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臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　　104年度簡字第108號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年9月21日辯論終結 原　　　告　經濟部加工出口區管理處 代　表　人　黃文谷 訴訟代理人　徐仲禮 訴訟代理人　林石猛律師 訴訟代理人　張宗琦律師 被　　　告　高雄市政府環境保護局 代　表　人　蔡孟裕 訴訟代理人　張訓嘉律師 訴訟代理人　何嘉昇律師 上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政 府中華民國104年7月30日高市府法訴字第10430649800號訴願決 定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：原告為楠梓加工出口區之管理人，緣行政院環境 保護署（下稱環保署）於100年至101年期間至楠梓加工出口 區執行周界外及區內地下水採樣查證，發現該區東北側周界 外之監測井（編號E00261-楠梓#2）地下水三氯乙烯、1,1- 二氯乙烯及順-1,2二氯乙烯污染物濃度逾管制標準；區內台 灣北澤股份有限公司公司三廠（下稱北澤公司）之監測井（ 編號E00315、E00318）及日月光電子股份有限公司三廠（下 稱日月光公司）之監測井（編號E00321）地下水三氯乙烯污 染物濃度亦逾管制標準；而楠梓加工出口區東北側周界外之 6處監測井（編號E00261、C185S、C186S、C188S、C193S、C 194S）地下水含氯有機物與該區內編號E00315、E00318、E0 0321等3口監測井具有相關性。另被告於101年4月26日至30 日前往楠梓加工出口區外進行地下水查證結果，編號C1 86S 、C188S及E00261等監測井地下水三氯乙烯污染物濃度均逾 管制標準。嗣被告依已蒐集之調查資料，尚無法研判可能之 污染行為人或潛在污染責任人，為避免本件地下水污染影響 人體健康，爰依土壤及地下水污染防治法（下稱土污法）第 7條第5項之規定，以103年1月23日高市環局土字第10330124 700號函（下稱前處分）命原告於文到60日內提送楠梓加工 出口區東北側場址（含東北側區外區域）之應變措施計畫， 惟原告所提送之應變措施計畫未包含楠梓加工出口區東北側 區外區域，乃分別於103年6月11日及8月8日通知原告補正， 然其均未於期限內補正，被告爰於103年10月7日予以舉發， 並給予陳述意見之機會。原告雖於103年10月16日提出書面 意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告 未遵行前處分之命令之事實明確，乃依同法第38條第1項第2 款及環境教育法第23條第2款等規定，裁處原告新臺幣（下 同）20萬元罰鍰及環境講習2小時（下稱原處分）。原告不 服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件 行政訴訟。 二、原告主張： ㈠由高雄市政府101年5月16日高市府環土字第10135132200號 函文之「說明四」可知，高雄市政府提示將依土污法命原告 執行必要措施時，主管機關並未課與原告就加工出口區外任 何調查與提出應變措施計畫之義務。另觀之102年11月18日 之高雄市楠梓區楠梓加工出口區地下水調查及後續管制研商 會議紀錄結論未見有原告應提出東北側區外改善方案之記載 。原告於103年1月2日函覆時，係同意提出楠梓園區範圍內 之應變計畫內容，被告作成前處分，命原告提出楠梓加工出 口區東北廠址之應變措施計畫、同年6月11日命原告提出應 變措施計畫（修正稿）之函文、同年8月8日命原告提出應變 措施計畫（修正二版）之函文、同年10月7日給予原告陳述 意見之函文、同年12月26日裁罰處分與其行政訴訟答辯狀等 行政行為，均援引原告103年1月2日致高雄市政府環境保護 局函文內稱：「本處以102年12月25日函詢國巨、日月光與 台灣北澤公司，表示同意配合本處統籌提出辦理楠梓園區緊 急應變措施計畫，並配合辦理」之說明。然而，原告於該函 文僅謂三家區內廠商願配合原告提出應變措施計畫，文內原 告並未承諾就非所轄區外土地提出應變措施計畫之意，被告 上開諸多行政行為皆引用原告103年1月2日函文為原告義務 依據，再以前處分所稱之義務未履行為由，作成系爭原處分 裁罰原告，顯然引據失義，關於義務之來源全然無所附麗。 前處分並未合法課予原告義務，縱然前處分已逾法定救濟期 間，基於依法行政原則，即便被告未行主動撤銷該處分，鈞 院仍可於審查原處分時併同審查前處分，不受其拘束，而為 有利原告判斷。 ㈡被告所提出東北側區外區域的監測井計有8處，編號C184S、 C185S、C186S、C188S、C193S、C194S、C195S等7座監測井 所在區域之土地管理人為高雄市政府工務局，另7座監測井 圍出區域計有142筆地號，分屬高雄市民和銀行所有，屬原 告管理之國有土地面積僅0.3公頃；而其他監測井地下水超 標區域的他人土地面積達2.4公頃，顯已違反行政程序法第5 條之內容明確規定。於系爭污染事件之初，主管機關並未課 與原告就加工出口區外任何調查與提出應變措施計畫之義務 ；102年11月18日之會議結論亦未有原告應提出東北側區外 改善方案之記載。