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臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　　108年度簡字第136號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　109年8月18日辯論終結 原　　　告　森暉興業有限公司 代　表　人　洪秀馨 被　　　告　高雄市政府都市發展局 代　表　人　蘇俊傑 訴訟代理人　王存偉 　　　　　　李柏緯 　　　　　　蕭伊庭 上列當事人間都市計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國 108年10月3日高市府法訴字第10830818800號訴願決定，提起行 政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項：原告起訴後，被告代表人已於民國（下同）109 年6月14日變更為蘇俊傑，業據其具狀聲明承受訴訟，於法 核無不合，應予准許。 二、事實概要： 原告代表人洪秀馨所有高雄市○○區○○○段○○○○○○○○號 等9筆土地(內坑路34-10號)（下稱系爭土地）之使用分區為 都市計畫農業區。高雄市政府環境保護局（下稱環保局）於 106年6月29日派員至系爭土地稽查，發現系爭土地有堆置廢 鐵回收貯存違反都市土地使用分區管制規定之情形，乃移請 被告查處，經被告審認上開違規情形係訴外人鴻宇五金企業 有限公司（下稱鴻宇公司）所為，違反都市計畫法第85條授 權訂定之都市計畫法高雄市施行細則，遂裁處鴻宇公司新臺 幣（下同）24萬元，鴻宇公司不服提起訴願，經高雄市政府 以106年12月6日高市府法訴字第10630918100號訴願決定駁 回，鴻宇公司續提起行政訴訟，經高雄高等行政法院106年 度訴字第511號判決以事發當時系爭土地之使用者非鴻宇公 司為由，撤銷上開訴願決定及罰鍰處分。被告依據上開判決 內容並調查相關證據，發現係原告於系爭土地堆置廢鐵，乃 於108年5月20日予以舉發，並給予陳述意見之機會，原告雖 於108年6月6日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實及陳 述意見後，仍認原告違反都市計畫法高雄市施行細則第18條 附表一有關農業區使用分區管制項目規定之事實明確，爰依 都市計畫法第79條第1項後段及行政罰法第18條第1項規定， 以108年7月10日高市都發開字第00000000000函（下稱原處 分）處原告12萬元罰鍰。原告不服上開處分提起訴願，經高 雄市政府於108年10月3日以高市府法訴字第10830818800號 訴願決定駁回，原告不服，遂提起本件行政訴訟。 三、原告主張： ㈠原告105年10月間迄106年8月底曾在系爭土地作為廢鐵回收 使用，遭被告裁處罰鍰12萬元。惟按行政罰係以行為人為其 處罰對象為原則。是以，行政機關於法律對於處罰之對象得 為適當裁量，如需科處行政罰，自應具備充分、合理及適當 之理由。被告因原告違規直接裁罰12萬元，雖然在當時原告 未提出申請環保許可，然而被告於訴願決定書第五點提到原 告並未提出證據證明經農業主管機關同意並經目的事業主管 機關核准作廢棄物資源回收貯存場之文件，顯然被告對於原 告知而不告，雖無明文規定被告應先輔導原告改善後再作裁 罰，但能輔導而不輔導，基於憲法係以促進民生福祉為一項 基本原則，顯非具有合法性，被告對非行為主體之原告裁罰 ，顯已與法有違。何況原告違法部分並非無法輔導，然而原 告該從何管道申請合法許可，在政府相關單位對於原告送件 申請，得到的是被退件申請，原告只能自力救濟，在被告有 疏失及疑慮之下，被告之處分無異影響原告公司，被告應在 輔導原告後，再行執行罰鍰，以保障原告權益，亦保障憲法 第15條明文規定人民之生存權、工作權及財產權。 ㈡退步言之，原處分中有關12萬元罰鍰部分，被告認定事實適 用法律顯有不當，且有違誠信及比例原則： ⑴系爭土地欲作為回收貯存場所而向政府機關申請環保許可 文。