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高雄高等行政法院判決 109年度訴字第334號 民國110年2月23日辯論終結 原 告　楊記水電瓦斯股份有限公司 代　表　人　王重旗 訴訟代理人　蘇文斌　律師 　許婉慧　律師 　郭子誠　律師 被 告　台灣電力股份有限公司台南區營業處 代　表　人　許墩貴 訴訟代理人　陳君漢　律師 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會 中華民國109年7月10日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴 訟，本院判決如下︰ 　　主 文 一、原告之訴駁回。 二、訴訟費用由原告負擔。 　　事實及理由 一、爭訟概要： 緣原告參與被告於民國100年2、3月間所辦理「台南區營業 處100年乙工區配電外線工程」採購案（下稱系爭採購案） ，該採購案由訴外人一新電器工程有限公司（下稱一新公司 ）得標。被告事後知悉原告及斯時其代表人楊功明參與系爭 採購案涉犯政府採購法第87條第6項、第4項之妨害投標未遂 罪，並經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）於108年7月25 日以102年度訴字第277號刑事判決（下稱系爭刑事判決）判 處原告與楊功明有罪確定，乃認原告有行為時（108年5月22 日修正前）政府採購法第31條第2項第8款（原處分誤載為第 7款，惟該款於108年5月22日修正時僅移列款次，內容並未 修正）之情形，以109年3月12日台南字第1088137419號函（ 下稱原處分）通知原告追繳押標金新臺幣（下同）600萬元 。原告不服，提出異議，經被告以109年4月7日台南字第109 8035096號函（下稱異議處理結果）駁回其異議，原告再提 出申訴，遭申訴審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟（至被 告另以109年3月12日台南字第1088137405號函通知原告依政 府採購法第101條第1項第6款、第103條第1項第2款規定刊登 政府採購公報1年部分，嗣原告並未對之提起行政訴訟，自 非本件審理範圍，應予敘明）。 二、原告起訴主張及聲明︰ ㈠主張要旨︰ 1.原告雖參與系爭採購案圍標行為而觸犯妨害投標未遂罪，然 該案於102年間起訴，延宕至108年始以認罪協商方式作成判 決，顯見客觀事證並不足夠，且行政訴訟不應受刑事案件之 拘束。又原處分所據行政院公共工程委員會（下稱工程會） 108年9月16日工程企字第1080100733號函（下稱108年9月16 日函），未依行政程序法第157條之規定刊登於政府公報或 新聞紙，欠缺法規命令之生效要件，核無足採。 2.公法上之請求權時效應自何時起算，依最高行政法院歷來見 解認為可合理期待機關得請求之時間點，應在機關知悉廠商 確有犯罪事實時起算，故絕非以判決確定時起算。本件於檢 察官於102年4月間將起訴書寄送予被告時，被告即已知悉原 告所涉系爭圍標行為，並得確認追繳押標金之對象及工程範 圍。被告雖辯稱其未曾收受通知，然臺灣臺北地方法院檢察 署（嗣改名為臺灣臺北地方檢察署，下稱臺北地檢署）於10 0年12月27日時，曾發文予臺灣電力股份有限公司（下稱台 電公司）政風處，請其提供臺北北區營業處、宜蘭區營業處 100年度乙工區配電外線工程採購案之資料，依常情及經驗 法則，收到上開來函，理論上會詢問專責單位及各區營運處 ，其政風處推諉不知，不無疑義。況上揭事實亦經新聞媒體 於102年4月26日、27日大篇幅報導，難謂台電公司及被告對 原告所為圍標行為完全不知。被告於109年3月12日始作成追 繳押標金之原處分，已罹於5年時效。 ㈡聲明︰申訴審議判斷關於追繳押標金部分、異議處理結果及 原處分均撤銷。 三、被告答辯及聲明︰ ㈠答辯要旨︰ 1.依卷內刑案筆錄觀之，原告與一新公司及其負責人李大再於 投標前確實有協調投標金額，其後因李大再不守信用而故意 以更低金額投標並得標，原告經系爭刑事判決以未遂犯認定 有罪確定，此已符合追繳押標金之要件。又工程會108年9月 　　16日函已確實依行政程序法第157條第3項規定刊登於行政院 公報，且工程會89年1月19日（89）工程企字第89000318號 函（下稱89年1月19日函）亦有相同規範，並無原告所稱欠 缺法規命令生效要件之情形。 2.系爭刑案於偵查或法院審理中，檢察官或法院均未曾通知被 告，且於102年間檢察官起訴時，原告亦不承認犯罪，如何 以起訴狀所載事實作為原處分之依據。況被告若非於108年1 2月中旬查詢司法院法學資料檢索系統，根本無從知悉原告 有罪事實，自無從合理期待被告於102年間得行使追繳押標 金權利。故本件可合理期待被告追繳押標金之時點，最早應 自系爭刑事判決日期即108年7月25日起算，原處分於109年3 月12日通知原告追繳押標金，並未罹於時效。 ㈡聲明︰原告之訴駁回。 四、爭點︰ 原告有無違反政府採購法第87條第6項、第4項規定之行為？ 被告以原處分追繳押標金，有無罹於時效？ 五、本院之判斷︰ ㈠前提事實︰ 如爭訟概要欄所示之事實，有系爭採購案招標與決標公告（ 申訴卷第9至17頁）、系爭刑事判決（本院卷一第187至221 頁）、原處分（本院卷一第65頁）、異議處理結果（本院卷 一第67頁）及申訴審議判斷（本院卷一第69至86頁）等附卷 可稽，應堪認定。 ㈡原告確有違反政府採購法第87條第6項、第4項所定妨害投標 未遂行為，被告依行為時政府採購法第31條第2項第8款規定 及工程會89年1月19日函釋，作成原處分追繳押標金，並未 罹於行政程序法第131條第1項規定之5年消滅時效： 1.應適用法令： ⑴政府採購法 A.行為時（108年5月22日修正前）第31條第2項第8款：「（第 2項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者， 其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰… …八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 者。」 B.第87條第4項、第6項：「（第4項）意圖影響決標價格或獲 取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不 為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑， 得併科新臺幣1百萬元以下罰金。……（第6項）第1項、第3 項及第4項之未遂犯罰之。」 C.第92條：「廠商之代表人、代理人、受雇人或其他從業人員 ，因執行業務犯本法之罪者，除依該條規定處罰其行為人外 ，對該廠商亦科以該條之罰金。」 ⑵行政程序法 第131條：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政 機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請 求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消 滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（ 第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政 處分而中斷。」 ⑶行政函釋 A.工程會89年1月19日函釋略以：「說明二、……廠商有本法 （指政府採購法）……情形之一，或其人員涉有犯本法第87 條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠商 有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還或追 繳。」 B.工程會108年9月16日函釋略謂：「依政府採購法第31條第2 項第7款（註：行為時同條項第8款）規定修正認定機關辦理 採購，廠商有下列情形之一者，屬『其他經主管機關認定有 影響採購公正之違反法令行為』情形，並自即日生效：…… 三、廠商或其代表人、代理人、受雇人或其他從業人員有政 府採購法第87條各項構成要件事實之一。」 ⑷最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議：「 一、依政府採購法第30條第1項本文、第31條第1項前段規定 ，機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標 金，並於決標後將押標金無息發還未得標廠商。是廠商繳納 押標金係用以擔保機關順利辦理採購，並有確保投標公正之 目的，為求貫徹，政府採購法第31條第2項乃規定機關得於 招標文件中規定廠商有所列各款所定情形之一者，其所繳納 之押標金不予發還，已發還者，並予追繳。法文明定機關得 以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標 廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於 公法上請求權消滅時效規定之適用。二、政府採購法第31條 第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要 件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中， 難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效 期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上 述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅 時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自 應個案具體審認。」 