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高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　108年度訴字第104號 　　　　　　　　　　　　　　　　 民國109年6月2日辯論終結 原　　　告　劉淼松 訴訟代理人　洪秀峯　律師 　　　　　　陳冠年　律師 被　　　告　屏東縣政府 代　表　人　潘孟安 訴訟代理人　陳韋利　律師 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中 華民國108年1月11日農訴字第1070730249號訴願決定，提起行政 訴訟，本院判決如下︰ 　　主 文 一、原告之訴駁回。 二、訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、爭訟概要： 原告前於民國106年11月15日向被告申請在屏東縣○○鄉○ ○段○○○○○段○000○號、682地號土地（下稱系爭土地 ）作室內水產養殖設施之容許使用，經被告核發106年12月2 5日（106）屏府農漁字第1063184200號農業用地作農業設施 容許使用同意書（下稱系爭容許使用同意書）。惟被告所屬 環境保護局（下稱環保局）接獲民眾陳情，乃分別於107年3 月26日及同年5月2日派員會同相關單位至建興段678地號土 地進行稽查，發覺現場涉有回填廢棄物之情形。經被告於10 7年5月24日發函通知原告陳述意見後，認定原告未依原核定 之系爭容許使用同意計畫內容使用，違反申請農業用地作農 業設施容許使用審查辦法（下稱審查辦法）第33條第1項規 定，而依同條第2項規定，以107年9月4日屏府農漁字第1077 1980600號函（下稱原處分）廢止系爭容許使用同意書。原 告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、原告起訴主張及聲明︰ （一）主張要旨︰ 1、原告並無未依原核定計畫內容使用系爭土地之情事，原處 分認原告違反審查辦法第33條第1項規定而廢止系爭容許 使用同意書，實有認事用法之違誤： （1）系爭土地位在地層下陷區域，因土地地勢低窪且底層係 鬆軟之泥土，無法承載地上鋼構物之農、漁業設施，原 告始向鍇霖企業股份有限公司（下稱鍇霖公司）購買低 強度混凝土以回填施作建築基礎承載力補強工作，此有 鍇霖公司提供之被告106年12月5日屏府環廢字第106343 96800號函（下稱被告106年12月5日函）可證。原告購 買之低強度混凝土材料來源均屬合法且經主管機關核准 使用，材料來源業經證明非有害事業廢棄物，並經確認 低強度混凝土亦非受建築法相關規定限制之材料，原告 回填低強度混凝土之行為屬興建農漁業設施之行為，符 合系爭容許使用同意書之計畫內容。縱原告於回填低強 度混凝土之時尚未取得建造執照，亦僅係原告便宜行事 而違反建築行政法規，並非原告從事容許使用同意書核 准範圍以外之其他使用，被告不得據此廢止系爭容許使 用同意書。被告對原告前開主張及相關證據均視若罔聞 ，僅憑原告有回填之行為，及所回填土方含有廢棄物等 情，逕認原告所從事之施作建築基礎承載力補強工作係 傾倒廢棄物之行為，並以原告違反審查辦法第33條第1 項規定廢止系爭容許使用同意書，實嫌速斷。被告對於 前開有利原告之事實及相關證據均置之不理，顯有未盡 調查證據義務之違誤，不僅違反行政程序法第9條、第3 6條規定之有利不利應一體注意原則，亦違反行政程序 法第43條規定，而有嚴重認事用法錯誤，訴願決定未予 糾正，亦屬違法不當。 （2）原告僱工在系爭土地回填土料之行為，前曾遭臺灣屏東 地方檢察署（下稱屏東地檢署）以違反廢棄物清理法規 定偵辦，惟已不起訴處分。因該案偵查過程中曾將原告 回填之土料採樣檢測，檢測結果並未驗出有害事業廢棄 物，且經調查確定原告回填之土料均屬成品，並非掩埋 廢棄物，故作成不起訴處分。由此可證原告在系爭土地 回填之土料係作為興建室內養殖場基礎承載層之低強度 混凝土，並非事業廢棄物。 2、原告僱工從事之回填行為係建築室內養殖設施之興建行為 ，並非堆置廢棄物之違法行為，被告未詳為調查逕認原告 違反系爭容許使用同意書，實屬違誤： （1）因系爭土地位處地層下陷區，下陷深達2公尺以上，原 告本欲利用地層下陷之地形作室外養殖池使用，曾以此 向被告申請容許使用，惟考慮近年來氣候變遷，天氣狀 況不穩，室外養殖場容易因天候狀況等不穩定因素造成 損失，故原告重新規劃，將系爭土地改為興建室內養殖 場，並檢具相關文件及平面配置圖，說明設施配置情形 及結構、材料等，向被告申請容許使用，並獲同意。原 告於取得系爭容許使用同意書後，因系爭土地下陷深達 2公尺以上，依建築師繪製之本件室內魚塭剖面圖（標 示GL表示地面）僅需使用地面下深度約110公分（即1.1 公尺）之空間興建養殖池，加以本件地上建物構造均為 鋼筋混凝土造，一般地層下陷地區之軟泥土底面無法承 載鋼筋混凝土造之建物，原告勢必需於興建養殖池主體 建物前，回填土方以補強建築基礎承載力，並將地基回 填至深度約1.1公尺方能繼續後續之興建工程。又純土 取得不易，且費用昂貴，每立方公尺成本約5,000元， 以回填系爭土地共需36,000立方公尺之土方而言，原告 單純回填土方即需耗費1億8千萬元之成本，相當不符合 效益，業界亦無人以純土作為回填之土方，是以，原告 乃向鍇霖公司購買低強度混凝土回填系爭土地作為補強 建築基礎承載力，且36,000立方公尺之低強度混凝土僅 需花費原告500萬元成本，與以純土回填所需費用相差 甚大，此方符經濟效益。 （2）依偵查中調查結果，鍇霖公司係合法經營事業廢棄物再 利用回收之業者，且確有向台灣康寧顯示玻璃股份有限 公司、中華紙漿股份有限公司、毅川企業有限公司簽訂 合約購買原料製成成品（低強度混凝土）後再為利用， 而原告向鍇霖公司購買再製造之成品（低強度混凝土） 回填至系爭土地，益證原告之回填行為確非單純堆置事 業廢棄物行為，而係從事鞏固地基之建築行為。原告購 買系爭土地已花費2千餘萬元，興建養殖設施需再花費 約3千至5千萬元，且系爭養殖設施將來尚計畫於屋頂設 置太陽能發電設施，將來勢必需再耗費約1億餘元之成 本。原告於系爭養殖設施預計投入約2億元之資金，豈 可能花錢向他人購買事業廢棄物掩埋在系爭土地，使自 己心血全數付諸流水，因小失大？此甚不合常理，益徵 原告並非在系爭土地掩埋廢棄物，而係從事合於系爭容 許使用同意書之興建養殖設施行為。 （3）被告核准鍇霖公司從事事業廢棄物再利用函文內容（原 證二），明確指出事業廢棄物之再利用用途可為混凝土 原料、鋪面工程之基層或底層級配原料、工程填地配料 等。亦即，可合法再利用之事業廢棄物無須再製為混凝 土，已可直接作為底層級配原料及工程填地配料等，加 以鍇霖公司係合法從事出產事業廢棄物再利用產品之工 廠，其出產之產品事實上即屬成品，不起訴處分書於另 案偵查已清楚說明。檢察官調查鍇霖公司之進出貨相關 明細，亦確認鍇霖公司廠區內之物品係屬成品而非廢棄 物。則原告向鍇霖公司購買成品而回填至系爭土地之行 為，難認屬單純掩埋廢棄物之行為。 （4）原告使用於系爭土地之低強度混凝土，有別於普通之混 凝土，係指摻有其他依法核准粒料拌合水泥而成之填底 原料，縱與被證8所示規格不完全相符，然此僅係低強 度混凝土品質是否良好之問題，不能因此即認原告係從 事回填廢棄物之行為。況可合法再利用之事業廢棄物無 須再製為混凝土，已可直接作為底層級配原料及工程填 地配料，倘原告之目的係為掩埋事業廢棄物，根本無庸 購買為增加強度而與水泥拌合而成之低強度混凝土成品 ，僅需直接將廢棄物壓碎掩埋即可。就此部分，因從事 事業廢棄物再利用許可之工廠，相關進出貨均須向主管 機關申報，倘為自用（原告為鍇霖公司之實際負責人） 則無需申報，僅由公司自行記錄使用狀況，釐清貨物去 向即可。是以，原告提出由鍇霖公司出具107年6月至8 月之相關成品自用紀錄表、鍇霖公司出貨送往系爭土地 107年1月至5月期間之相關成品自用紀錄表及向翰昇建 材有限公司購買水泥原料之單據，證明原告向鍇霖公司 購買之低強度混凝土，確實係主管機關核准之事業廢棄 物經與水泥原料拌合而成之「成品」，並非單純之一般 事業廢棄物，益證原告確係從事符合系爭容許使用同意 書之農業設施興建行為。另關於被告抗辯本件無出車證 明乙事，因送往系爭土地之成品均係自用，故原告並當 時未特別要求運輸公司及貨車司機出具出車證明；原告 事後曾向運輸公司及貨車司機聯繫要求出具出車證明證 明書，證明原告確係自鍇霖公司運送經處理之合法事業 廢棄物再利用成品至系爭土地填地使用，並非掩埋來路 不明之廢棄物。 （5）被告認原告未依原核定計畫內容使用系爭土地，係因認 原告所回填之產品，違反行政院農業委員會（下稱農委 會）107年8月31日農授漁字第1070235681號函釋（下稱 107年8月31日函釋），然事實上無論室內或室外養殖魚 塭均有使用砂、石、混凝土作為漁塭池體、堤岸及建物 基地，亦均能合法作為魚塭使用而無遭主管機關廢止容 許使用許可之情形，前開函釋並不適用於興建魚塭之建 築材料，否則，臺灣之魚塭應有8、9成均係違法存在； 就本件而言，亦可認被告對原告有為差別待遇之情形， 而有違反平等原則之情。 （6）原告所回填之產品縱認不合於前開函釋（原告否認）， 亦非等同係從事回填廢棄物之行為，此並非邏輯之必然 ，被告事實認定違反論理法則，已有嚴重違誤。況被告 事實上曾就本案向農委會發函詢問能否以低強度混凝土 作為室內養殖場興建之基礎，而農委會就此亦曾於107 年8月31日函覆「有關所詢以低強度混凝土回填作為興 建室內水產養殖場之基礎，因涉及建築相關問題，建議 應洽建管單位提供意見。」然被告就此竟未另向建管單 位詢問，即在收受函文後於107年9月4日作出原處分， 就此等有利於原告之部分怠於調查，即逕認原告未依系 爭容許使用同意書使用，實有違反行政程序法第9條、 第36條、第43條等規定之違法。 （7）系爭土地於108年10月2日拍攝之現場照片（原證十二） ，其中照片編號1、2為系爭土地因遭勒令停工而尚未整 理之部分，系爭土地確因地層下陷、地處低窪而存有地 下湧泉水，此即原告為何須配合系爭土地現況而以乾式 回填方式施工，以避免因水分過多導致地基鬆軟不穩。 照片編號3至9照片為系爭土地已回填低強度混凝土之現 況，路面相當平整。由照片明顯可看出雖鋪底粒料較大 ，然亦僅係類似於一般級配道路之粒料，與一般掩埋廢 棄物所呈現之狀態完全不同，且依照片編號9所示車輛 行駛而過之路面狀態，亦可證明系爭土地經原告施作固 底工程後，確實相當穩固而不會因重物傾壓而產生凹陷 情形，均足證原告回填低強度混凝土之行為，係從事農 業設施之興建行為，並非被告誤認之傾倒廢棄物行為。 又原告訴訟代理人前往系爭土地現場時，並未聞到任何 惡臭，經與原告確認討論，猜測應係成品甫拌合完成時 ，本即會伴有氣味，導致現場稽查人員誤認原告回填之 低強度混凝土帶有惡臭。倘原告回填在系爭土地之物質 屬一般廢棄物，縱使經過一段時間，亦應會散發惡臭， 而非如系爭土地現場並無任何惡臭產生。再者，原證十 二編號1、2照片所示池水絕非雨天積水所致，而係地下 天然湧泉水，原告即係利用該自然湧泉水與低強度混凝 土拌合而成養殖設施之底層粒料，加以實際前往系爭土 地行走或行駛經原告施作固底工程後之地面，亦可證明 系爭土地確因原告予以填土強化地基及地面強度後，使 其相當穩固而不會因重物傾壓產生凹陷情形。由前情綜 合判斷可證原告回填低強度混凝土之行為，確係從事農 業設施之興建行為，並非被告誤認之傾倒廢棄物行為。 （8）關於室內養殖設施許可後辦理建築執照，如基礎有回填 土石方需求時，是否有相關限制規定，由被告108年10 月4日屏府城管字第10877051500號函（下稱被告108年 10月4日函）覆：「如經檢討填方大於挖方而有回填土 石方需求時，查建築法或上開自治條例尚無相關規定」 等內容，可知室內養殖設施興建時倘有回填土石方之需 求時，並無相關法令予以限制，僅須合法取得回填土石 方即可。原告既係自合法之事業廢棄物再利用廠商取得 回填之土石方，以施作建築基礎承載力補強工作，非掩 埋、回填來路不明之事業廢棄物，依前開函文所覆，即 未違反相關法令，係屬合法興建行為，被告實不得以此 為由廢止原告之容許同意書。倘被告仍認原告之興建行 為係傾倒廢棄物行為，既被告係作出行政處分之主管機 關，即應由被告舉證鍇霖公司出產之成品如何違反法令 規定，否則，應認被告之事實認定顯然有誤。 （二）聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。 三、被告答辯及聲明︰ （一）答辯要旨︰ 1、原告未依原核定容許使用同意書計畫內容使用，被告依審 查辦法第33條第2項規定作成廢止原容許使用同意書之處 分並無違法： （1）原告既向被告申請系爭土地作農業設施（水產養殖設施 ）之容許使用，並經被告核發系爭容許使用同意書，依 法必須依系爭水產養殖設施之原核定計畫內容使用，包 括其農業設施之施設項目、方式、用途須與原核定內容 相符，或應按原核定計畫內容投入農業生產規劃及經營 之義務，否則被告自得依審查辦法第33條第2項規定廢 止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關 規定處理。 （2）系爭容許使用同意書計畫內容關於農業設施（水產養殖 設施）坐落之建興段678地號土地，經被告所屬環保局 於107年3月26日及同年5月2日派員進行違反廢棄物清理 法事件稽查，查獲建興段678地號土地上有回填事業廢 棄物之情事，此有107年3月26日及同年5月2日稽查紀錄 記載可證；另有被告於107年6月7日會同枋寮鄉公所農 業課人員前往採證時所拍攝之系爭土地回填廢棄物之照 片可證。是以，系爭水產養殖設施應坐落之建興段678 地號土地現況遭查獲確有堆置回填廢棄物之情事，與系 爭水產養殖設施之原核定計畫內容使用有別，被告自得 依審查辦法第33條第2項廢止系爭容許使用同意書。 2、原告主張系爭土地因地層下陷、基礎軟弱、乘載力不足， 為施作建築基礎承載力補強工作而向鍇霖公司購買事業廢 棄物再利用之材料製作成之低強度混凝土，並採用乾式回 填法利用地層下陷之湧泉水作為低強度混凝土所需攪拌之 水分，符合原核定容許使用同意書之計畫內容云云，惟： （1）原告主張其行為符合原核定容許使用同意書之計畫內容 ，即其所購買事業廢棄物再利用之材料製作成之低強度 混凝土，並採用乾式回填法利用地層下陷之湧泉水作為 低強度混凝土所需攪拌之水分，屬於或符合所核定之農 業設施施設項目、方式或用途等計畫內容，自應由原告 就上開主張之事實舉證。