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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　107年度訴字第273號 　　　　　　　　　　　　　　　　民國108年1月22日辯論終結 原　　　告　勤學科技股份有限公司 代　表　人　蘇碧芬 被　　　告　台灣自來水股份有限公司第六區管理處 代　表　人　李丁來 訴訟代理人　蘇文斌　律師 　　　　　　鄭方穎　律師 　　　　　　郭子誠　律師 參　加　人　開博科技股份有限公司 代　表　人　黃宗仁 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國107年4月27日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行 政訴訟，本院判決如下： 　　主 文 一、原告之訴駁回。 二、訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 壹、程序方面 按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立 之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起 之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之 行政處分為違法之訴訟，亦同。」「訴狀送達後，原告不得 將原訴變更或追加他訴，但經被告同意，或行政法院認為適 當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案 之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有下列情形之一者， 訴之變更或追加，應予准許：2.訴訟標的之請求雖有變更， 但其請求之基礎不變。4.應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴 訟。」行政訴訟法第6條第1項、第111條第1項、第2項、第3 項第2款及第4款分別定有明文。是以，如行政處分已執行完 畢而無回復原狀之可能，並具有確認利益，原告應依行政訴 訟法第6條第1項後段提起確認訴訟。查本件原告起訴時原係 提起撤銷訴訟，聲明請求判決撤銷原處分【即被告辦理之「 106年度地理資訊系統-臺南廠及白河所委外數化作業（W106 -14）」（下稱甲採購案）106年9月30日決標公告、「106年 度臺南服務所用戶圖資補正委外作業W106-15）」（下稱乙 採購案）106年9月26日決標公告、「106年度圖資數化及永 康區補正委外作業（W106-16）」（下稱丙採購案）106年9 月26日決標公告】、被告106年10月20日台水六發字第10600 14164號函異議處理結果及行政院公共工程委員會（下稱工 程會）107年4月27日訴0000000號採購申訴審議判斷（見其 起訴狀，本院卷一第13頁）。嗣於本院審理中，因查得甲採 購案及丙採購案均已由參加人履約完畢，並經被告付款結案 ，上開2採購案決標予參加人之處分，業已執行而無回復原 狀之可能，經本院審判長闡明後，原告於本院108年1月22日 言詞辯論中變更其訴之聲明為：「1.申訴審議判斷及異議處 理結果關於乙採購案部分及原處分（乙採購案之決標公告） 均撤銷。2.確認申訴審議判斷及異議處理結果關於甲採購案 與丙採購案部分及原處分（甲、丙採購案之決標公告）為違 法。」（見該次言詞辯論筆錄第4-5頁），經核其請求之基 礎事實係屬同一，且依上開規定就已執行完畢之甲、丙採購 案部分應提起確認訴訟為宜，自應准許，合先敘明。 貳、實體方面 一、爭訟概要： 緣原告參與被告辦理之甲採購案（「106年度地理資訊系統- 台南廠及白河所委外數化作業」採購案）、乙採購案（「10 6年度台南服務所用戶圖資補正委外作業」採購案）、丙採 購案（「106年度圖資數化及永康區補正委外作業」採購案 ，下合稱系爭採購案），因不服被告就系爭採購案之採購過 程及決標結果由參加人得標，向被告提出異議，經被告以民 國106年10月20日台水六發字第1060014164號函復異議處理 結果，認系爭採購案並無與規定不符情事。