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臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　　103年度簡字第118號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　104年4月27日辯論終結 原　　　告　揚通企業有限公司 代　表　人　鮑文睿 訴訟代理人　陳建維律師 被　　　告　高雄市立聯合醫院 代　表　人　林高田 訴訟代理人　葉奇璋 上列當事人間追繳押標金事件，原告不服高雄市政府中華民國10 3 年6 月16日103 申14號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本 院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔 事實及理由 一、事實概要：原告參與被告所辦理之「心導管衛材（W981208 ）」採購案（下稱系爭標案），因原告代表人鮑文睿同為另 一參與投標廠商鏵甡企業有限公司（下稱鏵甡公司）之實際 負責人，而有政府採購法（下稱採購法）第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之情 形，被告乃於103 年2 月11日以高市聯醫總字第0000000000 0 號函（下稱原處分）通知原告，將依採購法第31條第2 項 第8 款追繳押標金新臺幣（下同）62,000元。原告不服提出 異議，經被告以103 年2 月26日高市聯醫總字第0000000000 0 號函（下稱異議處理結果）更正追繳金額為10,000元。原 告仍表不服，提起申訴，經遭審議駁回，遂提起本件行政訴 訟。 二、原告主張： ㈠原告參與系爭標案並無影響採購公正之違反法令行為，原處 分、異議處理結果及申訴審議判斷均屬有誤。茲就原告與鏵 甡公司同時參與系爭標案並非為影響採購公正之違反法令行 為，詳述如下：⑴原告於原處分涉嫌違反採購法經台灣高雄 地方法院檢察署檢察官提起公訴之案件，業經高雄地方法院 102 年度訴字第525 號刑事判決原告、鏵甡公司、葉瑞啟及 劉盈震均無罪，並經臺灣高等法院高雄分院102 年度上訴字 第1326號刑事判決駁回檢察官之上訴，而維持原告等無罪之 判決確定。⑵系爭標案原告及鏵甡公司固均由葉瑞啟、劉盈 震負責投標事務，原告合計共投標31項次，惟除系爭標案中 之第11項、第12項、第13項、第15項、第16項（以下合稱系 爭項次）外，原告及鏵甡公司所參與之投標項次並不相同， 原告與鏵甡公司參與系爭標案不同項次之投標並非為採購法 第50條第1 項第5 款規定之情形，自無採購法第31條第2 項 第8 款規定之影響採購公正之違反法令行為可言。蓋由行政 院公共工程委員會（下稱工程會）96年6 月26日96工程企傳 字第F961354 號函：「…關於政府採購法第50條第1 項第5 款規定，係為防止假性競爭之情形。依來函所述個案採分項 決標，且地址、傳真、電話相同之二家廠商各投不同項目， 尚非彼此互相競爭，自無上開條款之適用。…」及行政院公 共工程委員會96年11月19日工程企字第00000000000 號函： 「…所詢個案之甲、乙二家廠商各投不同區域，非彼此互相 競爭之情形，參照本會96年6 月25日96工程企傳字第F96135 4 號傳真函釋例，無本法第50條第1 項第5 款規定之適用。 …」，足見二廠商縱有地址、傳真、電話相同等有關連之情 事，然係於不同事件區域投標，則非屬互相競爭之情形，並 非為採購法第50條第1 項第5 款規定之情形。而如前所述， 除系爭項次外，原告及鏵甡公司所參與系爭標案之投標項次 並不相同，從而參照上開工程委員會之函釋，應足認原告及 鏵甡公司參與本件標案之不同品項之投標均係合法，並無影 響採購公正之違反法令之情事，要屬無疑。至於原處分雖爰 引臺灣高雄地方法院檢察署檢察官起訴書及高雄地院刑事判 決為認定原告有影響採購公正之違反法令行為，然原處分之 認定已與前述不符，且未斟酌系爭標案係採複數決標，分項 決標之情形，亦未參酌前述之工程會函示及工程會96年11月 19日工程企字第00000000000 號函之意旨，足認原告與鏵甡 公司參與系爭標案非為政府採購法第50條第1 項第5 款規定 之情形而非屬有影響採購公正之違反法令行為，故原處分之 認定實屬有誤。⑶申訴審議判斷雖以系爭標案投標須知第27 條第4 項第5 款所規定之投標廠商負責人相同，包含雖名義 負責人不同，然實質負責人相同之狀況，並認定鏵甡公司之 名義負責人雖為蔣玉如，惟實際負責人為蔣玉如之夫鮑文睿 ，且原告之負責人為鮑文睿，因而認定原告及鏵甡公司一同 參與系爭標案之投標，應已違反系爭標案投標須知第27條第 4 項第5 款之規定，而屬有影響採購公正之違反法令行為云 云，惟查鏵甡公司之名義負責人為蔣玉如，且蔣玉如並負責 鏵甡公司之財務調度、營業費用管控、人員聘用、物流管理 等，故應可認為蔣玉如為鏵甡公司之實質負責人，從而原告 負責人與鏵甡公司之實質負責人並不相同，申訴審議判斷之 認定，實屬有誤。抑有進者，上開規定係投標廠商負責人相 同始有此一適用，而所謂「投標廠商負責人相同」，自應僅 指名義之負責人相同而言，而不得擴張解釋為包含所謂之實 質負責人在內，蓋上開規定既對於廠商之財產產生不利之影 響，自應做嚴格解釋，且由文義觀之，實難認所謂「投標廠 商負責人相同」當然包含實質負責人相同之狀況，故所謂「 投標廠商負責人相同」，自應僅指代表廠商之名義負責人相 同之情形。且如所謂之「投標廠商負責人相同」包含實質負 責人相同之情形，自應對於實質負責人予以明確定義，否則 亦無法廠商有所遵循，然上開規定並未提及有關於實質負責 人之定義，自應認所謂「投標廠商負責人相同」並不含實質 負責人相同之情形。此由行政院公共工程委員會88年9 月1 日（88）工程企字第0000000 號函：「…政府採購法施行細 則第33條第2 項所稱『投標廠商之負責人相同』者，係指董 事長或代表公司之法定負責人相同者…」及91年10月17日工 程企字第00000000000 號函：「…本會88年9 月1 日（88） 工程企字第0000000 號函釋『投標廠商之負責人相同者』， 已限縮係指董事長或代表公司之法定負責人相同者，與公司 法第8 條有別。所稱『法定負責人』，指公司法第56條第1 項、第108 條第1 項後段、第208 條第3 項規定對外代表公 司之股東或董事（長）。」亦可知，僅於對外代表公司之法 定負責人相同者始係所謂之「投標廠商之負責人相同。上開 函釋雖因修正前之採購法施行細則第33條所規定之「投標廠 商之負責人相同者，亦同。」業已刪除該規定而停止適用， 然而申訴審議判斷及其所爰引之高雄地院刑事判決及高雄高 分院刑事判決既認定上開投標須知所規定之投標廠商負責人 相同之規定係源自於修正前之政府採購法施行細則第33條之 上開規定，從而對於系爭標案投標須知所稱「投標廠商負責 人相同」自應與上開函釋為相同之解釋。據上，原告並無違 反系爭標案投標須知第27條第4 項第5 款及政府採購法之規 定之情事，實屬甚明。