高雄高等行政法院判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 98年度訴字第660號 　　　　　　　　　　　　　　　　 民國99年1月26日辯論終結 原　　　告　經濟部工業局高雄臨海林園大發工業區聯合污水處 　　　　　　理廠 代　表　人　甲○○主任 訴訟代理人　吳小燕律師 　　　　　　許登科律師 　　　　　　胡仁達律師 被　　　告　高雄縣政府 代　表　人　乙○○縣長 訴訟代理人　丙○○ 上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署 中華民國98年9月11日環署訴字第0980037685號訴願決定，提起 行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要︰ 緣原告所屬污水處理廠（即大發廠。地址：高雄縣○○鄉○ ○村○○路○○號）經被告所屬環境保護局（下稱高雄縣環保 局）受理民眾陳情案件，於民國98年1月20日11時20分至12 時15分許派員前往稽查，並於該廠周界外下風處（大門口） 進行異味污染物採樣，樣品送至該局空污聞臭室進行檢驗分 析，結果異味污染物濃度為144，超過法定排放標準所定限 值（工業區及農業區：50），違反空氣污染防制法第20條第 1項規定，案由被告依同法第56條第1項、第2項規定裁處新 臺幣（下同）10萬元罰鍰，並限期於98年5月18日前完成改 善。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政 訴訟。 二、本件原告主張︰ ㈠、按「自然人、法人、中央及地方機關、非法人團體，有當事 人能力。」行政訴訟法第22條定有明文；促進產業升級條例 第63條第1項第1款規定：「工業區應依下列規定設置管理機 構，辦理工業區供公共使用之土地及公共建築物與設施之管 理維護及相關服務輔導事宜：一、工業主管機關開發之工業 區，由各該開發工業區之工業主管機關設置。必要時，得委 託他工業主管機關或公民營事業設置。」同條第4項另授權 工業主管機關即經濟部工業局（同法第4條第1項）訂定上開 管理機構之組織、人員管理及撫卹等事宜，嗣經濟部工業局 於91年7月25日發布「經濟部工業局所屬工業區管理機構設 置規程」（下稱設置規程）在案。依據設置規程第3條：「 本規程所稱工業區管理機構，包括．．．工業區服務中心、 工業區聯合污水處理廠。」第7條：「聯合污水處理廠係為 操作營運一處以上之工業區之獨立或聯合污水處理排放系統 及辦理相關業務。」第10條：「聯合污水處理廠視業務需要 得分組辦事，但分組數依該廠所轄工業區數決定之。」第13 條：「聯合污水處理廠置主任一人，綜理本機構業務，指導 監督所屬人員；其必要時得置副主任一人。工業區管理機構 置高級專員、一等專員、組長、專員、會計員、組員、技術 員、助理會計員及僱用人員。」及第16條：「工業區管理機 構所需經費，應於會計年度開始前，編製概算，送本局彙核 編列預算，於完成法定程序後撥用之。」等規定觀之，可知 原告具備有單獨之組織法規、人事與編制、預算；復且，原 告亦有獨立之印信可對外行文，故原告確為行政機關，具有 當事人能力。此徵最高行政法院針對工業區服務中心（與原 告同為設置規程第3條所定之管理機構）之訴訟所著91年度 裁字第1449號裁定要旨，及鈞院92年度訴更字第5號判決， 即知綦詳。 ㈡、依行政院環境保護署（下稱環保署）97年11月11日公告，自 同年12月15日起實施之「異味污染物官能測定法－三點比較 式嗅袋法」（NIEA A201.13A），官能測量實施之場所及環 境，必須在有充足換氣裝置或通風良好，無妨礙嗅覺味道之 室內進行，並且應符合「人員出入較少，安靜的場所」、「 在官能測定室內不會看到試樣調配過程」、「溫度保持在17 ~25℃」及「相對濕度40~70%」等條件（七、㈡）；此外， 為確保嗅覺判定之正確性，嗅覺判定員必須經試驗合格之合 格嗅覺判定員中選任外，亦須避免嗅覺判定員有嗅覺疲勞之 現象（七、㈠）；另就官能測定實施之步驟，亦訂有諸多詳 細規範，藉以排除一切會影響測量正確性之因子。 ㈢、另按，最高行政法院96年度判字第1120號判決曾指明：「按 得為認定事實資料之證據，必須具備證據能力及經合法調查 ，始足以認定該事實之有無，如無證據能力之證據，縱經合 法調查，亦不當然取得證據能力。所謂證據能力，係指證據 得提出於法庭調查，以供作認定事實之用，所應具備之資格 ，此項資格必須證據與待證事實具有自然關聯性並符合法定 程式，且未受法律之禁止或排除，始能具備，或稱證據適格 。