原告不服，提出 申訴，經申訴審議判斷就請求撤銷異議處理結果部分駁回， 其餘申訴不受理。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張及聲明︰ ㈠主張要旨： 1.依政府採購法第52條第1項第1款及其施行細則第64條之2規 定，可知僅有依該施行細則第64條之2規定辦理採購招標時 ，始得成立審查委員會就廠商規格予以審查，而得採資格、 規格、價格標三階段方式開標，否則應以最低標者為得標。 系爭採購案依投標須知第58條規定之決標原則既採最低標， 且非依採購法施行細則第64條之2辦理，自應回歸最低標之 決標原則，故系爭採購案服務說明書第1-1點及資格標技術 展示規定（下稱技術展示規定），限制廠商需先經資格標（ 即技術展示），合格後始能進入價格標，顯與上述規定不符 。 2.政府採購法第36條、投標廠商資格與特殊或巨額採購認定標 準（下稱資格認定標準）第2條及第4條第1項第1款規定，並 未授與招標機關有要求廠商另參與實機展示測試之權限，且 係擇定廠商於投標「時」即應附具證明文件或物品，自不包 括投標「後」依機關之要求參與實機展示測試之審查在內。 又上述規定所例示者，均為客觀性之文件或物品，應不含流 於主觀之實機展示測試之審查。系爭採購案服務說明書第1- 1點及資格標技術展示規定要求實機展示測試，已違反前開 規定。 3.系爭採購案之公開招標公告，載明非屬特殊採購，被告要求 技術展示測試，顯係要求投標廠商應具特殊資格，屬錯誤採 購態樣。又系爭採購案之資格標技術展示規定第1.1.2項及 第1.1.6項，規定投標廠商應自行準備軟硬體設備，並於指 定時間裝置與測試妥當，涉及政府採購錯誤行為態樣中第二 大項「資格限制競爭」第（16）項之錯誤行為，違反資格認 定標準第5條第1項第4款規定。再系爭採購案技術展示規定 所要求測試之項目，係屬被告內部工作，測試數量數十種且 各項均要求達100％，始為合格，僅有之前從事參與過管線 圖資建置計畫而熟悉其內部工作流程之廠商始能完成，其餘 廠商絕難通過測試，顯然違反公平競爭，不具合理性與公平 性，亦不符合比例原則，已涉及政府採購法錯誤行為態樣第 二大項資格限制競爭第（1）小項規定。 4.系爭採購案技術展示之評審結果，無測試評分分數，僅以符 合、不符合表示，已違反技術展示規定第1.3.1項測試評分 規定。且依被告陳報之廠商資格標技術展示結果所示，多有 評審委員未給予評審結果或未勾選，以及評審結果歧異之情 形，可見該技術展示評審僅由被告內部人員組成，評審過程 及結果不平、不實。被告若認系爭採購案由不同廠商供應， 其技術、品質、功能效益有差異，而屬異質採購，為避免得 標廠商無履約能力導致後續解約、重新招標，理應依政府採 購法第52條第1項第3款規定，依最有利標方式辦理採購。被 告一方面採最低標之採購方式，一方面竟要求實機展示測試 ，且測試評審人員均為內部人員，藉以規避最有利標應依採 購評選委員會組織準則所規定遴選委員之採購評選方式，難 認妥適。 5.依臺灣自來水公司圖資管理作業要點「GIS作業統一圖資格 式」修訂版，其中皆無「管塞」與「管帽」二項設施圖形與 屬性資料數化建檔（含編碼）等任何標準作業規範，然被告 卻於系爭採購案之實機展示測試時，於自來水管線與設施數 化列印用戶分區明細成果圖中，錯指原告未建置而判定為不 合格，有誤判之情事發生，實屬不公平與不合理屬錯誤不當 之行為。 ㈡聲明：申訴審議判斷、異議處理結果及原處分（系爭採購案 決標公告）均撤銷。 三、被告答辯及聲明： ㈠答辯要旨： 1.原告請求撤銷乙採購案之決標公告，然依訴願法第90條及行 政訴訟法第4條規定，撤銷訴訟須於處分後2個月內提起訴願 ，訴願駁回後2個月內提起行政訴訟，原告就該決標公告未 曾提起訴願，依法自不得提起撤銷訴訟；另甲採購案及丙採 購案於決標公告後即與得標廠商簽約，現業經履約完畢，原 告請求確認違法，欠缺訴之利益。 2.政府採購案件之契約自由原則，在不違反公平原則下，即可 由招標機關因其實際需制定招標條件，以利選擇出符合其需 求內容之廠商履行契約，避免日後糾紛。