至於最高法院97年度台上字第6855號 判決、100 年度台上字第3053號判決之案件事實，與本件事 實不同，且亦無關乎複數決標之情形，亦與修正前之政府採 購法施行細則第33條規定之解釋認定無關，自無從以上開判 決即認定系爭標案投標須知所規定「投標廠商負責人相同」 即包含雖名義上負責人不同，然實質上負責人相同之情形。 ⑷原告與鏵甡公司實質負責人並不相同，且由原告之代表人 於上開刑事案件中所述：「…被告揚通公司及鏵甡公司代理 的商品雖均是醫療器材，但是不一樣的用途，鏵甡公司成立 時是治療型產品，揚通公司是診斷用產品，2 家是有區隔， 是之後製造商擴張產品項次內容，才會有重疊…」（參見高 雄地院刑事判決第12頁）及葉瑞啟於上開刑事案件中亦證稱 原告與鏵甡公司的業務範圍有些許不同（參見高雄地院刑事 判決第8 頁）可知，原告與鏵甡公司代理之產品確有不同之 處，故同時參與系爭標案並不會造成假性競爭之情形，且原 告與鏵甡公司參與系爭標案不同項次之投標，既非處於競爭 關係，更無假性競爭可言，非為影響採購公正之違反法令行 為，要屬甚明。 ㈡葉瑞啟、劉盈震雖使原告及鏵甡公司均對於系爭項次為投標 ，惟此不足以使開標發生不正確之結果，而不會造成假性競 爭之情形，亦非屬影響採購公正之違反法令行為。蓋如前所 述，原告及鏵甡公司參與系爭標案不同品項之投標均係合法 ，故均為系爭標案之合格廠商，又按機關依採購法規定辦理 招標，除有採購法第48條第1 項第1 至8 款情形不予開標決 標外，有三家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間 開標決標，政府採購法第48條第1 項定有明文。另有關於三 家以上合格廠商之認定，政府採購法施行細則第55條亦有規 定在案。又工程會88年9 月18日（88）工程企字第0000000 號函：「…機關依政府採購法（以下簡稱本法）第52條第1 項第4 款規定辦理複數決標，其採公開招標分項決標之開標 決標原則如下：（一）招標文件未規定各項投標文件應分項 裝封及於大外標封標示投標項次者，有三家以上廠商投標， 且符合本法施行細則第55條規定時，應依本法第48條第1 項 規定開標。…（二）招標文件規定各項投標文件應分項裝封 及於大外標封標示投標項次者，個別項目應有三家以上廠商 投標，且符合本法施行細則第55條規定時，方得就該項開標 。…」，從而依據上開規定及函釋，採公開招標，複數決標 ，分項決標，且招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及 於大外標封標示投標項次之採購，廠商如為參與採購中任一 品項投標之合格廠商，即為該採購案之合格廠商，而該採購 案如有三家以上之合格廠商即應依政府採購法第48條第1 項 之規定開標決標。而系爭採購案乃採公開招標，複數決標， 單項報價單項決標，且招標文件未規定各項投標文件應分項 裝封及於大外標封標示投標項次，原告並與鏵甡公司均分別 參與系爭標案除系爭項次以外之其他項次之投標，屬符合政 府採購法施行細則第55條規定，而為上開函釋所稱之合格廠 商。從而原告與鏵甡公司既均屬系爭標案之合格廠商，因此 不論原告與鏵甡公司是否有參與系爭項次之投標，均不影響 系爭項次是否開標決標，從而絕無可能使開標發生不正確之 結果。蓋除原告與鏵甡公司外，如有其他合格廠商參與系爭 標案之投標，因原告及鏵甡公司已為系爭標案之合格廠商， 則系爭標案至少有三家合格廠商投標，從而無論原告與鏵甡 公司是否有參與系爭項次之投標，系爭項次均應依政府採購 法第48條第1 項之規定開標；又若除原告與鏵甡公司外，並 無其他合格廠商參與系爭標案之投標，則斯時將成為系爭標 案並無三家合格廠商投標，此際無論原告與鏵甡公司是否有 參與系爭項次之投標，系爭項次均不應依政府採購法第48條 第1 項之規定開標。故足證原告與鏵甡公司參與系爭項次之 投標，不足以對於開標與否產生任何影響，從而自不可能發 生使開標發生不正確結果之可能，亦即，因原告與鏵甡公司 業已為系爭標案之合格廠商，從而劉盈震、葉瑞啟所為使原 告與鏵甡公司參與系爭項次之投標，因不至於使開標產生不 正確之結果，實無產生假性競爭之情事，顯非影響採購公正 之違反法令行為甚明。 ㈢採購法第31條第2 項第8 款之規定須以故意為其他經主管機 關認定有影響採購公正之違反法令行為始為該規定所規制之 對象，無行政罰法之適用，從而如廠商並無違法之意圖，非 屬採購法第31條第2 項第8 款所規制之對象。蓋採購法第31 條第2 項第8 款之規定既為「其他經主管機關認定有影響採 購公正之違反法令行為者」，則對於所為係屬影響採購公正 之違反法令行為，自需有認識而故意為之，始為該規定所規 制之對象，此亦可由行政院公共工程委員會中華民國96年7 月25日工程企字第00000000000 號函：「…來函所述投標廠 商情形，貴公司應探究該等廠商是否有意圖影響決標價格或 獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商 不為價格之競爭之情形，如有而依本法48條第1 項第2 款『 發現有足以影響採購公正之違法或不當行為者』或第50條第 1 項第7 款『其他影響採購公正之違反法令行為』辦理者， 茲依本法第31條第2 項第8 款認定，該等廠商押標金應不予 發還，並請將相關廠商移檢調機關偵辦。…」，足以顯見如 廠商並無違法之意圖，應非屬採購法第31條第2 項第8 款所 規制之對象，實屬彰彰明甚。且按：「…依採購法第30條第 1 項前段及第31條第2 項第8 款規定，暨押標金乃擔保全體 投標者均能遵照投標應行注意事項以踐行相關程序，除督促 得標者應履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序 公正之作用，堪認投標廠商繳納押標金之目的，亦有確保投 標公正之目的，此為辦理招標機關所為之管制，以避免不當 或違法之行為介入。因此，法律規定廠商如有此類行為者， 辦理招標之政府機關即得對其所繳納之押標金不予發還，或 予以追繳，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所 為之擔保，屬於『管制性不利處分』，此與行政罰法所稱之 『裁罰性不利處分』係以違反行政法上義務而對於過去不法 行為所為之制裁相殊。…」此亦有最高行政法院100 年判字 第1578號判決可資參照，足見採購法第31條第2 項第8 款之 規定並無行政罰法之適用，仍須以故意為其他經主管機關認 定有影響採購公正之違反法令行為始為該規定所規制之對象 。然原告「無違法意圖」、「非故意」，業經由臺灣高雄地 方法院102 年度訴字第525 號刑事判決、以及臺灣高等法院 高雄分院102 年度上訴字第1326號刑事判決原告無罪定讞， 故原告之所為實非政府採購法第31條第2 項第8 款所規制之 對象，被告雖爰引最高行政法院100 年度判字第1985號、10 0 年度判字第1578號判決，並辯稱其依工程會91年11月27日 工程企字第00000000000 號函及92年11月6 日工程企字第00 000000000 號函追繳押標金於法自屬有據云云。然查被告所 爰引之上開最高行政法院，均係有違法之意圖之情形，與本 件情形不同，並不足以證明「無違法意圖」、「非故意」之 情形仍該當於政府採購法第31條第2 項第8 款規定之要件。 