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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年度訴字第82號 　　　　　　　　　　　　　　　　 民國106年7月6日辯論終結 原　　　告　張再福 　　　　　　張恩嘉 　　　　　　張桂菱 　　　　　　周奕宏 　　　　　　吳佳珉 共　　　同 訴訟代理人　許哲涵　律師 被　　　告　臺南市新營區公所 代　表　人　張睿民 訴訟代理人　楊偉聖　律師 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服臺南市政府中華民國 105年12月27日府法濟字第1051180778號訴願決定，提起行政訴 訟，本院判決如下： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、事實概要︰ 緣坐落臺南市○○區○鎮段（下稱後鎮段）673-8、000-00 0000000000000000000000000號等23筆農業用地（下稱 系爭土地）所有權人陳政緯等人(詳附表)向被告申請作農業 設施「農作產銷設施-農業生產設施-網室-輕鋼鐵構造外覆 防蟲網-栽培玉米及甜玉米」之容許使用，經被告於民國103 年12月30日核發容許使用同意書共23件（下稱系爭23件同意 書）。然被告於105年4月8日查知系爭23筆土地之農業設施 增設不透光頂蓋（即太陽能板），與原核定容許使用內容未 符而命恢復原計畫使用，並同意核准展延改善期至105年8月 8日在案。嗣系爭土地除後鎮段673-8、673-28、676-9地號 土地外，所有權分別有所異動(異動情形詳附表)，原告等5 人為異動後系爭土地之所有權人並於105年8月9日向被告申 請複查，案經被告於105年9月1日派員會同相關單位赴現場 複勘，查認現況系爭土地之農業設施仍以太陽能板為屋頂， 雖多筆土地外圍有黑網，惟各單一設施四周並無覆蓋黑網， 又現場亦未種植原經營計畫書所稱之玉米等作物，認原告等 人未依原核定計畫內容使用，違反依農業發展條例（下稱農 發條例）第8條之1第3項授權訂定之行為時申請農業用地作 農業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第33條第1項 規定，依同條第2項規定，爰以105年9月23日所經建字第000 0000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000 000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000 、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、00 00000000、0000000000、0000000000、0000000000、000000 0000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000 、0000000000號等23函（詳附表，下稱原處分）廢止系爭23 件同意書。原告等人均不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提 起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張： (一)被告恣意解讀母法農發條例第8條之1之規範，藉此擴張審查 辦法而為母法所無之廣泛限制，且為受規制之人民所無法預 見，違反授權明確性原則、規範明確性原則： １、按行政行為之內容應明確，行政程序法第5條設有明文；又 依最高行政法院105年度裁字第1571號裁定、89年度判字第1 128號判決、司法院釋字第702號解釋理由書等意旨，可知行 政行為之內容應明確，而所謂明確性原則，係強調涉及人民 權利義務之法律事項，須有清楚之界限與範圍，使人民可事 先預見，以符合法律保留原則及人民權利保障之要求（臺北 高等行政法院101年度訴字第98號判決參照）。 ２、原告等利用所有之農用土地興建網室、經營農業以營利維生 ，自屬受憲法保障之財產權、工作權之範圍。審查辦法係依 據農發條例第8條之1第3項訂定，而農發條例第8條之1第3項 ：「前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度 、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商 有關機關定之。」，亦即母法既稱「容許使用與興建之種類 、興建面積與高度、申請程序」，其授權範圍依文義應僅止 於農業相關設施之類型、面積與高度、程序等可逕行評估之 具體客觀要素，至於農業用地及設施之具體如何使用及預估 成效之農業計畫並無具體客觀標準加以評估，自不在主管機 關審查，甚而據以否准同意之範圍。然審查辦法第6條第2款 卻規範：「經營計畫內容顯不合理，或設施與農業經營之必 要性顯不相當。」，授與縣市政府廣泛權限判斷申請人所提 之農業計畫內容，若認不合理與無必要，可否准農業用地作 農業設施容許使用之申請，或廢止同意，而無法繼續自由使 用農業用地作農業設施，使主管機關可對人民之財產權、工 作權為母法所無之限制，不符授權明確性原則。 (二)原告為興建此太陽能案場需取得相關免雜、能源局備案同意 、保存登記、使用執照等，係由不同機關所核准及審查，然 被告廢止系爭23件同意書，無非以：系爭土地上之網室上覆 太陽能板之不透光材質、未依原計畫施行農業行為為由。然 此屬無據，並違反信賴保護原則，係裁量濫用，應屬違法： １、參諸臺北高等行政法院103年度訴字第1205號、103年度訴字 第1881號、103年度簡上字第138號判決有關信賴保護之意旨 ，及司法院釋字第613號解釋理由書可知，行政旨在執行法 律，處理公共事務，形成社會生活，追求全民福祉，進而實 現國家目的，雖因任務繁雜、多元，而須分設不同部門，使 依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官分職目的絕不 在各自為政，而是著眼於分工合作，蓋行政必須有整體之考 量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監 督，方能促進合作，提昇效能，並使具有一體性之國家有效 運作，此即所謂行政一體原則。憲法第53條明定行政院為國 家最高行政機關，其目的在於維護行政一體，使所有國家之 行政事務，除憲法別有規定外，均納入以行政院為金字塔頂 端之層級式行政體制掌理，經由層級節制，最終並均歸由位 階最高之行政院之指揮監督。民主政治以責任政治為重要內 涵，現代法治國家組織政府，推行政務，應直接或間接對人 民負責。根據憲法增修條文第3條第2項規定，行政院應對立 法院負責，此乃我國憲法基於責任政治原理所為之制度性設 計。是憲法第53條所揭示之行政一體，其意旨亦在使所有行 政院掌理之行政事務，因接受行政院院長之指揮監督，而得 經由行政院對立法院負責之途徑，落實對人民負責之憲法要 求。 ２、原告於103年取得農業許可相關登記時，係依審查辦法第28 條：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設 施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」， 被告既肯認附屬綠能設施免依審查辦法第4條規定提出申請 ，故原告無需於農業計畫中說明將來有結合太陽能之計畫。 行政院農業發展委員會（下稱農委會）亦未限制網室不得安 裝太陽能板且審查辦法第3條亦無限制。本件合法取得系爭 23件同意書後，始依序申請臺南市政府工務局（下稱工務局 ）之網室使用執照及免請領雜項執照等，並依法向臺南市政 府取得設置太陽能設施的同意。且在建築網室之過程中，工 務局並稱：「不用放黑網，因為黑網非建築材質。」而逕行 發給網室使用執照。是以原告對於被告與臺南市政府所為之 行政處分存有信賴基礎，並取得相關登記及執照後，系爭土 地工程之施作及後續流程亦持續進行，應認臺南市政府核發 相關登記及執照之行政行為，而有具體之信賴行為，且並無 行政程序法第119條信賴不值得保護之情事，從而，被告之 權責僅為農業用地作農業設施容許使用同意之審查，卻於原 處分稱不同意於系爭網室設置太陽能板，除違反信賴保護原 則外，亦與機關權限劃分有違，自屬違法。 ３、能源局、區公所、經濟發展局（下稱經發局）、工務局皆為 臺南市政府所屬之一級、二級機關或派出機關，依據司法院 釋字第613號解釋理由書意旨，官分職目係著眼於分工合作 ，我國現為民主政治之體系，推動行政務本應對於人民直接 或間接負責，被告執意廢止原告合法取得之系爭23件同意書 ，係無視政府綠能政策及原告之利益，有違行政一體性原則 ，而侵害人民基本權及人民對於政府之信賴，將戕害憲政主 義甚深。 ４、次按行政程序法第6條規定，行政機關於為行政決定時，對 當事人有利或不利之事證，除有充分、適當的理由外，應一 律注意；禁止恣意原則是從憲法第7條的平等原則所導出， 意指在行政的領域裡，行政機關在作成決定之際，僅能依事 理的觀點為行為，而且其所作成的一切處置，均應與其所擬 規制的實際狀態相當。…因此，所謂恣意，實際上等同於欠 缺適當的、充分的事理上理由。例如：行政機關於為行政決 定時，故意或疏忽漏未斟酌當事人有利或不利的重要事證（ 臺北高等行政法院99年度訴字第1975號裁定參照）。被告於 105年6月4日命限期改善後，原告等人即著手配合，惟同年6 月至8月間經歷過尼伯特颱風及豪大雨，致農作物遭雨水浸 泡腐爛，黑網部分亦有遭風災吹損，從而被告至現場勘查時 ，部分系爭土地上並無農作物，而遭被告認定並未種植農作 物。原告中之周奕宏並以105年8月9日宏（晨）字第1050809 001號函說明已改善系爭土地之使用狀況，並提供照片供參 。訴願中被告就此亦未爭執，顯見原處分認定原告未為農業 行為係與事實不符之認定，自屬恣意認定而違反行政程序法 第36條規定。 ５、而訴願決定書另稱原告等於申請時未說明系爭土地上之網室 會結合綠能，而被告既不知系爭網室會結合綠能，自不得作 為原告等人之信賴基礎云云。然行為時審查辦法第28條本即 敘明免申請，原告申請農業許可時之法令，亦無要求原告於 取得農業許可後，需再向原已同意農業許可之被告機關說明 或報備，則原告自無嗣後再向被告說明之義務，且原告申請 架設太陽能發電設備後續流程，皆經被告之上級機關及臺南 市政府各單位確認合法，基於行政一體原則，自當認為原告 對於原依法取得之農業許可有信賴基礎。又依原告申請農業 許可時之法令，並無禁止網室上架設太陽能板，且原告架設 之網室亦確實有圍可透光黑網，並進行農作，是以並無任何 信賴不值得保護之情狀。而原告等除農業設施、綠能設施皆 合法取得放置外，亦確有經營農業之事實，豈能稱無值得保 護之信賴利益？訴願決定認原告應再向原處分機關申請變更 原核定計畫，係以農委會104年2月12日農企字第1040012074 號函為論據，更顯示出該辦法當時之意旨本即申請人無需於 農業計畫書中提出，否則農委會又何必再發函予各區公所， 益證被告係以事後收到之公函為考量，廢止原告等人本已合 法取得之系爭23件同意書。 (三)被告與其他地方政府依相同法規監督農業，但其卻僅偏好廢 止原告農業許可處分，未考慮或提供其他之輔導措施，亦屬 裁量濫用： １、參照最高行政法院103年度判字第66號、93年度判字第1588 號等關於判斷餘地之判決意旨，被告之廢止處分未考慮原告 已有農業行為，且一意孤行的認為經農委會資料庫認定為農 業行為的整地翻土，不是農業行為，而有出於錯誤或不完全 之資訊之事實認定；且被告身為農業主管機關，逕與主管再 生能源發電之上級機關依法所為之處分為相反認定，亦違背 司法院釋字第613號解釋理由書揭示之行政一體性原則，即 官分職目絕不在各自為政，係著眼於分工合作，我國現為民 主政治之體系，推動行政政務，本應對於人民直接或間接一 體負責，而有裁量濫用之違誤。 ２、另參照最高行政法院93年度判字第288號、臺北高等行政法 院91年度簡字第1022號有關裁量權之判決意旨，及行政訴訟 法第4條第2項、第201條亦分別規定：「逾越權限或濫用權 力之行政處分，以違法論」、「行政機關依裁量權所為之行 政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行 政法院得予撤銷」。縱認被告之處分未違法，然依原告違法 之情節，被告處以影響原告財產權重大之廢止處分，是否已 選擇對人民權益損害最少又能達成其行政目的之方法？而採 取之方法所造成之損害是否與欲達成目的之利益顯失均衡， 均未據被告在處分時詳為說明，顯有違誤；而農業結合太陽 能板之案件，雲林為741件、彰化為432件、嘉義為312件、 臺南居第4僅有309件。但全國廢止件數81件中，臺南卻佔70 件，其他縣市僅有個位數，然各縣市政府據以廢止之法規依 據，皆係審查辦法，為一全國性之規定，被告所屬之臺南市 與其他縣市相較，卻僅採取最嚴厲之廢止處分，而未採取任 何輔導轉型或其他侵害較小之手段，甚至以此自詡為查核最 力之縣市而沾沾自喜。然行政存在之目的與價值，難道僅存 於「人民一誤觸行政法規，即以最嚴厲方式侵奪人民之權利 」？被告未慮及自己未遵守比例原則及信賴保護而有裁量濫 用之虞，係屬違法。 ３、另有主管機關認為若是因設置綠能設施而影響農業生產，但 本體農業設施本合法取得使用許可，以此廢止農業許可，就 法規上亦有爭議，顯見就該作法之適法性，主管機關亦未有 固定見解，將原始法令規範不足之真空風險完全轉由原告負 擔，不當之處亦顯然可見。 (四)原告已修補架設可透光之黑網並依原計畫為農業行為，仍遭 被告廢止系爭23件同意書，實違背比例原則，應屬違法：參 照鈞院91年度訴字第565號有關比例原則之判決意旨，原告 等人係經工務局及經發局之行政指導取得建築執照，姑不論 係屬正式約定（取得建照）或非正式約定（施作時依據其指 示），皆有信賴保護原則之適用，臺南市政府農業局（下稱 農業局）與被告雖否定，然就適當性原則而言，顯與經濟部 核定「永續能源政策綱領」相互違背，並無助於行政目的之 達成，農業局與被告為主管機關豈有不知國家政策之理？