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高等行政訴訟庭第二庭

112年度訴字第405號

113年7月23日辯論終結

原      告  律潔環保股份有限公司

代  表  人  吳春詩             

訴訟代理人  林漢青  律師

被      告  嘉義縣政府                                 

代  表  人  翁章梁             

訴訟代理人  林鴻成                                     

            王忠義             

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服環境部中華民國112年9月28日環部法字第1120023731號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

　1.環境部於110年2月22日修正發布之設施標準，增訂第41條之1、第41條之3等條文，即舊有之復育計畫應重新檢討而失效，是原告於93、100年間同意設置文件之復育計畫，已不符法規及現實要求而失其效力。原告於111年提出復育計畫，先以40公分以上焚化底渣再生粒料作為整地工程，後再覆以60公分以上之良土，如覆蓋100公分之最終覆土，加計40公分焚化底渣粒料，已超出原本規劃。設施標準第35條第1項要求最終覆土覆蓋厚度50公分以上，原告之規劃為60公分，即合乎規定，被告要求100公分之覆土，非對於人民最小侵害，違反比例原則。原告已詳為說明60公分之覆土，係因規劃40公分以上之焚化底渣再生粒料整地，距離掩埋高程總厚度達於100公分以上，縱有20至30%之沈降，仍比法規所要求之50公分為高，被告卻課予原告額外負擔，有裁量濫用之瑕疵。

　2.又原告就本案請示環境部，環境部以111年3月11日環署循字第1110025935號函（下稱111年3月11日函）表示同意設置文件如未涉及原許可製程設備、種類、數量及主要機具變更者，毋須重新提送變更申請等語。是本案經環境部表示原告在封場復育計畫可以變更原有同意設置文件之內容，被告未注意相關法規已修訂，未遵循環境部之解釋，而執意以93年同意設置文件作為其處分之唯一依據，未說明具體理由，於法有違。　　　　

　3.查原告於92年1月10日設立登記，於93年1月間向被告提出同意設置文件申請書暨興辦事業計畫書，經被告同意設置廢棄物處理機構在案，並領有乙級許可證（經歷次展延後，許可證號：110嘉義縣廢乙處字第6號，許可期限至111年6月30日止），此有原告商工登記資料（本院卷第415頁）、93年1月申請書暨興辦事業計畫書（本院卷第133頁）及許可證（本院卷第309頁）在卷可稽。依上開經被告核准之93年1月同意設置文件內容可知，被告對於轄內所設置之掩埋場，於處理機構申請同意設置時，已指示處理機構事先就掩埋場內廢棄物之貯存方法、處理設施及封場復育（最終覆土）等妥為規劃，並列入同意設置文件內容，使之具有法律效力。而原告於系爭掩埋場設置廢棄物處理場，以「掩埋」方法處理所收取之一般廢棄物與一般事業廢棄物，依其專業評估掩埋場之地形、廢棄物種類、沈陷量等因素，於93年1月送請被告審查通過之同意設置文件，係規劃以100公分作為最終覆土之厚度，俾利後續之封場復育及土地之再利用，嗣原告於100年10月、107年12月分別檢送之變更同意設置文件，均仍有相同之記載，是系爭掩埋場之復育計畫最終覆土之厚度為100公分，原告自應依同意設置文件內容辦理。又原告依設施標準第41條之3第2項規定，於111年2月21日檢送系爭掩埋場封場復育計畫予被告審查，其規劃最終覆土為60公分，並加計40公分之底渣再生粒料，審查委員均提及同意設置文件最終覆土已同意設置鋪設厚度100公分等語，其後原告於111年5月18日、111年7月18日提出系爭掩埋場封場復育計畫（第1、2次修正本）以其上開規劃最終覆土符合覆蓋厚度50公分以上之要件，已符合同標準第35條規定為由，仍未予修正，審查委員則認請原告依原同意設置文件辦理，且鋪設焚化再生粒料將不利綠化植生復育目的，請應改以砂質黏土整地復育等語，此有111年3月25日、111年6月9日、111年11月14日封場復育計畫審查會議紀錄暨審查意見回覆說明（原告封場復育計畫第3次修正版本第7至22、25至45、49至77頁）存卷足憑。嗣原告提出系爭掩埋場封場復育計畫（第3次修正本）仍未具體說明變更覆土厚度之理由，被告依設施標準第41條之1第3項規定，以原處分認原告應維持同意設置文件之最終覆土厚度100公分，於法並無不合。

　4.原告雖主張設施標準第35條第1項規定最終覆土覆蓋厚度為50公分以上，原告之規劃為60公分，即合乎規定，被告依93年、100年同意設置文件之復育計畫要求100公分以上，於法無據，違反比例原則，有裁量濫用云云。惟查：

