置符 合規定之網室農業設施，種植農作。故被告核發之系爭29 件同意書，內容明確，並無使原告產生可以使用太陽能板 屋頂取代原應為透光網室設施之期望。至於工務局核發使 用執照之標的，亦是原告獲得容許設置之農業生產設施- 網室，執照上並註明無雜項工程，有原告提出之使用執照 可憑(本院卷1第27頁)，衡情同樣不至於使原告產生可以 變更網室型式農業設施而以太陽能板屋頂取代之期待。是 原告主張其已取得工務局核發之使用執照而有信賴基礎， 主張應受信賴保護，被告不得廢止系爭29件同意書云云， 並無可採。 ⒊再原告等7人以經發局、農業局、經濟部能源局主辦之「 陽光溫室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」之會 議手冊（見本院卷2第397-407頁）提及綠能設施得結合農 業設施，原告主張對此有信賴基礎乙節。惟查：「陽光溫 室-太陽光電與農業高值化複合應用研討會」雖提及太陽 能光電可收農業設施遮陽之效果，有助特定作物日照需求 之調控，然當日經濟部能源局ppt結語第4點：「PV農業設 施應有農業使用事實，以免喪失效力」（見本院卷2第402 頁），農業局副局長ppt亦強調：「綠能設施：……結 合農業經營」（見本院卷2第405頁）足見原告等7人明知 綠能設施應結合農業經營，不能喧賓奪主影響農業經營。 又農業局副局長ppt更說明：「非附屬設置於農業設施之 綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合 ，並依農業使用型態，分別準用第12條、第15條、第18條 、第20條及第22條規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（ 市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」 　　　（見本院卷2第407頁），前述內容乃是介紹102年審查辦 法第29條。依前述事證反可證明原告等7人已經透過前述 宣導得知：綠能設施如喧賓奪主妨礙農業經營，即非附屬 農業設施，應依審查辦法第29條擬具計畫，向農業設施主 管機關申請。不能僅因取得工務局免雜項執照備查、經發 局備案即主張已經合法設立。故原告等7人以此主張信賴 保護，顯無理由。 ㈧原告主張被告105年7月7日廢止處分係以農委會104年2月12 日函為考量，而主張該嗣後作成之公函於本件並無適用，被 告據此為廢止依據有違信賴保護原則云云。惟查： ⒈農委會104年2月12日號函釋（訴願卷1第101-104頁），係 農委會為強化農業設施之審查流程，規範申請人應於農業 經營計畫敘明農業經營與綠能設施之結合情形，地方政府 於受理綠能申請案件時，應由農業單位先行審查⑴是否符 合審查辦法之申請基準或條件；⑵設置綠能設施是否影響 農業經營；⑶對同意案件造冊列管與查核等事項，核屬農 委會依據行為時審查辦法闡釋農業設施屋頂設置附屬綠能 設施之審查作業流程，並未新增農發條例或行為時審查辦 法所無之限制，或使被告憑此具有行為時審查辦法所無之 廢止權限，先予敘明。 ⒉查原告於被告命限期改善期間屆至後，系爭土地所有權人 先後提出申請將系爭農業設施之容許使用內容變為菇類栽 培場、或變更為黑木耳、靈芝栽培場（見訴願卷1第147頁 -第165頁、第168頁至第188頁、訴願卷2第6頁至第28頁） ，並經被告函詢農委會農業試驗所後否准原告所請(見本 院卷1第481頁-第484頁、第487頁-至第488頁)。而就卷附 原告變更申請書及被告否准之函文觀之，雙方函文往來係 被告就原告另一申請變更經營計畫（農業經營與綠能設施 之結合），適用審查辦法第27條第2項第1款、第29條及第 30條規定，並依農委會上開104年2月12日函釋所為審核之 程序，與審查辦法第28「附屬綠能設施」免予審查之程序 無關。再者，被告就原告申請變更網室為菇類栽培場搭配 太陽能板之經營，業經被告依審查辦法第6條第2款規定予 以否准，並因原告等7人未經訴願、行政訴訟，已告確定 ，併予敘明。 ⒊綜上，被告就原告申請變更網室為菇類、黑木耳、靈芝栽 培場即原告農業設施結合綠能設施經營之申請為否准之處 分，與本件被告以審查辦法第33條廢止系爭同意書，本係 不同之爭執，且被告105年7月7日處分亦均明示其廢止依 據係行為時審查辦法第33條規定，即原告所有之系爭土地 係因未依核定計畫內容使用，違反其應履行之負擔及審查 辦法第33條第1項規定，從而廢止系爭29件同意書，縱無 前開農委會函釋之存在，亦無礙廢止處分之作成，是原告 泛稱被告以嗣後取得的公函廢止其合法取得之系爭同意書 ，有違信賴保護原則云云，殊難憑採。 ㈨末按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有 助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應 選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害 不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條 所規定。查，被告原核發之系爭29件同意書之附註欄明確敘 明「請依核定計畫內容使用。未依計畫內容使用者，原核定 機關得廢止許可，並依法處理」等語，已告知原告該違反之 法律效果。尤其本件所設置者並非原獲核准之農業設施，復 無實際農業經營，且自被告會勘現場發現此情後，履次通知 原告改善，迨至105年5月26日被告再赴現場，現場依然高架 太陽能板，未見原容許使用之農業設施(網室)，亦無農業經 營事實，該太陽能板設施既與農業經營無涉，當無法容任此 種情形繼續存在，則被告在命原告改善無著之情形下，認為 如不廢止系爭同意書，將影響土壤地力之永續，實無法保護 系爭土地之農用本質，核已權衡輕重，採取適當處分，並無 濫用裁量權亦無違比例原則。原告主張被告未考量原告已架 設可透光之黑網且已有整地翻土之舉，復未考慮毅晨等4家 公司已投注巨大經費，而未採取輔導轉型措施或其他侵害較 小的手段，即採取最嚴厲之廢止處分，且相較其他縣市，臺 南市政府廢止件數最多，本件顯有裁量濫用，違反比例原則 之違法云云，均非可採。 五、綜上所述，原告之主張，並不可採。本件有未依核定計畫內 容使用而違反系爭29件同意書所附負擔情事且未有積極改善 之作為，被告以本件有未履行負擔及違反審查辦法第33條第 1項規定情事，分別以被告105年5月31日函不予同意展延改 善期限、被告105年7月7日處分廢止系爭同意書，認事用法 均無違誤。訴願決定遞予以維持，亦無不合。原告仍執前詞 ，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本 件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結 果不生影響，故不逐一論述，附此敘明。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如 主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　10　　月　　11　　日 高雄高等行政法院第一庭 審判長法官　邱　政　強 法官　吳　永　宋 法官 黃　堯　讚 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　10　　月　　11　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官　江　如　青