惟原告提出之原證二關於鍇霖 公司枋寮廠申請事業廢棄物再利用者登記檢核通過之函 文，僅能證明該公司枋寮廠申請登記檢核通過之事項， 但無法證明建興段678地號土地上事業廢棄物之來源以 及其得否作為事業廢棄物再利用之材料製作成低強度混 凝土。再者，該事業廢棄物如可作為低強度混凝土，則 現場是否正在施作乾式回填法，並利用地層下陷之湧泉 水作為低強度混凝土攪拌之水分，原證二與前述待證事 實亦迥不相關。 （2）原告主張其回填之事業廢棄物非屬有害事業廢棄物，故 可證其所述回填低強度混凝土係作為興建室內養殖場之 基礎承載層云云，亦有誤會。蓋系爭事業廢棄物縱非屬 有害事業廢棄物而為一般事業廢棄物，其並非當然可以 再利用於農業設施興建。申言之，依據廢棄物清理法第 2條第2項規定，廢棄物區分為「一般廢棄物」與「事業 廢棄物」，後者則再區分「有害事業廢棄物」與「一般 事業廢棄物」，而異其不同之處理方式、管制密度。「 事業廢棄物」是否可以再利用，須視該廢棄物之性質， 由廢棄物清理法第39條第2項授權各目的事業主管機關 制定再利用處理之管理辦法，經符合法定資格之處理機 構以法定方式再利用始為適法。就本案而言，原告所述 其事業廢棄物再利用作為回填低強度混凝土，即須符合 經濟部事業廢棄物再利用管理辦法第3條之法定方式為 再利用。但原告亦未舉證說明，其於本案事業廢棄物再 利用方式符合前揭辦法第3條之法定利用類型。 （3）原告主張被告曾回覆「查建築法相關規定並無明確限制 」，足證其所述回填低強度混凝土係興建室內養殖場之 基礎承載層確屬真實云云，亦有誤會。蓋本案並非爭執 涉及建築法所規範建築安全之建築與使用執照合法性， 而在於原告所有之建興段678地號土地上回填事業廢棄 物之行為與狀態是否構成違反審查辦法第33條第2項規 定，而屬於行政程序法第123條第1款所定法規准許廢止 之情況。因此，建築法規並無明確限制，並不等同必然 符合農業發展條例致不得廢止容許使用同意書之法律效 果。 3、原告所堆置、回填之物質，與鍇霖公司所申請再利用成品 之標準不符，難認系爭建興段678地號土地現場之所堆置 、回填之物質屬於低強度混凝土，原告主張其堆置回填廢 棄物係興建漁塭鞏固地基之建築行為云云，顯非可採： （1）根據屏東地檢署107年度偵字第2792、9662、9663、966 4號不起訴處分書，已認系爭建興段678地號土地現場之 物質，屬於未完成利用程序之「廢棄物」，並非屬鍇霖 公司申請再利用之成品，且客觀上原告確實有在建興段 678地號土地堆置、回填一般事業廢棄物之情（詳該不 起訴處分書第8頁倒數第4行以下），是以原告所堆置回 填之物品，與鍇霖公司申請再利用之成品標準不符，並 非低強度混凝土。 （2）依據被告所屬環保局107年5月2日稽查工作紀錄記載略 謂：「……其地主表示，該回填物質來自鍇霖企業有限 公司枋寮廠，……據業者表示：該半成品係廢陶瓷、燃 煤底灰及廢鑄砂拌合而成。」「四、業者表示：現場回 填物為成品，係半成品經水泥拌合而成，惟現場請業者 將半成品與水泥拌合，其產品與回填廢棄物不同（產品 外觀較顆粒較細、顏色亦不同，且有明顯廢陶瓷廢棄物 ）」等語。又國立臺灣大學土木系名譽教授高建章於「 混凝土簡介」一文中提到：「混凝土之主要組成材料為 石（粗骨材）、砂（細骨材）、水泥與水。石子用量約 為砂的兩倍，砂又為水泥的2倍，而水泥約為水量的2倍 ，如1：2：4比例之混凝土」。由上述資料比對後顯見 鍇霖公司提供予原告回填堆置在系爭建興段678地號土 地之物品，內容成分不明，亦與混凝土之成分迥異。原 告主張其係以低強度混凝土進行鞏固地基之建築行為難 謂為真。 （3）原告曾於107年11月25日提出之訴願書（補充理由）略 謂：其係以低強度混凝土施作建築基礎承載力補強工作 ，以因應建造核准之建物施工順遂，始得儘速完工啟用 並從事養殖業；遂採乾式回填施工並利用地層下陷之湧 泉水分作為低強度混凝土所需攪拌之水分，而其所述照 片之塊狀即為所核准之廢陶瓷材料云云。惟依原告訴願 書（補充理由）所檢附之「第03377章V6.0控制性低強 度回填材料」，其中1.1「本章概要」中即敘明「控制 性低強度回填材料（Control Low Strength Material ，以下簡稱CLSM）係由水泥（含水泥系處理劑）、卜作 嵐摻料、粒料及水按設定比例拌合而成，必要時得依規 定使用化學摻料」，即CLSM應由原料混水拌合，並無原 告所稱之「乾式拌合」之作法。前揭文件其中2.2.4「 粒料」內記載：「粒料粒徑不得超過19mm，其大於19mm 者應篩除或軋碎處理」，惟依被告107年7月6日拍攝採 證之照片可知，現場填埋廢棄物之粒徑顯多數已遠超過 於19mm，明顯不合CLSM粒料之規範。又屏東縣枋寮鄉全 區域均為經濟部公告之地下水管制區，原告稱以「地層 下陷之湧泉水分」作為低強度混凝土所需攪拌之水分， 亦與地下水之管制相牴觸。 4、被告106年12月5日函說明第四點已明確記載：「請貴廠確 實依行政院環保署公告之『以網路傳輸方式申報廢棄物之 產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入之申報格 式、項目、內容及頻率』辦理上網申報作業，並依下列規 定確實執行：……（四）再利用機構對於事業廢棄物再利 用之日期、種類、名稱、數量、再利用用途、事業名稱、 剩餘廢棄物之處置、再利用製程用水量、用電量及污染防 制操作情形，應作成紀錄。」並未有廢棄物再利用若為自 用者即無須申報之規定。原告主張廢棄物自用無須申報云 云，顯與法規不符而不足為採。若鍇霖公司確實有將廢棄 物產出為低強度混凝土，則該低強度混凝土依據上開規定 ，亦須就系爭低強度混凝土之產出、貯存、清除、處理、 再利用、輸出等情形辦理上網申報作業（詳行為時應適用 之105年12月27日行政院環境保護署修正公告之「以網路 傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用 、輸出及輸入之申報格式、項目、內容及頻率」之規定） ，是以，若鍇霖公司真有產出低強度混凝土，並將之輸出 至系爭土地，亦應有相關上網申報資料可證。惟原告無法 提出上開所謂低強度混凝土產出及輸出至系爭土地之申報 資料，僅辯稱自用無須申報云云，而僅提出原證九號及原 證十五號由鍇霖公司（原告為負責人）自行記錄之成品自 用表，以及原證十六號證明書，均非客觀資料，被告對於 此等證據之形式上及實質上真正均予爭執。原告捨客觀公 正之上網申報資料而不提出，顯然原告所述鍇霖公司有產 出低強度混凝土及輸出至系爭土地云云，著實令人存疑。 是以，原告主張其堆置回填廢棄物係興建漁塭鞏固地基之 建築行為云云，並非事實。 5、鍇霖公司枋寮廠之再利用登記檢核資料部分，至多僅能證 明鍇霖公司為經核准經營事業廢棄物再利用者，惟無法僅 依此核准申請函證明鍇霖公司運至系爭土地者為該公司合 法再利用所生產之低強度混凝土。若鍇霖公司確實有將廢 棄物產出為低強度混凝土並輸出給原告，則該低強度混凝 土依上開規定，必須就系爭低強度混凝土之產出、貯存、 清除、處理、再利用、輸出等情形辦理上網申報作業，惟 由鍇霖公司近3年申報產品銷售相關資料並未有任何銷售 對象名稱為原告之資料，由此可證鍇霖公司所堆置於原告 系爭土地上之廢棄物，並非鍇霖公司基於再利用之低強度 混凝土。