高雄高等
行政法院
裁定
107年度訴字第142號
民國109年4月30日
辯論終結
原 告 林家慶即淨園市民休閒農場
原 告 淨園國際開發股份有限公司
代 表 人 林家慶
被 告 交通部民用航空局
代 表 人 林國顯
被 告 交通部民用航空局高雄國際航空站
代 表 人 傅耀南
共 同
訴訟代理人 蔡錫欽
律師
複 代 理人 王芊智律師
上列
當事人間
損失補償事件，原告不服交通部中華民國106年11
月24日交訴字第1060026025號
訴願決定，提起
行政訴訟，本院裁
定如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、
程序事項︰
一、
按「訴狀
送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意或行政法院認為
適當者，不在此限。」「有下列情形
之一者，
訴之變更或追加，應予准許：……二、
訴訟標的之
請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111
條第1項、第3項第2款分別定有明文。本件原告起訴聲明原
為：「原處分(交通部民用航空局高雄國際航空站民國106年
2月6日高業字第10650005261號函，下稱甲函)、原駁回異議
之決定(交通部民用航空局高雄國際航空站106年7月13日高
業字第1065003504號函，下稱乙函)及
訴願決定均
予以撤銷
，並由被告另為適法之處分」（本院卷一第17頁）。
嗣原告
於107年8月1日變更聲明為：「原處分(甲函)、原駁回異議
之決定(乙函)及訴願決定均予以撤銷」（本院卷一第118頁
），經核其訴之變更與原訴請求之基礎事實相同，
揆諸前揭
規定，於法並無不合，應予准許。
二、原告淨園國際開發股份有限公司為適格原告：
㈠按「人民對於中央或地方機關之
行政處分，認為違法或不
當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但
法律
另有規定者，從其規定。」「
自然人、法人、非法人之團
體或其他受行政處分之
相對人及
利害關係人得提起訴願。
」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定
，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定
期間逾2
個月不為決定者，得向行政法院提起
撤銷訴訟。」訴願法
第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。
準此，行政處分相對人以外之利害關係
第三人，如認為行
政處分違法損害其權利或利益，亦得依
上開法條提起訴願
及撤銷訴訟。
㈡查原告淨園國際開發股份有限公司(下稱淨園公司)是否確
有於本件拆遷土地範圍內營業，並因
徵收行為導致營業規
模縮小而受有營業損失之爭議，被告於105年10月31日召
開之「有關淨園休閒農場地上物查估發價協調會議」即認
「本站針對淨園休閒農場設置2家公司營業損失部分，請
承辦單位依據相關規定或案例給予補償」(見高雄地院卷
第69頁)，嗣被告高雄航空站以乙函說明本件徵收面積不
影響淨園公司繼續營業使用及營業停止之情事，故不予補
償。原告林家慶即淨園市民休閒農場(下稱淨園農場)提起
之訴願，仍就淨園公司於96年10月2日獲高雄市政府核准
營利事業登記，於
系爭土地上為門票收取、園內餐飲業經
營等業務，自因本件徵收受有實際營業而無營業損失
等情
節續為爭執。則從上開
兩造函文及訴願過程形式上觀之，
原告淨園公司法律上之權益，自有因乙函之回覆有受影響
，為「原處分(乙函)」利害關係人，故其雖非訴願決定之
相對人，仍得提起本件撤銷行政訴訟，而屬當事人適格(
至其實体主張是否有無理由係別一問題)，被告主張淨園
公司部分非適格原告，尚非
有據。
㈢再者，上開甲函、乙函(詳如後述)均係建築
改良物或營業
所屬主體為內容，亦即以原告淨園農場為函文對象，或函
文內容述及原告淨園公司部分。至於「自然人林家慶」部