至於被告所爰引之工程會函釋，並非針對本件「無違法意圖 」、「非故意」之情形而為之函釋，且參照工程會96年7 月 25日工程企字第00000000000 號函，亦可見如廠商之所為並 無違法之意圖或非故意，應非屬政府採購法第31條第2 項第 8 款所規制之對象，更可見被告所爰引之工程會函釋非針對 本件之情形為之，且原告之所為非屬政府採購法第31條第2 項第8 款所規制之對象。 ㈣政府採購法第31條第2 項第8 款之規定係為「其他經主管機 關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，自須「經主管 機關認定」為有影響採購公正之違反法令行為始足當之。而 查，申訴審議判斷所爰引之行政院公共工程委員會89年1 月 19日（89）工程企字第00000000號函釋雖略以：「…發現廠 商有本法第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至第5 款情形之一，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法 第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之 違反法令行為，其押標金亦應不發還或追繳。」，另爰引之 行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第0000000000 0 號函釋則以：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政 府採購法第五十條第一項第五款『不同投標廠商間之投標文 件內容有重大異常關連者』處理：一、投標文件內容由同一 人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠 商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連 號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號 碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他 顯係同一人或同一廠商所為之情形。」，又爰引之行政院公 共工程委員會92年11月6 日工程企字第00000000000 號函釋 並以：「機關辦理採購，如發現廠商有本法第50條第1 項第 5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』 情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商 有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追 繳。」，不僅並非針對本案所為之函釋，且均非與本案之情 形相符，並與前述之行政院公共工程委員會96年6 月26日96 工程企傳字第F961354 號函及96年11月19日工程企字第0000 0000000 號函就二家廠商各投不同區域認定無政府採購法第 50條第1 項第5 款規定之適用，認定上有所不符，足見本件 之情形，並未經主管機關行政院公共工程委員會認定係屬於 「影響採購公正之違反法令行為」要屬甚明。換言之，工程 會96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號函及96年11月19 日工程企字第00000000000 號函既已對於採分項決標時有關 連之二家廠商投標不同區域認定無政府採購法第50條第1 項 第5 款規定之適用，顯見於系爭標案所採複數決標、分項決 標之情形下，應已無原處分及申訴審議判斷所爰引之行政院 公共工程委員會函釋之適用，顯非業經行政院公共工程委員 會認定有影響採購公正之違反法令行為，要屬甚明。從而本 件既與政府採購法第31條第2 項第8 款規定之要件不符，自 無得依據該規定向原告追繳押標金之餘地，應屬甚明。 ㈤按「…採購法第50條第1 項第5 款係於91年2 月6 日所增訂 ，其立法目的係用以防止假性競爭行為；而必須在同一標案 （或採購項目）中不同投標廠商間之投標文件內容有重大異 常關連之情形，始可能發生假性競爭行為；如非屬同一標案 （或採購項目），不同投標廠商間既無競爭關係，其投標文 件內容縱有重大異常關連之情形，亦不致發生假性競爭行為 ，自非採購法第50條第1 項第5 款及第31條第2 項第8 款規 制之對象。…按採購法施行細則第33條之規範意旨係在限制 同一投標廠商就同一採購之投標，僅能有一標，其目的亦在 防止假性競爭，與本件情形無涉。又系爭採購案雖規定廠商 以承包一標（區）為限，但採購法第50條第1 項第5 款係為 防止假性競爭而設，並非以限制單一廠商投標或得標之項次 數為目的，自不能以被上訴人與易山公司，分別就北區及南 區不同之事件投標，卻發生其各自押標金由同一人或同一廠 商繳納或申請退還之情事，有礙系爭採購案限制同一廠商僅 能承包一標（區）之規定為由，援引與此不相干之政府採購 法第50條第1 項第5 款加以規制。…」此有最高行政法院10 0 年度判字第982 號判決可資參照，從而由上開最高行政法 院判決可知，如非採購法第50條第1 項第5 款所欲禁止之假 性競爭之情形，並非採購法第50條第1 項第5 款及第31條第 2 項第8 款規制之對象。如前所述，鏵甡公司之名義及實質 負責人為蔣玉如，且葉瑞啟、劉盈震之使原告與鏵甡公司均 參系爭標案之系爭項次之投標並非故意為之，且不發生假性 競爭之情形，自非屬採購法第50條第1 項第5 款及第31條第 2 項第8 款規制之對象。蓋關於系爭項次部分，原告均通過 審查，惟因報價未進入底價，故就系爭項次未能得標，惟鏵 甡公司就系爭項次則係因在逐項規格審查就因醫學中心使用 證明不符經審查認定不合格，從而足見訴外人葉瑞啟、劉盈 震固有使原告與鏵甡公司均參與系爭標案之系爭項次之投標 ，然絕非出於故意，要屬甚明！更遑論，由臺灣高雄地方法 院102 年度訴字第525 號刑事判決可知，葉瑞啟在該案件中 證稱：「…一直到開標當下才驚覺有重複投標，之前是沒有 察覺，因品項實在太多了…」（參見高雄地院刑事判決第11 頁）、劉盈震在該案件中亦證稱：「…就本件投標案2 家公 司投標同一項次並未注意，是第一次開標後才發現項次重複 …」（參見高雄地院刑事判決第11頁），益加足證渠等投標 系爭項次，並非故意為之甚明！從而參照上開說明，渠等投 標系爭項次，並非政府採購法第31條第2 項第8 款所規制之 對象甚明！更遑論，鏵甡公司就系爭項次既因醫學中心使用 證明不符經審查認定不合格，故鏵甡公司就系爭項次顯然不 可能參與投標、得標，實質上根本不可能競爭，顯無造成假 性競爭之可能，而非政府採購法第50條第1 項第5 款所欲禁 止之假性競爭之情形。 ㈥綜上所述，原處分、異議處理結果及申訴審議判斷均屬違誤 ，原告之請求實屬有理，爰聲明：原處分、異議處理結果及 申訴審議判斷均撤銷。 