原告雖為加工出口區內場址之管理人，但 原告並未因法律規定而對楠梓加工出口區東北側區外土地取 得管理權限，就系爭屬於他人所有、上有建築物之區外土地 ，更欠缺事實上之管領力，原告顯非楠梓加工出口區東北側 區外土地之管理人，對加工出口區外之區域無管理權限，自 不應承擔職權範圍外之義務。原告屬行政機關，並無從事生 產製造、使用本案處分所揭化學物質之運作行為，非污染行 為人或潛在污染責任人，更非楠梓加工出口區東北側區外地 下水超標區域公私場所之使用人、管理人或所有人，故原告 並非土污法第7條第5項規定應採取應變必要措施之義務人， 即非土污法第38條第2款所規範之受罰主體，原處分機關命 原告應將該區外區域納入應變措施計畫之處分，於法自屬有 違。 ㈢依土污法第3條規定，高雄市政府為主管機關，依土污法第1 5條第1項規定，亦應為應變必要措施，惟未依前開規定自行 為之；又參照最高行政法院101年度判字第58號判決意旨可 知，依土污法第7條第5項之立法理由，主管機關應先命污染 行為人採取應變必要措施，再依序命潛在污染責任人、場所 使用人、管理人或所有人採取應變必要措施，倘主管機關無 正當理由，未依此順序任意指定，即屬恣意裁量，而有裁量 權濫用之違法。被告於103年1月23日命應提應變措施之責任 主體為原告、北澤公司、日月光公司等，惟103年12月26日 之處分責任主體僅為原告，被告漠視其所命應提應變措施計 畫之其他主體，顯有差別待遇作為，違反行政程序法第6條 規定。又被告未依法對園區外非屬原告管理之地下水超標區 域的他人土地，依土污法第7條第5項所規範責任主體人，命 應提出應變措施計畫，與土污法之立法意旨有違，不符比例 原則，亦違反行政程序法第7條第1項、第2項規定。 ㈣從土污法第7條第5項之立法理由可知，主管機關應依序命土 壤、地下水污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取 必要措施，以減輕或避免污染之危害或擴大。復依最高行政 法院101年度判字第58號判決意旨，主管機關如無正當理由 而未以此順序指定行為義務人，即構成裁量濫用，行政處分 因而違法。依照北澤公司與日月光公司之主張，該二公司產 品製程均未使用三氯乙烯，本污染事件很可能為加工出口區 外之特定工廠所造成。被告應盡查明為本污染事件之區外污 染行為人之義務，不能因無法查明本污染事件之區外污染行 為人，僅以現地表面觀察，輔以地下水流向、單一檢驗結果 之理由，遽然排除區外有造成地下水三氯乙烯污染之可能， 而逕予認定場外區域之污染係楠梓加工出口區內的污染源所 致。被告既然無法就「無法查明本污染事件之區外污染行為 人」負說明與舉證義務，自不得託詞「前述廠址皆尚未查明 污染行為人」，置可能負責任之人免受處分，而逾越立法者 於土污法第7條第5項立法理由所明示之負擔義務順序。 ㈤被告之前處分雖因原告未對之提起救濟而生存續力與構成要 件效力，然而前處分因違反平等原則、具裁量濫用等瑕疵而 違法，依據「違法性承繼」理論，行政法院於撤銷訴訟中， 如其先決問題所涉及之另一行政處分已確定，先行處分與後 行處分屬於一個連貫性手續、兩處分又均以發生一定法律效 果為目的時，行政法院得實體審查該已確定之行政處分是否 違法，如該前處分違法，後處分即承繼前處分之違法瑕疵， 本件審理之對象應包含前處分，前處分既係違法處分，法院 即應發揮司法審查之權能，撤銷現審理之原處分，以維法制 。場區外東北側污染既非加工出口區內事業所造成，原告無 權限就區外場址之污染提出應變措施計畫，103 年1 月23日 函處分有所不當，縱該處分已逾法定救濟期間，基於依法行 政原則，被告仍應撤銷該處分。自加工出口區設置管理條例 第4條規定可知，設置加工出口區管理處之目的在於統籌管 理各加工出口區，故加工出口區管理處之管理權限依法僅限 於加工出口區內，對於區外不僅欠缺法定職權，更欠缺事實 上之管領力。原告本於其對組織權限法規之合理確信與解釋 ，基於統合之立場彙整台灣北澤公司三廠與日月光電子股份 有限公司三廠之計畫，提出計畫範圍為加工出口區內之「楠 梓園區東北側周界地下水應變措施計畫」，更依據被告之指 示賡續提出「楠梓園區東北側周界地下水應變措施計畫（修 正版）」與「楠梓園區東北側周界地下水應變措施計畫（修 正二版）」。故原告依法提出應變措施計畫之行為，主觀上 並無違反土污法第38條第2款與環境教育法第23條第2款之故 意或過失，被告即不得以行政罰對原告相繩。是以，被告依 據上開規定作成之原處分對原告予以裁罰，顯屬違法。 ㈥綜上所述，被告之前處分命原告提應變措施計畫，顯已違反 行政程序法及土污法各項規定，該行政處分已有嚴重瑕疵； 再者，原告已如所陳說明，依據組織法規，自非屬土污法第 2條所定義污染行為人、潛在污染責任人，同時對於區外非 屬管理之地下水超標區域的他人土地，亦非為該條文所定義 之地下水污染區域之污染土地關係人，卻指稱原告為區外場 址之場所管理人，要求負完整之改善責任，顯有裁量權濫用 及違反土污法第7條第5項之規定，爰提起本件訴訟，並聲明 ：原處分及訴願決定均撤銷。 三、被告則以： ㈠原告為楠梓加工出口區之管理人，被告於103年1月23日函依 土污法第7條之規定，命原告於文到60日內提送楠梓加工出 口區東北側場址之應變措施計畫，並於說明七載明「貴處（ 公司）對本處分若有不服，應於本處分送達之翌日起30日內 ，繕具訴願書送經本局向高雄市政府提起訴願。」