2.得心證理由： ⑴經查，被告辦理系爭採購案於100年2月17日公告公開招標， 訴外人吳仲傑、陳啟明、鄭揚耀（原名鄭金城）、張安隆、 林金元等人意圖影響系爭採購案決標價格並獲取不當利益， 基於以協議使廠商不為價格競爭之犯意聯絡，於100年1月間 至同年2月17日某日時陸續與原告負責人楊功明及一新公司 負責人李大再接洽後，李大再與楊功明商談系爭採購案圍標 事宜，楊功明應允參與圍標計畫，楊功明以上開犯意聯絡， 協議由楊功明、李大再分別代表原告、一新公司參與投標， 一新公司不為價格之競爭，使原告得標；惟因李大再於投標 前反悔，出於己意中止圍標犯行，逕自決定價格投標，上開 標案於同年3月3日決標公告由一新公司得標，致原告因而未 能達成得標結果。又原告及其負責人楊功明於刑事審理中對 於其參與系爭採購案，基於意圖影響決標價格而使競爭廠商 一新公司不為價格競爭之犯罪事實認罪，經檢察官聲請法院 改依協商程序判決，原告負責人楊功明犯政府採購法第87條 第6項、第4項之妨害投標未遂罪，原告則犯同法第92條、第 87條第6項、第4項之罪，經系爭刑事判決判處有罪確定，此 有系爭刑事判決（本院卷一第187至221頁）、100年2月25日 開標紀錄表（申訴卷第93頁）、刑事調查筆錄（外放影卷參 照）存卷可佐。是原告及其代表人楊功明確有政府採購法第 87條第6項、第4項規定之犯行，應堪認定。雖原告主張其係 考量不再纏訟，遂以認罪協商方式處理換取較輕量刑，並非 原告確有上揭犯罪事實云云，然上開犯罪事實，已據原告於 刑案準備程序中坦白承認，並經其負責人楊功明於102年3月 7日調查筆錄中自承：我與李大再是同業關係，有工作上競 爭之關係，鄭金城、林金元等人出面協調我們業界大家不要 搶工作（競標），所以，由他們主動找我協調……100年2月 25日開標之系爭採購案是由我實際參與投標，鄭金城、林金 元他們出面原本是要運作給我標沒有錯，但後來還是李大再 自行偷標，沒有信用等語（申訴卷第94至109頁）。足見原 告確已坦承其參與系爭採購案之圍標行為，與具競爭關係之 廠商一新公司，於開標前即協議合意由原告得標，使一新公 司不為價格之競爭，而僅為陪標，致影響投標價格，造成實 質上假性競爭狀態之不法行為，惟因一新公司負責人李大在 事後反悔得標而未遂等情，至為明確。故原告此部分主張， 要無可採。 ⑵又行為時政府採購法第31條第2項第8款之規定，係因立法者 對於投標廠商影響採購公正之違反法令行為，實無從預先鉅 細靡遺悉加以規定，是為樹立有效之行政管制，乃授權主管 機關工程會得據以補充認定同條項第1款至第7款以外其他「 有影響採購公正之違反法令行為」之類型。換言之，上揭第 8款規定本身僅有部分構成要件行為及法律效果，尚待主管 機關補充其空白部分構成要件行為後，方成為完整構成要件 之法規範。準此，主管機關工程會用以補充認定其他有影響 採購公正之違反法令行為類型之補充規範，應屬法規命令之 性質，原則上應向將來生效適用，始可保障人民對法安定性 之信賴，俾符合法治國家原則。另依中央法規標準法第7條 之規定，各機關基於法律授權訂定之命令應發布，並即送立 法院。再90年1月1日行政程序法施行後，依行政程序法第15 7條第3項之規定，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞 紙。上開工程會89年1月19日函係工程會在行政程序法施行 前所發布具法規命令性質之函釋，且經刊登臺北縣政府公報 94年冬字第7期第32至33頁（本院卷二第25至28頁），應認 已踐行中央法規標準法第7條之發布程序，而生法規命令效 力，被告自得援引該函作為追繳系爭押標金之依據。本件原 告於100年2月25日參與系爭採購案圍標，而犯政府採購法第 87條第6項、第4項之妨害投標未遂罪，符合行為時同法第31 條第2項第8款「影響採購公正之違反法令行為」之構成要件 （按：原處分誤載為第7款），被告依系爭採購案「工程採 購投標須知」第22條第8款、工程會89年1月19日函（按：原 處分誤載為工程會108年9月16日函），以原處分向原告追繳 押標金，於法自無不合。上揭原處分誤載部分，業經被告於 異議處理結果更正（本院卷一第67頁），且行為時政府採購 法第31條第2項第8款規定，於108年5月22日僅修正、調整款 次為現行之同條項第7款，其內容均屬相同；另工程會108年 9月16日函係對於「其他經主管機關認定有影響採購公正之 違反法令行為者」之情形，於上開政府採購法第31條108年5 月22日修法後再作統一解釋與規定，且經刊登行政院公報（ 本院卷一第137頁），亦未推翻工程會89年1月19日函釋結果 ，是均不影響原處分之效力。從而，原告確有妨害投標未遂 而違反政府採購法第87條第6項、第4項規定之行為，被告作 成原處分追繳押標金，並無違誤。 ⑶原告另主張被告於102年4月間收受系爭刑事案件起訴書，且 臺北地檢署於100年12月間曾發函台電公司政風處調取關連 採購案之資料，可見台電公司及被告早已知悉；況該案亦經 新聞媒體於102年4月26日、27日大篇幅報導，難謂被告毫無 所知，則被告自該時起即可能知悉系爭圍標行為，竟於109 年3月12日始以原處分追繳押標金，顯逾時效云云。惟查： A.按行為時政府採購法第31條第2項第8款明定機關得以單方之 行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使 公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請 求權消滅時效規定之適用。又行政程序法第131條第1項前段 時效之起算，於政府採購法第31條第2項各款規定機關得向 廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實多源於廠商一方， 或有賴檢察、司法機關偵審結果確認，應自可合理期待機關 得為追繳時起算其消滅時效期間，尚不得以招標之行政機關 知悉投標廠商有涉犯嫌疑，即以該時點起算行使追繳押標金 請求權之時效，要求機關罔顧廠商權益於該時點即刻向廠商 追繳押標金（最高行政法院102年度判字第793號判決、103 年度判字第72號判決採同此見解），故機關得向廠商追繳押 標金之情形，其構成要件事實既多源於廠商一方，且未經顯 現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，上述公法上 請求權應自「可合理期待機關得為追繳時」起算其消滅時效 期間。復依上揭最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯 席會議決議意旨，可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題 ，自應個案具體審認。查本件被告陳明係於108年12月中旬 查詢司法院法學資料檢索系統，始獲悉原告於108年7月25日 經系爭刑事判決認定犯政府採購法第87條第6項、第4項規定 之罪，並判處有罪確定，原告具有行為時政府採購法第31條 第2項第8款規定之追繳押標金事由，乃於109年3月12日作成 原處分，而對原告行使追繳系爭採購案押標金之請求權。審 酌原告雖於100年間為上開違規行為，但被告並非該刑事案 件之當事人、告訴人、告發人，於其自行查詢而獲悉上開刑 事判決內容之前，並無從知悉原告有符合行為時政府採購法 第31條第2項第8款規定之情形，自無從對其行使追繳押標金 之公法上請求權，則被告於知悉後，旋於109年3月12日作成 原處分對原告追繳系爭採購案押標金，顯未罹於時效。 B.原告固主張被告於102年4月間收受起訴書時應已知悉，即得 向原告追繳押標金云云。惟本件起訴書（即臺北地檢署檢察 官102年4月22日102年度偵字第1號、第2410號、第5218號、 第8200號、第8768號起訴書，本院卷一第224至288頁）雖載 有系爭刑事案件圍標事實，然起訴書通常僅對起訴書內所載 當事人為送達，有本院紀錄科電詢臺北地檢署之電話紀錄單 在卷可稽（本院卷一第289頁），而台電公司、被告均非該 刑事案件之當事人、告訴人、告發人，此觀本件起訴書當事 人欄位甚為明確，卷內亦查無本件起訴書曾送達被告之送達 證書，是原告指稱被告已收受本件起訴書云云，尚乏依據。 又刑事案件經檢察官發動偵查後，於起訴前，基於偵查不公 開原則，除檢察署外，其他人尚無法確知具體情由。細觀臺 北地檢署100年12月27日北檢治必100他9546字第89263號函 文內容（本院卷一第309頁），臺北地檢署雖曾函請台電公 司政風處提供相關連之採購案資料，惟該等採購案僅涉及台 電公司之臺北北區營業處及宜蘭區營業處，與本件被告即臺 南區營業處並無相涉，且上開臺北地檢署來函並未請求提供 被告負責辦理之系爭採購案資料，函文內容亦無提及原告參 與系爭採購案所為圍標行為，難認斯時被告及台電公司內部 針對原告涉及系爭採購案之圍標行為，有所查悉情事。原告 主張台電公司政風處按理應依職權轉請權責單位處理，或調 查各營業處云云，純屬臆測，自難採憑。至原告主張該案經 媒體於102年4月26日、27日大幅報導，被告並無諉稱不知之 可能云云，然細觀原告所舉新聞報導2則（本院卷一第89至9 1頁），其內容僅提及由訴外人饒姓男子與配電協會理事長 共組圍標集團，覬覦台電配電工程利益等語，然皆未敘及原 告公司名稱或其負責人姓名、甚或該等工程辦理之年度等情 ，自難期待被告由上開新聞報導即可知悉原告參與系爭採購 案涉及圍標情事。