一直以來，從前手即森岳企業有限公司（下稱森岳公 司）於107年5月間依據都市計晝法高雄市施行細則第18條 附表7項次農業區內「廢棄物資源回收貯存場」規定向環 保局申請「廢棄物資源回收貯存場」程序開始，在送文後 竟遭環保局以無相關配套法令可供申請及審核，環保局縱 使受理申請，亦無法給予「廢棄物資源回收貯存場」等理 由退回森岳公司之申請。在經過一連串與環保局人員討論 下，以環保局可供審核業務範圍內，改以聲請人康承企業 有限公司申請「都市計晝農業區土地容許使用廢物品及容 器資源回收機構設施」。 ⑵原告前認高雄市都市計晝法土地使用分區管制項目一覽表 所示農業區項次7、項目內容「土石方資源堆置處理場、 廢棄物資源回收貯存場」及備註「1.經農業主管機關同意 並經目的事業核准，且面積在0.3公頃以下；2.建築物高 度不得超過3層樓或10.5公尺。」等情況，從前手即森岳 公司、鴻宇五金企業有限公司時起，被告不曾有宣導、規 勸、輔○○○區○○路段使用者等，則被告捨棄任何宣導 、規勸、輔導等行政行為，而直接裁罰原告以及前手森岳 公司、鴻宇公司、銓興公司，並執行斷水斷電及強制拆除 之處分，確實違比例原則。 ㈢系爭土地所有人洪秀馨、前手森岳公司、鴻宇公司無不為「 廢棄物資源回收貯存場」努力。原告等人無法理解為何有「 都市計晝法高雄市施行細則第18條附表7項次農業區內「廢 棄物資源回收貯存場」規定，但無相關配套法令可供申請及 審核，空有其表。因此，原告等人認為整個「廢棄物資源回 收貯存場」過程是政府的法令問題，讓經營業者即原告縱然 想申請合法經營都很難，反而處處碰壁。詳言之： ⑴從前案訴訟可知，鴻宇公司於104年間就「目的事業主管 機關」提出疑問，環保局於104年3月4日函文表示「若該 公司收受來源屬經濟部事業廢棄物再利用管理辦法公告之 管理方式編號1廢鐵…是否屬前述都市計晝法高雄市施行 細則條附表1第11項農業區之第7點廢棄物資源回收貯存場 ，請貴局（即被告）惠示卓見，俾利本局辦理後續輔導業 者事宜。」、被告104年3月10日函文表示「參照…函釋（ 詳附件）。至廢鐵資源堆置場（收受事業廢棄物）是否屬 前開「廢棄物資源回收貯存場」性質，涉及廢棄物清理法 及其相關法規，惠請貴局本於環保主管機關權責核認。」 等情，然環保局收受被告函文後，並無表示任何意見，亦 無通知或輔導鴻宇公司，況環保局與被告彼此間仍就「廢 鐵」、「目的事業主管機關」等互踢皮球，未達成共識。 ⑵從內政部95年12月27日函釋「案准行政院環境保護署前開 號函略以：都市計晝法臺灣省施行細則中之「廢棄物資源 回收貯存場」，係指進行具資源回收再利用價值之廢棄物 回收、貯存業務之場所，不得有廢棄物處理行為，故依經 濟部「公司行號營業項目代碼表」之分類應歸類於「J101 080廢棄物資源回收業」，而非「J101040廢棄物資源處理 業」；其主要業務係為廢棄物回收貯存，並將分類後之各 項資源回收物送交廢棄物處理廠進行再利用或處理，雖可 能有衍生性之買賣行為，仍不影響其廢棄物回收貯存之本 質。是以，都市計晝法臺灣省施行細則第18條第2項第2款 第5目所稱「廢棄物資源回收貯存場及其附屬設施」，於 進行具資源回收再利用價值之廢棄物回收、貯存業務時， 所衍生之買賣行為，如經貴府依上開施行細則同條第3項 規定審查核准者，得於都市計晝乙種工業內申請設置。」 等情，就文義中「案准行政院環境保護署前開號函略以」 等文字，顯見行政院環境保護署前已有相關往來函文知悉 ，又鴻宇公司所營事業資料代碼中有「J101080資源回收 業」，符合上閒函釋「J101080廢棄物資源回收業」項目 ，就廢鐵之買賣行為，亦不影響其廢棄物回收貯存之本質 ，且從內政部90年12月13日函釋「查都市計晝法臺灣省施 行細則第29條規定，經縣（市）政府審查核准之「廢棄物 資源回收貯存場及其附屬設施」，得於農業區設置，其意 旨為容許廢棄物資源回收業者，於申請並經縣（市）政府 審查核准，得於上開分區設置其所需之貯存場所及附屬設 施，其使用性質以貯存經回收之資源為限。