再參以被證2號稽查工作紀錄及原告所提之不起 訴處分書均認定系爭堆置物為事業廢棄物，而非原告所稱 之低強度混凝土，故原告主張其堆置回填廢棄物係屬於興 建漁塭鞏固地基之建築行為云云，應非事實。 （二）聲明︰原告之訴駁回。 四、爭點︰ （一）原告於107年3月至5月間受稽查時在建興段678地號土地上 已回填之物質究係低強度混凝土抑或一般事業廢棄物？ （二）被告以原告在建興段678地號土地未依原核定養殖設施容 許使用同意書計畫內容使用，而依審查辦法第33條第2項 規定，以原處分廢止系爭容許使用同意書，是否適法？ 五、本院之判斷︰ （一）本件爭訟概要欄所載事實，業經兩造陳明在卷，並有原告 106年11月15日農業用地作農業設施容許使用申請書（見 本院卷第161頁至第181頁）、系爭容許使用同意書（見本 院卷第31頁）、環保局107年3月26日、同年5月2日環境稽 查工作紀錄（見本院卷第79頁至第83頁）、被告107年5月 24日屏府農漁字第10730800900號函（見原處分卷第5頁） 、原處分（見本院卷第21頁至第22頁）、被告107年12月 13日屏府農漁字第10731853900號函（見本院卷第87頁） 及訴願決定（見本院卷第23頁至第29頁）等附卷可稽，自 堪認定。 （二）應適用之法令： 1、行政程序法第123條：「授予利益之合法行政處分，有下 列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部 之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政 處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行 該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變 更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止 或除去對公益之重大危害者。」 2、農業發展條例第8條之1：「（第1項）農業用地上申請以 竹木、稻草、塑膠材料、角鋼、鐵絲網或其他材料搭建無 固定基礎之臨時性與農業生產有關之設施，免申請建築執 照。直轄市、縣(市)政府得斟酌地方農業經營需要，訂定 農業用地上搭建無固定基礎之臨時性與農業生產有關設施 之審查規範。（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農 業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築 執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之 建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日 修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250 平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。（第 3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與 高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機 關會商有關機關定之。（第4項）對於農民需求較多且可 提高農業經營附加價值之農業設施，主管機關得訂定農業 設施標準圖樣。採用該圖樣於農業用地施設者，得免由建 築師設計監造或營造廠承建。」 3、審查辦法 （1）第1條（102年10月9日修正發布）：「本辦法依農業發 展條例（以下簡稱本條例）第8條之1第3項規定訂定之 。」 （2）第20條：「申請水產養殖設施之容許使用，其經營計畫 應敘明下列事項：一、設施名稱。二、設置目的。三、 生產計畫。四、申請用地使用現況、經營概況及鄰接區 域現況分析。五、興建設施之基地地號及興建面積。六 、設施建造方式。七、引用水之來源及廢、污水處理計 畫。八、對周邊農業環境之影響。九、農業事業廢棄物 處理及再利用計畫。」 （3）第32條（106年6月28日修正發布）：「（第1項）依本 辦法取得同意容許使用之農業設施，依法得免申請建築 執照者，除第3項另有規定外，應於1年內完成興建使用 ，且報請原核定機關進行完工檢查。（第2項）前項農 業設施屆期未興建或未報請完工檢查，或經檢查不合格 ，原核定機關得廢止其許可。（第3項）依本辦法取得 同意容許使用之綠能設施，應於6個月內，向能源主管 機關依能源相關法令規定申請同意備案，未能於6個月 內申請者，得敘明理由向原申請機關申請展延，展延期 限不得超過6個月；屆期未申請同意備案，或未向原申 請機關申請展延，原核定機關得廢止其許可。綠能設施 屬依法得免申請雜項執照者，應依設置再生能源設施免 請領雜項執照標準規定辦理。（第4項）依本辦法取得 同意容許使用之農業設施，依建築相關法令規定須申請 建築執照者，應於6個月內向建築主管機關提出申請， 未能於6個月內申請者，得敘明理由向原申請機關申請 展延，展延期限不得超過6個月，並以1次為限。（第5 項）依建築相關法令規定須申請建築執照，有下列情形 之一者，原核准之農業用地作農業設施容許使用同意書 失其效力。但本辦法中華民國98年3月16日修正施行前 已申請容許使用，並依原容許使用同意之內容建築使用 者，得依原農業用地容許作農業設施使用同意書申請建 築執照：一、未依期限向建築主管機關申請建築執照。 二、原核准之農業用地作農業設施容許使用同意書屆期 未申請展延。三、原核准之農業用地作農業設施容許使 用同意書申請展延未經同意。（第6項）依法應申請建 築執照之農業設施，直轄市、縣（市）建築主管機關於 發給使用執照之審查階段，應通知直轄市、縣（市）農 業主管機關會審建築物是否依原核定之經營計畫內容興 建。」 （4）第33條（106年6月28日修正發布）：「（第1項）依本 辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定 之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業 使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第 2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之 農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要 抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者， 原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫 主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停 養者，不在此限。