換言之，政府採購 法除強制或禁止規定外，並未限制招標機關不能依採購特性 及需求訂定契約內容。被告為避免得標廠商無能力履約，故 於進入價格投標階段前，要求投標廠商為實機展示測試，以 為投標廠商提出履約能力之證明，符合資格認定標準規定； 且為避免未有承攬相類於系爭採購案經驗之廠商，因無法提 出已完成之成果而無法投標，於招標文件給予所有廠商實機 展示測試機會，益徵其公平性。政府採購法既規定招標機關 可要求投標廠商提出有製造、承作能力之證明，則被告給予 未有承作經驗之廠商實機展示測試機會以證明履約能力，依 舉重明輕之當然解釋，並無不可。又系爭採購案之資格標技 術展示規定，業已詳載於招標文件內，為原告事前知悉並同 意參與投標，為採購契約之一部，原告一再質疑政府採購法 未明文規定可技術展示，顯非的論。 3.資格認定標準第2條及第4條第1項第1款規定業已載明，機關 辦理採購，與履約能力有關之事項，可因應實際需要，訂定 投標廠商之基本資格，且可要求廠商具有製造、供應或承作 能力等提出證明，故被告於招標文件中訂定有關廠商「履約 能力有關」之事項，並不違背政府採購法相關規定。且政府 採購法第36條，並未限制招標機關要求廠商提供「履約能力 有關」之事項，僅限於招標「時」所能檢附者；反之，上述 規定應係授權招標機關於訂有「履約能力有關」事項時，可 逕為排除無法提出「履約能力有關」證明之廠商，顯見被告 實機展示測驗給予投標廠商較多參與機會，更為公平。原告 主張履約能力資格限制僅限於投標「時」能檢附者，亦無理 由。 4.系爭採購案被告所定之技術展示規定，係源自於台灣自來水 公司所制定之技術展示規定範本修改而來，非被告所獨有， 其目的係要求投標廠商證明其履約能力，因系爭採購契約內 容主要為圖資數位化，其技術展示項目均係針對廠商能否正 確將被告提供之資料，該技術展示內容與提供數位化之資料 核對，即可知正確與否，故展示結果實屬客觀，非原告所稱 流於主觀。況其他諸如台灣電力公司亦多有資格標技術展示 之招標條件，足見招標文件約定應為技術展示，並無違政府 採購法相關規定。又原告於投標前均已明知，並無不公平之 處，原告未曾於公開閱覽期限內對於技術展示規定提出異議 ，復簽立切結書並全程參與實機展示測試，其於事後再行爭 執，難認有據。 5.實機展示測試僅係測試投標廠商之履約能力，並不涉及投標 資格先後或優先議約權之決定，由內部專業人員擔任，既不 違政府採購法，且更能貼近採購實際需求，評審資格並無問 題。原告自承系爭採購契約非屬政府採購法第22條第1項第9 款、第10款或第56條規定評定最有利標之類型，則被告自無 需依上開規定遴選評審委員、聘任外部專家。況技術展示測 驗時，所有廠商之試題均為一致，益徵該技術展示規定僅係 投標廠商履約能力之證明方法，非以此設定投標門檻，未違 反公平原則。 ㈡聲明：原告之訴駁回。 四、參加人陳述要旨︰ 參加人曾參與國內各大公共工程標案，多有資格標技術展示 之需要，此涉及現場之調查或資料庫之維護，如對整個系統 不了解，將危害國家安全。系爭採購案之實機展示，因屬自 來水管線系統，不能出錯，故要全部正確才算符合等語。 五、爭點： ㈠原告提起本件撤銷訴訟及確認訴訟？ ㈡系爭採購案招標文件關於投標廠商為資格標技術展示合格後 ，方得參與價格競標之規定，是否適法？ ㈢被告審認原告技術展示之結果為不合格，不得參與價格競標 ，並作成原處分決標予參加人，有無違誤？ 六、本院之判斷︰ ㈠前提事實：如爭訟事實欄所示之事實，有被告106年9月30日 甲採購案決標公告（本院卷一第427-429頁）、106年9月26 日乙採購案及丙採購案決標公告（本院卷一第421-423頁、 第415-417頁）、原告106年10月2日異議函（本院卷一第19- 20頁）、被告106年10月20日台水六發字第1060014164號函 （本院卷一第21-23頁）及工程會申訴審議判斷書（本院卷 一第31-59頁）附卷可稽，應堪認定。 ㈡原告就乙採購案部分提起撤銷訴訟，另就甲採購案及丙採購 案部分提起確認行政處分違法之訴訟，程序上並無不合： 1.