　⑴廢棄物掩埋場封閉復育，應妥善做好二次公害防治及植生綠化，來降低周圍環境的污染，並扭轉民眾對廢棄物掩埋場之負面觀感，運用有限土地資源設置廢棄物掩埋場，只是土地生命週期上短暫的過程，建立廢棄物掩埋場為土地資源暫時使用觀念及重建土地資源永續有效利用。復育係運用科學及人為技術使封閉之掩埋場盡速恢復開發前之生態環境，根據生態學原理，運用植生方法進行掩埋場復育工作，植物之選擇應以本地或原生植物為原則，並具固土護坡及生態保育功能，將封閉之掩埋場復育成符合自然生態林相。由於廢棄物組成複雜，各成分之性質與形狀大小有極大的差異性，而有機物與部分無機物具有生物分解作用，生物分解對掩埋場沈陷行為有極大影響，換言之，可生物分解物質含量愈高，則沈陷量與沈陷率愈大，均為影響廢棄物衛生掩埋場沈陷因素。廢棄物種類具高度異質性、高壓縮性及有機物質生物分解之特性，體積在壓縮過程中變化極為複雜，故學者【Sower,（1973）；Huitric,（1981）；Morris,與Woods,（1990）；Edil,（1990）】提出掩埋場沈陷歷程分三階段：A.即時壓縮：當廢棄物逐層堆置、覆土及滾壓作業，產生立即沈陷。B.主要壓縮：廢棄物及覆土重量加上滾壓，其孔隙中空氣與水排出及移動產生沈陷。C.次要壓縮：廢棄物壓縮變形係因有機物生物分解，轉變為水及氣體，導致體積減小物質移動產生沈陷，其壓縮沈陷持續時間較長。前述沈陷階段歷程中，初始階段即時壓縮及主要壓縮歷時約30至100天為短期沈陷，佔總沈陷量約10至30％，其沈陷量與荷重有關。次要壓縮歷時相當長，可達30至50年，甚至更久，其沈陷量與時間有關（參見山坡地廢棄物掩埋場封閉復育之探討，作者張高華、段錦浩教授，94年3月，水土保持學報第37卷第1期，本院卷第291至293頁）。又廢棄物清理法之制定目的，係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，而最終覆土之目的，無非係於衛生掩埋場於終止使用不再進場掩埋廢棄物時，藉由覆蓋厚度50公分以上之砂質或泥質黏土，以防止廢棄物散逸、抑制惡臭發散、蚊蠅及病媒滋生，減少雨水致掩埋層崩塌、覆蓋層沖刷、土壤流失、滲出水外溢污染環境，且避免引發火災，更須藉由最終覆土以搭配水土保持及植生綠化，將土地恢復綠地林木景觀，最終為衛生掩埋場之土地再利用，因此，封閉復育為掩埋場植生綠化工程對環境影響最重要一環，於封閉復育階段應需就實際狀況審慎評估，因地制宜。

　⑵有關系爭掩埋場最終覆土厚度，依原告93年1月同意設置文件申請書暨興辦事業計畫書（本院卷第133至134頁）記載：「七、掩場復育及維護：1.最終覆土：本計畫掩埋高度依規劃整地地形，將達14公尺左右，由於廢棄物掩埋後因腐化、沈陷、穩定之年限需達7年以上，且依文獻所述一般廢棄物掩埋沈陷量約為20%至30%（因大部屬一般事業廢棄物，故以30%推估之），因此最終掩埋面高程，應以高出再利用整地面約2.0公尺左右，而最終覆土深度以1.0公尺以上規劃之。」，原告100年10月同意設置文件變更計畫書（第2次變更）（本院卷第135至136頁）亦有相同記載，且原告107年12月同意設置文件變更申請表及其變更事項計畫書（本院卷第137至138頁）圖2-15本次變更之掩埋場標準縱斷面示意圖所示：「最終覆土100公分以上」。準此，被告審酌系爭掩埋場之地形、廢棄物種類、沈陷量及對植生復育環境造成之影響等因素，及參考相關文獻資料，認最終覆土厚度以100公分為必要，並尊重原告專業判斷評估之結果，尚難指其有逾越權限或濫用權力情事。原告於111年2月21日提出復育計畫最終覆土方案，係以最終覆土厚度為60公分，並加計40公分之底渣再生粒料等情，顯見原告就系爭掩埋場之地形整體規劃廢棄物上方覆蓋土層厚度應達100公分以上乙情知悉甚明，惟依垃圾焚化廠焚化底渣再利用管理方式第6點規定【行為時（109年5月18日公告修正、110年1月1日生效）第6點第10款（本院卷第365至368頁）：「焚化再生粒料用途：（十）衛生掩埋場非與鋼材接觸用工程材料及衛生掩埋場覆土。但不得作為最終覆土。」（該規定於111年5月19日修正，第10款僅異動款項為第11款，於文字上並無變更，本院卷第369至371頁）】，焚化再生粒料不得作為最終覆土，致其最終覆土厚度為60公分，此縮減厚度之作法，已與前揭同意設置文件中最終覆土之規劃不合。又被告於本院審理時陳明：依上開文獻資料顯示最終覆土於復育階段受沈陷作用，沈陷比例約為20至30%，如最終覆土60公分，將來沈陷後剩下厚度42至48公分，該高度不符復育植被時植物所需的土壤厚度，被告要求照同意設置許可之100公分，將來經沈陷後仍保有70至80公分厚度，已考量沈陷及後續復育植生之需求，且系爭掩埋場有大量有機污泥、污泥混合物，易分解產生之甲烷等沼氣，且沼氣實測溫度可達攝氏50至70度，為避免火災發生、維護空氣品質、防止污染水滲出及有利於植栽生長，實有規範最終覆土100公分之必要等語（本院卷第282至283頁），是被告針對原告提出復育計畫最終覆土方案行使裁量權，並認仍應維持原同意設置文件最終覆土100公分，已具體說明其審酌之理由，則依上開說明，本院自應予以尊重。原告主張原處分不符合比例原則，有裁量濫用云云，並不可採。原告另主張本案因法規變更，不能再以100公分為最終覆土部分云云，然查有關最終覆土覆蓋厚度之法規，原告於93年1月申請同意設置時，依當時（92年12月31日修正）設施標準第30條所訂衛生掩埋場於終止使用時，覆蓋厚度「50公分以上」之砂質或泥質黏土之規定，而原告於同意設置文件申請書上既參酌相關文獻並評估整體地形、廢棄物種類、沈降量等因素後自行規劃並記載封場復育時之最終覆土為100公分，復經被告同意設置許可在案，此為原告處理廢棄物之作為義務，該規定核與現行法之設施標準第35條第1項第1款規定並無不同，況且最終覆土厚度係以50公分為法定最低標準，被告依其職權行使裁量後，就實際狀況審慎評估，因地制宜，酌量增加最終覆土厚度為該同意設置文件規劃之100公分，以防止污染環境，維護水土保持並有利於植生綠化及土地再利用，於法尚無不合，原告此部分之主張，洵屬其對於法規之誤解，並無足取。