工 務局及經發局皆可依其職權或所掌事務範圍內，為實現一定 之行政目的（順利幫助原告等人取得建照），促請原告等人 為一定作為或不作為之行為，詎被告片面解釋審查辦法之規 定，且架空行為時審查辦法第28條，而使原告等人無所適從 ，臺南市非僅有原告等人從事相關綠能產業，政府推動綠能 政策亦行之有年，被告身為主管機關恣意曲解法令增加法令 所無之限制，亦進而牴觸國家政策。必要性原則部分，縱認 應對原告等人施以一定懲戒，難道僅能以直接廢止同意許可 方能達成目的？應考量天災因素以展延期限之方式，使原告 等營收延後等方式為之。蓋原告已配合改善系爭土地使用並 提呈作物已經發芽之照片，亦趕工修補系爭網室覆蓋之透光 黑網遭風吹損部分，絕非蓄意不配合。況被告廢止之理由， 亦非無法改正或對公益有重大影響。被告縱因農業管理之目 的而為審查，然既有多種同樣能達成目的之方法，即應選擇 對人民權益損害最少者，如再命原告限期改善等方法，又被 告無視原告所經營之公司（即訴外人宏祥能源有限公司、東 協光能有限公司、毅晨光能有限公司、毅暹能源有限公司， 下稱宏祥公司、東協公司、毅晨公司、毅暹公司）資本額僅 為新臺幣（下同）10,000,000元小型企業之規模，貿然廢止 將無從永續經營，此舉顯非影響最輕微之手段。衡量性原則 部分，被告對審查辦法縱有特別見解，仍可輔導原告等人使 其順利得以發展綠能產業，卻消極否准原告等人或其他第三 人之申請，除損及原告等人之私益，更損及公益（如：提供 民生用電、降低有汙染之發電方式、排碳量、稅收等），而 有違反衡量性之疑慮；甚且，被告將原告等人同意許可廢止 ，使原告等人將面臨拆除前揭地之地上物，所造成原告等人 本身及國家公益之損害，顯然遠高於達成目的所獲致之利益 。原告等人為於系爭土地進行農用，已投入相當之財力心力 （系爭土地上之設備並設與嘉義縣新港鄉農會抵押權，金額 共為44,814,000元），被告應充分考量審查辦法所欲維護之 目的，即為母法農發條例第1條所稱：「為確保農業永續發 展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農 業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農 民生活水準」，以及若未同意延展期限及廢止系爭23件同意 書，對原告造成之龐大損害，始無違行政程序法第7條規定 之比例原則（侵害最小原則、狹義比例性原則），被告捨此 不為，顯屬不符比例原則等語。並聲明求為判決：訴願決定 及原處分均撤銷。 三、被告則以： (一)被告未違反授權明確性原則： 原告雖主張其利用農地興建網室、經營農業維生為憲法所保 障之工作權，行為時審查辦法第6條第2款規定逾越農發條例 第8條之1第3項授權，不符授權明確性原則云云。惟行為時 審查辦法第6條第2款固規定「經營計劃顯不合理，或設施與 農業經營之必要性顯不相當者，主管機關應不予同意」，惟 本件被告審查原告之申請後，業於103年12月30日發給原告 網室容許使用同意書，並未依行為時審查辦法第6條第2款規 定不予同意，是以本件爭議與行為時審查辦法第6條第2款規 定無涉，原告執此爭執不符授權明確性原則，委無理由。 (二)原處分並無違法，更無違信賴保護原則： １、依臺南市政府101年5月1日府農務字第1010360024號函附臺 南市政府101年5月1日府農務字第1010272102號公告，臺南 市政府就農業用地作農業設施申請案件，依法授予被告有審 查及核發同意書之權。而有關農業用地作農業設施許可之廢 止，審查辦法已授權由原核定機關廢止之，無庸再由主管機 關另為授權，故被告就系爭廢止處分係有權處分。 ２、按審查辦法第3條所稱農業設施之種類如下：(1)農作產銷設 施(2)林業設施(3)自然保育設施(4)水產養殖設施(5)畜產設 施(6)休閒農業設施(7)綠能設施。而申請農業設施容許使用 者，應依同辦法第4條規定提出申請，僅在審查辦法附表所 定之各類農業設施附屬設置綠能設施時，該附屬設置之綠能 設施始免依該辦法第4條規定提出申請，此為行為時審查辦 法第28條所明定。從而，原告在原核准之網室農業設施附屬 設置綠能發電設施，依法無庸向被告提出申請，至該綠能設 施另依其他相關法規應由其他機關審查並發給執照，與審查 辦法規範目的無關，被告審查權責範圍僅審認原告是否有違 原核准容許使用之農業設施。又臺南市政府（即都市計畫主 管機關）就原告在都市計畫內農業區為未經申請核准從事再 生能源發電設備發電及賣電行為，有違都市計畫法規定，亦 依行政程序法規定通知原告陳述意見，以為裁罰依據。是以 ，原告主張向工務局申領網室使用執照及免請領雜項執照， 且取得臺南市政府設置太陽能設施同意，被告嗣後之廢止處 分有違信賴保護原則，並無理由。 ３、原告所申請之農業設施係「網室」，其目的係栽種稻米及玉 米，而「網室」農業生產設施依審查辦法附表，其條件係指 「有固定基礎之網室以一層樓為限，並應以可透光之塑膠布 或遮陰網搭建」，惟原告在核准後卻在其上建置固定太陽能 板，其頂置非以可透光之塑膠布或遮陰布搭建，與「網室」 生產農業設施要件不符，是以被告查覺該事實後函請原告限 期改善，原告於展延期限屆滿後並未改變頂置固定太陽能板 之不透光事實，仍違反原核准「網室」生產農業設施之要件 ，被告依行為時審查辦法第33條規定廢止原許可，與法自無 違誤，更無違比例原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁 回原告之訴。 四、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有 系爭土地之經營計畫書（原處分卷第2-162頁）、被告系爭 23件同意書（原處分卷第163-187頁）、系爭土地之土地登 記公務用謄本（訴願卷3第78-124頁）、原處分、訴願決定 書（本院卷第91-136、63-80頁）附卷為憑，堪信為實。本 件兩造爭點為：被告以原處分廢止系爭23件同意書，是否適 法？而原告提起本件訴訟無非以：㈠農發條例第8條之1第3 項僅授權「容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請 程序」由審查辦法定之，惟審查辦法第6條第2款卻規定「經 營計畫顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當」而 授與主管機關廣泛判斷權限，而可限制人民之財產權與工作 權，違反授權明確性原則，並增加母法所無之限制。㈡原告 於系爭農業設施上附屬設置太陽能板，依審查辦法第28條規 定，免依同辦法第4條規定提出申請，原告自無於計畫中說 明將來有結合太陽能板之必要。㈢被告之權責僅在於農業設 施容許使用之審查，卻可不同意原告於系爭網室設置太陽能 板，違反機關權限劃分。㈣原告取得系爭同意書後始依序申 請工務局之網室使用執照及免請領雜項執照、向臺南市政府 申請再生能源發電設備登記，投入經費為後續太陽能板之施 作，均植基於對行政機關之信賴，被告廢止系爭容許使用， 違反機關權限劃分、行政一體及信賴保護原則。