又證據於具備證據能力後始有證據價值（證據證明力）。 是證據能力係屬先位判斷，證據證明力則屬後位。經查，有 關工業區及農業區臭氣濃度之檢測，檢測機構固得依環保署 公告之『臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEA A201.10A）』檢測方法為之，惟依該官能測定法規定：『嗅 覺判定員（1）嗅覺判定員人選①嗅覺判定員須由經試驗合 格之合格嗅覺判定員中選任。②官能測定當天，患有感冒、 鼻塞等容易影響嗅覺之疾病或情緒不穩定、精神不振等之嗅 覺判定員均不可選用。③為能保持足夠之合格嗅覺判定員實 施官能測定，於嗅覺判定員選擇試驗時，最好能選擇10-20 人之合格嗅覺判定員備用。（2）嗅覺判定員人數：每次6人 以上。（3）注意事項①擔任官能測定之嗅覺判定員，當天 應避免化妝太濃及食用產生異味之食物。②嗅覺判定員於官 能測定時不可與鄰座交談或商量判斷結果。③嗅覺判定員應 於官能測定開始以前30分鐘進入休息室待命。④為避免造成 嗅覺疲勞，．．．。』足見嗅覺判定員必須符合一定資格， 否則即不得為嗅覺判定，主管機關亦不得依其判定而為處罰 之依據。．．．惟遍觀本件全卷資料，並無精湛公司6名嗅 覺判定員之試驗合格證明文件，是依前開說明，精湛公司所 作之檢測報告是否具備證據能力，即有疑義，原審對上訴人 此之主張未予詳察，遽予認定精湛公司6名嗅覺判定人員為 合格之嗅覺判定員，進而採據其所作檢測報告，維持訴願決 定及原處分，顯有應調查證據而未調查及認定事實與卷證資 料不符之情事，核屬判決違背法令。」可供卓參。 ㈣、今查，訴願決定書所稱原告違法事實，雖稱有「事業廢氣稽 查紀錄工作單」等文件可稽（第3頁）；被告於訴願答辯狀 亦載明有關附件資料（第3頁至第4頁）；惟查，被告迄今僅 出具「排放管道（周界）空氣污染物檢驗結果報告」（報告 編號：RZ000000000）乙紙予原告，就其餘有關文件，始終 未曾提供原告閱覽，相關官能測試程序是否合法無誤，猶屬 被告一己之詞，殊值疑竇。 ㈤、被告依其自行進行之周界臭味採樣程序與檢驗結果報告而做 成原處分，惟原處分做成之程序與基礎事實，是否於適當檢 測場所進行檢測、是否由合格嗅覺判定員檢測等及是否均符 合程序與證據法則，均難謂於法無疑。是以，原告請求撤銷 原處分，實非無據。 ㈥、再查，本件被告所為「周界」採樣，實際上位處原告廠區大 門口，旁邊又有工業區大水溝，應不符「周界」概念，採樣 地點並不適當，原告曾對此依法於30日內為異議，被告未為 處理，亦非適法。況查，被告自承於稽查當日發現原告廠區 內有污泥儲存和清除裝袋作業，並推定採樣異味是廠內吹向 大門口云云，則被告是否先入為主認定氣味來源，以及嗅覺 判定員是否因進入廠區已經嗅覺疲勞，致無法正確判斷，實 非無疑。抑且，果真如被告所言，氣味與廠區內污泥有關， 屬「化學氣味」，被告自應直接採樣該廠內氣味，比對其味 道與濃度是否相同，從而綜合判定異味來源確屬原告廠內。 被告捨此調查採證不為，逕自推定異味來源就是來自原告廠 內，實不符調查採證程序，亦有失偏頗，難昭折服。另採樣 地點緊鄰原告大發廠旁之臺灣寶理塑膠股份有限公司（下稱 臺灣寶理公司），其採樣標的亦有可能受到臺灣寶理公司所 排出之廢氣污染而造成採樣結果不精確。綜上，被告做成不 利原告之原處分，不論採樣程序與調查證據認定事實程序， 俱難謂適法有理，亦非周全有據，自應予撤銷。 ㈦、另被告選任之嗅覺判定員，除謝輔宸為被告所屬人員外，其 餘為慧群環境科技股份有公司（下稱慧群公司）或元科科技 股份有限公司（下稱元科公司）之工程師，此部分因涉及公 權力委託事項，應依行政程序法第16條規定辦理，被告未依 行政程序法第16條為行政委託，即由慧群公司及元科公司人 員進行嗅覺測定，自有違誤等情，並聲明求為判決撤銷訴願 決定及原處分。 三、被告則以︰ ㈠、按公私場所排放空氣污染物應符合排放標準，為空氣污染防 制法第20條所明定業者應遵守之義務，若有違反，即應受罰 。卷查原告所屬之大發聯合污水處理廠，經高雄縣環保局於 98年1月20日採樣並依環保署公告檢測方法「臭氣及異味官 能測定法－三點比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）」進行異 味污染物濃度分析，結果異味污染物濃度144，超過「固定 污染源空氣污染物排放標準」所定限值（50），惟原告指稱 當日採樣點位廠區大門口，而廠區大門圍牆旁為區內化工廠 之製程區，被告以原告違反該規定課以處分，顯有未當乙事 。