分均未觸及，故「自然人林家慶」雖分別為上開獨資、公
司之負責人、代表人，於商業經營利益之歸屬僅屬「
反射
利益」，且其亦非函文通知之對象，則顯非因函文而權益
受影響之人，並無提起訴願或行政訴訟之資格，並非適格
原告，原告起訴狀仍將自然人林家慶單獨列為原告(見本
院卷一第17頁)，即非適法，
併予敘明。
貳、實體事項：
一、爭訟概要:
緣被告交通部民用航空局（下稱民航局）高雄國際航空站（
下稱高雄航空站）辦理「高雄機場北側
都市計畫劃定為機場
用地取得計畫」（下稱系爭計畫），坐落高雄市○○區○○
段（下稱中厝段）852-1、853-1、854-1、855-1、856-1、8
57-1及883-1等土地（下稱系爭土地）之所有權人均同意以
協議價購方式提供土地，並辦竣所有權移轉登記在案。原告
淨園農場與淨園公司均設址於高雄市○○區○○里○○街○○
○巷○○○○○號，該土地及地上物均為系爭計畫徵收範圍，被
告高雄航空站
乃以甲函向原告淨園農場提出系爭土地土地改
良物補償複估成果。原告淨園農場對地上物複估及營業損失
聲明異議，被告高雄航空站遂以乙函向原告淨園農場提出查
估結果
略以，(一)地上物補償部分︰
農作改良物補償費新臺
幣（下同）115萬8,176元、建築改良物補償費886萬8,676元
；(二)營業損失補償部分︰原告淨園農場營業損失補償費18
萬8,228元，原告淨園公司營業損失部分，因本件並無影響
其繼續營業使用及營業停止之情事，故不予補償等語。原告
淨園農場對被告高雄航空站乙函不服，提起訴願，遭決定不
受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
㈠主張要旨︰
⒈甲函對象是否包含原告淨園公司及林家慶均尚未釐清，而
訴願決定亦然，此觀之甲函、乙函之受文者為原告淨園農
場，訴願決定之訴願人為原告淨園農場，然訴願決定卻記
載：「本件訴願人為土地承租人，於用地上設有淨園市民
休閒農場及淨園國際開發有限公司2間營利事業……淨園
國際開發有限公司營業損失部分，因本件並無影響其繼續
營業使用及營業停止之情事，故不予補償。」等語，又本
件被徵收部分之營業土地之承租人為原告淨園公司，顯然
本件處分之對象，以及訴願人究為何人均未明確。
⒉原告淨園農場係遵照被告高雄航空站乙函提起訴願，雖於
訴願書中將該函列為爭訟之行政處分，
惟本質上仍係就被
告高雄航空站甲函所作成之處分為爭訟，應無影響訴願前
置原則之判斷。又被告高雄航空站係依據
土地徵收條例、
高雄市舉辦公共工程拆遷補償及救濟
自治條例（下稱高市
拆遷補償條例）、土地及土地改良物徵收營業損失補償基
準（下稱損失補償基準）等規定，核發補償金額，是被告
高雄航空站甲函係被告單方面作成之核發補償費之行政處
分，無論係被告高雄航空站甲函作成之處分已對原告所得
主張之補償數額產生
規制作用，抑或被告高雄航空站乙函
之異議決定確實係駁回原告之異議而對原告產生規制作用
，均應認定係行政處分之性質，而訴願決定書顯然並未釐
清原處分究為何者即逕以被告乙函之異議決定為原告所爭
訟之原處分，甚至認定其僅為單純事實論述及理由說明而
予以訴願不受理之決定，實嫌率斷！
⒊被告高雄航空站決定補償原告淨園農場農作改良物115萬8
,176元、建築改良物886萬8,676元、營業損失18萬8,228
元，均屬偏低。
⒋被告高雄航空站甲函認定原告淨園公司無營業損失，應有
認事用法之
違誤：
⑴原告淨園公司址設於高雄市○○區○○街○○○巷○○○○○
號，確實位於拆遷土地之範圍內，且確實有於拆遷土地
範圍內營業之事實，並因而獲有營業收入，而本件徵收
行為確實會導致原告淨園公司之營業規模縮小，而應依
高市拆遷補償條例第14條第1款、損失補償基準第4條第
1項規定給予營業損失之補償。
⑵兩造曾於105年10月31日「有關淨園休閒農場地上物查
估發價協調會議」作出「本站針對淨園休閒農場設置2
家公司營業損失部分，請承辦單位依據相關規定或案例
給予補償」之結論，嗣卻於甲函中
否准原告淨園公司之
營業損失，顯然有違誠信！而被告高雄航空站所援引之