應適用法令： ⑴政府採購法第75條第1項第3款：「廠商對於機關辦理採購， 認為違反法令或我國所締結之條約、協定（以下合稱法令） ，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標 機關提出異議：……三、對採購之過程、結果提出異議者， 為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未 經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至 遲不得逾決標日之次日起15日。」第76條第1項：「廠商對 於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前 條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期 限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之 採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣（市）政府所設 之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委 員會者，得委請中央主管機關處理。」第83條：「審議判斷 ，視同訴願決定。」 ⑵行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行 政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起 訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長 訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷 訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」第6 條第1項：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立 或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者， 不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或 已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」 2.得心證理由： ⑴經查，乙採購案被告係於106年9月22日決標予參加人，並於 同年9月26日將上開決標結果公告（本院卷一第421至423頁 ），而原告不服系爭採購案之過程、結果，於106年10月2日 以書面對於系爭採購案之資格標技術展示規定及「決標公告 」等提出異議，並請求撤銷決標，有原告106年10月2日勤學 字第00000000號函存卷可稽（本院卷一第19-20頁），嗣經 被告以106年10月20日台水六發字第1060014164號函復原告 駁回其異議，原告不服被告上開異議處理結果，續提出申訴 ，經工程會申訴審議判斷就請求撤銷異議處理結果部分駁回 、其餘申訴不受理，亦有上開被告106年10月20日異議處理 結果函、工程會申訴審議判斷書在卷足憑（本院卷一第21-2 3、25-59頁）；又乙採購案迄今仍有工作項目未完成（工作 項目四「駐處圖資維護服務」目前執行進度62％），參加人 尚未履約完畢等情，亦據被告陳明在卷（本院卷一第543頁 ），及其所陳報工作項目四之估驗計價單、結算明細表附卷 可證（本院卷一第567、569頁）。足見原告不服乙採購案之 「決標公告」等，已依前揭政府採購法第75條第1項第3款及 第76條第1項之規定，循序提起異議、申訴，均遭駁回後， 方提起本件行政訴訟，又該申訴審議判斷依政府採購法第83 條規定視同訴願決定，是原告提起本件撤銷訴訟，程序上核 無違誤。則被告主張：原告就乙採購案之決標公告逾期未提 起訴願，不得提起撤銷訴訟云云，顯屬無據。 ⑵另依上揭行政訴訟法第4條、第6條第1項後段規定，可知提 起撤銷訴訟，客觀上須有違法行政處分存在為前提；倘違法 行政處分已執行完畢而無回復原狀之可能，即無提起撤銷訴 訟之權利保護必要，應變更為確認行政處分違法之訴訟類型 ，始為正確。