三、被告則以： ㈠原告及鏵甡公司（按鏵甡公司之負責人雖為蔣玉如，惟實際 負責人為蔣玉如之夫鮑文睿，且原告廠商負責人為鮑文睿） 參加系爭標案之投標，因系爭標案採公開招標、最低標、複 數決標、單項報價單項決標之方式辦理採購，總計系爭採購 招標品項共計87項，而原告共計投標31項、鏵甡公司投標16 項，且同時投標系爭標案者為第11、12、13、15、16項次， 共有5 項。並因原告負責人鮑文睿同為鏵甡公司之實際負責 人，二家公司之南區辦公室地址、電話及人員均相同，屬同 一家廠商而共同對系爭標案同時投標，且原告業務員葉瑞啟 於調查局及偵查中坦承依被告業務經理劉盈震指示辦理系爭 標案投標事宜及填寫投標文件，由其向鏵甡公司名義負責人 蔣玉如申請押標金，並匯款至其匯豐銀行帳戶後，再領出匯 入被告帳戶等情，有法眼系統全戶資料查詢資料可稽，因而 認原告、鏵甡公司、劉盈震及葉瑞啟涉嫌違反採購法第87條 第3 項、第6 項之妨害投標未遂罪嫌，而經高雄地檢署檢察 官偵查終結，以101 年度偵字第121268號起訴書提起公訴。 嗣經高雄地院以102 年度訴字第525 號刑事判決，於102 年 11月26日判決原告、鏵甡公司、劉盈震及葉瑞啟等四人均無 罪；經檢察官不服提起上訴後，又經高雄高分院於103 年3 月4 日以102 年度上訴字第1326號刑事判決上訴駁回而告確 定等情，此有上開二份刑事判決書附卷可稽。 ㈡原告雖主張：前揭一、二審判決均認定原告、華甡公司、劉 盈震、葉瑞啟均無罪，無造成假性競爭之情形，並無採購法 第31條第2 項第8 款規定適用之餘地等語。惟按採購法訂立 之目的，係為使政府採購程序可以公平、公開，藉此導引並 鼓勵符合資格的廠商參與競爭，使採購機關在此種競爭的環 境下，可以獲得品質較佳、價格低廉或合理的財物、勞務或 工程供應。因此，採購的程序即在建立廠商間彼此競爭的環 境，而避免廠商間之假性競爭或不競爭，即是本法防弊措施 中重要的一環。按同一廠商只能就本標案投寄一標函（同一 公司之二個以上分公司、或總公司與分公司、或投標廠商負 責人相同，卻同時投標本標案之情形者，視同違反本規定） ，系爭採購案投標須知第27條第4 項第5 款定有明文。此規 定係源於採購法施行細則第33條：「同一投標廠商就同一採 購之投標，以一標為限；其有違反者，依下列方式處理：一 、開標前發現者，所投之標應不予開標。二、開標後發現者 ，所投之標應不予接受。廠商與其分支機構，或其二以上之 分支機構，就同一採購分別投標者，視同違反前項規定」。 該條文於91年11月27日修正前之第3 項規定「投標廠商之負 責人相同者，亦同」，雖在修正後予以刪除，惟觀其立法理 由，係因母法即本法第50條第1 項第5 款已就此情形有明文 規範，故不再作重覆性之規定。而本法於91年2 月6 日修法 增訂第50條第1 項第5 款：「不同投標廠商間之投標文件內 容有重大異常關聯者，經機關於開標前發現者，其所投之標 應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商」，其立 法理由即在於為防止假性競爭行為。該條所謂「重大異常關 聯」，依工程會91年11月27日工程企字第0000000000號函示 之判別依據：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府 採購法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內 容有重大異常關聯者』處理：一、投標文件內容由同一人或 同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳 納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號， 顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、 傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係 同一人或同一廠商所為之情形者。」（按系爭採購投標須知 第27條「開標」第7 項第6 款亦有相同規範）。可知包含系 爭採購須知第27條第4 項第5 款、本法施行細則第33條及本 法第50條第1 項第5 款，均係在規範相同或相類之情形，亦 即實質上同一廠商不得參與同一採購案之投標，以避免假性 競爭之弊病。而所謂實質上同一廠商，依據上揭規定之例示 ，即包含同一公司之二個以上分公司、或總公司與分公司、 或投標廠商負責人相同、或有函示重大異常關聯之情形，是 依該等例示情形亦可推知，所謂投標廠商負責人相同，自包 含雖名義負責人不同，然實質負責人相同之狀況（最高法院 97年度台上字第6855號判決、100 年度台上字第3053號判決 意旨參照）。本件原告與鏵甡公司之名義上負責人雖有不同 ，然其等業務及財務上之實質負責人均為同一人，尤以公司 主要業務均有鮑文睿主導，其公司職員、辦公處所亦大致相 同，公司業務內容亦有極高重疊性，甚至代理出席本件採購 案之代理人均屬同一人，從而，應屬上揭規範所禁止不得參 與同一採購案之客體。且就上開投標須知之「投標負責人相 同」，應包含雖名義上負責人不同，然實質上負責人相同之 情形，已如上述。況原告及鏵甡公司不僅實質上負責人相同 ，甚連公司之職員、工作場所均大同小異，其代理之醫療器 材亦有高度重疊性，就本件採購案亦均交由一人負責等情， 確屬實質上同一廠商，並已析述如上。另觀諸投標須知，係 明確記載「同一廠商只能就本標案投寄一標函」，而系爭採 購案未再規定廠商應於各項次之投標文件分項裝封並於外標 封標示投標項次，亦經高雄地院查明綦詳，此有102 年10月 18日電話紀錄附卷可按，並核與系爭招標卷內所附各投標廠 商之外標封及價格封情形一致，可知該規定之標函即是針對 系爭標案全案之標函，而不再特別區分系爭標案之何項次， 況原告及鏵甡公司除同時投標系爭標案外，更同時投標系爭 標案之第11、12、13、15、16項次，此亦為原告廠商所不爭 執。且上揭規定本即未限定在同一商品之情形始有適用，故 原告與鏵甡公司所投標之第11、12、13、15、16項次商品， 雖廠牌不同，然可相互代用，亦經鮑文睿於高雄地院刑事案 件審理時證述屬實。足認原告與鏵甡公司同時參與系爭標案 之投標，確已違反該投標須知第27條第4 項第5 款「同一廠 商只能就本標案投寄一標函（同一公司之二個以上分公司、 或總公司與分公司、或投標廠商負責人相同，卻同時投標本 標案之情形者，視同違反本規定）」之規定無訛。且以上原 告確實違反投標須知第27條第4 項第5 款之事實，亦經高雄 地院102 年度訴字第525 號刑事判決，及高雄高分院102 年 度上訴字第1326號刑事判決分別認定無訛，足徵雖原告及鏵 甡公司、劉盈震、葉瑞啟等四人雖均獲判無罪，惟原告與鏵 甡公司之投標行為，確有違反採購法第50條第1 項第5 款所 定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之 規定。 ㈢又按「採購法第31條第2 項第8 款規定所稱之『其他經主管 機關認定有影響採購公正之違反法令行為』，係指特定之行 為類型，事先經主管機關一般性認定屬於『影響採購公正之 違反法令行為』，而非於具體個案發生後，始由主管機關認 定該案廠商之行為是否為影響採購公正之違反法令行為，否 則不但有違法律安定性之法治國家原則，且無異由同為行政 機關之主管機關於個案決定應否對廠商不予發還或追繳押標 金，有失採購法建立公平採購制度之立法意旨（採購法第1 條規定參照）」最高行政法院100 年度判字第1985號判決足 資參照。