「正鑫聯合法律事務所」出具之
法律意見書固謂：「淨
園國際開發有限公司雖然設籍在高雄市○○區○○街○○
○巷○○○○○號，該公司係開發公司，並非以被徵收土地
或土地改良物為其營業之行為，亦即並非以被徵收土地
或改良物之營業使用為其公司營利之來源，其營業行為
與被徵收土地或土地改良物無關，僅係設立營利事業登
記之地方，其營業行為與土地或土地改良物徵收致使營
業受損無關，因此，淨園國際開發股份有限公司申請營
業損失之補償，於法無據，應予否准。」
云云，然此已
涉及原告淨園公司有無實際使用被徵收土地或土地改良
物以營利之事實層面之判斷，並非一般僅提供法律判斷
之法律意見書所得與焉，更何況該律師事務所並未為事
實上之調查，又憑何認定原告淨園公司無實際營業行為
？是甲函以此認定原告淨園公司不合於營業損失補償之
要件，顯然有認事用法之違誤。
⑶系爭土地於94年間雖由原告淨園農場申請作為經營休閒
農場使用，然嗣於96年9月12日
設立登記原告淨園公司
，並於96年10月2日獲高雄市政府核准營利事業登記，
於系爭土地上為門票收取、園內餐飲業經營等業務，而
營業登記之所在地即高雄市○○區○○里○○街○○○巷
○○○○○號，屬於系爭土地之範圍內，此有原告淨園公司
於經濟部網頁之登記資料以及高雄市政府核發之營利事
業登記證
可稽，且原告淨園公司既為系爭土地之承租人
，焉有不為自己所使用之理？再者，休閒農場百分之90
以上之收入(舉凡門票、園內餐飲收入等）均為原告淨
園公司之收益，此亦為原告淨園公司於每年申報稅捐時
如實申報，是被告主張系爭土地不可能為原告淨園農場
與原告淨園公司重複使用，而原告淨園公司並未於系爭
土地上實際營業而無營業損失云云，實非事實。
⒌原告淨園農場於提起訴願時原以被告高雄航空站為訴願相
對人，以被告民航局為訴願管轄機關，然卻遭被告民航局
移送交通部
訴願審議委員會審議，且移送函文記載：「不
服本局高雄國際航空站……處分提起訴願」等語；而交通
部亦認定被告民航局為
原處分機關並令其提出
答辯書，是
被告民航局即因而成為訴願程序之相對人；且自甲函、乙
函所示被告高雄航空站所作成之函文均未見其身為
行政機
關所應有之關防印信，從而原告於起訴之初認定被告高雄
航空站僅為被告民航局之內部單位而將民航局列為本件被
告。然觀之被告高雄航空站訴訟代理人委任狀上確有被告
高雄航空站之關防印信，又於被告民航局網站查得被告高
雄航空站有獨立之組織法亦即「交通部民用航空局所屬航
空站組織通則」，
堪認被告高雄航空站應非內部單位而是
行政機關，
爰將被告更正為高雄航空站。另訴願程序之答
辯機關並非被告高雄航空站，而係被告民航局，本件訴願
程序是否因交通部及被告民航局之重大疏失而影響正當
行
政程序踐行？
⒍依土地徵收條例第5條第1項、第11條第1項、第20條第1項
規定可知需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應先
向土地或土地改良物之所有權人協議價購或以其他方式取
得；協議價購不成或無法以其他方式取得時，始得申請徵
收；而徵收補償費應於徵收公告期滿後15日內發給。被告
高雄航空站確實未就原告淨園農場所有之地上物、土地改
良物申請徵收，此有被告高雄航空站於107年3月2日
聲請
停止執行之調查證據程序中
自承：「徵收公告通常是需要
地方政府公告，因為我們土地是協議價購取得，所以市政
府不幫我們作地上物的徵收……」等語可稽，故本件既未
徵收，則被告甲函核發補償費予原告淨園農場即
於法不合
，應屬違法而應予撤銷。
㈡聲明︰原處分(甲函)、原駁回異議之決定（乙函）及訴願決
定均予以撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
㈠答辯要旨︰
⒈被告高雄航空站甲函函知原告淨園農場，關於系爭計畫拆
遷範圍內土地改良物補償複估成果乙份送達原告淨園農場
，並請其針對地上物查估權屬、種類、數量、面積予以確
認及營業損失補償範圍說明，據以補償之依據，核其內容
係屬單純事實敘述及說明，並無直接發生公法上法律上效