（第3項）前項農業設施已依法領有 建築執照者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知建 築主管機關處理。（第4項）第2項農業設施含綠能設施 者，原核定機關於廢止許可時，應一併通知能源主管機 關處理。」 4、屏東縣申請農業用地整地審查作業要點 （1）第1點：「屏東縣政府（以下簡稱本府）為辦理農業用 地整地業務，以改善農業生產環境，特訂定本作業要點 。」 （2）第2點：「本要點所稱農業用地，係指都市計畫農業區 及依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區非屬山 坡地範圍之農牧用地。」 （3）第3點：「申請農業用地整地，須由土地所有權人提出 申請。應填具申請書，並檢附下列資料：（一）計畫書 ：應包括申請目的、土地現況、土地週邊現況、現況照 片及作業期間。（二）土地所有權人最近1個月內之戶 籍謄本。（三）最近1個月內之土地登記謄本、地籍圖 謄本。（四）位置圖：應標示鄰近土地明顯地標、道路 名稱，套繪地籍圖1000分之1或1200分之1。（五）屬都 市土地者，應一併檢附都市計畫土地使用分區證明。」 （4）第8點：「（第1項）有下列情形之一者，免依本要點提 出申請：（一）農業用地實施中耕除草及利用曳引機等 農機具翻鬆土壤作業。（二）低窪之農業用地回填土方 。（三）依規定須申請容許使用之各項農業設施實施基 地整地。（四）依農業用地興建農舍辦法規定興建農舍 之整地行為。（五）農業用地未使用挖土機、鏟土機等 機械，撿拾非賦存於原有土地之土石。（第2項）前項 第2款低窪之農業用地回填土方，依下列規定辦理：（ 一）土方來源應取得土資場合法證明文件。（二）回填 土方高度不得高於鄰地，並不得設置擋土牆。（三）回 填作業時，應使用推土機，不得使用挖土機或剷土機。 （四）作業現場不得堆置土石方及將土石外運。（五） 不得回填磚、瓦、混凝土塊等營建剩餘土石方及木頭、 塑膠、玻璃、垃圾等廢棄物。（六）不得回填矽酸瀘渣 、石灰瀘渣、高爐石、轉爐石、脫硫渣等事業廢棄物再 利用產品。（七）回填土方應符合土壤污染管制標準規 定，不得含有害重金屬。」 5、廢棄物清理法 （1）第2條第1項至第3項（106年1月18日修正公布）：「（ 第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之 固態或液態物質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效 用、被放棄原效用、不具效用或效用不明者。三、於營 建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以 外之產物。四、製程產出物不具可行之利用技術或不具 市場經濟價值者。五、其他經中央主管機關公告者。（ 第2項）前項廢棄物，分下列2種：一、一般廢棄物：指 事業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活 動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢 棄物及一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事 業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人 體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物： 由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。（第3項 ）前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商 中央目的事業主管機關定之。」 （2）第39條（106年1月18日修正公布）：「（第1項）事業 廢棄物之再利用，應依中央目的事業主管機關或中央主 管機關規定辦理，不受第28條、第41條之限制。（第2 項）前項再利用之事業廢棄物種類、數量、許可、許可 期限、廢止、紀錄、申報、再利用產品之標示及其他應 遵行事項之管理辦法，由中央目的事業主管機關會商中 央主管機關、再利用用途目的事業主管機關定之。但涉 及2個以上目的事業共通性再利用之事業廢棄物，經中 央主管機關認定有統一訂定再利用種類及管理方式之必 要者，其管理辦法由中央主管機關定之。」 6、經濟部事業廢棄物再利用管理辦法 （1）第1條：「本辦法依廢棄物清理法（以下簡稱本法）第 39條第2項規定訂定之。」 （2）第3條第1項：「事業廢棄物之再利用，應以下列方式為 之：一、事業自行於廠（場）內再利用。二、逕依附表 所列之種類及管理方式進行再利用。三、經本部許可後 ，送往再利用機構再利用。其許可類型分為個案再利用 許可及通案再利用許可。」 （三）原告於107年3月至5月間受稽查時在建興段678地號土地上 已回填之物質，性質上屬一般事業廢棄物： 1、按廢棄物清理法第2條第1項、第2項規定：「（第1項）本 法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物 質或物品：一、被拋棄者。二、減失原效用、被放棄原效 用、不具效用或效用不明者。三、於營建、製造、加工、 修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。四、製程 產出物不具可行之利用技術或不具市場經濟價值者。五、 其他經中央主管機關公告者。（第2項）前項廢棄物，分 下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物 。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生 之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一 ）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其 濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二 ）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之 廢棄物。」同法第2條之1規定：「事業產出物，有下列情 形之一，不論原有性質為何，為廢棄物：一、經中央主管 機關認定已失市場經濟價值，且有棄置或污染環境、危害 人體健康之虞者。二、違法貯存或利用，有棄置或污染環 境之虞者。三、再利用產品未依本法規定使用，有棄置或 污染環境之虞者。」對照同法第2條於106年1月18日修正 時之立法理由為：「……廢棄物與資源位處物質或物品之 不同生命周期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若 錯置、錯用，資源也應視為廢棄物……。」