惟具加工處理 、分類再利用之資源再生處理場所，其性質則偏重於回收 資源之加工與處理，並不得一併設置。」等情，鴻宇公司 並無對廢鐵加工處理等行為，僅單純貯存堆置使用，則鴻 宇公司確實有可能受環保局輔導而設置「廢棄物資源回收 貯存場」之可能。 ⑶另案（即高雄高等行政法院108年度訴字第281號）函文詢 問環保局有關「1.環保局在都市計晝法高雄市施行細則（ 下稱系爭條文）自102年1月14日高市府都發規字第000000 00000號令訂定及發布施行以來，就系爭土地有無就「廢 棄物資源回收貯存場」輔導過？2.環保局審核系爭條文「 廢棄物資源回收貯存場」之依據準則為何？3.環保局自系 爭條文訂定發布施行即102年1月14日以來，審核通過系爭 條文「廢棄物資源回收貯存場」之業者數量為何？」等情 ，然環保局109年2月18日函文說明三（二）內容「廢棄物 資源回收貯存場係本府都市發展局訂立之都市計晝法高雄 市施行細則所採之表列項目，本局受理申請對象若從事「 應回收廢棄物」行為，係依據廢棄物清理法第18條、應回 收廢棄物回收處理業管理辦法…」等情，有環保局於另案 資料影本1份可據，然環保局實問虛答，刻意迴避問題。 詳言之：環保局並未針對細則中「廢棄物資源回收貯存場 」審核依據提出正面說明；環保局於該函文提出「應回收 廢棄物」、「應回收廢棄物回收處理業管理辦法」等文字 敘述，似乎有意將本件「廢鐵」及「廢棄物資源回收貯存 場」以「應回收廢棄物、「應回收廢棄物回收處理業管理 辦法」作為審核依據。然環保保局107年8月21日函文表示 「三、另查鴻宇五金企業有限公司係收廢鐵，惟廢鐵非屬 行政院環境保護署公告應回收廢棄物項目，故不適用「應 回收廢棄物回收處理業管理辦法」之規定…」等情，環保 局前後函文竟有如此矛盾，足可說明環保局根本無從審核 「廢棄物資源回收貯存場」；雖環保局於該函文表示「應 回收項目包含廢鐵容器之應回收廢棄物…」等情，然 本件「廢鐵」從外觀而論，明顯並非「廢鐵容器」，且環 保局網頁記載「回收物品：鐵罐等鐵製品，鋁罐等鋁製品 ，銅線等銅製品，錫杯等錫製品，鉛管等鉛製品」、「回 收要領：倒空殘餘物，以清水略為清洗淨後回收」、「不 可回收：如附著其他物品，請盡量拆解分開」等情，有環 保局網頁資料1份可據，則「廢鐵」是否適用「應回收廢 棄物」，尚有疑義。況依據都市計晝法第79條第1項規定 ：「…得處其土地或建築物所有人、使用人或管理人新台 幣6萬元以上30萬元以下罰鍰…」等情，除上開原告所列 不公平對待外，就原告違反上開行為係屬第一次行為，而 被告直接裁罰12萬元，實有違比例原則。 ㈣綜上所陳，原處分有多處違誤並嚴重損害原告之權利等語。 並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。 四、被告則以： ㈠系爭土地經環保局106年6月29日查獲堆置廢鐵及作廢鐵回收 業使用，此有環保局106年8月14日高市環局廢管字第106373 97900號函檢送106年6月29日現場稽查照片可稽，另依高雄 高等行政法院108年4月23日106年度訴字第511號判決書第14 頁原告之代表人洪秀馨證稱「105年10月間迄106年8月底系 爭土地上所堆置之廢鐵已屬原告所有」，被告依據行政程序 法第102條規定於108年5月20日高市都發開字第10831848300 號函請原告陳述意見，原告以108年6月5日陳述意見書表示 ，原告已於105年9月間，將廢鐵轉售給鋼廠，且該陳述內容 ，僅表示轉售廢鐵予鋼廠，但未否認被告陳述意見函所載原 告於系爭土地堆置廢鐵之事實。另該證詞已獲高雄高等行政 法院採納及判決在案，故上述行政陳述意見書，顯為卸責之 辭。故原告違反都市計畫法高雄市施行細則第18條規定之事 實，客觀明白足以確認，被告爰依都市計畫法第79條第1項 及行政罰法第18條第1項規定裁處原告12萬元罰鍰，經核於 法並無不合。 ㈡原告雖以起訴狀所載理由據以主張撤銷原處分及訴願決定。 