㈤縱認本件 不得設置太陽能板，惟被告無視原告所經營之公司(即訴外 人宏祥公司、東協公司、毅晨公司、毅暹公司)均僅為資本 額10,000,000元之小企業，另類如原告設太陽能板之情形在 其他縣市有數百件(雲林縣741件、彰化縣432件、嘉義縣312 件、臺南市309件)，但被告卻未考慮採取其他輔導措施，或 展延期限讓原告得以營收，卻採取嚴厲之廢止同意書手段， 且臺南市廢止件數竟居全國之冠，顯見其裁量濫用，違反比 例原則等語，為其論據。 五、本院查： (一)按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得 由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢 止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負 擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……。」行政程序 法第123條定有明文。行為時(下同)農發條例第8條之1規定 ：「(第1項)農業用地上申請以竹木、稻草、塑膠材料、角 鋼、鐵絲網或其他材料搭建無固定基礎之臨時性與農業生產 有關之設施，免申請建築執照。直轄市、縣(市)政府得斟酌 地方農業經營需要，訂定農業用地上搭建無固定基礎之臨時 性與農業生產有關設施之審查規範。(第2項)農業用地上興 建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用， 並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下， 且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92 年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面 積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照 。(第3項)前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積 與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機 關會商有關機關定之。……」 (二)主管機關據上開農發條例第8條之1第3項之授權，訂定行為 時(下同)審查辦法，相關規定如下： １、第3條：「本辦法所稱農業設施之種類如下：一、農作產銷 設施。二、林業設施。三、自然保育設施。四、水產養殖設 施。五、畜牧設施。六、休閒農業設施。七、綠能設施。」 ２、第4條：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請 書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市 ）主管機關提出：一……。二、經營計畫。……。」 ３、第5條：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於 規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業 設施容許使用同意書。」 ４、第6條：「申請農業用地作農業設施容許使用，有下列情形 之一者，不予同意：……二、經營計畫內容顯不合理，或設 施與農業經營之必要性顯不相當。」 ５、第13條：「(第1項)農作產銷設施分為下列各類：一、農業 生產設施：指供農業直接生產及經營之設施。二、農機具設 施：指供存放農機具或農業機械設備使用之設施。三、農產 運銷加工設施：指供放置集貨、包裝、儲存、冷凍（藏）、 加工及批發市場等設備及作業場所之設施。四、農事操作及 管理設施：指供農業生產管理或作為農事管理之操作空間之 設施。五、農田灌溉排水設施：指供農田灌溉排水有關之設 施。六、其他農作產銷設施：指供與農業經營使用有關之設 施。(第2項)前項各類設施之許可使用細目，應符合附表一 相關規定。」附表一：「設施種類：農作產銷設施-農業生 產設施-網室：有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透 光之塑膠布或遮陰網搭建。」 ６、第27條：「(第1項)本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發 展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力 設施。(第2項)前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置 於農業用地：一、結合農業經營。二、減緩嚴重地層下陷地 區之農業用地地層持續下陷。三、防止受污染農業用地栽植 特定農作物。」 ７、第28條：「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠 能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。 」 ８、第29條：「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規 定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分 別準用第12條、第15條、第18條、第20條及第22條規定，擬 具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央 主管機關專案審查核准。」 ９、第30條：「(第1項)申請於下列區位設置綠能設施者，得免 予檢附經營計畫：一、經濟部公告之嚴重地層下陷地區。二 、土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治 場址或污染管制區。(第2項)申請前項綠能設施之容許使用 ，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關 專案審查核准。」 、第33條：「(第1項)依本辦法取得農業用地作農業設施容許 使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工 廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在 此限。(第2項)直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使 用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要 抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核 定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關 依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此 限。