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高雄高等行政法院簡易判決　　　　　　　　　　　　　九十一年度簡字第四○八號 原　　　告　財政部國有財產局臺灣南區辦事處 代　表　人　甲○○　處長 被　　　告　高雄市政府環境保護局 代　表　人　乙○○　局長 右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國九十一年九月二十七 日高市府訴三字第０九一００四七二七七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左 ： 　　主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、緣原告係坐落高雄市○○段○○○○號國有土地（下稱系爭土地）之管理人，因 系爭土地雜草叢生，堆置廢棄物，影響環境衛生，屢經附近居民及高雄市政府警 察局陳請改善，經被告派所屬三民東區清潔隊人員於民國（下同）九十一年四月 九日十四時五十五分至現場勘查屬實，乃依廢棄物清理法第十一條第一款及第五 十條第一款規定，以九十一年五月十七日高市環局廢棄處字第００八六五一號處 分書裁處原告罰鍰新台幣（下同）二千四百元，原告不服，提起訴願，遭決定駁 回，遂提起本件行政訴訟主張：原告為系爭土地管理機關，於八十九年間即因系 爭土地遭人使用而將該地圍籬管理；詎於九十年間又遭人堆置垃圾造成髒亂，實 非原告所得時時預測防範。另高雄市早已實施「垃圾不落地政策」，而被告為廢 棄物回收、清除、處理稽查工作之執行機關，卻未落實該政策，致原告經管土地 遭人丟棄垃圾，被告顯有失職，不能將責任推卸由原告負責。至廢棄物清理法第 十一條第一款明文規定「土地所有人、管理人或使用人」，其並未將「使用人」 區隔為「有使用權限」或「實際使用行為人」，故非得將其限縮解釋為「有使用 權限」者為限；另該法條規定處罰之對象為土地所有人、管理人「或」使用人， 其文字用「或」字，意即行政機關究應處罰土地所有人或使用人，應為適當、合 理之裁量，並非容許行政機關得恣意選擇處罰之對象，且行政罰係以處罰行為人 為原則，處罰行為人以外之人為例外，故本件被告實應就傾倒垃圾之違規行為人 加以取締處罰，而非處罰原告，而聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷等語 。 二、被告則以：廢棄物清理法第十一條第一款及第五十條第一款規定，對於土地或建 築物與公共衛生有關者，課予所有人管理人或使用人清除之義務，應為而不為， 即予處罰，至要求限期改善部分，乃屆期未改善得予連續處罰的問題，容非既生 違規事實之免責條件。故管理人對其管理之土地，既有管理維護之權利與義務， 則對土地上足以影響環境衛生之物品，即負有清除義務。而原告乃系爭土地之管 理機關，卻違背前開應為清除之義務，當依法處罰。至廢棄物清理法第十一條第 一款至第九款所列區域以外之指定清除地區，方由執行機關清除之，原告對此容 有誤解。又實際違規行為人乃同法第二十七條各款規定之範疇，亦即原告違反作 為義務依法固應處罰；另如查獲實際行為人，則該行為人所違反者為同法第二十 七條之禁止規定，屬不應作為而作為，亦應另案論處，故無原告所稱應優先告發 行為人之情形。又行政罰固以處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外， 惟當以違反同一行政義務為前提，是原告陳稱應先處罰行為人，不應對其處罰云 云，顯係誤解法令等語，資為抗辯。 三、按「一般廢棄物，除應依左列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行 機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人 清除。」、「有下列情形之一者，處新台幣一千二百元以上六千元以下罰鍰。‧ ‧‧：一、不依第十一條第一款至第七款規定清除一般廢棄物。」分別為廢棄物 清理法第十一條第一款、第五十條第一款所明定。又原告雖係依財政部國有財產 局各地區辦事處組織通則所組織之行政機關，非為一般人民，惟行政機關得否成 為原告提起行政救濟，為訴訟權能的問題，訴訟權能之目的在於禁止民眾訴訟， 原告必須主張自己的權利受到侵害，方能利用訴訟救濟，依據公法及私法之區別 理論中之「新主體說」為基礎，肯認公法主體及其機關，基於與人民同一地位受 處分時，亦具有原告之適格，本件被告因廢棄物清理法事件對原告為行政處分， 其處分不獨對於原告為之，對於一般人民具有同一情形亦為同一之處分，則原告 係以與一般人民同一之地位而受處分，不能以其為行政機關遂剝奪其提起救濟之 權，合先敘明。 