本件原告起訴時雖提起撤銷訴訟，請求撤銷被 告就甲採購案及丙採購案所為之決標公告，惟於本院審理中 查知甲採購案、丙採購案分別於106年12月31日、107年4月3 0日完工，由參加人履約完畢，並經被告付款結案（本院卷 一第543頁），有被告提出之竣工計價單、結算明細表及勞 務結算驗收證明書附卷足佐（本院卷一第545、549-554、55 5-562、571、573至578、579-587頁），足認甲採購案及丙 採購案已執行完畢，應無從予以撤銷回復至未決標之情狀， 惟經本院闡明後，原告既已變更其訴之聲明為確認上開確認 違法訴訟，則原處分如經判決確認違法時，原告得以之為其 他訴訟之先決要件，具有確認利益，是原告此部分提起確認 行政處分違法之訴訟，尚無不合。 ㈢系爭採購案之招標文件中訂有投標廠商應先經資格標即技術 展示合格後，方得參與價格標之規定，核屬適法： 1.應適用法令： ⑴政府採購法： ①第36條第1項、第4項：「（第1項）機關辦理採購，得依實 際需要，規定投標廠商之基本資格。（第4項）第1項基本資 格、第2項特定資格與特殊或巨額採購之範圍及認定標準， 由主管機關定之。」 ②第37條第1項：「機關訂定前條投標廠商之資格，不得不當 限制競爭，並以確認廠商具備履行契約所必須之能力者為限 。」 ③第42條第1項：「機關辦理公開招標或選擇性招標，得就資 格、規格與價格採取分段開標。」 ④第52條第1項第1款：「機關辦理採購之決標，應依下列原則 之一辦理，並應載明於招標文件中：一、訂有底價之採購， 以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。 未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合理，且在預 算數額以內之最低標為得標廠商。」 ⑵資格認定標準（依政府採購法第36條第4項規定訂定）： ①第2條：「機關辦理採購，得依採購案件之特性及實際需要 ，就下列事項訂定投標廠商之基本資格，並載明於招標文件 ：一、與提供招標標的有關者。二、與履約能力有關者。」 ②第4條第1項第1款、第4款：「機關依第2條第2款訂定與履約 能力有關之基本資格時，得依採購案件之特性及實際需要， 就下列事項擇定廠商應附具之證明文件或物品：一、廠商具 有製造、供應或承做能力之證明。如曾完成與招標標的類似 之製造、供應或承做之文件、招標文件規定之樣品、現有或 得標後可取得履約所需設備、技術、財力、人力或場所之說 明或品質管制能力文件等。四、廠商具有維修、維護或售後 服務能力之證明。如維修人員經專業訓練之證明、設立或具 有或承諾於得標後一定期間內建立自有或特約維修站或場所 之證明等。」 2.得心證理由： ⑴查被告辦理系爭採購案之公開招標，其標的分類為「勞務類 843-資訊處理服務」，性質為「非屬財物之工程或勞務」， 訂有底價，並以最低標為決標方式，有系爭採購案之公開招 標公告、公開招標更正公告附卷可稽（原處分卷第239-245 頁）。而系爭採購案服務說明書第1-1項規定：「本標案採 『公開招標』開標，先經資格標（詳資格標技術展示規定） 合格後進入價格標，並以最低價格決標。」（原處分卷第19 8、213、224頁）；資格標技術展示規定明定：「資格標技 術展示目的在評估投標廠商對於本案之技術支援能力與系統 整合能力，投標廠商在規定時間內需通過『實機展示測試項 目』規定始得參與價格標。本公司之地理圖資軟體開發工具 與資料庫平台係沿用本公司『94年度地理資訊系統作業』委 外案平台（Intergraph GeoMedia及Microsoft SQL Server ），為因應圖資數化建檔之一致性，投標廠商應採用與上述 相容之圖資平台，以利本公司圖資之業務推展延續使用。」 ，其第1.3項訂有「實機展示測試」之相關規範，測試內容 共分為展示：1.用戶分區明細圖檢視。2.管線明細圖檢核（ 甲採購案尚包含閥栓屬性資料檢核）。3.依據用戶用水設計 圖建置屬性及超連結掃瞄檔。4.