(第3項)前項農業設施已依法領有建築執照者，原核定 機關於廢止許可時，應一併通知建築主管機關處理。」 (三)審查辦法既是基於農發條例第8條之授權，則「為確保農業 永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用， 調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利， 提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用 其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為行政 院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（ 市）政府。」為農發條例第1條及第2條所明定。同法第3條 第8款規定：「農業企業機構：指從事農業生產或農業試驗 研究之公司。」第10款規定：「十、農業用地：指非都市土 地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土 地：(一)供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。(二)供 與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集 貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。(三)農民團體 與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍(藏)庫、農機 中心、蠶種製造(繁殖)場、集貨場、檢驗場等用地。」第12 款規定：「十二、農業使用：指農業用地依法實際供農作、 森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使 用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由 ，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農 業使用。」可知農地乃蘊養萬物，孕育生命之根基，為極珍 貴資源，需要永續維護，而農地農用即為維繫農地及農業永 續經營之命脈，故農發條例就農地之管制，不論農地使用、 農地上之農舍、設備等設置，無一不是秉持農業使用及與農 業經營不可分離為中心價值。以此觀之前述審查辦法，其對 於農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請 程序及其他應遵行事項所為相關規定，核均與農發條例所欲 達成之農地農用意旨無違，自得適用。其中審查辦法第3條 雖將農業設施分為7種，即「農作產銷設施」「林業設施」 「自然保育設施」「水產養殖設施」「畜牧設施」「休閒農 業設施」「綠能設施」，並於第2章至第8章具體化上開農業 設施應遵行之規定。惟其中第3條第7款「綠能設施」既為農 業設施之一，解釋上該「綠能設施」即應供農業經營而與農 業經營不可分離，若非如此，縱名為「綠能設施」，即非審 查辦法所允許之「農業設施」。此觀審查辦法於農業設施概 念下之第8章「綠能設施」設有4個條文(第27-30條)，規定 除因不利於耕作或進入污染控制或整治階段等屬於「經濟部 公告之嚴重地層下陷地區」「土壤及地下水污染整治法公告 之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區」這些帶有應 該休養生息或避免農耕污染等特殊目的之農地，特別規定可 免與農業經營相結合而不用提出農業經營計畫書外(審查辦 法第27條第2項第2款、第3款、第30條)，其餘「綠能設施」 不論是：①設置於農業用地(審查辦法第27條第2項第1款)； ②「附屬設置於其他各類農業設施」(審查辦法第28條)；③ 「非附屬設置於農業設施」(審查辦法第29條)，均以結合農 業經營為必要，其目的即在於維繫其「農業設施」及其農用 之本質。故所謂「綠能設施」結合農業經營，並非將二個完 全無關的設施共同設置在同一農地上即可。換言之，雖名為 「綠能設施」，但如僅是借助並綁定農地或其他種類農業設 施之硬體，去架設分離於農業經營外而實質在於成就別一綠 能產業，實已改變農業設施之本質，並非農發條例及審查辦 法允許之農業設施甚明。審查辦法遵守農發條例農業用地農 業使用之宗旨，規定「綠能設施」亦屬「農業設施」並以結 合農業經營為必要，其規範邏輯明確，無讓人誤解之虞，除 非濫用，不致產生農業、綠能設施皆合法，加起來卻違法之 問題。 (四)經查： １、原告分別為系爭農業設施所在土地之現所有權人，雖非皆為 原取得容許使用之人(詳如附表)，有系爭23件同意書及系爭 土地電子登記謄本附卷(原處分卷第163-187頁、訴願卷3第7 7-126頁)可憑。惟因農地所有權人其上農業設施如經廢止容 許使用同意書，將導致其有違反土地使用管制規定之虞，故 應認原告就其所有土地上系爭農業設施容許使用同意書之廢 止具有法律上之利害關係，而得提起本件行政訴訟。 ２、審查辦法第4條雖規定申請農業用地作農業設施容許使用， 應向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出申請，惟 按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機 關執行之。……。」行政程序法第15條定有明文。臺南市政 府業將辦理申請農業用地作農業設施容許使用案件審查及核 發同意書有關事項公告委任臺南市各區公所辦理(其中農作 產銷設施面積330平方公尺以下)，有臺南市政府101年5月1 日府農務字第1010272102號公告附卷可稽(本院卷第291頁) 。被告既受委任有核發系爭容許使用同意書權限，反面而言 ，當亦有廢止其核發之系爭同意書之權限。 ３、查，如附表所示之系爭土地「原所有權人及農業設施申請人 」各自於103年9月26日向被告提出農業設施使用生產計畫書 ，申請於系爭土地設置農業設施「農作產銷設施-農業生產 設施-網室-輕鋼鐵構造外覆防蟲網-栽培玉米及甜玉米」之 容許使用，依其提出之計畫書、圖記載，農業設施應為1樓 高「網室」，使用材料構造及預定使用年限為「輕鋼鐵構造 外覆防蟲網，20年」，設施建造方式：「申請做為網室，為 輕型鋼鐵結構建造，無壁體，外覆防蟲網」。經被告派員於 103年11月20日至現場會勘顯示現場施作簡易支撐架(無壁體 )，頂層尚無物體覆蓋(原處分卷第188頁)，經核大致與審查 辦法附表一：「設施種類：農作產銷設施-農業生產設施-網 室：有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠 布或遮陰網搭建。」規定之固定基礎相符，被告乃核發系爭 23件同意書，並於檢送同意書之函文及同意書內載明「請依 核定計畫內容使用」「不得擅自變更本同意使用以外之用途 及擴大面積」「未依計畫書內容使用者，原核定機關得廢止 許可」「不作本同意使用時應恢復回來使用」，有各該申請 書、農業設施使用生產計畫書、被告之函文及同意書等影本 附卷可憑(原處分卷第2-162頁、第163-187頁)。