準此，依廢棄 物清理法之規定，廢棄物可分為「一般廢棄物」與「事業 廢棄物」；而「事業廢棄物」則可再分為「有害事業廢棄 物」與「一般事業廢棄物」；且不論事業產出物之原有性 質為何，縱為再利用產品，然其倘未依法使用而有棄置或 污染環境之虞者，因其產品之錯置、錯用，依前揭廢棄物 清理法之規定，性質上仍應認定為廢棄物。 2、查被告所屬環保局會同行政院環境保護署環境督察總隊南 區環境督察大隊（下稱環保署南督大隊）等單位於107年3 月26日派員至原告所有之建興段678地號土地進行稽查， 發現原告所有之建興段678地號土地有3處魚塭窪地遭回填 廢棄物，現場並有一部挖土機，惟並無人在場；從入口處 往內計算第1處窪地回填廢棄物數量推估為1,350立方公尺 ，第2處為2,750立方公尺，第3處為3,200立法公尺，合計 為7,300立法公尺，判定該廢棄物為事業污泥（有異味） 。嗣被告於同年5月2日由所屬環保局會同環保署南督大隊 等單位再次派員赴現場勘查，原告當時在場，其表示該處 回填物質來自鍇霖公司枋寮廠，現場勘查廢棄物已完成覆 土；經出示前會勘照片與枋寮廠半成品堆置區相似；據業 者表示該半成品係廢陶瓷、燃煤底灰及廢鑄砂拌合而成， 現場回填物為成品，由半成品經水泥拌合而成；惟現場請 業者將半成品與水泥拌合，其產品與回填廢棄物不同（產 品外觀顆粒較細，顏色亦不同，且有明顯廢陶瓷廢棄物） 等情，有環保局107年3月26日、同年5月2日環境稽查工作 紀錄（見本院卷第79頁至第83頁）、107年3月13日環保局 拍攝照片（見訴願卷第22頁至第23頁）及土地登記謄本（ 見本院卷第170頁至第171頁）附卷可稽。對照被告於107 年6月7日會同枋寮鄉公所農業課人員至原告所有之建興段 678地號土地現場拍攝之照片（見訴願卷第11頁、本院卷 第99頁）顯示該土地現場使用機具回填之物質明顯仍含有 大小不一之塊狀雜物；且證人即環保署南督大隊隊長黃志 安於偵查中就其稽查時所見亦結證稱：其於107年6月20日 與主任檢察官至建興段678地號土地進行會勘及開挖，當 天開挖1、2米深看見比較不像土的東西，顏色比較深，其 認定是廢棄物；鍇霖公司沒有走完再利用程序，依該公司 申請的再利用程序，收購的煤灰、廢陶瓷、廢玻璃需要加 入砂石才能變粒料，但該公司未有申報購買砂石紀錄，且 廠區內攪拌、破碎、篩選機器已故障，該公司員工亦曾表 示收購上開煤灰等廢棄物只在廠區用怪手攪拌後就出場； 107年6月20日開挖出來的東西有臭味，若符合再利用程序 產製的成品，不應該有臭味等語，有其偵訊筆錄在卷可佐 （見屏東地檢署107年度偵字第9662號偵查卷第21頁、第 22頁；本院卷第331頁至第333頁）；參以鍇霖公司所申請 之廢棄物再利用製程流程，其中砂石加工設備製程應先將 再利用廢棄物，經破碎機初步破碎後，經磁選機分離出鐵 金屬，同時在輸送帶上利用人力選別分離廢木材及網篩機 區篩選出適當尺寸的粒料進入砂石貯料倉備用，太細的粒 料進入洗砂機水洗，太粗的粒料則再進入破碎機進一步粉 碎後網篩機區篩選，再以適當比例混合為混凝土粒料、道 路粒料、瀝青混凝土粒料、鋪面工程基層及底層級配；混 凝土拌合設備則係於拌合機中拌合一般建築用砂、水泥、 地下水及飛灰等原料，再加上部分再利用廢棄物，經拌合 機混合攪拌後2分鐘左右即為預拌混凝土經成型設備可製 程水泥製品出售等情，有鍇霖公司枋寮廠廢棄物再利用說 明資料（見本院卷第344頁至第367頁）在卷可考，足徵證 人黃志安所證述其在現場所見開挖出之物質尚未完成再利 用程序，以及被告所屬環保局上開環境稽查工作紀錄記載 該土地回填之物質為廢棄物等情，均確有其客觀事實依據 ，亦堪認原告於107年3月至5月間受稽查時在建興段678地 號土地上已回填之物質尚未達到鍇霖公司所申請再利用程 序產出成品之標準，其未依法使用而有污染環境之虞，依 前揭說明，性質上自仍屬事業廢棄物無疑。 3、原告固主張：其因系爭土地位在地層下陷區域，地勢低窪 且底層係鬆軟泥土而向鍇霖公司購買之低強度混凝土材料 以回填施作建築基礎承載力補強工作，其來源均屬合法且 經主管機關核准合法再利用，並非有害事業廢棄物，其回 填低強度混凝土之行為屬興建農漁業設施之行為，符合系 爭容許使用同意書之計畫內容；依被告108年10月4日函可 知室內養殖設施興建時倘有回填土石方之需求時，並無相 關法令予以限制，僅須合法取得回填土石方即可；被告未 再向建管單位詢問即逕認原告未依系爭容許使用同意書使 用而作成原處分，違反行政程序法第9條、第36條、第43 條等規定云云。然按「（第1項）事業廢棄物之再利用， 應依中央目的事業主管機關或中央主管機關規定辦理，不 受第28條、第41條之限制。（第2項）前項再利用之事業 廢棄物種類、數量、許可、許可期限、廢止、紀錄、申報 、再利用產品之標示及其他應遵行事項之管理辦法，由中 央目的事業主管機關會商中央主管機關、再利用用途目的 事業主管機關定之。但涉及2個以上目的事業共通性再利 用之事業廢棄物，經中央主管機關認定有統一訂定再利用 種類及管理方式之必要者，其管理辦法由中央主管機關定 之。」廢棄物清理法第39條定有明文。足見「事業廢棄物 」得否再利用須視該廢棄物之性質，並依據廢棄物清理法 第39條第2項授權各目的事業主管機關制定再利用處理之 管理辦法，經過符合法定資格之處理機構以法定方式處理 後其再利用始為適法。原告既主張其在系爭土地上所回填 物質係事業廢棄物再利用之產品「低強度混凝土」，則其 再利用之方式則必須符合經濟部事業廢棄物再利用管理辦 法第3條及其附表所定方式始屬合法。否則，依前揭說明 ，將因其再利用程序未臻完備或其產品錯置、錯用，性質 上仍應認定為廢棄物；且縱非屬有害事業廢棄物，至少仍 屬一般事業廢棄物。查原告於107年5月2日被告所屬環保 局會同環保署南督大隊等單位再次派員赴建興段678地號 土地現場勘查時，在場表示該處回填之物質係由半成品經 水泥拌合而成，該半成品則係由廢陶瓷、燃煤底灰及廢鑄 砂拌合而成，此觀該日環境稽查工作紀錄（見訴願卷第26 頁、第27頁）即明。對照經濟部事業廢棄物再利用管理辦 法第3條附表規定，其中關於煤灰之再利用用途應為：「 （一）飛灰：高爐爐石粉原料、水泥原料、水泥製品（限 混凝土（地）磚、空心磚、水泥瓦、水泥板、緣石、混凝 土管、人孔、溝蓋、紐澤西護欄）原料、混凝土攙和物、 陶瓷磚瓦原料、顆粒保溫材原料、鋪面工程之基層或底層 級配粒料原料、混凝土粒料原料、瀝青混凝土粒料原料、 控制性低強度回填材料原料或『非農業用地』之工程填地 材料。（二）底灰：水泥生料、預拌混凝土原料、混凝土 粒料原料、陶瓷磚瓦原料、顆粒保溫材原料、鋪面工程之 基層或底層級配粒料原料、瀝青混凝土粒料原料、控制性 低強度回填材料用粒料原料、控制性低強度回填材料原料 或『非農業用地』之工程填地材料。（三）底灰含飛灰適 用底灰之再利用用途。」其中關於廢陶、瓷、磚、瓦之再 利用用途為：「陶、瓷、磚、瓦之原料或粉碎料、鋪面工 程之基層或底層級配粒料原料、預拌混凝土原料、混凝土 粒料原料、瀝青混凝土原料、控制性低強度回填材料用粒 料原料、控制性低強度回填材料原料、水泥生料、水泥製 品（限混凝土（地）磚、空心磚、水泥瓦、水泥板、緣石 、混凝土管、人孔、溝蓋、紐澤西護欄）原料或『非農業 用地』之工程填地材料。」