果，本質上並非行政處分，揆諸最高行政法院44年判字第
18號判例意旨，自不得提起撤銷訴訟。
⒉原告淨園農場於94年8月23日取得行政院農業委員會核發
農業經營體驗型許可登記證，申請登記面積為1.1546公頃
，申請範圍含中厝段853地號(面積0.1804公頃)、854地號
(面積0.3003公頃)、855地號(面積0.2327公頃)、856地號
(面積0.2366公頃)、857地號(面積0.1244公頃)、883地號
(面積0.0802公頃)、此有原告之休閒農場許可登記證影本
1份
可參。足見系爭徵收土地及地上建物均係原告淨園農
場在營業使用。系爭土地雖係原告淨園公司名義承租，但
實際上既然係原告淨園農場合法使用，不可能同時再由林
家慶及原告淨園公司重複使用，原告淨園公司雖設址在與
原告淨園農場即高雄市○○區○○街○○○巷○○○○○號相同
，但原告淨園公司並非係系爭土地及土地改良物實際使用
者，雖系爭土地係其承租供原告淨園農場營業使用，此乃
其與原告淨園農場之間之關係。
⒊系爭土地上地上物及建築改良物所有權人與土地所有權人
係分屬不同人，被告高雄航空站亦進行下列查估等協議價
購之作業:
⑴關於原告淨園農場地上物之基地土地部分，用地之基地
為中厝段853-1地號（所有權人楊朝源）、854-1地號（
所有權人梁朝貴）、855-1地號（所有權人佘清峯）、
856-1地號（所有權人佘錦杰及佘順正應有部分各2分之
1）、857-1地號（所有權人佘朝男、佘林秀理應有部分
各2分之1）及883-1地號（所有權人佘清峯）等6筆土地
，被告高雄航空站分別於104年9月30日、同年10月1日
、同年10月15日、同年10月13日、同年10月16日、同年
10月15日與系爭土地所有權人達成協議價購作業並完成
所有權移轉登記。
⑵被告高雄航空站進行系爭土地協議價購，同時亦進行地
上物查估工作，於104年3月10日通知原告淨園農場，被
告高雄航空站委託之天下不動產估價師事務所於104年2
月2日辦理地上物及農作物現場勘估，因原告淨園農場
部分地上物屬合法申請之休閒農場，請原告淨園農場提
供高雄市政府
核定之竣工圖或建築
使用執照，以
茲證明
地上物核發金額及範圍，原告淨園農場並未提供，查估
單位再於104年3月2日至現場辦理查估確認作業，亦未
取得，乃通知原告淨園農場限於104年3月13日提送被告
，以作為核發地上物之依據。
⑶被告高雄航空站
復於104年6月9日檢附地上物查估調查
表、照片及複估申請書各一份通知原告淨園農場等地上
物所有權人，確認地上物查估權屬、種類、數量、面積
等，若有異議請於104年6月25日前向被告提出複估申請
。
⑷被告高雄航空站於104年8月24日通知原告淨園農場等地
上物所有權人，請於104年8月25日攜帶身分文件等至現
場辦理複估地上物作業。
⑸被告高雄航空站於105年10月5日檢附建築及農作改良物
清冊通知原告淨園農場等，對於補償種類、數量及金額
予以確認，如有疑義於105年10月15日前提送異議書。
⑹105年10月21日通知原告淨園農場、被告民航局、天下
不動產估價事務所等單位於105年10月31日在被告高雄
航空站之國內線第一會議室召開地上物協調會議。被告
高雄航空站依上開協調會議通知原告淨園農場於105年1
1月7日上午10時辦理複估作業。
⑺被告高雄航空站於106年2月6日檢送土地改良物補償複
估成果1份通知原告淨園農場確認，若有疑義於106年2
月15日前檢具異議理由。原告淨園農場則於106年2月14
日檢附理由聲明異議。
⑻被告高雄航空站於106年2月24日高業字第1065000886號
函復原告淨園農場。被告高雄航空站對於原告淨園農場
土地改良物補償複估聲明異議案，有乙函影本可參。
⑼綜上，被告高雄航空站依法進行辦理地上物查估，與原
告淨園農場進行協議價購之作業，均向其說明後續辦理
地上物查估及執行作業，因其對於被告高雄航空站委託
天下不動產估價事務所所查估、複估之金額均表示異議
，且被告民航局表示除非原告淨園農場同意依據被告高
雄航空站查估部分作成協議，才可以辦理公告，因此