故被告核發 系爭23件同意書時已同時結合處分相對人應依核定內容使用 ，不得未依計畫書使用及變更同意使用以外之用途之作為及 不作為義務，以之作為核准發給系爭23件同意書之前提要件 ，在申請人違反此作為或不作為義務時，被告得廢止該授益 處分，此授益處分應認為附負擔之行政處分。 ４、原告5人繼於104年9月間向工務局取得網室使用執照(訴願卷 1第74-76頁)，工務局已於使用執照註明無雜項工程。則原 告取得使用執照後本應且即可依容許使用之經營計畫，以完 整之透光網室農業設施從事農作栽種，不生需另行申請免雜 項執照之困擾。但原告卻不自己經營農業，反將之交由毅晨 公司、毅暹公司、東協公司、宏祥公司(下稱毅晨等公司)等 能源公司另闢太陽能設備，以致上開公司必需向非農業主管 機關工務局申請給予「太陽光電發電設備免請領雜項執照」 之備查。而其送請備查之依據為設置再生能源設施免請領雜 項執照標準第5條第1項第1款：「設置太陽光電發電設備， 其高度為3公尺以下，且符合下列規定之一者，得免依建築 法規定申請雜項執照：一、設置於建築物屋頂。」及第6條 ：「設置前條太陽光電發電設備者，應於設置前，檢附下列 證明文件送所在地主管建築機關備查：一、太陽光電發電設 備之再生能源發電設備同意備案文件影本。……。」等依據 再生能源發展條例第17條授權訂定之規定。這些能源規範之 目的在於推動再生能源利用，帶動再生能源產業，均與網室 農業設施容許使用無涉。是原告取得系爭23件同意書及網室 使用執照後，改變方向朝再生能源之設置，延宕原可依被告 核定經營計畫使用網室經營農業之時程，足見原告申請系爭 23件同意書，目的是否真要作農業使用，表裡不明。至於工 務局對於毅晨等4家公司申請給予「太陽光電發電設備免請 領雜項執照」之備查案，僅依再生能源設施免請領雜項執照 標準第5條第1項第1款規定，就其所欲設置之太陽光電發電 設備，審查是否設置於高度3公尺以下之屋頂等要件而已， 當未深究其應否受農發條例規範之管制，該局雖逕於104年 間函覆予以備查(本院卷第29-30頁、原處分卷第191-195頁) ，惟尚難憑此認定臺南市政府所屬機關已認同原告此種借用 網室農業生產設施之支撐架設置之太陽能發電屋頂，為符合 審查辦法之「農業設施-綠能設施」。 ５、次查，毅晨等4家公司緊接以系爭農作產銷設施之支撐架為 基礎，於其上建構所謂之再生能源發電設備模組，架設太陽 能板，進而持完工照片(原處分卷第192-215頁)，依據「再 生能源發電設備設置管理辦法」，於105年3月25日、4月1日 、4月7日向臺南市政府申請「再生能源發電設備登記」，臺 南市政府審查後發覺有異，遂以「有關本案農業設施現場完 工情形，依『申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法』 規定，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建，本案農業設 施現場完工未含太陽光電發電設備部分，僅餘支撐架，是否 符合前開網室搭建之相關規定，惠請新營區公所協助釐清」 等由，先後以105年4月1日府經能字第1050307538號函、105 年4月7日府經能字第1050330950號函請被告派員會勘，有各 該函文附卷可佐(原處分卷第189-190頁、第216-217頁)。 ６、105年4月8日被告派員會同毅晨等4家公司、臺南市政府經發 局等人員現場勘查結果，系爭土地雜草叢生，未見種植玉米 或甜玉米，無農業經營事實，且係在支撐架上搭建太陽能板 屋頂，使原應為透光之網室變為不透光，非審查辦法第13條 第2項附表一所定之網室農業設施，故被告除於當天會勘紀 錄上載明其情，並表示系爭土地所請網室未依原核定計畫搭 建及使用，應恢復原容許使用項目等意見，並通知原告辦理 複查，若複查不及格，將廢止原核發之農業設施容許使用同 意文件，有現場照片、出席人員簽名表、現場會勘意見表等 附卷可資為證(原處分卷第218-238頁、第241-250頁)。此外 ，被告更於105年4月26日函請原申請人於105年5月26日前改 善完成(原處分卷第251頁)。嗣原申請人於105年4月28日以 「本案容許使用原申請網室，預計進行相關農業種植，過程 中發現原申請項目搭配綠能相關設施於種植上實屬不易。目 前正研究與實驗其他農業項目已達農地農用之目的」為由， 申請展延(原處分卷第252-274頁)。被告乃於105年5月9日派 員至系爭土地勘查，由於系爭土地仍僅見雜草叢生及搭蓋太 陽能設施，未見種植玉米或甜玉米，並無所述研究或實驗跡 象，無農業經營事實，亦無可透光之塑膠布或遮陰網搭建網 室之農業生產設施存在，有現勘紀錄可證(原處分卷第275 -297頁)，被告遂以105年5月11日所經建字第1050317707號 函否准渠等展延之申請(原處分卷第298頁)；但在此之前， 臺南市政府則權宜於105年4月及5月間先發給毅晨等4家公司 「再生能源發電設備登記」，並載明「本案農業設施如經原 核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之 太陽光電設施將失所附麗，本局依本辦法(註：再生能源發 電設備設置管理辦法)第12條規定辦理(註：第12條為有關再 生能源發電設備申請同意備案或設備登記之撤銷或廢止規定 )」等情，為兩造所不爭，並有原告提出之臺南市政府105年 4月27日府經能字第0000000000 A號函及105年5月6日府經能 字第0000000000A號函可佐。雖然毅晨等4家公司立即與訴外 人艾欣能科有限公司(下稱艾欣能科公司)訂定「後鎮太陽能 農許用地租賃契約」，相關約定略為：「租賃期間105年5月 4日起至110年5月3日止，租金每年1元，另電場之清潔管理 及作物管理收成均由艾欣能科公司處理，艾欣能科公司每月 應定期清洗太陽能面板1次並協助更換故障之PVinverte r作 為抵償租金，另艾欣能科公司農業種植之產品，主要為楊桃 豆、藥用槴子花、藥用芋頭、仙草等，並應於105年6月10日 前完成翻土耕作的準備，此外電廠的農業用水由艾欣能科公 司負責，農業用電則由原告負責申請，但使用的電費由艾欣 能科公司支付，而太陽能電廠，於太陽能板下植栽為農電共 生系統，另太陽能系統代管啟程點，為各設備正常運作後， 交接管理」等情，有租賃契約可參(原處分卷第309-313頁) 。惟此更足以印證系爭23件同意書申請人自己並未依核定計 畫從事農業經營，反而將土地所有權整合為原告5人所有， 復層層轉給發展能源之營利事業使用甚明。其後，系爭同意 書原申請人雖共同委託原告周奕宏於105年5月21日(被告收 文日105年5月23日)向被告提出書面請求：「……四、本案 曾於105年2月請農事耕作人員至案場討論種植及排水溝配置 事宜，因前項函文未明確標示預計徵收之土地範圍，擔心如 若種植作物後會形成白忙一場，致遲滯耕作期程。五、本案 與雲林縣○○鎮○○○段○○○○號為相關開發。本人105年4 月28日宏（晨）字第1050428002號函『……研究與實驗其他 農業項目已達農地農用之目的……』，所進行施作農地位於 虎尾子段918地號。