再依前開工程會91年11月27日工程企字第00000000 000 號函示及92年11月6 日工程企字第00000000000 號函示 ：「機關辦理採購，如發現廠商有本法第50條第1 項第5 款 『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』情形 ，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影 響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還或追繳。 」是工程會已依政府採購法第31條第2 項第8 款之授權規定 ，通案一般性認定「一、投標文件內容由同一人或同一廠商 繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請 退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一 人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號 碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或 同一廠商所為之情形者。」為依政府採購法第50條第1 項第 5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』 ，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之「其他經主管 機關認定有影響採購公正之違反法令行為」之情形。又按最 高行政法院100 年度判字第1578號判決要旨略以：「廠商如 有容許他人借用本人名義或證件參加投標者，依採購法第31 條第2 項第8 款規定，認定屬影響採購公正之違反法令行為 ，其押標金不予發還，其已發還者，並予追繳。分別經工程 會89年1 月19日（89）工程企字第00000000號函及94年3 月 16日工程企字第00000000000 號函釋示在案。是工程會已依 採購法第31條第2 項第8 款之授權規定，通案認定意圖影響 採購結果或獲取不當利益，而容許他人借用本人之名義或證 件參加投標者，係屬政府採購法第31條第2 項第8 款規定之 『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為』之 情形』。」，並不以追繳押標金屬「管制性不利處分」，而 須以故意為其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令 行為始為該規定所規制之對象。被告依據工程會91年11月27 日工程企字第00000000000 號及92年11月6 日工程企字第00 000000000 號函通案認定原告與鏵甡公司間之投標文件內容 有重大異常關聯，係屬採購法第31條第2 項第8 款規定之「 其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為之情形 」，據以追繳前已發還予原告公司之押標金，自屬有據。 ㈣再依最高行政法院100 年度判字第414 號判決及99年度判字 第997 號判決裁判要旨可知：1.立法者為確保公平公開之採 購程序，避免違法或不當行為介入投標過程，乃准許機關得 於招標文件中明文規範參與投標之廠商如有採購法第31條第 2 項情形之一時，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還 者，應予追繳；並於其中第8 款授權主管機關認定該「其他 有影響採購公正之違反法令行為」。2.工程會91年11月27日 工程企字第00000000000 號函及92年11月6 日工程企字第00 000000000 號函示，即屬採購法第31條第2 項第8 款所稱之 「其他經主管機關認定」，經核「不同投標廠商間之投標文 件內容有重大異常關聯者」，通常即存在假性競爭行為，足 以影響採購公正，自屬違反前述採購法之立法意旨，而有加 以制裁處分之必要。且採購法第50條第1 項第5 款既規定「 不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯之情形，經 機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發 現者，應不決標予該廠商」，足見「不同投標廠商間之投標 文件內容有重大異常關聯」之投標行為，乃上開採購法第50 條第1 項所欲防止之行為態樣之一，參與投標廠商之投標文 件如有該種情形，自屬違反該條款之規定。故本案原告與鏵 甡公司2 家公司之投標單係由同一人填寫、押標金也由同一 人匯入，實已違反採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠 商間之投標文件內容有重大異常關聯」規定，通常即存在假 性競爭行為，足以影響採購公正，自屬違反前述採購法之立 法意旨，而有加以制裁處分之必要。被告並於本案投標須知 第25條第9 項第9 款訂定「其他經政府採購法主管機關認定 有影響採購公正之違反法令行為者」，其繳納之押標金不予 發還或予追繳。揆諸採購法第31條第2 項各款規定，可知不 予發還或應予追繳之事由，有屬於違約性質者，有屬違法性 質者，倘係基於違法性質之事由，因該事由產生於決標前， 故不論廠商就該採購工程有無得標，均不影響該決標前已存 在之違規事由。 ㈤從而，原告及鏵甡公司、劉盈震、葉瑞啟等於刑事案件之審 判，雖均獲判無罪，惟原告與鏵甡公司間之投標行為，確有 違反本法第50條第1 項第5 款所定「不同投標廠商間之投標 文件內容有重大異常關聯者」之規定，則被告以採構法第31 條第2 項第8 款「八、其他經主管機關認定有影響採購公正 之違反法令行為者。」之規定，參酌工程會89年1 月19日（ 89）工程企字第00000000號函釋略以：「…發現廠商有本法 第48條第1 項第2 款或第50條第1 項第3 款至5 款情形之一 ，或其人員涉有犯本法第87條之罪者，茲依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行 為，其押標金亦應不發還或追繳。」，及工程會92年11月6 日工程企字第00000000000 號函釋：「機關辦理採購，如發 現廠商有本法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標 文件內容有重大異常關聯者』情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行 為，其押標金應不予發還或追繳。」意旨，於103 年2 月11 日以高市聯醫總字第00000000000 號函通知將依採購法第31 條第2 項第8 款追繳押標金，復於103 年2 月26日再以高市 聯醫總字第00000000000 號函之異議處理結果，將追繳押標 金金額更正為10,000元，乃於法有據等語，資為抗辯，並答 辯聲明：原告之訴駁回。 