迄
今無法辦理公告。準此，被告高雄航空站與原告淨園農
場之協議價購尚在進行中，被告高雄航空站甲函通知複
估成果資料與原告淨園農場係屬協議價購之意思表示，
並非行政處分，雖被告高雄航空站
諭示
行政救濟，當屬
錯誤之教示，自不受影響，且原告淨園農場聲明異議，
亦即對於協議價購不予承諾，自屬未達成協議價購，被
告高雄航空站亦表示繼續完成未完成之後續之徵收程序
。
⒋被告高雄航空站並無單獨之組織法規即無獨立組織編制及
無獨立預算，被告高雄航空站係隸屬被告民航局所屬下屬
航空站，係依交通部民用航空局所屬航空站組織通則及依
交通部民用航空局所屬航空站辦事細則，規範民航局所屬
航空站等級設有特等、甲等、乙等、丙等及丁等不同等級
航空站，設置單位多寡、人員編制而有不同，及規範所屬
航空站掌管經營管理之事項，準此，足見被告高雄航空站
並非
行政程序法第2條第2項規定之法定組織體之行政機關
，乃係屬被告民航局內部單位，欠缺行政訴訟之當事人能
力，不得為被告，原告起訴尚有不合法之情形，且其情形
不能補正，應予駁回。
㈡聲明︰原告之訴駁回。
四、
爭點︰
㈠被告高雄航空站是否為被告民航局之內部單位？
㈡被告高雄航空站106年2月6日函(甲函)及106年7月13日函(乙
函)是否為行政處分？原告起訴是否適法?
五、本院的判斷：
㈠被告高雄航空站為行政機關且為適格被告：
⒈行政機關之認定：
⑴行政程序法第2條第2項規定：「本法
所稱行政機關，係
指代表國家、
地方自治團體或其他
行政主體表示意思，
從事公共事務，具有單獨法定地位之組織。」是一
行政
組織體究為行政機關抑或內部單位，通常以有無單獨之
組織法規、有無獨立之編制及預算【通常均設有人事及
會計(或主計)單位】、有無印信三項標準而判定，如三
者皆具備之組織體為行政機關，否則屬於內部單位。
⑵有關交通部民用航空局之組織法規如下：
A.交通部民用航空局組織條例第10條：「（第1項）本局
視業務需要，得設各級航空站、飛航服務總臺、民航人
員訓練所等附屬機關。（第2項）前項附屬機關之組織
，另以法律定之。」
B.交通部民用航空局所屬航空站組織通則第1條：「本通
則依交通部民用航空局(以下簡稱本局)組織條例第10條
規定制定之。」第12條：「（第1項）特等航空站、甲
等航空站、乙等航空站設人事室，置主任1人，職務均
列薦任第八職等至第九職等，依法辦理人事管理事項；
其餘所需工作人員，就本通則所定員額內派充之。（第
2項）丙等航空站置人事管理員，由本局指派薦任組員
以上人員兼任。」第13條：「（第1項）特等航空站、
甲等航空站、乙等航空站設會計室，置會計主任1人，
職務均列薦任第八職等至第九職等，依法辦理歲計、會
計及統計事項；其餘所需工作人員，就本通則所定員額
內派充之。（第2項）丙等航空站置會計員，由本局指
派薦任組員以上人員兼任。」
C.交通部民用航空局所屬航空站辦事細則第1條：「為使
交通部民用航空局所屬各級航空站（以下簡稱各站）符
合交通部民用航空局所屬航空站組織通則規定，並應各
站業務需要，提高行政效率，特訂本細則。」第3條：
「（第1項）特等、甲等、乙等、丙等航空站分別設下
列各組室：一、特等航空站設業務組、維護組、航務組
、貨運組、企劃組、總務組、會計室、人事室及政風室
。二、甲等航空站設業務組、維護組、航務組、企劃組
、總務組、會計室、人事室及政風室。三、乙等航空站
設業務組、航務組、總務組、會計室、人事室及政風室
。四、丙等航空站設業務組、航務組。（第2項）丁等
航空站不分組室辦事。」
⒉經查，本件被告高雄航空站，係交通部民航局，依上述「
所屬航空站組織通則」「所屬航空站辦事細則」等規定而
設置之甲種航空站，有代表人，並有獨立之編制及預算【
其設有人事、主計單位，參被告組織編制圖，見本院卷二
第51頁】，且有獨立之印信(見高雄地院107年停字第1號
卷第121頁)，是被告高雄航空站為行政機關，
堪以認定，
自屬適格之被告，被告高雄航空站主張其僅為被告民航局
之內部單位，尚無足採。
⒊再者，原告不服乙函，提起訴願，惟訴願決定書當事人欄