其中關於廢鑄砂之再利用用途 為：「鑄砂原料、水泥生料、水泥製品（限混凝土（地） 磚、空心磚、水泥瓦、水泥板、緣石、混凝土管、人孔、 溝蓋、紐澤西護欄）原料、磚瓦原料、耐火材料原料、預 拌混凝土原料、混凝土粒料原料、瀝青混凝土原料、道路 工程粒料原料、控制性低強度回填材料用粒料原料、控制 性低強度回填材料原料或『非農業用地』之工程填地材料 。」顯已明文規定上開原料之再利用產品均僅得作為「非 農業用地之工程填地材料」。此亦與經濟部工業局所稱「 行政院農業委員會已多次函釋，農地農用是農地政策之基 本指導原則，為確保農業生產環境之完整，避免地下水或 土壤污染，農地填土之來源應為適合種植農作物之土壤， 不得為砂、石、磚、瓦、混凝土塊、營建剩餘土石方或其 他有害物質」等情互核一致，有經濟部工業局107年9月20 日工永字第10700972160號函（見本院卷第405頁、第406 頁）在卷可憑。而系爭土地均為農業用地等情，有枋寮鄉 水底寮地區都市計畫土地使用分區證明書及土地登記謄本 （見本院卷第166頁、第168頁至第171頁）在卷可稽。縱 如原告所主張，系爭土地係使用廢陶瓷、燃煤底灰及廢鑄 砂拌合而成之半成品，再加上水泥拌合而成之再利用產品 作為回填施作基礎承載力補強工作，然依前揭說明及經濟 部事業廢棄物再利用管理辦法，上開使用廢陶瓷、燃煤底 灰及廢鑄砂拌合而成之半成品，乃至成品根本均不得作為 系爭土地之工程填地材料使用，其將上開物質回填至農業 用地上，顯有將再利用之半成品或產品錯置、錯用之情形 ，依前揭說明，自應認定為廢棄物甚明，故原告主張其在 該土地回填上開物質均屬合法再利用云云，並不可採。至 原告所引用被告108年10月4日函其內容係記載：「……二 、查依屏東縣營建工程剩餘土石方管理自治條例第7條規 定略以：『建築及拆除工程餘土應覓妥收容處理場所，… …』是以申請建造執照時須於工程圖說檢討是否有餘土產 出，並依該自治條例規定完成清運。三、如經檢討填方大 於挖方而有回填土石方需求時，查建築法或上開自治條例 尚無相關規定，惟仍建議循合法處理場所取得並符合相關 法令規定。」（見本院卷第257頁）足見被告該函文僅係 由建管單位立場說明建築法或屏東縣營建工程剩餘土石方 管理自治條例對於回填土石並無相關規定，但該函文亦已 表示所回填土石仍應由合法處理場所取得並「符合相關法 令」規定，並非謂回填土石即不受任何其他法令限制。而 前揭廢棄物清理法及經濟部事業廢棄物再利用管理辦法之 規定即屬關於農業用地回填物質之具體法令限制，故原告 對該函文之內容，顯有誤解，該函文並不足作為對於原告 有利認定之佐憑。從而，原告據此主張被告對於有利原告 之事實及相關證據均置之不理，未盡調查證據義務，違反 行政程序法第9條、第36條、第43條規定而認事用法錯誤 云云，自無可採。 4、原告另主張：其僱工在系爭土地回填土料之行為，前曾遭 屏東地檢署以違反廢棄物清理法規定偵辦；該案偵查中曾 將回填之土料採樣檢測，並未驗出有害事業廢棄物，且經 調查確定其回填之土料均屬成品，並非掩埋廢棄物，故作 成不起訴處分，由此可證原告在系爭土地回填之土料係作 為興建室內養殖場基礎承載層之低強度混凝土，並非事業 廢棄物云云。惟查，原告僱工在系爭土地回填土料之行為 ，前經被告所屬環保局會同內政部警政署保七總隊第三大 隊第三中隊及環保署南督大隊聯合稽查後，以原告涉嫌違 反廢棄物清理法第46條第3款所定「未經主管機關許可， 提供土地回填、堆置廢棄物」罪嫌報請屏東地檢署偵辦， 後經該署檢察官為不起訴處分等情，固有屏東地檢署檢察 官107年度偵字第9662號不起訴處分書在卷可稽（見本院 卷第111頁至第120頁）。然觀諸該不起訴處分書與系爭土 地相關部分之內容係記載：「……此部分迭於107年3月26 日、107年5月2日由內政部警政署保七總隊第三大隊第三 中隊會同環保署南督大隊、屏東縣○○○○○○段000○ 號土地執行聯合稽查，再於107年6月20日由本署檢察官到 場勘驗並會同內政部警政署保七總隊第三大隊第三中隊、 環保署南督大隊、屏東縣環保局執行聯合稽查，認建興段 678地號土地現場之物質，並不符合鍇霖公司所申請再利 用成品之標準，認定係未完成再利用程序之廢棄物，於採 驗現場物質鑑驗結果均未達有害事業廢棄物之標準等情， 經環保署南督大隊隊長黃志安在偵查中結證在案，並有環 保署南督大隊督察紀錄、屏東縣環保局稽查工作紀錄、內 政部警政署保七總隊第三大隊第三中隊偵查報告、現場照 片及屏東縣環保局107年12月20日以屏環查字第107347828 00號函附之正修科技大學超微量研究科技中心檢測報告在 卷可參，是主管機關認定被告劉淼松有在建興段678地號 土地堆置、回填一般事業廢棄物之情形，並非無據，惟被 告劉淼松所為是否違反廢棄物清理法第46條第3款之『未 經主管機關許可』之規定，尚需進一步深究。而被告劉淼 松確實有申請就建興段678地號土地等農業用地作室內水 產養殖生產設施，經屏東縣政府於106年12月25日同意在 案，嗣於107年9月4日廢止等情，有屏東縣政府108年3月1 5日屏府農漁字第10830282100號函附之屏東縣政府農業用 地作農業設施容許使用同意書及申請書等資料、108年2月 25日屏府農漁字第10830255200號函附卷可憑，足認被告 劉淼松於107年間所為堆置、回填物質之行為，並未該當 廢棄物清理法第46條第3款之『未經主管機關許可』之構 成要件，縱其物質品質不佳、有發出惡臭之情形，惟其在 上開同意書效期內所為回填、堆置行為，除可能涉犯相關 行政罰之規定外，並無從以刑事責任相繩。……」（見本 院卷第118頁至第119頁），並據本院調取該偵查卷宗查明 無誤，足見檢察官偵查後係認定原告在建興段678地號土 地堆置、回填之物質，並不符合鍇霖公司所申請再利用成 品之標準，係未完成再利用程序之廢棄物，其雖未達「有 害事業廢棄物」之標準，但仍屬於「一般事業廢棄物」； 且檢察官就原告所涉廢棄物清理法第46條第3款罪嫌作成 不起訴處分，係因原告曾向被告申請就建興段678地號土 地等農業用地作室內水產養殖生產設施，取得系爭容許使 用同意書，而認定尚不該當於廢棄物清理法第46條第3款 所定「未經主管機關許可」之法定構成要件，顯然並非如 原告所稱檢察官已調查確定原告回填之土料均屬成品，並 非掩埋廢棄物云云。故原告曲解上開檢察官不起訴處分書 之內容，據以主張其在系爭土地回填之土料係作為興建室 內養殖場基礎承載層之低強度混凝土，並非事業廢棄物云 云，亦無可採。 （四）被告依審查辦法第33條第2項以原處分廢止系爭容許使用 同意書，應屬適法： 1、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者， 得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准 許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三 、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。……」行 政程序法第123條第1款至第3款定有明文。