旺和光能有限公司……與艾欣能科有限 公司……簽訂農許用地租賃契約計5年……，進行楊桃豆種 植。……。六、本案與艾欣能科有限公司亦有簽訂農許用地 租賃契計5年……。七、目前已預計農事人員整地翻土。因 虎尾子段案場實驗尚未完成，故本案希望貴所能依前述函文 ，同意展延改善時程6個月，以利後續農事耕種作業。…… 」(原處分卷第299頁)。被告受理評估後以105年6月4日所經 建字第1050376087號函同意原告展延，改善期限延至105年8 月8日，並強調：「……三、依據申請農業用地作農業設施 容許使用審查辦法第33條規定略以，未依計晝內容使用者， 原核定機關得廢止其許可。有關臺端所請展延期程之理由， 與本案依規定恢復原核定之農業經營計晝內容使用，兩者並 無相關性，故仍請速依規定恢復原農業經營計畫內容使用。 四、審酌臺端尚有意願改善，本所原則同意展延一次，改善 期限延至民國105年8月8日，且不得再申請展延。如無法依 原核定計劃改善，本所將依33條規定廢止原同意書，並請另 行提送變更申請。」(原處分卷第315-316頁)。惟改善時間 屆至，被告於105年9月1日派員赴系爭土地辦理複勘，但除 後鎮段673-22及673-30地號土地外，原作農業設施支撐架之 頂部依然設置太陽能板屋頂，另部分土地雖有翻耕跡象，仍 未見種植經營計畫書所述玉米或甜玉米，後鎮段673-22地號 土地則仍雜草叢生，另系爭土地外覆黑網則包括多筆地號之 土地，單一設施之四周非以可透光之塑膠布或遮陰網搭建， 至於支撐架週界內、太陽能板設施下方土壤，幾無作物長出 ，呈現裸露土壤狀態，有複勘會勘紀錄表現場照片可資對照 (原處分卷第321-338頁)。綜上各情，本件表面上雖交由艾 欣能科公司經營所謂之農電共生系統植栽，但實際上仍係借 用獲准設置之農業生產設施支撐架作為太陽能板之支柱，而 無農業經營之事實，此種以農業設施之部分結構作為架設太 陽能板發電設備之結構體，祇是利用硬體之結合，已失農業 經營本質，並非審查辦法所稱之結合農業經營之「綠能設施 」，更非審查辦法第28條所指未改變被附屬之農業設施性質 之「附屬綠能設施」，可以認定。本件雖已取得農業用地作 農業生產設施之容許使用，但未依原核定之計畫內容使用， 縱事後在太陽能屋頂發電設備下方或外面土地栽種作物，但 此種改變網室農業設施之屋頂型太陽能發電設備，並非農發 條例及審查辦法所稱供農業使用之農業設施，即有未依核定 計畫內容使用而未履行其負擔之情形，足以認定。被告以原 告未履行依原核定計畫內容使用為由，依其於同意書上所附 之負擔條件及審查辦法第33條第2項規定廢止系爭23件同意 書，揆諸前揭規定，於法並無違誤。 (五)原告雖稱：農發條例第8條之1第3項僅授權「容許使用與興 建之種類、興建面積與高度、申請程序」由審查辦法定之， 惟審查辦法第6條第2款卻規定「經營計畫顯不合理，或設施 與農業經營之必要性顯不相當」而授與主管機關廣泛判斷權 限，而可限制人民之財產權與工作權，違反授權明確性原則 ，並增加母法所無之限制云云。惟查，審查辦法第6條第2款 固規定「經營計畫顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯 不相當者，主管機關應不予同意」，惟本件被告審查原告之 申請後，業於103年12月30日發給原告網室容許使用同意書 ，並未依審查辦法第6條第2款規定不予同意，是以本件爭議 與審查辦法第6條第2款規定無涉，原告執此爭執不符授權明 確性原則，並無可採。 (六)至原告主張其於系爭土地設置太陽能設施，係由不同機關核 准及審查，原處分以系爭網室上覆不透光之太陽能板為由廢 止系爭23件同意書，違反機關權限劃分、行政一體及信賴保 護原則云云。惟按： １、信賴保護原則是法治國家的重要原則，依據此一原則，人民 對於公權力行為與決定所給予的信賴，公權力應適度的加以 保護，人民之所以對公權力行為決定產生信賴與時間的累積 有關，人民主張信賴保護之要件有三：⑴信賴基礎：必須是 公權力決定或行為將導出某特定的法律狀態，而足以引起人 民產生特定的期望。⑵信賴表現：須人民因信賴公權力決定 或行為將繼續有效存在，所為有關自身權益之外在表現。⑶ 信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。由於信賴保護於時 間的回溯有重要關聯，故應釐清先前有何種公權力行為與決 定，使人民產生信賴基礎；及人民是否有因出於信賴該公權 力行為或決定而有重要之作為(信賴表現)。另關於信賴不值 得保護的情況，行政程序法第119條雖係針對授益行政處分 之撤銷而定，惟參酌司法院釋字第525號解釋，行政程序法 第119條：「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得 保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政 處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述， 致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知 行政處分違法或因重大過失而不知者。」之規定，應可適用 於各種行政行為。 ２、查，如前所述，本件原申請人申請農業用地作農業設施之內 容，本即為網室，生產計畫為玉米與甜玉米培植栽種，並經 被告早於103年12月30日依其申請，核發系爭23件同意書容 許原申請人於系爭土地設置「網室-有固定基礎之網室以一 層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之農業生 產設施在案。則原申請人或原告早可依其申請及獲核定之經 營計畫設置符合規定之網室農業設施，種植農作。故被告核 發之系爭23件同意書，內容明確，並無使原告產生可以使用 太陽能板屋頂取代原應為透光網室設施之期望。至於工務局 核發使用執照之標的，亦是原告獲得容許設置之農業生產設 施-網室，執照上並註明無雜項工程，有原告提出之使用執 照可憑(本院卷第27頁)，衡情同樣不至於使原告產生可以變 更網室型式農業設施而以太陽能板屋頂取代之期待。至於訴 外人毅晨等4家公司並非系爭23件同意書之申請人或受處分 人，亦非系爭土地所有權人，其介入經營後，在原獲准設置 之透光農業設施結構上去架設太陽能發電設備，變更原農業 設施性質，更與被告與工務局之作為無涉。是原告主張其已 取得工務局核發之使用執照及毅晨公司等4家公司已取得上 述太陽能設備免雜項執照，而有信賴基礎，主張應受信賴保 護，被告不得廢止系爭23件同意書云云，並無可採。 ３、至於臺南市政府雖於105年4月27日及105年5月6日發函同意 系爭土地設置再生能源發電設備登記(本院卷第31-36頁)， 惟如前述，此諒係權宜之舉，蓋毅晨等4家公司申請上開登 記時，臺南市政府已發現本件架設太陽能板之設備與原獲准 之農業設施-網室不同，原有農業設施僅餘支撐架，恐涉及 違反審查辦法相關規定，因而致函被告派員於105年4月8日 現場會勘，被告並於會勘結果明白表示現場設施與原核定計 畫之網室農業設施不符(原處分卷第216-238頁、第241- 250 頁)，故臺南市政府雖先函准登記，惟於同意函文注意事項 載明：「本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同 意，其農業設施上附屬設置之太陽光電設施將失所附麗，本 局依本辦法（註：再生能源發電設備設置管理辦法）第12條 規定辦理。」