　5.再原告主張依設施標準第41條之1等規定，被告核准93年、100年申請設置文件之復育計畫，已失其效力，且環境部111年3月11日函表示原告在本次封場復育計畫中即可變更原有同意設置文件之內容，被告要求原告需另行變更同意設置文件有關最終覆土之厚度，於法無據云云。環境部111年3月11日函釋（本院卷第85至87頁）固記載：「說明四、本案請貴局本於權責參考前述說明，協助轄內廢棄物處理機構符合相關法規規定，並可視需要會審相關單位提供必要之實質審査意見，『另有關同意設置文件如未涉及原許可製程設備、種類、數量及主要機具變更者，則內容毋須要求重新提送變更申請』。」等語。然有關同意設置文件之變更規定，其法令依據乃許可管理辦法第16條第1項第2款規定：「同意設置文件或許可文件之變更，應依下列規定辦理：……二、更新處理設備或增加必要之輔助機具，且未涉及原許可之製程、種類、數量及主要機具者，應報核發機關備查。核發機關於必要時得要求先行試運轉後再予以備查。」該款規定於100年8月23日修正之立法理由略以：「就處理或清理機構為強化處理效能而更新設備或增加必要之輔助機具，而未涉及原許可之製程、種類、數量及主要機具者，僅須就變更部分報請備查，毋須辦理許可證及同意設置文件變更……。」是以，環境部111年3月11日函釋所闡明內容僅係援引上開第16條第1項第2款規範內容，處理機構向主管機關提出變更申請，如未涉及原許可之製程、種類、數量及主要機具者，原則可報核發機關備查即可，尚不需以新案方式重新提出申請，而此毋須辦理變更之前提，應限於處理設備汰舊換新或增加必要之輔助機具之情形，如屬其他審查通過之同意設置文件及許可文件內容之變更，則應依同條項第3款規定辦理。原告經許可從事廢棄物處理業務，其於93年向被告申請同意設置處理機構及申請核發處理許可證，其後於100年、107年間申請同意設置文件變更，與其領有乙級許可證暨申請展延許可期限等程序具有關連性，原告既已申領同意設置許可文件及許可證，自應依同意設置許可文件內容從事廢棄物之處理，是上開93年、100年、107年同意設置許可文件均非無效之行政處分，該等許可文件有關復育計畫內容（即最終覆土為100公分）未被撤銷或變更前，對原告仍有法律效力。原告於111年2月21日依110年2月22日修正增訂之設施標準第41條之1規定，檢送封場復育計畫擬變更最終覆土為60公分，此變更事項無涉於許可管理辦法第16條第1項第2款之情形，雖無上開函釋之適用，惟應適用許可管理辦法第16條第1項第3款規定，業如上述，而本案經被告審查後，認原告最終覆土厚度為60公分之規劃欠缺具體理由，亦未提出相關事證可資證明其上開厚度變更無礙於改善環境衛生、植生復育、水土保持及土地再利用情形，復經本院審認如前，是被告以原處分認最終覆土厚度應依原核准之同意設置文件內容辦理，於法並無違誤。原告上揭主張，核無可採。

中　　華　　民　　國　　113 　年　　8 　　月　　20　　日

                         審判長法官  孫　國　禎

                               法官  曾　宏　揚

                               法官  林　韋　岑

以上正本係照原本作成。

一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。

二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）

三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）