僅記載被告民航局，原告起訴時亦僅列民航局為被告。本
院
開庭審理後，闡明原告之真意，原告表示係不服補償金
額及範圍之乙函及訴願決定而提起行政訴訟，本院審認訴
願決定理由已對被告高雄航空站作出之乙函是否為行政處
分為審認，且被告高雄航空站亦經本院認定屬行政機關如
前，故原告107年5月30日聲請將被告追加(更正)為高雄航
空站，因請求之基礎不變，本於相同原因事實之爭執，並
不妨礙被告民航局之防禦與訴訟之終結。再者，原告對補
償金額及範圍不服，應以原函文之機關為對造，循序提起
訴願及行政訴訟，始足以除去不利益而達保障權利之訴訟
目的。從而，原告補正適格之被告即作成乙函之高雄航空
站為被告，於法即無不合，併予敘明。
㈡甲函、乙函非行政處分，原告起訴不備要件：
⒈按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁
定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補
正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民
因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法
律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起
訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為
決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第10
7條第1項第10款、第4條第1項分別定有明文。而此所謂行
政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項
規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定
或其他
公權力措施而對外直接發生
法律效果之單方
行政行
為而言。職是，對非行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不
備要件之違法，應以裁定駁回之。
⒉次按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」「（第
1項）需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防
、交通或水利事業，因公共安全急需使用土地未及與所有
權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取
得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議且無法
以其他方式取得者，始得依本條例申請徵收。（第2項）
前項協議之內容應作成書面，並應記明協議之結果。如未
能達成協議，應記明未達成協議之理由，於申請時送交中
央
主管機關。」土地徵收條例第5條第1項前段、第11條第
1項、第2項分別定有明文。據此足知「協議價購」乃土地
改良物徵收之法定先行且必經之程序，需地機關依前揭條
文規定，在徵收前與建築改良物所有權人達成價購協議，
就協議內容作成之書面，核其性質應屬
行政契約。
⒊經查，被告高雄航空站就原告主張之土地改良物及營業損
失，如被告前揭說明係先委託不動產估價師勘查溝通說明
，然無共識，嗣於105年10月31日進行地上物查估發價協
調會議，後被告高雄航空站即以甲函檢送土地改良物補償
複估成果1份通知原告淨園農場確認，原告淨園農場於106
年2月14日檢附理由聲明異議，被告高雄航空站乃於106年
2月24日以乙函復原告淨園農場，而觀其內容均係被告就
土地改良物拆遷補償費一事，依原告同意之查估基準進行
查估，並說明補償之金額及範圍，並將據以作為補償依據
，核其性質為單純之
觀念通知，並非被告就公法上具體事
件所為對原告直接發生法律效果之
單方行政行為，故非行