(本院卷第31-36頁)，故亦無使原告產生其利 用原定農業設施之支撐架去建構太陽能發電設備係屬合法之 信賴。 ４、原告既知本件容許設置農業設施及由毅晨等4家公司出面申 請之太陽能光電設施，係由不同主管機關核准及審查，卻逐 步先由原申請人23人取得系爭23件農業設施-網室之容許使 用同意書，而後移轉所有權至原告5人，再由毅晨等4家能源 公司出面申請「太陽光電發電設備免請領雜項執照」之備查 ，遍設太陽能發電設備，繼再使臺南市政府權宜發給設置再 生能源發電設備登記，參以再生能源發電設備設置管理辦法 第8條規定，上開太陽能設備之後必需與經營電力網之電業 辦理簽約，益證其意在電業發展而與農業經營無關。足見原 告及毅晨等4家公司明知各機關主管事務不同，且涉及不同 設備之法令適用，仍執意試探，則本件不依系爭同意書核定 之計畫設置農業設施從事農業，衡情是原告明知故為，原告 並無值得保護之信賴。則被告於發現違法情事後，本於核發 農業設施容許使用之機關權限，依法行政，落實農發條例保 護農地農業永續之宗旨，並無違反行政一體、機關權限劃分 及信賴保護原則。原告以前詞爭執被告原處分違法云云，並 無可採。 (七)至於審查辦法第28條後段雖謂「該附屬設置之綠能設施免依 第4條規定提出申請」，但對照同條前段「本辦法附表所定 各類農業設施，得附屬農業設施」之文義及審查辦法之附表 內容，足見得附屬設置綠能設施之農業設施，為審查辦法第 3條第1款之「農作產銷設施」、第2款之「林業設施」、第3 款之「自然保育設施」、第4款之「水產養殖設施」及第5款 之「畜牧設施」，並各該設施縱然附屬設置「綠能設施」亦 不得反客為主，改變原有農業設施之功能與性質。是以，審 查辦法第28條所稱免依第4條規定提出申請之原因，在於因 該「綠能設施」既是附屬設置於前揭農作產銷設施等「農業 設施」而供各該農業設施經營農業使用，然因各該「農業設 施」已事先依第4條規定提出申請，則附屬設置於各該「農 業設施」之「綠能設施」既僅為農業設施之配角，無礙原設 施性質，故為簡政便民，無另行要求再行申請之必要。但如 超出「附屬」角色而成為獨立之「綠能設施」，解釋上，當 無審查辦法第28條之適用，殆無疑義。依前述105年4月8日 、5月9日現場勘查照片，系爭土地均雜草叢生無農作，現場 遍布以支撐架架起之太陽能發電系統；甚至105年9月1日被 告至現場複勘時，已在被告103年12月30日核發系爭容許使 用同意書將近2年之後，但部分土地僅有重新整地翻土跡象 ，現場支撐之太陽能發電系統完全不符原容許使用之農業設 施(網室)，尤其設施底下土壤裸露無作物，縱設施旁邊有看 似雜草作物，難認實際從事農業，且該太陽能設施已改變原 農業設施之性質，與農業經營無關，從而並非「附屬」原農 業設施之「綠能設施」，足以認定。原告主張其僅是在獲准 設置之網室農業設施上「附屬」設置綠能設施，並未超過原 容許使用範圍，而且原告會尋找適合的作物栽種等詞，爭執 其並無未依核定計畫內容使用之違法云云，並無可採。 (八)至原告主張原處分係以農委會104年2月12日農企字第104001 2074號函為考量，而主張該嗣後作成之公函於本件並無適用 ，被告據此為廢止依據有違信賴保護原則云云。惟查，農委 會前開函文係依據行為時審查辦法闡釋農業設施屋頂設置附 屬綠能設施之審查作業流程，並未新增農發條例或行為時審 查辦法所無之限制，或使被告憑此具有行為時審查辦法所無 之廢止權限，此有農委會104年2月12日農企字第1040012074 號函（訴願卷1第177-180頁）在卷足憑。再者，原處分亦均 明示其廢止依據係行為時審查辦法第33條規定，即原告所有 之系爭土地係因未依核定計畫內容使用，違反其應履行之負 擔及審查辦法第33條第1項規定，從而廢止系爭23件同意書 ，縱無前開農委會函釋之存在，亦無礙原處分之作成，是原 告泛稱被告以嗣後取得的公函廢止其合法取得之農業設施許 可，有違信賴保護原則云云，殊難憑採。 (九)按「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助 於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選 擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不 得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條所 規定。查，被告原核發之系爭23件同意書之附註欄明確敘明 「請依核定計畫內容使用。未依計畫內容使用者，原核定機 關得廢止許可，並依法處理」等語，已告知原告該違反之法 律效果。尤其本件所設置者並非原獲核准之農業設施，復無 實際農業經營，且自被告105年4月8日會勘現場發現此情後 ，履次通知原告改善並一再給予原告展延改善期限，迨至10 5年9月1日被告再赴現場，現場依然高架太陽能板，未見原 容許使用之農業設施(網室)，亦無農業經營事實，該太陽能 板設施既與農業經營無涉，當無法容任此種情形繼續存在， 則被告在命原告改善無著之情形下，認為如不廢止系爭同意 書，將影響土壤地力之永續，實無法保護系爭土地之農用本 質，核已權衡輕重，採取適當處分，並無濫用裁量權亦無違 比例原則。原告主張被告未考量原告已架設可透光之黑網且 已有整地翻土之舉，復未考慮毅晨等4家公司已投注巨大經 費，而未採取輔導轉型措施或其他侵害較小的手段，即採取 最嚴厲之廢止處分，且相較其他縣市，臺南市政府廢止件數 最多，本件顯有裁量濫用，違反比例原則之違法云云，均非 可採。 六、綜上所述，原告之主張，並不可採。本件有未依核定計畫內 使用而違反系爭23件計畫書所附負擔情事，被告以本件有未 履行負擔及違反審查辦法第33條第1項規定情事，以原處分 廢止系爭容許使用同意書，認事用法均無違誤。訴願決定遞 予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷訴願決定及 原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造 其餘攻擊防禦方法，均與本件判決結果不生影響，故不逐一 論述，附此敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如 主文。 中　　華　　民　　國　　106　 年　　7　　月　　27　　日 高雄高等行政法院第三庭 審判長法官　戴 見 草 法官　孫 國 禎 法官 簡 慧 娟 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　106　 年　　7　　 月　　27　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官 蔡 玫 芳