惟查系爭土地係屬高雄市都市計畫農業區，依據都市計畫法 高雄市施行細則第18條規定，農業區不得堆置廢鐵使用，原 告於系爭土地堆置廢鐵違反上開規定，為原告所不爭執。然 查，原告訴求（一）、（二）、（三）理由，查行政罰係對 違反行政法上義務行為所為裁罰性不利處分，符合法律構成 要件之行政不法行為，主管機關應即依法裁罰之，是如原告 之行為確已符合都市計畫法第79條第1項之構成要件，自應 依該規定裁罰，審酌原告違反行政法上義務行為所生影響， 系爭土地上堆置廢鐵多年並未改善，使用土地總面積高達 4502.66平方公尺，致民眾自104年起持續檢舉案地堆置廢鐵 造成空氣汙染、鐵鏽粉塵、噪音及水汙染等情事，又環保局 亦多次稽查案地汙染狀況，並請系爭土地違規人加強灑水及 場地管理足見系爭土地違規使用產生影響甚鉅，其受責難程 度較一般人為高。又考量系爭土地持續堆置廢鐵，洪女為系 爭土地所有權人，放任其所有土地違規多年，惟查因違規使 用人數次更換，致被告前以104年12月2日、105年6月4日、 105年12月22日、106年8月30日、107年1月22日、107年5月 17日、107年6月26日、107年12月18日、108年7月10日函處 訴外人鴻宇公司（該公司代表人為洪秀馨之妹）、森岳有限 公司（該公司代表人為洪女之配偶）、銓興環保實業有限公 司及原告各新臺幣6萬至30萬元罰鍰，仍未停止使用，被告 遂依據行政罰法第18條第1項規定，加重罰鍰以達排除違法 使用之行政目的，乃依都市計畫法第79條第1項及行政罰法 第18條第1項規定，以108年7月10日高市都發開字第1083262 5600號函裁處12萬元罰鍰，於法並無違誤。 ㈢另原告訴求（四）、（五）、（六）理由，查原告並未於系 爭土地上取得工廠及臨時工廠登記，其違規行為應無工廠管 理輔導法之適用。且亦非屬目的事業主管機關環保局核准設 置廢棄物資源回收貯存場，此與系爭土地本案違反規定之事 實係分屬二事。 ㈣綜上所述，本件原告之訴無理由等語資為抗辯，並答辯聲明 ：原告之訴駁回。 五、本院之判斷： ㈠按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或 建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本 法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令 者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築 物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下 罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、 改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、 供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用 由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」、第85 條規定：本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內 政部核轉席政院備案；在省內由內政部訂定，送請行政院備 案」。都市計畫法高雄市施行細則第18條規定：「本市都市 計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用；其使用管 制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令、自治條例 或都市計畫書另有規定者，從其規定：...11；農業區。」 附表一：高雄市都市計畫土地使用分區管制項目一覽表（節 錄）：...11、農業區：「管制事項」農業區之土地及建築 物，除右列規定外，不得為其他使用：1、農業生產。2、農 舍。3、農業產銷必要設施。