四、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有原 處分書、異議處理結果、申訴審議判斷書、本院102 年度訴 字第525 號刑事判決、臺灣高等法院高雄分院102 年度上訴 字第1326號刑事判決、行政院公共工程委員會89年1 月19日 （89）工程企字第00000000號函、92年11月6 日工程企字第 00000000000 號函、96年11月19日工程企字第00000000000 號函、招標公告資料及投標須知、原告投標相關證明文件等 附卷可稽。本件爭執要旨在於：㈠原告公司及鏵甡公司同時 參加系爭標案之投標行為，是否構成採購法第50條第1項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之 情形？如構成，則㈡原告是否仍應依政府採購法第31條第2 項第8款規定追繳其押標金？ 五、本院判斷 （一）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者， 其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰ ……八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令 行為者。」本法第31條第2項第8款定有明文。又前揭法條 所稱之『其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令 行為』，係指特定之行為類型，事先經主管機關一般性認 定屬於『影響採購公正之違反法令行為』，而非於具體個 案發生後，始由主管機關認定該案廠商之行為是否為影響 採購公正之違反法令行為，否則不但有違法律安定性之法 治國家原則，且無異由同為行政機關之主管機關於個案決 定應否對廠商不予發還或追繳押標金，有失政府採購法建 立公平採購制度之立法意旨（本法第1 條規定參照）。」 最高行政法院100年度判字第1985號判決足資參照。又本 法第48條第1項第2款規定：「機關依本法規定辦理招標， 除有下列情形之一不予開標決標外，有三家以上合格廠商 投標，即應依招標文件所定時間開標決標：……二、發現 有足以影響採購公正之違法或不當行為者。」另本法第50 條第1項第5款亦規定：「投標廠商有下列情形之一，經機 關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發 現者，應不決標予該廠商：……五、不同投標廠商間之投 標文件內容有重大異常關聯者。」從而，依上見解，本法 主管機關工程會89年1月19日(89)工程企字第00000000號 函釋略以：「…發現廠商有本法第48條第1項第2款或第50 條第1項第3款至5款情形之一，或其人員涉有犯本法第87 條之罪者，茲依本法第31條第2項第8款規定，認定該等廠 商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金亦應不發還 或追繳。」，另工程會91年11月27日工程企字第00000000 000 號函釋亦略以：「機關辦理採購有下列情形之一者， 得依本法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文 件內容有重大異常關聯者」處理：一、投標文件內容由同 一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同 一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函 號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址 、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者 。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」；又 依據工程會92年11月6 日工程企字第00000000000 號函釋 ：「機關辦理採購，如發現廠商有本法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者』 情形，本會依本法第31條第2 項第8 款規定，認定該等廠 商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不予發還 或追繳。」，合先敘明。 （二）原告公司及鏵甡公司同時參加系爭標案之投標行為，是否 構成採購法第50條第1項第5款「不同投標廠商間之投標文 件內容有重大異常關聯者」之情形？ 1、經查，⑴原告公司及鏵甡公司所同時參加之系爭標案，係 以公開招標、最低標、複數決標、單項報價單項決標之方 式辦理，總計招標品項87項，原告公司共計投標31項、鏵 甡公司投標16項，且二家公司同時投標之項次為第11、12 、13、15、16項次，共有5 項，此有系爭標案第1 次開標 之開標/ 議價/ 決標/ 流標/ 廢標紀錄表、廠商簽到表、 招標採購決標明細表、投標廠商暨規格證件審查表、原告 公司及鏵甡公司之履約保證金/ 押標金申請單影本各1 紙 等附卷可稽（見前揭刑事一審案件所附之採購卷( 一) 第 35、39至54頁、採購案卷( 三) 第88至253 頁偵卷第153 、154 頁）。⑵原告公司與鏵甡公司之公司地址，雖分別 設於台北市不同處所，然據訴外人劉盈震於警訊及偵查中 供述：其係該二家公司南區業務經理，葉瑞啟為二家公司 之業務員，負責南區醫療器材銷售業務。二家公司之南區 辦公室地址均設於高雄市○○○路○○○ 號5 樓之3 、電話 及人員均共通即2 個內勤和3 個業務員，二家公司實際上 均由鮑文睿經營，蔣玉如僅負責二家公司之會計工作。系 爭標案經伊徵得鮑文睿之同意而指示葉瑞啟負責投標作業 ，並與葉啟瑞於開標日到場，2 家公司都是販賣心臟用器 材及前後期診斷治療的器材，系爭標案第11、12、13、15 、16項次的產品，2 家公司都有代理銷售等語（見偵查卷 第4 頁正反面、第146 至147 頁、刑事案卷第207 至208 頁），核與葉瑞啟於調查局及偵查中坦承受劉盈震指示， 辦理本件招標案之投標事宜，包括填寫二家公司之投標文 件、由伊向蔣玉如申請押標金，並匯款至伊帳戶，伊再領 出匯入被告醫院帳戶，並代理二家公司參加開標作業，並 坦承同時投標本件採購案第11、12、13、15、16項次等語 所述情結相符。