等語，且 該函業於103年1月28日送達在案，惟訴願人並未於期限內提 起訴願，該函所為之處分已告確定，而具有實質存續力。原 告依該處分有提出應變必要措施之公法上作為義務。原告雖 有提出「應變措施計畫」，惟原告所提之「應變措施計畫」 之範圍並未符合前揭命為應變必要措施處分，其內容僅有楠 梓加工出口區區內，並未包括楠梓加工出口區東北側區外地 下水超標區域。被告前命為應變必要措施處分中，已於說明 五明確記載「請貴處（公司）依旨揭期限共同提送東北側（ 包含前述廠商旁之公有道路及東北側區外區域）場址應變措 施計畫。」等語，內容明確自難謂有何違反明確性原則之情 事。另102年11月18日會議紀錄性質上並非行政處分，被告 以103年1月23日函命原告為應變必要措施，原告稱處分範圍 已有變更云云，亦非可採。 ㈡「鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場 址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確 認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防 止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措 施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應 不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意」，此有 最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議可 資參照。由該決議意指可知，執行應變必要措施之區域並不 以場址內為限，若場內污染有擴散至場外之情形，場內應變 必要措施之義務人即有於場外執行應變必要措施之義務。原 告以其非區外土地之所有人或管理人為由，辯稱前命為應變 必要措施處分命原告於區外採取應變必要措施於法未合云云 ，即非可採。再者，本件區外之地下水污染乃係楠梓加工出 口區內污染隨著地下水流動方向，擴散至區外所致。是以， 自應由造成污染擴散土地之管理人即原告就區內擴散至區外 之污染採取應變必要措施，而非讓與本件地下水污染無關連 性之區外土地所有人採取相關措施。是以，原告稱應命區外 受污染土地之所有權人於各自土地上採取應變必要措施云云 ，實非可採。至於被告雖依土污法第7條第5項之規定自行採 取應變必要措施，惟該規定乃係賦予各級主管機關執行權限 之授權規定，並非課予主管機關應自行採取應變必要措施之 義務。況且，原告針對加工出口區內廠商除收取租金外，更 有收取管理費等相關規費，基於損益同歸之法理，針對該加 工出口區所造成之危害，自應由原告優先執行應變必要措施 ，以減輕污染危害或避免污染擴大，而分要求主管機關以納 稅義務人繳納之稅金，為原告之利益履行原告之公法上作為 義務。 ㈢據環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫」第二 期執行穩定同位素分析結果指出，楠梓加工出口區東北側區 外編號#2（E00261）、C185S（E00337）、C186S（E00338） 、C188S（E00323）、C193S（E00340）、C194S（E00341） 等監測井地下水中含氯有機物，與該區內編號E00315、E003 18、E00321等3口監測井具有相關性。足以認定楠梓加工出 口區內外的污染源為同一污染源，同時依據地下水流向為西 南向東北方向流動，亦即楠梓加工出口區為地下水流方向上 游處，而東北側區外區域為地下水流方向下游處，故可認定 區外之地下水三氯乙烯污染係區內污染擴散所致，並非來自 原告所稱之區外特定廠商。 ㈣綜上所述，原告確實有未提送楠梓加工出口區東北側場址（ 含東北側區外區域）之應變措施計畫之情事，違反土污法第 38條第2項第3款之規定，事證明確，在卷可稽，故原處分及 訴願決定認事用法並無違誤與不當，爰答辯聲明：原告之訴 駁回。 四、本件如事實概要欄所載之事實，除下列爭執要點外，餘有訴 願決定書、前處分、原處分、103年6月11日高雄市政府環境 保護局高市環局土字第10336300800號函、103年年8月8日高 雄市政府環境保護局高市環局土字第10339028800號函等附 於本院卷及訴願卷可稽，應堪認定。本件爭執要旨在於：被 告可否以原告違反前處分所命之作為義務，依土污法第38條 第2項規定予裁處？ 五、本院判斷： ㈠按土污法第7條第1項及第5項規定：「各級主管機關得派員 攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場 所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、 底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。 二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之 設置。三、會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。