政處分。況乙函若以「協議價購契約」之形成過程作解讀
，亦僅屬被告就補償範圍所為之意思表示，原告既提出訴
願，即屬不同意(不為承諾)，兩造仍屬意思表示不一致，
契約仍未成立，亦即兩造就補償金額及範圍仍屬磋商階段
。至本件若協議價購不成立，需用土地人依法擬具詳細徵
收計畫書，送由內政部核准辦理徵收後之相關爭議，方屬
徵收處分之相關爭議。
⒋從而，訴願決定認乙函僅屬觀念通知，原告不得提起訴願
，而不予受理，核無不合。原告對非屬行政處分之甲、乙
函，依行政訴訟法第4條規定提起撤銷訴訟，其起訴不備
撤銷訴訟之要件，依上開說明，應以裁定駁回。
⒌管轄瑕疵之審查：
⑴按訴願法第4條第6款規定：「訴願之管轄如左：…六、
不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處
分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。…。」
是以不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另
有規定依其業務監督定之者，從其規定外，原則上應依
訴願法第4條各款規定之「法定訴願管轄機關」以定其
受理
訴願機關。
⑵次按訴願法第12條第2項規定：「無
管轄權之機關就訴
願所為決定，其上級機關應
依職權或依申請撤銷之，並
命移送於有管轄權之機關」，惟「本項之適用宜解為：
係指違反土地專屬管轄或其他欠缺事務管轄權限已達重
大明顯之程度，至訴願決定無效者為限，若雖違反土地
管轄或事物管轄，但情節並非重大明顯，且有管轄權之
機關如就該事件仍應為相同之訴願決定時，即無須撤銷
即命移轉管轄(
參照行政程序法第115條)」【參吳庚，
行政爭訟法論(第4版)，2008年3月，頁383】。
⑶經查，本件被告高雄航空站辦理「高雄機場北側都市計
畫劃定為機場用地取得計畫」，並以乙函通知原告淨園
公司營業損失部分不予補償，並於乙函末敘明：「……
本站針對地上物補償及營業損失補償皆維持原補償核發
金額，貴公司如不服復議結果，得依訴願法第14條規定
，於接到本函次日起30日內，向交通部民用航空局提起
訴願。」逕認乙函為行政處分，得提起救濟，而依上開
訴願法第4條第6款規定可知，本件正確訴願管轄機關，
即如被告高雄航空站於乙函教示之上級機關「交通部民
用航空局」，惟原告淨園農場不服乙函於106年8月10日
向被告民航局提出訴願書(見訴願卷20-24頁)，而訴願
管轄機關被告民航局誤認被告高雄航空站非「行政機關
」，遂將其訴願書轉呈交通部訴願審議委員會審議，有
被告民航局106年8月16日企法字第10600018663號函附
卷可參(見訴願卷第17頁)則本件即有管轄錯誤之瑕疵。
⑷惟本件原告提起訴願，經訴願決定機關為不受理決定，
係以乙函並非行政處分，非屬訴願之客體，而乙函確非
行政處分，亦經本院認定如前，是以本件訴願管轄雖有
上開瑕疵，本院縱予撤銷而由正確之訴願管轄機關被告
民航局管轄，被告民航局就此之訴願案件，仍應為相同
(訴願不受理)之決定，是依照上開說明，應認無撤銷必
要，併此敘明。
㈢
綜上所述，被告高雄航空站乙函非屬行政處分，原告對於非
行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備其他要件，且其情
形不能補正，揆諸
首揭規定及說明，自應予以裁定駁回。又
原告之訴既不合法而應予駁回，兩造關於本件實體理由之爭
執，本院即無再予審究之必要，
附此敘明。
六、結論：原告之訴為不合法。
中 華 民 國 109 年 5 月 21 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 吳 永 宋
法官 林 彥 君
法官 黃 堯 讚
以上
正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院
向最高行政法院提出
抗告（須按對造人數附具
繕本）。
中 華 民 國 109 年 5 月 21 日
書記官 江 如 青