4、休閒農業設施、自然保育設 施、綠能設施。5、農村再生相關公共設施。6、公用事業設 施……7、土石方資源堆置處理場、廢棄物資源回收貯存場 。1.經目的事業主管機關徵詢農業主管機關意見後，並審查 核准，且廢棄物資源回收貯存場使用土地總面積在0.3公頃 以下，土石方資源堆置處理場使用土地總面積在1公頃以下 。……2.建築物高度不得超過3層樓或10.5公尺，建蔽率不 得超過百分之10。……。」，合先敘明。 ㈡經查，高雄市政府環保局於106年6月29日派員至系爭土地稽 查，發現原告未取得廢棄物資源回收貯存場設立許可，即於 系爭土地上堆置廢鐵使用，已違反土地使用分區使用管制規 定等情，有被告提出之高雄市土地使用分區查詢系統、環保 局106年8月14日高市環局廢管字第10637397900號函、存證 照片、高雄高等行政法院106年度訴字第511號判決影本等資 料附卷可稽，且原告代表人亦不否認有自鴻宇五金企業有限 公司受讓廢鐵存放系爭土地之事實，足認被告核認原告違反 高雄市施行細則第18條附表一有關農業區使用分區管制項目 規定之事實明確，被告依都市計畫法第79條第1項前段及行 政罰法第18條第1項等規定，裁處原告12萬元罰鍰，於法核 無不合。 ㈢原告主張雖有都市計晝法高雄市施行細則第18條附表7項次 農業區內「廢棄物資源回收貯存場」規定，但無相關配套法 令可供原告申請許可，被告亦不予審核許可，此法令之缺失 及被告解釋法令之態度，致使原告無從向「目的事業主管機 關」申請廢棄物資源回收貯存場設立許可，被告依都市計畫 法規定處罰原告，實有裁量濫用之虞云云。惟查，農業區土 地固得作為廢棄物資源回收貯存場，然須經目的事業主管機 關徵詢農業主管機關意見後，審查核准始能營運使用，有高 市施行細則第18條第11款規定甚詳，是以原告在未經目的事 業主管機關審查核准前，即不得先行堆置廢鐵之使用，而本 件廢鐵並不符合廢棄物資源回收之項目，自不得貯存於系爭 土地，被告予以裁罰，並無違誤。原告主張被告未事先宣導 即處罰，有裁量濫用之虞云云，為無理由。 ㈣原告另主張原處分裁處12萬元過鉅違反比例原則云云。惟查 系爭土地總面績達4502.66平方公尺，容易造成空氣汙染、 鐵鏽粉塵、噪音及水汙染等情事，且原告代表人知悉前手曾 向相關單位申請設立資源回收貯存場遭駁回之情事，可見原 告早已知悉前手在未經核准即堆置廢鐵構成違法之行為，而 原告仍接續堆置，是以被告審酌本件廢鐵堆置面積非小，其 對農業區環境影響甚鉅，依行政罰法第18條第1項規定，加 重罰鍰以達排除違法使用之行政目的，尚與比例原則無違。 原告上開主張不足採信。 ㈤綜上所述，原告之主張俱無足採，被告以原告違反高市施行 細則第18條所定土地使用分區管制規定，依都市計畫法第79 條第1項作成原處分，裁處原告12萬元罰鍰並勒令停止使用 ，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請 撤銷，為無理由，應予駁回。 六、兩造其餘攻擊防禦方法核與判決結果不生影響，爰不予一一 論駁，併予敘明。 七、據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項 前段，判決如主文。 中 華 民 國 109 年 9 月 8 日 行政訴訟庭 法 官 吳文婷 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可 認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應 於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均 須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上 訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000 元。 中 華 民 國 109 年 9 月 8 日 書記官 洪嘉慧