另原告公司負責人鮑文睿於警訊、偵查及 刑事案件一審審理時，均坦承鏵甡公司於80年4 月間設立 ，由伊擔任實際負責人，名義負責人是配偶蔣玉如，伊和 蔣玉如在原告公司及鏵甡公司分工，由伊負責業務，她負 責金融，分工共同負責2 家公司；另原告公司於87年1 月 間設立，名義及實際負責人均伊本人，均係獨資公司，掛 名董監均一樣，均是親人，均是經營醫療器材，資本均由 伊及配偶出資，在台北、台中及高雄共同各設有一名業務 經理，高雄業務經理係劉盈震，高雄辦事處均同一，均由 劉盈震處理二家公司業務，二家公司參標時，均由伊決定 ，剛開始二家公司代理的均是心臟用醫療器材，但產品不 一樣，之後廠商擴張產品項次的內容，所以會重疊等語（ 見偵查卷第47、48至50頁、刑事案卷第224 至225 頁）， 核與蔣玉如於警訊及偵查中供稱：伊是鏵甡公司登記負責 人，實際負責2 家公司財務部分，實際負責人為配偶鮑文 睿，二人分工負責，南區業務由劉盈震處理等語（見偵查 卷第58頁背面）所述相符，足認原告公司之負責人鮑文睿 同係鏵甡公司之實際負責人，且二家公司之南區辦公室地 址、電話及雇用之員工均相同，二家公司確屬同一家廠商 而同時參與系爭標案之投標。 2、原告雖辯稱原告公司之負責人鮑文睿並非同為鏵甡公司之 實際負責人云云，惟鮑文睿同為原告之登記負責人及鏵甡 公司之實際負責人一節，業據鮑文睿、蔣玉如及劉盈震於 刑事案件偵審中證述與供述明確在卷，內容彼此符合，已 如前述，且二家公司共用南區營業處之辦公室與電話等辦 公器具，並雇用相同之員工處理二家公司業務，顯見原告 公司負責人鮑文睿對於鏵甡公司有支配及控制之權限，堪 認同為鏵甡公司之實際負責人，原告前揭所辯，與事實不 符，不足採信。 3、又按，同一廠商只能就系爭標案投寄一標函（同一公司之 二個以上分公司、或總公司與分公司、或投標廠商負責人 相同，卻同時投標本標案之情形者，視同違反本規定）， 系爭標案投標須知第27條第4 項第5 款定有明文。本件原 告公司負責人鮑文睿同為鏵甡公司之實際負責人已如前述 ，且二家公司同時參與系爭標案之投標行為，所投項次並 有5 項次相同，依上開須知之規定，已屬投標廠商負責人 相同，而應視為違反前開須知之規定。原告公司雖辯稱上 開須知所稱同一廠商，係指登記名義負責人相同之廠商， 不包括實質負責人相同之廠商云云，惟查，上開須知之規 定，係源於本法施行細則第33條：「同一投標廠商就同一 採購之投標，以一標為限；其有違反者，依下列方式處理 ：一、開標前發現者，所投之標應不予開標。二、開標後 發現者，所投之標應不予接受。廠商與其分支機構，或其 二以上之分支機構，就同一採購分別投標者，視同違反前 項規定」之規定。該條文於91年11月27日修正前之第3 項 規定「投標廠商之負責人相同者，亦同」，雖在修正後予 以刪除，惟觀其立法理由，係因母法即採購法第50條第1 項第5 款已就此情形有明文規範，故不再作重複性之規定 。採購法於91年2 月6 日修法增訂第50條第1 項第5 款規 定：「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者 ，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開 標後發現者，應不決標予該廠商」，其立法理由即在於為 防止假性競爭行為。而該條所謂「重大異常關聯」，依前 揭工程會91年11月27日工程企字第0000000000號函示係指 ：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依本法第50條第 1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常 關聯者」處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕 寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請 退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同 一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真 機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同 一人或同一廠商所為之情形者。」。足認包含系爭採購須 知第27條第4 項第5 款、本法施行細則第33條及本法第50 條第1 項第5 款，均係在規範相同或相類之情形，亦即實 質上同一廠商不得參與同一採購案之投標，以避免假性競 爭之弊病。而所謂實質上同一廠商，依據上揭規定之例示 ，即包含同一公司之二個以上分公司、或總公司與分公司 、或投標廠商負責人相同、或有函示重大異常關聯之情形 ，是依該等例示情形亦可推知，所謂投標廠商負責人相同 ，自包含雖名義負責人不同，然實質負責人相同之狀況， 此亦有最高法院97年度台上字第6855號判決、100 年度台 上字第3053號判決意旨足資參照，是以原告上開辯稱不足 採信。原告另援引工程會88年9 月1 日（88）工程企字第 0000000 號及91年10月17日工程企字第00000000000 號函 示內容主張僅於對外代表公司之法定負責人相同者始係所 謂之「投標廠商之負責人相同云云，惟上開函釋已停止適 用，且函示內容將使擁有、經營權之配控制權之人，得以 利用他人名義逃避法律責任並造成權責不均，不為本院所 採。 4、綜上所述，本件原告公司及鏵甡公司名義上負責人雖不同 ，然該二家公司之業務及財務上之實質負責人均為同一人 ，尤以二家公司主要業務均有鮑文睿主導，其公司經理劉 盈震業務員葉瑞啟均相同、辦公處所同一且共用辦公器具 如電話等，公司業務採購之醫療器材部分有重疊性，甚至 代理出席本件採購案之代理人均屬同一人即葉瑞啟，準此 ，應屬上揭須知規範所禁止不得參與同一採購案之客體。 又觀諸投標須知，明確記載「同一廠商只能就本標案投寄 一標函」，而系爭標案未再規定廠商應於各項次之投標文 件分項裝封並於外標封標示投標項次，且系爭採購案卷內 所附各投標廠商之外標封及價格封情形一致，可知該規定 之標函即是針對本件標案全案之標函，而不再特別區分本 件採購案之何項次，況原告公司及鏵甡公司同時投標系爭 標案外，更同時投標第11、12、13、15、16項次，此亦為 原告所不爭執。而上揭規定本即未限定在同一商品之情形 始有適用，此外原告公司與鏵甡公司所投標之第11、12、 13、15、16項次商品，雖廠牌不同，然可相互代用，亦經 鮑文睿於前揭刑事案件中證述在卷，足認原告及鏵甡公司 同時參與系爭標案之投標，核已違反該投標須知第27條第 4 項第5 款「同一廠商只能就本標案投寄一標函（同一公 司之二個以上分公司、或總公司與分公司、或投標廠商負 責人相同，卻同時投標本標案之情形者，視同違反本規定 ）」之規定無訛，此外，原告確實違反投標須知第27條第 4 項第5 款之事實，亦經高雄地院102 年度訴字第525 號 刑事判決，及高雄高分院102 年度上訴字第1326號刑事判 決分別認定無訛，足認原告公司及鏵甡公司、劉盈震、葉 瑞啟等四人雖均獲判無罪，惟原告公司與鏵甡公司同時投 標之行為，確有違反採購法第50條第1 項第5 款所定「不 同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之規定 。原告另辯稱與鏵甡公司就本件投標案未有重大異常關聯 云云，顯不足採信。 （三）被告得否依採購法第31條第2 項第8 款規定向原告公司追 繳押標金？ 1、按機關招標要求廠商投標繳付押標金，目的在確保參與投 標者係有誠意且有資格參與承包或供應之廠商，而非無意 真正之參與者。投標廠商藉由繳交押標金以保證其踐行投 標程序時願遵守相關法令及投標規定（例如投標須知）。 