列印用戶分區明細圖（甲採 購案尚包含列印電子閥栓卡）等4個項目，管線及用戶設施 數化屬性及樣式、圖例，需符合被告「GIS作業統一圖資格 式」之規定格式，並依據用戶用水設計書建置屬性及超連結 掃瞄槽（用水設計書的設計平面圖），以用戶水號為檔案命 名，使查詢該用戶水表屬性可超連結並開啟本件用水設計書 之掃瞄檔；且經測試具上述4項任1項測試不合格之廠商，即 無資格參與後續之價格標（見原處分卷第233-234、235-236 、237-238頁）。復參酌系爭採購案服務說明書第3-3項所記 載之工作項目，甲採購案為竣工圖掃描建檔、閥栓實測定位 、閥栓電子圖卡建檔、用戶水表現場位置清查、用戶用水設 計書掃瞄及資料校核比對建置、製作閥栓卡、定位測量及三 支距測量等項（原處分卷第199-201頁）；乙採購案為用戶 水表現場位置清查、用戶用水設計書掃瞄及資料校核比對建 置、駐處圖資維護服務等項（原處分卷第214-215頁）；丙 採購案則為圖資數化建檔、用戶用水設計書掃瞄及資料校核 比對建置等項（原處分卷第225-226頁），及各該工作項目 相對應之驗收標準，均需圖資正確且完整，並能整合對應至 地理資訊系統（原處分卷第199-201頁、214-215、225-226 頁）。是依上開規定及說明可知，系爭採購案主要工作內容 為負責被告地理資訊系統之用戶水表現場位置清查、用戶用 水設計書掃描與資料校核及圖資數位化建置作業，被告自得 依此等採購案之特性及實際需要，規定投標廠商與履約能力 有關之基本資格；而被告依總公司所定技術展示規定範本， 於招標文件規定在進入價格標階段前，要求所有投標廠商先 經資格標技術展示之實機測試，經通過技術展示或實測之廠 商，始取得競標之基本資格，並以最低標決標，不但可免除 無實績之廠商無法投標而形成投標資格之不當限制，更可避 免得標廠商以低價搶標，日後卻無能力履行契約，導致後續 解約、重新招標之程序耗費，並未違反前揭政府採購法第36 條第1項、第37條第1項、第42條第1項、第52條第1項及資格 認定標準規定第2條第2款、第4條第1項第1款、第4款等規定 。 ⑵原告雖主張：政府採購法第36條、資格認定標準第2條及第4 條第1項第1款規定，並未授權得要求廠商為實機展示測試， 該條僅限於投標「時」應附具之客觀證明文件或物品，不含 投標「後」之主觀實機技術展示云云。惟觀諸政府採購法第 36條第1項及資格認定標準第2條第2款、第4條第1項第1款規 定機關得依採購案件之特性及實際需要，訂定投標廠商「與 履約能力有關」之基本資格，其立法意旨係為因應招標機關 辦理採購之實際需求，先行規定投標廠商必須具備之資格， 避免廠商得標後履約不能，導致解約、重新招標等程序耗費 ，故依同條第4項授權訂定之資格認定標準第2條及第4條第1 項第1款、第4款所定關於廠商具有製造、供應或承做能力或 具有維修、維護或售後服務能力等與履約能力有關之基本資 格之「證明」，自不限於投標時之書面證明文件，而係包含 投標廠商現有或得標後可取得履約所需設備、技術、人力之 說明或其他證明文件。查被告於系爭採購案招標文件訂定所 有投標廠商均需經資格標即技術展示，經測試合格後方得進 入價格標，該投標廠商之履約能力基本資格規定，係為因應 該採購案實際之圖資數位化建檔需要，且可避免無實績之廠 商即無法投標而形成投標資格之不當限制，故欲藉由實機展 示測試之方式，以投標廠商參與測試用戶分區明細圖、管線 明細圖、用戶用水設計圖建置屬性及超連結掃瞄檔、列印用 戶分區明細圖等4個項目之交付成果，展示其技術支援及系 統整合能力，作為廠商履約所需技術之證明，與前揭政府採 購法第36條及資格認定標準第2條、第4條第1項第1款規定相 符；況該技術展示測試之評定，係將廠商交付之展示成果與 測試提供之數位化資料，兩相比對是否一致，故系爭技術展 示規定以「符合、不符合」作為測試評分標準，且經測試具 上述4項任1項測試不合格之廠商，即無資格參與後續之價格 標，均係以廠商測試之客觀交付成果為其評定依據，尚無原 告所稱流於主觀情形，且無不當限制競爭情事，自無逾越投 標廠商與履約能力有關之基本資格之範疇，原告上開主張， 要無可採。至原告另稱：被告要求技術展示，係要求投標廠 商應具備特殊資格，屬錯誤採購態樣；且要求投標廠商需自 備軟硬體設備，並於特定時間前裝置檢測妥當，有違資格認 定標準第5條第1項第4款規定，違反公平競爭、比例原則云 云，核屬誤解，均無可採。 ⑶再原告主張：被告如為避免得標廠商無履約能力導致解約， 理應依政府採購法第52條第1項第3款規定以最有利標方式辦 理，被告竟一方面採最低標，一方面又要求實機展示測試， 且測試評審人員均為內部人員，藉以規避最有利標應依採購 評選委員會組織準則之規定遴選外聘專家學者辦理採購評選 ，顯屬不當云云。然依上述政府採購法第36條第1項之規定 ，招標機關本得依採購案之實際需要，規定投標廠商之基本 資格，此與同法第52條第1項第1款所定之最低標決標原則， 並無扞格；而本件被告係依系爭採購案之特性及實際需求， 訂定投標廠商與履約能力有關之基本資格，要求所有投標廠 商應先參加實機展示測試，合格者始參與價格標之競標，並 以最低標決標，並未違反政府採購法及資格認定標準相關規 定，業經本院詳述如上，又系爭採購案並非政府採購法所定 需以最有利標方式辦理之情形，自無需依採購評選委員會組 織準則之規定遴選委員辦理採購評選，再該技術展示測試之 評定，係將廠商交付之展示成果與測試提供之數位化資料， 兩相比對是否一致，並以「符合、不符合」作為測試評分標 準，亦如前述，則該等實機測試之評審人員，僅能就圖資正 確與否即有無履約能力、是否符合資格標為判斷，並非評比 或決定由何廠商得標，故縱使測試評審人員均為被告內部人 員，於法尚無不合。況依政府採購法第41條第1項規定：「 廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前 ，以書面向招標機關請求釋疑。」被告辦理系爭採購案，於 公開招標之招標文件業已表明投標廠商需先經資格標即技術 展示，合格後方得進入價格標競標，此為原告所明知並同意 參與技術展示實機測試，有原告切結書及資格標技術測試簽 名冊在卷足證（原處分卷第245-246頁、269、277、286頁） ，倘原告對該等招標文件內容有所疑義或認為有侵害其權益 之處，自應依上開規定，至遲於開標前以書面向被告請求釋 疑，詎原告竟捨此不為，事後再以其測試不合格之結果，對 於招標文件有關投標廠商與履約能力有關之基本資格復行爭 執，益證其上開主張，洵無足取。 ㈣原告參與技術展示之結果為不合格，不得參與價格競標，被 告作成原處分決標予參加人，並無違誤： 1.應適用法令： 政府採購法第52條第1項第1款：「機關辦理採購之決標，應 依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：一、訂有底 價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為 得標廠商。未訂底價之採購，以合於招標文件規定，標價合 理，且在預算數額以內之最低標為得標廠商。」 2.得心證理由： 1.查系爭採購案原告簽立切結書，並實際參與資格標技術展示 之實機測試，已如前述。而各該採購案之廠商資格標技術展 示結果：⑴106年9月20日丙採購案實機展示測試，參加人4 項測試功能，經各評審委員審查測試結果皆符合；原告因數 化未完成，且測試超連結掃描檔未符合，依各評審委員審查 測試功能結果僅1項（列印用戶分區明細圖、電子閥栓卡） 符合，其餘「用戶分區明細圖檢視」、「管線明細圖及閥栓 屬性資料檢核」、「依據用戶用水設計書建置屬性及超連結 掃描檔」等3項測試功能均不符合，故未通過本次測試。⑵1 06年9月21日乙採購案實機展示測試，參加人4項測試功能， 經各評審委員審查測試結果皆符合；原告因測試用戶分區明 細圖檢視之項次未符合，未依用戶用水設計書補正圖資（即 未補正繪製消防栓、制水閥、無用戶外線、分水鞍、止水栓 等），且測試超連結掃瞄檔亦未符合（超連結未完成），部 份管線均未繪製管套管塞，以及口徑600之圖例繪製不正確 等缺失，依各評審委員審查測試功能結果僅1項（「列印用 戶分區明細圖、電子閥栓卡」）符合，其餘「用戶分區明細 圖檢視」、「管線明細圖及閥栓屬性資料檢核」、「依據用 戶用水設計書建置屬性及超連結掃描檔」等3項測試功能均 不符合，故未通過本次測試。