… 各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受 污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者， 得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條 第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命 污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有 人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」第15條第1項 規定：「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免 污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應 變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全 部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查 污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染 之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲 水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標 誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污 染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應 會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁 產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏 散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他 應變必要措施。」第38條第1項第2款規定：「有下列情形之 一者，處新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰，並得按次處 罰：…二、未遵行各級主管機關依第7條第5項、第15條第2 項所為之命令。」環境教育法第23條第2款規定：「自然人 、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機 關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應 令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保 護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：…二、違 反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處 新臺幣5千元以上罰鍰，合先敘明。 ㈡經查，環保署辦理「全國高污染潛勢工業區地下水質預警監 測井網規劃建置計畫」進行預警網監測結果，發現楠梓加工 出口區東北側周界外之編號楠梓*2監測井超過地下水污染管 制標準，被告亦於區外東北側設置10口簡易井及10口標準井 ，檢測該區東北側區外地下水污染範圍，被告並依調查結果 ，認為環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管制計畫」 第二期執行穩定同位素分析結果指出，楠梓加工出口區東北 側區外編號#2（E00261）、C185S（E00337）、C186S（E003 38）、C188S（E00323）、C193S（E00340）、C194S（E0034 1）等監測井地下水中含氯有機物，與該區內編號E00315、E 00318、E00321等3口監測井具有相關性，足認楠梓加工出口 區內及區外的污染源為同一污染源，同時依據地下水流向為 西南向東北方向流動，亦即楠梓加工出口區為地下水流方向 上游處，而東北側區外區域為地下水流方向下游處，故可認 定區外之地下水三氯乙烯污染係區內污染擴散所致，為減輕 污染影響及避免污染擴大，而於103年1月23日以前處分命原 告於文到60日內，與北澤公司、日月光公司共同提出東北側 （包括前述廠商旁之公有道路及東北側區外區域）場址應變 措施計畫。前述計畫經被告審查核定後據以實施，上開計劃 之執行期限，已計畫核定後12個月內執行完畢者為限；計畫 工作內容已可公開審查及監督為原則，並應包含豎立告示標 誌、移除或清理污染物及其他應變必要措施。若未於期限內 提送，視為違反土污法第7條第5項規定，將依同法第38條第 1項第2款規定處20萬以上，100萬以下罰鍰。詎原告收受後 ，僅就楠梓加工出口區東北側區內部分，與北澤公司、日月 光公司提出應變計畫，拒絕就東北側區外部分提出應變計畫 ，雖經被告二次發函通知限期補正，原告逾期仍未提出，核 已違反被告依土污法第7條第5項對原告所為之前處分無訛， 其違規事由明確，從而被告依同法第38條第1項第2款及環境 教育法第23條第2款等規定，以原處分裁處原告20萬元罰鍰 及環境講習2小時，於法核無不合。 ㈢原告雖以前詞置辯，惟查： 1.按土污法第7條第1項、第5項、第15條第1項及第38條第1項 第2款等規定可知，各級主管機關得派員攜帶證明文件，進 入公私場所，為調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、 底泥、地下水污染物來源等查證工作，而各級主管機關為查 證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體 健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得命污染行為人、 潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人採取下列應 變必要措施：（1）提供必要之替代飲水或通知自來水主管 機關優先接裝自來水。（2）豎立告示標誌或設置圍籬。（3 ）移除或清理污染物。（4）其他應變必要措施。倘污染行 為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人未遵 行各級主管機關命其應採取之應變必要措施者，即應處罰。 又按土污法第7條第5項於89年2月2日制定公布時之立法理由 固載明：「…第5項明定主管機關應依序命土壤、地下水污 染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取必要措施，以 減輕或避免污染之危害或擴大。」等語，然該條項自允許主 管機關於有正當理由時，得不按其所定順序而先命列於後順 序之人採取應變必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大 ，此乃就該條文義所得之當然解釋，否則該條文有關場所使 用人、管理人或所有人之規定將形同具文，最高行政法院10 1年度判字第58號判決亦同斯旨。再按最高行政法院102年度 8月份第1次庭長法官聯席會議決議「鑑於控制場址或整治場 址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區 域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該 場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際 污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規 定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出 者為限，始符立法之本意」，可知，執行應變必要措施之區 域既不以場址內為限，若場內污染有擴散至場外之情形，場 內應變必要措施之義務人即有於場外執行應變必要措施之義 務。則同理，倘場內污染有擴散至場外之情形，則主管機關 非不得命應提出應變措施計畫之義務人就場內及場外之範圍 均一併提出應變計畫，以收事半功倍及統合之效。又土污法 第7條第5項於99年2月3日修正公布時，其修正理由表明為明 確規定必要措施之內容，爰修正得準用同法第15條第1項相 關規定。是以，所在地主管機關於執行一般查證工作後，基 於查證工作所得之跡證而足以確認污染來源，且為防治污染 之擴散以免發生影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之 情事，此際污染來源可得明確之址雖尚未經主管機關公告為 控制場址或整治場址，但因危害防堵之急迫性，例外準用土 污法第15條第1項即得逕行採取應變必要措施。則土污法第7 條第5項既明定得準用同法第15條第1項規定，揆諸前揭最高 行政法院102年8月份第1次庭長法官聯席會議決議，主管機 關可得實施之應變必要措施，自亦非侷限僅以查證工作所知 污染來源明確之址之範圍內，有高雄高等行政法院101年度 訴字第458號判決意旨可參。 2.又查，楠梓加工出口區內編號E00315、E00318、E00321等3 口監測井及東北側區外編號E00261、C185S、C186S、C188S 、C193S、C194S等6口監測井地下水三氯乙烯污染物濃度均 逾管制標準之事實，有環保署「高污染潛勢工業區污染源調 查及管制計畫」第二期期末報告等資料附卷可證，且為原告 所不爭執。又據環保署「高污染潛勢工業區污染源調查及管 制計畫」第二期執行穩定同位素分析結果指出，楠梓加工出 口區東北側區外編號#2( E00261)、C185S( E00337)、C186S (E00338)、C188S( E00323)、C193S( E00340)、C194 S(E00 341)等監測井地下水中含氯有機物，與該區內編號E00315、 E00318、E00321等3口監測井具有相關性。再由有關之研究 報告指出，三氯乙烯碳穩定性同位素比值相近則屬於同一污 染來源(Hunkeler et al.,1999；Blessing etal.,2009；Ni jenhuis et al.,2013)，依據楠梓加工出口區東北側12口監 測井碳穩定同位素比值分析結果發現，12口監測井之碳穩定 同位素比值可分為-26.5%～-27.0%及-28.1%～-28.4%兩個比 值範圍；其中碳同位素比值介於-26.5%～-2 7.0%之9口監測 井，其比值相近屬於同一污染來源，9口當中有3口位於楠梓 加工出口區內(編號E00315、E00318及E00321)，6口位於該 區外(編號E00261、E00337、E00338、E00323、E00340及E00 341)，亦證明楠梓加工出口區內外的污染具有關聯性，此與 上述環保署計畫第二期結論相符，足以證明場區內外之污染 源即為同一污染來源，同時依據地下水流向為西南往東北方 向流動，故區外之污染即為區內污染擴散所致。