是以押標金應否及如何退還，應依相關法令及投標規定。 採購法第31條係關於押標金應否及如何退還之規定，有該 條第2項所定事由經於招標文件中規定者，廠商所繳納之 押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳，其中第8款 係規定「其他『經主管機關認定』有影響採購公正之違反 法令行為者」，而非如同法第48條第1項第2款及第50 條 第1項第7款分別僅規定為「發現有足以影響採購公正之違 法或不當行為者」、「其他影響採購公正之違反法令行為 」，並無「經主管機關認定」之要件。顯然立法者有意區 別採購法第31條第2項第8款與同法第48條第1項第2款、第 50條第1項第7款。採購法第31條第2項第8款係授權採購法 之主管機關即工程會就特定之行為類型，事先一般性認定 屬於「影響採購公正之違反法令行為」，主管機關所為之 認定，具有法規命令性質，行政法院僅能審查其有無違反 法律保留及法律優位原則。苟其無違反法律保留及法律優 位原則，行政法院應受其拘束，不得以自己之解釋代替主 管機關之一般性認定。然而特定行為是否屬於同法第48條 第1項第2款及第50條第1項第7款之「影響採購公正之違法 （違反法令）行為」，則屬對該等法律規定之解釋適用， 行政法院對行政機關之解釋適用（包括主管機關作成認定 特定行為類型構成影響採購公正之違反法令行為之函釋） 有完全之審查權限，亦得以自己之解釋代替行政機關之解 釋。是以即令投標廠商有某一不正行為，該不正行為如非 屬事先經主管機關一般性認定屬於「影響採購公正之違反 法令行為」，仍不能依採購法第31條第2 項第8 款予以不 發還或追繳押標金。至該投標廠商如屬得標者，事後經發 現有此不正行為，該不正行為仍有可能被認定屬於同法第 50條第1 項第7 款之「其他影響採購公正之違反法令行為 」，機關而得依該條規定不決標予該廠商、撤銷決標、終 止契約或解除契約，並得追償損失，然此乃屬另一問題， 併此指明。」，此有最高行政法院101 年度判字第839 號 判決理由可參。又被告並於系爭標案之投標須知第25條第 9 項第9 款訂定「其他經政府採購法主管機關認定有影響 採購公正之違反法令行為者」，其繳納之押標金不予發還 或予追繳。揆諸採購法第31條第2 項各款規定，可知不予 發還或應予追繳之事由，有屬於違約性質者，有屬違法性 質者，倘係基於違法性質之事由，因該事由產生於決標前 ，故不論廠商就該採購工程有無得標，均不影響該決標前 已存在之違規事由。是以，原告雖一再辯稱本案係伊業務 員葉瑞啟因不諳法令，致有誤投標行為，並無影響開標結 果之不法意圖且不可能發生影響開標公正結果云云，然原 告公司與鏵甡公司同時參與投標之行為，符合主管機關工 程會依採購法第31條第2 項第8 款之授權，所發布89年1 月19日( 89) 工程企字第00000000號函、92年11月6 日工 程企字第00000000000 號函示及91年11月27日工程企字第 00000000000 號函示之情形，亦即將凡符合「一、投標文 件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由 同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通 知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。 四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵 件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情 形者。」之要件者，以視為「不同投標廠商間之投標文件 內容有重大異常關聯者」處理，並將之認定屬於採購法第 31條第2 項第8 款之「影響採購公正之違反法令行為」， 參酌前揭最高行政法院判決意旨，即不再論究原告公司是 否有意圖或有否生影響採購公正之結果，原告上開所辯， 於法不合，不足採信。所援引之工程會96年6 月26日（96 ）工程企傳字第F961354 號函及96年11月19日工程企字第 00 000000000號函之案件事實分別係投不同項目或係於不 同事件區域投標，與本案係二家公司於同一標案之相同或 不同項次投標之情形不同，自無法採用。 2、承前所述，工程會89年1 月19日( 89) 工程企字第000000 00號函示已將採購廠商有採購法第50條第1 項第3 款至5 款情形之一者，公告為屬同法第31條第2 項第8 款規定之 有影響採購公正之違反法令行為，另工程會92年11月6 日 工程企字第00000000000 號函示公告辦理採購機關發現廠 商有本法第50條第1 項第5 款『不同投標廠商間之投標文 件內容有重大異常關聯者』情形，本會依採購法第31條第 2 項第8 款規定，認定該等廠商有影響採購公正之違反法 令行為，其押標金應不予發還或追繳，故被告於系爭標案 既發現原告公司與鏵甡公司有採購法第50條第1 項第5 款 「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之 情形，依前揭函示，即該當採購法第31條第2 項第8 款： 『機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其 所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰… …八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行 為者。』之規定，被告向原告公司追繳押標金1 萬元，即 屬有理由。 （四）綜上所述，原告於系爭標案確有違反採購法第31條第2 項 第8 款之規定，原處分追繳押標金，並由被告以103 年2 月26日高市聯醫總字第00000000000 號函，將追繳押標金 金額更正為10,000元，於法有據，審議判斷予以維持，亦 無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事 證已臻明確，兩造及其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果 不生影響，爰不予一一論述。 六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 104 年 5 月 15 日 行政訴訟庭 法 官 吳文婷 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可 認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應 於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均 須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上 訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。 中 華 民 國 104 年 5 月 27 日 書記官 鄒秀珍