其中第1款所稱 法規准許廢止者，係指法規就特定之授益行政處分，明文 規定行政機關在一定情形得予以廢止者，蓋法規在訂定當 時就信賴保護及法律安定已為立法裁量，行政機關自得依 該法規所定要件為授益處分之廢止；第2款所稱保留行政 處分之廢止權者，係指行政機關於作成授益處分時以附款 方式保留在一定原因下得廢止原授益處分，如發生保留廢 止權之原因時，行政機關即得予以廢止；第3款所稱附負 擔之行政處分，係指於該合法授益行政處分作成同時，為 達一定行政目的，以附款方式課加處分相對人之負擔，因 於此情形，其負擔之要求，既為相對人所得預見，是以處 分相對人若未履行該負擔，自不生信賴保護之問題。次按 農業用地，須依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育 及設置相關之農業設施或農舍等使用；於農業用地上興建 有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用， 除依法免申請建築執照者外，並應依法申請建築執照（農 業發展條例第3條第10款、第12款、第8條之1第2項、第3 項參照）。農業發展條例授權農業主管機關對於申請人使 用農地設置設施之行為，事先介入審查是否符合農業使用 之目的，無非係為確保農業永續發展及促進農地合理利用 之立法宗旨。而主管機關依農業發展條例第8條之1第3項 授權訂定之審查辦法第33條第1項明文規定：「依本辦法 取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫 內容使用」，復於同條第2項規定：「未依計畫內容使用 者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計 畫主管機關依相關規定處理。」即屬前述行政程序法第12 3條第1款所定法規就特定之授益行政處分，明文規定行政 機關在一定情形得予以廢止之情形。倘申請人有未依計畫 內容使用之情形，原核定機關即得廢止其許可。 2、查原告於106年11月15日向被告提出農業用地作農業設施 容許使用申請書，申請於其所有之系爭土地作「鋼構」之 「一般室內水產養殖設施」（使用面積：10,710.76平方 公尺）、「室內養殖循環水養殖設施」（使用面積：1,01 4.88平方公尺）、「管理室」（使用面積：119.5平方公 尺）、「飼料調配及儲藏室」（使用面積：117平方公尺 ）、「電力室」（使用面積：89.63平方公尺）、及「混 凝土」之「自用農路」（於建興段678、682地號之使用面 積分別為1,074及15平方公尺）之容許使用，經被告於106 年12月25日核發系爭容許使用同意書，並於附註載明：「 一、依本辦法取得同意容許使用之農業設施，應請依核定 之農業經營計畫內容作農業使用。未依計畫內容作農業使 用者，原核定機關得廢止農業設施之許可，並依法處理。 」等情，有原告農業用地作農業設施容許使用申請書、經 營計畫書等相關申請資料（見本院卷第161頁至第181頁） 及系爭容許使用同意書（見本院卷第31頁）附卷可憑。堪 認被告核發系爭容許使用同意書之同時，亦已重申前述審 查辦法第33條第1項及第2項之規範意旨。而原告於107年3 月至5月間受稽查時在建興段678地號土地上已回填之物質 ，性質上屬一般事業廢棄物，業如前述，原告所為顯已違 反前述農業發展條例在農地農用之規範架構下，為確保農 業生產環境之完整，避免地下水或土壤污染，農地填土之 來源應為適合種植農作物之土壤，不得為砂、石、磚、瓦 、混凝土塊、營建剩餘土石方之基本原則，自不符被告所 核給系爭容許使用同意書之計畫內容無疑。從而，依前揭 說明，被告依審查辦法第33條第2項以原處分廢止系爭容 許使用同意書，應屬適法。原告主張其係回填低強度混凝 土以鞏固地基，係依系爭容許使用同意書興建養殖設施， 從事興建農業設施之行為，並未堆置廢棄物云云，則無可 採。 3、至原告主張：事實上無論室內或室外養殖魚塭均有使用砂 、石、混凝土作為漁塭池體、堤岸及建物基地，亦均能合 法作為魚塭使用而無遭主管機關廢止容許使用許可之情形 ；農委會107年8月31日函釋並不適用於興建魚塭之建築材 料，否則，臺灣之魚塭應有8、9成均係違法存在；就本件 而言亦可認被告對原告有為差別待遇而有違反平等原則云 云。惟按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行 政程序法第6條固有明文，此即行政法上之平等原則。然 行政機關若怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排 除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，因此 其他人民不能要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦 即：平等原則並非賦予人民有要求行政機關重複錯誤之請 求權，人民不得主張「不法之平等」。觀諸農委會107年8 月31日函釋（見原處分卷第153頁）無非亦係重申「為確 保農業（養殖）生產環境之完整及推動安全農業施政，避 免地下水或土壤污染，對於農業用地必須改良填土者，其 來源應為適合農業使用之土讓，不得為砂、石、磚、瓦、 混凝土塊、營建剩餘土石方、淤泥、爐石（爐渣）或其他 有害物質，以避免影響整體農業（養殖）生產環境」之意 旨，核符農業發展條例第1條所揭示「確保農業永續發展 」及「促進農地合理利用」之立法目的；且亦與屏東縣申 請農業用地整地審查作業要點第8點第2項規定：「……低 窪之農業用地回填土方，依下列規定辦理：……（四）作 業現場不得堆置土石方及將土石外運。（五）不得回填磚 、瓦、混凝土塊等營建剩餘土石方及木頭、塑膠、玻璃、 垃圾等廢棄物。（六）不得回填矽酸瀘渣、石灰瀘渣、高 爐石、轉爐石、脫硫渣等事業廢棄物再利用產品。（七） 回填土方應符合土壤污染管制標準規定，不得含有害重金 屬。」（見訴願卷第29頁至第30頁）之規定一致，足見設 置在農地上之養殖魚塭若使用砂、石、混凝土回填作為漁 塭池體、堤岸及建物基地，實際上已屬違反前述農地農用 之法令限制，縱其他人此等相類違法情事尚未經主管機關 發覺而廢止其容許使用或依法裁處，然依前揭說明，原告 並不能執此主張不法之平等，進而主張原處分違法。故原 告此部分主張，亦無可採。 六、綜上所述，原告之主張，均不可採。原告在系爭建興段678 地號土地所為回填一般事業廢棄物之行為既屬不符合原核定 計畫內容之使用，被告依審查辦法第33條第2項規定作成原 處分廢止系爭容許使用同意書，核無違誤。訴願決定予以維 持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為 無理由，應予駁回。 七、本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及 所提證據資料，核與判決結果均不生影響，爰不逐一論述， 併此敘明。 八、結論︰原告之訴為無理由。 中　　華　　民　　國　　109　 年　　6　　 月　　30　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　李 協 明 法官　林 韋 岑 法官 曾 宏 揚 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　109　 年　　6　　 月　　30　　日 　　　　　　　　　　　　　　 書記官 林 幸 怡