經查，高雄縣環保局稽查採樣當日，圍牆旁石化廠為臺灣 寶理公司大發廠，該廠已於98年1月1日早上起因蒸汽安全閥 跳脫，緊急停車未作業，而本件稽查採樣時原告正從事污泥 儲倉及污泥曬乾床之清除污泥裝袋，且稽查採樣時經以簡易 式風向計測得當時吹南風，顯然廠內異味順著風向吹向大門 口，且上風處均為原告廠區，故所採集之樣品應為原告廠內 所排放之異味無誤。採樣過程原告所派代表全程會同且未表 示異議，並於高雄縣環保局事業廢氣稽查紀錄工作單上確認 無誤後簽名，此有當日高雄縣環保局事業廢氣稽查紀錄工作 單附卷可稽。 ㈡、本件檢測方法係依環保署公告臭味及異味官能測定法－三點 比較式嗅袋法（NIEA A201.11A）辦理。按臭味常為民眾所 詬病，且爭議性頗大，被告基於公平、公正原則且為符合環 保法規之要求，於92年度依官能測定實施場所及環境建置官 能測定室，如充足的換氣裝置或通風良好，室內無妨礙嗅覺 之味道．．．，符合臭氣及異味官能測定法－三點比較式嗅 袋法第5點之規定，而參與嗅覺判定員亦符合上述規定第2點 、嗅覺判定員選擇試驗第7項之規定，並符合環保署92年3月 5日環署空字第0920015895號函說明一：倘由環保機關自行 進行臭氣或厭惡性異味之檢測，亦應依公告之標準檢測方法 規定，進行採樣及官能測定，而關於嗅覺判定員之選擇實施 場所及環境（聞臭實驗室）均應符合該公告方法規定。基此 ，固定污染源排放臭氣或厭惡性異味之檢測，倘由環保機關 自行進行臭氣或厭惡性異味之檢測，亦應依公告之標準檢測 方法規定，進行採樣及官能測定。本件高雄縣環保局依環保 署公告之方法進行採樣及檢驗，依法並無不當。 ㈢、另按固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定：「周界測 定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公 私場所排放所為之測定．．．。」本件被告於原告大門外（ 周界外）稽查採樣，於法並無不合，且原告廠內從事污泥儲 倉及污泥曬乾床之清除污泥裝袋作業，經以簡易式風向計測 得當時吹南風，顯然廠內異味順著風向吹向大門口，故所採 集之樣品應為原告廠內作業產生之異味無誤。 ㈣、高雄縣環保局依空氣污染防制法第4條規定委託慧群公司辦 理97年度揮發性有機物稽查管制業務，計畫期限自97年10月 22日起至98年10月21日止，及委託元科公司辦理97年度固定 污染源排放量清查暨空污費收費查核業務，計畫期限自97年 8月6日起至98年8月5日止，並分別於97年11月11日及97年9 月10日依行政程序法辦理公告。另因應97年12月間大寮鄉潮 寮事件發生，高雄縣環保局於98年委託慧群公司辦理大發工 業區夜間稽巡查管制計畫，其工作計畫中工作項目含進行臭 味官能測定，以三點比較式嗅袋法完成至少40個臭味官能測 定。 ㈤、本件稽查採樣由高雄縣環保局人員進行，並無涉及公權力之 委託，且關於嗅覺判定人員選任，依「異味污染物官能測定 法－三點比較式嗅袋法」標準作業程序中官能測定程序規定 ：「嗅覺判定員由經試驗合格之合格嗅覺判定員中選任．． ．。」而本件臭味樣品官能測定是由通過試驗之嗅覺判定員 測定（即高雄縣環保局技工謝輔宸等人擔任），與規定並無 不合。故嗅覺判定員中由前述通過嗅覺判定員測定之慧群公 司及元科公司人員協助辦理臭味樣品官能測定並無不妥，且 如符合嗅覺判定員資格並通過嗅覺判定員試驗之任何人均可 擔任嗅覺判定員。故本件高雄縣環保局依環保署公告之採樣 方法採樣及檢驗，依法並無不當等語，資為抗辯。並聲明求 為判決駁回原告之訴。 四、本件事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有 高雄縣環保局事業廢氣稽查紀錄工作單、排放管道（周界） 空氣污染物檢驗報告、異味官能測定結果、三點比較式嗅袋 法紀錄紙、現場採樣照片及被告執行違反空氣污染防制法案 件裁處書等附原處分卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點厥為被 告認定原告排放空氣污染物，超過固定污染源空氣污染物排 放標準所定限值，違反空氣污染防制法第20條第1項規定， ，爰依同法第56條第1項、第2項規定，裁處罰鍰10萬元，並 限期改善，是否有據？經查： ㈠、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準 。前項排放標準，由中央主管機關依特別業別、設施、污染 物項目或區域會商有關機關定之。直轄市、縣（市）主管機 關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管 機關會商有關機關核定之。」「公私場所違反第20條第1項 ．．．