⑶106年9月26日甲採購案（重 新招標）第2次實機展示測試，參加人4項測試功能，經各評 審委員審查測試結果皆符合；原告因用戶水表未有繪製分水 鞍及止水栓、管線顏色未符合統一圖資格式，且管線屬性欄 位標示口徑與圖例資料不符合，地上式消防栓繪成地下室消 防栓、未繪製管塞管帽及排氣閥等缺失，且未依用戶用水設 計書補正圖資，輸出成果無法辨識展示成果，故各評審委員 審查4項測試功能結果皆不符合，未通過本次測試等情，業 據被告陳明在卷（本院卷一第197-199頁），並有廠商資格 標技術展示結果統計表（本院卷一第203、205、207頁）、 原告及參加人交付之成果圖（本院卷一第263-265、273-279 、291、299、313-315、325-327頁）、評審表（本院卷一第 257-261、267-271、285-290、293-298、305-311頁）在卷 足證，則被告審認原告參加台南服務所資格標即技術展示之 結果為不合格，而不得參與價格標，核無違誤。再者，系爭 採購案因資格標技術展示規定均僅有參加人通過測試，是被 告以參加人合於招標文件之規定，且在底價以內之最低標， 而決標予參加人，經核與前揭政府採購法第52條第1項第1款 之規定相符，是原處分並無違誤。 2.原告雖主張：評審結果無測試評分之分數，僅以符合、不符 合表示，已違反技術展示規定第1.3.1項測試「評分」之規 定，且評審表所列測試項目，多有評審委員未給予評審結果 或未勾選，以及評審結果歧異之情形，可見評審過程及結果 不平、不實云云。惟技術展示測試之評定，係將廠商交付之 展示成果，與測試提供之數位化資料，兩相比對是否一致， 故系爭技術展示規定以「符合、不符合」作為測試評分標準 ，合乎系爭採購案之特性及實際需求；又技術展示規定之測 試標準乃具上述4項任1項測試不合格之廠商，即無資格參與 後續之價格標，故廠商需通過該4項測試項目之全部，始得 謂為測試合格。而觀諸原告測試結果之評審表，因原告於前 3項測試項目已有不符合情事，顯然無法通過該次測試，故 縱使評審委員就其餘測試項目未給與評審結果或未勾選，亦 不影響原告該次測試不合格之結果；再各評審委員就同一測 試項目係區分責任區域，而分別就廠商展示成果圖資之特定 區塊、位置各自審認，並勾選評審結果為符合或不符合，故 評審表上各評審委員就同一測試項目之審查結果可能不同， 業據被告陳明在卷（本院卷一第359-360頁），惟亦不影響 原告技術展示之交付成果已有任1項測試不合格之結果。是 原告前開主張，均無可採。至原告另主張：臺灣自來水公司 圖資管理作業要點「GIS作業統一圖資格式」修訂版，並無 關於「管塞、管帽」設施圖形與屬性資料數化建檔（含編碼 ），被告卻以原告技術展示之交付成果未予以建置而判斷不 合格，有誤判情事云云。惟原告技術展示之交付成果，尚有 其他測試項目缺失，依系爭採購案資格標技術展示規定，仍 無資格參與後續之價格標，已如前述，則縱使原告上開所述 為真，亦難僅以「GIS作業統一圖資格式」修訂版未有「管 塞、管帽」資料乙節，即採為對原告有利認定之憑據。 ㈤綜上所述，被告審認原告技術展示結果即資格標為不合格， 而不得參與後續價格標，並作成公告決標予參加人之原處分 ，核無違誤；異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，亦無 不合。原告請求確認原處分關於甲採購案及丙採購案部分為 違法，及訴請撤銷原處分關於乙採購案部分，為無理由，均 應予以駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘 攻擊防禦方法及所提證據資料，經本院斟酌後認均與本判決 結果不生影響，爰不一一論述。 七、結論︰原告之訴為無理由。依行政訴訟法第98條第1項前段 ，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　108　 年　　2　　 月　　19　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　蘇　秋　津 法官　曾　宏　揚 法官　林　韋　岑 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　108　 年　　2　　 月　　19　　日 　　　　　　　　　　　　　　 書記官 周 良 駿