四、經查，原告為系爭土地之管理人，因系爭土地雜草叢生，堆置廢棄物，影響環境 衛生，屢經附近居民及高雄市政府警察局陳請改善，經被告派所屬三民東區清潔 隊人員於九十一年四月九日十四時五十五分至現場勘查屬實，乃依廢棄物清理法 第十一條第一款及第五十條第一款規定，以九十一年五月十七日高市環局廢棄處 字第００八六五一號處分書裁處原告罰鍰二千四百元等情，為兩造所自陳，復有 高雄市三民區公所九十年十二月二十七日高市三區民字第一七三０七號函、美樹 苑大樓管理委員會九十一年三月二日（九一）美苑字第００一號函、高雄市政府 警察局九十一年三月二十二日高市警交字第０九一０００一二二二二號函、現場 照片及被告執行違反廢棄物清理法案件處分書等附訴願卷可憑，自堪信為真實， 是原告並未善盡對系爭土地之管理維護義務，復未將土地上遭棄置之一般廢棄物 清除，事證明確。 五、原告雖以前揭情詞主張不應對其處罰云云，惟依廢棄物清理法第十一條第一款規 定，除指定地區應由執行機關清除者外，一般廢棄物清理責任人係以所有權人、 管理人或使用人為清除之責任人，此乃法律為貫徹改善環境衛生，維護國民健康 之公共目的，而課予土地所有人、管理人或使用人清除其管領土地上廢棄物之社 會義務。申言之，土地所有人、管理人或使用人其所負責任係屬狀態責任，並非 因行為與危害之發生有因果關係而承擔責任，而是因為對發生之危害之物具有事 實管領力而負責，人民在法律上是否成為責任人的判斷，係以個人之社會表現作 為判斷之標準，苟有違反的狀態即應負責，不問其出於故意或過失，因此，除因 本身的行為而有可能成為責任人外，如已對其他人的生活產生違法狀態時，亦需 負責，干涉行政法上之責任人非如刑法一般，僅對其個人的行為加以判定，行政 法的責任人之重心在於排除危害，尚須對其人之生活周遭發生之行政法上之違法 狀態負責，茲所謂狀態責任者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之 所有人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人在干 預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀 態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人事實上並非行為人，也未 同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任（參見黃啟禎，干涉行政 法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文 集，二ＯＯ二年七月，頁二九五以下）。況且廢棄物清理法第十一條第一款係將 土地使用人與所有人、管理人並列，則此所謂「使用人」當係指對土地具有持續 並全面使用權源之事實上管領人，自不包括僅以丟棄廢棄物為目的，而無管領該 土地意思之行為人，是原告主張丟棄廢棄物之人乃「實際使用行為人」而將其解 為上開法條所規範之「使用人」容有誤會。是原告既為系爭土地管理人，其未善 盡管理維護系爭土地之義務，而遭他人棄置廢棄物，揆諸前揭說明，原告自負有 清除俾符公共衛生之義務，然其竟疏未管理清除，其有違廢棄物清理法第十一條 第一款規定，已堪認定。至被告固亦負有取締違規棄置廢棄物行為人之義務，惟 該行為人所違反者為廢棄物清理法第二十七條第九款之禁止規定，凡此均與土地 所有權人負有管理並清除土地上廢棄物之義務，並不相同，故縱令被告也有取締 該行為人，仍不能解免原告之義務，是原告主張被告未落實廢棄物回收、清除、 處理稽查工作，致系爭土地遭人丟棄垃圾，不能推卸由原告負責，且應先處罰行 為人云云，並非可採。 六、綜上所述，原告之主張並不可採，則被告依廢棄物清理法第十一條第一款及第五 十條第一款規定，裁處原告二千四百元罰鍰，核無違誤，訴願決定予以維持，亦 無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第一 百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。 中　　　華　　　民　　　國 九十二　　年　 　二　　　月　　二十七　　日 高雄高等行政法院第一庭 法 官 簡慧娟 右為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判 決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造當 事人人數附繕本）。 提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。 中　　　華　　　民　　　國 九十二　　年　 　二　　　月　　二十七　　日 法院書記官 楊曜嘉 附註： 行政訴訟法第二百三十五條（第一項、第二項）： 對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。 前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。