者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者 為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。依 前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善．．．。」空氣污染 防制法第20條、第56條第1項、第2項定有明文。次按「本標 準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為 新污染源、既存污染源）；其標準如附表。但特定業別、區 域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。」「本標 準專用名詞及符號定義如左：一、周界：指公私場所所使用 或管理之界線。」「周界測定係在公私場所周界外任何地點 ，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定。．．． 」固定污染源空氣污染物排放標準第2條、第3條第1款及第5 條前段亦有明文。又周界臭氣或厭惡性異味濃度標準在工業 區為50，亦經固定污染源空氣污染物排放標準第2條附表規 定甚明。查前揭固定污染源空氣污染物排放標準乃環保署依 空氣污染防制法第20條第2項規定之授權，所訂立關於固定 污染源空氣污染物排放標準之細節性規定，核與空氣污染防 制法授權意旨無違，自得援用。 ㈡、次按，公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合中央主 管機關即環保署所定之排放標準，為前揭空氣污染防制法及 固定污染源空氣污染物排放標準所明定，若有違反，即屬可 罰。經查，高雄縣環保局於98年1月20日11時20分許派員前 往原告污水處理廠稽查，於該廠周界外下風處（工廠大門口 ）採集異味污染物樣品乙袋（採樣編號：00000000-0），且 當場製作「事業廢氣稽查紀錄工作單」記載「採樣時點環境 氣象資料」及「採樣點位置標示」並現場拍照存證。所採集 異味污染物樣品於高雄縣環保局空污聞臭室依環保署公告「 異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法」之規定，由6 位嗅覺判定員進行異味污染物濃度分析，結果異味污染物濃 度為144，超過固定污染源空氣污染物排放標準所定限值（ 工業區及農業區為50）等情，有高雄縣環保局排放管道（周 界）空氣污染物檢驗報告、異味官能測定結果、三點比較式 嗅袋法紀錄紙及現場採樣照片等附於原處分卷可稽，違規事 實明確。 ㈢、又按，依固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定：「周 界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測 之公私場所排放所為之測定。．．．」甚明，另依環保署95 年11月3日環署空字第0950087750號函釋：「執行周界粒狀 污染物及臭氣或厭惡性異味稽查檢測時，應於公私場所周界 能判定該污染物係由其所排放之任何地點，進行檢測執行原 則。」意旨，執行周界臭氣或厭惡性異味之採樣，僅需該地 點能判定污染物由欲測之公私場所排放所為即可，並未限定 須多點採樣或須採上風處之樣品始符合規定。查依事業廢氣 稽查紀錄工作單所載，高雄縣環保局係於原告污水處理廠大 門口採樣，採樣當時原告工廠正從事污泥儲倉及污泥曬乾床 之清除污泥裝袋作業，經以簡易式風向計測得當時吹南風， 風速為1m/s，顯然廠內異味順著風向吹向大門口，且上風處 均為原告廠區，又稽查紀錄亦經由原告人員邱黃耀簽名確認 ，有該事業廢氣稽查紀錄工作單、採樣位置圖及現場採樣照 片等附本院及原處分卷可憑，應足認該採樣地點能判定污染 物由原告所排放無訛。另原告工廠周界圍牆旁之石化廠為臺 灣寶理公司大發廠，該廠早於98年1月1日早上起因蒸汽安全 閥跳脫，即已緊急停車未作業，處於停工狀態，直至98年3 月18日始函報復工試車，有環保署環境督察總隊南區環境督 察大隊稽查督察紀錄、切結書及被告98年3月20日府環2字第 0980025757號函附本院卷可參，足見本件原告工廠周界臭異 味採樣尚無受台灣寶理公司影響之可能。原告主張被告所為 周界採樣，實際上位處原告廠區大門口，旁邊又有工業區大 水溝，應不符周界概念，採樣地點並不適當，且採樣地點緊 鄰台灣寶理公司，其採樣標的亦有可能受到台灣寶理公司排 出廢氣所污染，而造成採樣結果不精確云云，並不可採。 ㈣、復按，依行政程序法第16條第1項規定，行政機關得依法規 將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。其中所稱「 權限委託」，係涉及公權力行使之權限移轉，如不涉及公權 力行使之權限移轉，則不屬之。有關檢驗技術工作委託相關 業務之政府機關或法人團體代為實施，如受委託代施檢驗之 法人團體，因委託而得獨立對外行使公權力，則涉及公權力 行使之權限移轉，屬前揭規定之「權限委託」；如受委託之 法人團體所為者，僅屬內部性之技術檢驗，並無獨立對外行 使公權力之行為，則不屬之。經查，本件高雄縣環保局稽查 人員於採樣後，即於當日將上開採樣袋送至高雄縣環保局， 並由該局依環保署公告官能測定法之規定，選任嗅覺判定員 ，由嗅覺判定員進行聞臭，檢測結果認定採自原告工廠大門 口之氣體，臭氣濃度達144，已逾法規標準值50，因本件檢 測結果係由高雄縣環保局自行採樣及檢測，並未涉及公權力 行使之權限移轉，自非屬行政程序法第16條第1項之權限委 託。又揆諸異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法七、 嗅覺判定員選擇試驗規定，其目的即為選擇嗅覺正常之合格 嗅覺判定員（嗅覺判定員並無強制須具備國家考試及格所核 發之判定員證照），並明確規定相關測試試劑種類、判定步 驟、判定合格原則，並明定每次實施官能測定前，即只要通 過嗅覺判定選擇試驗，即為合格之嗅覺判定員，即可執行該 次官能測定。本件依據排放管道（周界）空氣污染物檢驗結 果報告之嗅覺判定員選擇試驗答案卷6份之記載，足證本件 嗅覺判定員許嘉友等6人於98年1月20日（即本件測定當日） 已通過5種基礎嗅液試驗，顯見嗅覺判定員許嘉友等6人並無 嗅覺障礙，渠等自得為嗅覺判定員，有嗅覺判定員選擇試驗 答案卷6份及許嘉友等6人之學經歷附於本院及原處分卷可憑 ，是則本件檢測之嗅覺判定員雖有慧群公司及元科公司員工 ，然該嗅覺判定員係經高雄縣環保局依環保署公告之方式測 試合格，且依環保署公告之異味官能檢定法─三點比較式嗅 袋法規定之方法進行檢測分析，尚無違誤。從而原告主張被 告選任慧群公司及元科公司人員作為嗅覺判定員，違反行政 程序法第16條之規定云云，核不足採。 ㈤、末按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予 處罰。」為行政罰法第7條第1項所明定。本件原告係經營污 水處理廠，於其進行作業時，其所排放之臭氣即為一固定污 染源，故原告對於其所排放之臭氣處理，自應隨時注意遵循 法令相關規定以免造成污染，此亦為原告所應注意，且能注 意，然其卻疏未注意，致排放之空氣物染物即臭氣濃度高達 144，遠超過臭氣濃度之標準值50，則原告縱無故意，亦難 辭過失之咎。是以，本件被告以原告違反空氣污染防制法第 20條第1項規定，並按同法第56條第1項、第2項規定科處原 告10萬元罰鍰，及限期改善，核無違誤。 五、綜上所述，原告前揭主張既不可採，則被告以原告所屬污水 處理廠，經被告稽查人員於98年1月20日11時20分前往稽查 採樣，檢測結果異味污染物濃度達144，已逾工業區固定污 染源周界臭氣濃度排放標準值50之規定，乃認原告違反空氣 污染防制法第20條第1項規定，爰依同法第56條第1項、第2 項規定，裁處原告罰鍰10萬元，並限期改善，並無不合；訴 願決定予以維持，亦無違誤；原告起訴意旨求為均予撤銷， 為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張 核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　99　　年　　2　　 月　　9　　 日 高雄高等行政法院第四庭 審判長法官　蘇　秋　津 法官　詹　日　賢 法官　戴　見　草 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其 未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由 書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提 起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本） 。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。 中　　華　　民　　國　　99　　年　 　2　　月　　9　　 日 　　　　　　　　　　　　　　　 書記官　江　如　青