再被告抗辯其未曾收受起訴書、不知原告 參與系爭採購案圍標行為等語，核非無據，尚難認被告於檢 察官起訴時即知悉原告所為圍標行為而得追繳系爭押標金， 業如前述；況縱使原告及其負責人楊功明於102年4月間經檢 察官提起公訴，然而，原告於遭起訴時仍否認犯罪，基於刑 事訴訟法之無罪推定原則，其有無上開妨害投標罪嫌尚待法 院審理確認，故被告主張其係於108年7月25日系爭刑事判決 宣判後，始能知悉原告確為圍標行為而觸犯政府採購法第87 條第6項、第4項之妨害投標未遂罪，而有行為時同法第31條 第2項第8款事由，應較符事實。則自系爭刑事判決宣判日期 起，即可合理期待被告對於原告行使本件追繳押標金之請求 權，其於109年3月12日作成原處分時，並未逾行政程序法第 131條第1項之5年消滅時效，被告以原處分對原告追繳押標 金，自無違誤。 六、綜上所述，原告主張均無可採，原處分及異議處理結果，核 無違誤；申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告仍執前詞 ，訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷，為無理 由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其 餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經斟酌後，對於本件判決結 果不生影響，爰不逐一論駁，併予敘明。 七、結論︰原告之訴無理由。 中　　華　　民　　國　　110　 年　　3　　 月　　16　　日 高雄高等行政法院第二庭 審判長法官　李　協　明 法官　廖　建　彥 法官　林　韋　岑 以上正本係照原本作成。 一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁 定駁回。 二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴 訟法第241條之1第1項前段） 三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同 條第1項但書、第2項） ┌─────────┬────────────────┐ │得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 │ │代理人之情形 │ │ ├─────────┼────────────────┤ │（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資│ │　　　之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨│ │　　　委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 │ │　　　訟代理人　 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備會計師資格者。 │ │ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代│ │ │ 理人具備專利師資格或依法得為專│ │ │ 利代理人者。 │ ├─────────┼────────────────┤ │（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、│ │ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。│ │ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者│ │ 院認為適當者│ 。 │ │ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或│ │ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 │ │ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關│ │ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬│ │ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業│ │ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │ ├─────────┴────────────────┤ │是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例│ │外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所│ │示關係之釋明文書影本及委任書。 │ └──────────────────────────┘ 中　　華　　民　　國　　110　 年　　3　　 月　　16　　日 　　　　　　　　　　　　　　　書記官 周 良 駿