另查楠梓加 工出口區內編號E00315、E00318、E00321等監測井位於北澤 公司及日月光公司廠區內，惟該等公司之製程並未發現有使 用三氯乙烯之情形，被告依目前已蒐集之調查資料，尚無法 研判楠梓加工出口區內可能之污染行為人或潛在污染責任人 ，然基於地下水為連續水體，污染會隨著地下水流動而擴散 ，為避免發生影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之情 事，實具有儘速對該區及已擴散之區外區域採取應變必要措 施之急迫性，而原告雖非污染行為人或潛在污染責任人，惟 其為楠梓加工出口區之管理人，由其統籌負責採取應變必要 措施，乃最適當之改善方式，是被告依土污法第7條第5項規 定，以103年1月23日函限期命訴願人提送該區東北側場址（ 含東北側區外區域）之應變措施計畫，自具有正當理由，且 符比例原則，於法並無違誤。再者，前處分說明七已載明「 貴處（公司）對本處分若有不服，應於本處分送達之翌日起 30日內，繕具訴願書送經本局向高雄市政府提起訴願。」等 語，且該函業於103年1月28日送達在案，惟原告並未於期限 內提起訴願，該函所為之處分已告確定，則原告所提送之應 變措施計畫自應包含楠梓加工出口區東北側區外區域，然其 所提出之計畫卻未包括該區域，且經被告2次通知原告補正 ，惟均未於期限內補正，核屬未遵行被告依土污法第7條第5 項所為命令之情形，被告予以裁處，於法自屬有據。 3.又土污法第7條第5項之規定係賦予各級主管機關執行權限之 授權規定，並非課予主管機關應自行採取應變必要措施之義 務。原告主張被告方係應提出應變計畫之義務人云云，於法 不合，不足採信。 4.原告另主張原告管理之國有土地面積僅0.3公頃，其他監測 土地面積達2.4公頃，涵蓋百筆以上之私有土地及公有土地 。前處分已違反行政處分明確性原則云云。惟查，「行政行 為之內容應明確。」行政程序法第5條定有明文，而此條規 定之目的，乃在求行政行為內容之明確，俾利受處分人遵循 或尋求救濟。故處分之內容，雖依其文字尚有所不明，但若 可經由整體處分意旨或解釋而知之者，即非所謂不明確。經 查，前處分函文所指定之楠梓加工出口區區外範圍，雖未明 確指明哪些地號土地，然其既為減少污染，自屬遭汙染之土 地，此範圍非屬不能特定，且原告既能於訴狀指明區外之區 域面積達2.4公頃，原告無能力提出應變計畫云云，可見原 告已知悉前處分所指稱之區域範圍，從而並無原告所稱行政 行為不明確之情形。 5.原告另主張前處分誤命原告就楠梓加工出口區提出應變計畫 係屬違法之瑕疵，縱已確定，基於違法性承繼理論，原告亦 得拒絕履行，行政法院亦應予以違法性之審查云云。惟查， 被告作成之前處分並無違法或濫用裁量權之情形已如前述， 自無違法性承繼之問題，況且前處分與原處分非以發生同一 法律效果為目的，亦無適用違法性承繼理論之餘地。又縱使 前處分有違法之處，然依行政程序法第110條第3項規定「行 政處分未經撤銷、廢止，或因其他事由失效者，其效力繼續 存在」之規定，前處分既無前揭法條所定之事由，即具有存 續力及構成要件效力，前處分之內容（主文部分）對於原告 或法院均具有拘束力，原告未履行前處分所定之作為，被告 依法予以裁處，核屬有據。 六、綜上所述，原告之主張均不足採信。從而被告以前處分命原 告提出楠梓加工出口區東北側區內及區外區域之應變措施計 畫並無違誤，原告就區外部分未予提出，且經被告2次通知 原告補正均未補正，核屬未遵行被告依土污法第7條第5項所 為命令之事實明確，被告依同法第38條第1項第2款及環境教 育法第23條第2款等規定，裁處原告20萬元罰鍰及環境講習2 小時，於法有據，訴願決定予以維持亦無不當，原告猶執前 詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造 其餘攻擊防禦方法，並不影響本件判決基礎，尚無逐一論述 之必要，附此說明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第 1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 105 年 10 月 12 日 行政訴訟庭 法 官 吳文婷 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可 認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應 於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均 須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上 訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。 中 華 民 國 105 年 10 月 21 日 書記官 鄒秀珍