地方行政訴訟庭第一庭

      113年度地訴字第45號

                      114年3月25日辯論終結

原      告  劉安晧   

訴訟代理人  方金寶律師

            吳文淑律師

            陳筱文律師

被      告  屏東縣政府

代  表  人  周春米   

訴訟代理人  張瓊文律師

複代理人    張琳媫律師

上列當事人間消防法事件，原告不服內政部中華民國113年1月19日台內法字第1120060524號訴願決定，提起行政訴訟，經本院高等行政訴訟庭以113年度訴字第123號裁定移轉管轄前來，本院判決如下：

一、原告之訴駁回。

二、訴訟費用由原告負擔。

一、事實概要：原告為下述火災時明揚國際科技股份有限公司（下稱明揚公司）負責人，並為明揚公司坐落於屏東縣○○市○○路00號工廠（下稱系爭廠區）之消防法第2 條所稱管理權人。系爭廠區於民國112年9月22日發生火災（下稱本件火災）時，被告所屬消防局人員獲報後於當日下午5時42分許到達現場，明揚公司員工提供架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）1份給在場消防人員。後部分消防人員於同日下午5時57分許進入系爭廠區內部搶救，系爭廠區於同日6時1分許發生爆炸引發大火，造成入內搶救之消防人員死傷，合計傷亡人數為：明揚公司員工6人、消防員4人，共計10人死亡，另約109人輕重傷。被告認原告於消防指揮人員搶救工廠火災時未提供廠區化學品種類、數量、位置平面配置圖及搶救必要資訊，遂依消防法第21條之1第1款及第43條之1第1項等規定，以112年9月28日屏府消救字第11231754600號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）60萬元罰鍰。原告不服提起訴願，經內政部以113年1月19日台內法字第1120060524號訴願決定（下稱訴願決定）駁回訴願，原告仍不服，遂提起本件訴訟。

二、原告主張略以：

（一）明揚公司員工所提供的架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）屬本件火災發生之搶救必要資訊，且員工有確實指出架橋劑C40-P之儲存位置。員工有列印平面圖，雖未提供，但非故意不提供，發生大火後，工廠的相關文件已經損燬無法提供。架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）有記載產品名稱：C40-P、化學品名稱（1,1-二（叔丁基過氧）環己烷（1,1-Di(t-butyl peroxy）cyclohexane)、異構烷烴（Isoparaffin)、用途為聚合引發劑、固化劑和架橋劑；化學品危害分類屬有機過氧化物D型分類；化學文摘社登記號碼（CAS Registry No.)。至於架橋劑儲放位置，即本件火災發生當時正在冒煙之倉庫處。明揚公司依指示蒐集乾粉滅火器，同時也調度台塑化學消防車到場支援。

（二）被告稱明揚公司未告知「粉類架橋劑與橡膠、包裝材料、紙等易燃物品擺放一起」，被告認為粉類架橋劑與橡膠、包裝材料、紙等類物品擺放在一起不妥，明揚公司日後亦得研議改善方法，惟此部分指摘，已逸脫行為時消防法第21條之1第1款及第43條之1第1項之構成要件。

（三）由消防法立法過程（本院卷一第547頁至第548頁），可知消防法第21條之1係指「危害性化學品」，原料種類非屬「危害性化學品」之範疇，應不在需提供之列。而所謂「危害性化學品」應參考「公共危險物品及可燃性高壓氣體製造儲存處理場所設置標準暨安全管理辦法」。雖系爭廠區除C40-P架橋劑外，同時儲放其他屬有機過氧化物F型的架橋劑。但C40-P架橋劑不屬「公共危險物品及可燃性高壓氣體製造儲存處理場所設置標準暨安全管理辦法」所管制的有機過氧化物D型，非屬消防法第21條之1所稱化學品。明揚公司人員當時已告知該處所放置者為架橋劑有機過氧化物，且當時冒煙反應者為C40-P架橋劑，而非其他F型架橋劑，故明揚公司第一時間所提供者，為架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）。況考慮救災時效上，本應直指爭點，優先提供事故所涉架橋劑C40-P的安全資料表（SDS），明揚公司確實有提供，且為關鍵資訊，即時辨識及處置當可有降低傷亡之發生。

（四）消防法第21條之1之立法理由可知，法條規範「位置平面配置圖」在資訊權範圍，其目的是要對事故採取適當緊急搶救措施。本件事故事發當時僅有單一處所即原物料倉庫流出白煙，明揚公司人員在消防人員到場前即已清空路徑並引導消防人員至事發之倉庫，此方式提供資訊，效果較提供廠區平面圖更為直接且有效。

（五）本件事故發生之際並非火災，僅為1樓原料倉庫流出白煙，嗣後18時02分許爆炸而發生火災。本件與消防法第21條之1規範「消防指揮人員搶救工廠『火災』時」之裁罰構要件不符，原處分違反處罰法定原則。

（六）明揚公司員工有提供搶救之關鍵資訊，架橋劑C40-P的安全資料表（SDS），明揚公司積極配合救災，提供必要協助，原處分避而不談，未見被告裁罰時將此情綜合考量，罰鍰之裁量上未思考消防法資訊權之規範目的、明揚公司有提供搶救之關鍵資訊，裁量上未符合法律授權目的，且未揭露完整事實、過於簡化裁罰理由，逕據以裁罰至罰鍰最高上限，恐無法完整使公眾知悉消防法資訊權之適用，日後事故仍有可能重複發生，有損公益，違反正當法律程序。

（七）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯則以︰

（一）原告於本件火災當時為系爭廠區之管理權人，自應對系爭廠區內儲存的原物料是否屬於危險物質、應儲存於化學品倉庫或一般原物料倉庫、儲放之品項、法定管制數量與保存方式等事項，應知之甚詳，並於火災發生時，提供對工廠之消防救災有關事項，且以化學品種類、數量、存放位置之平面配置圖等為搶救之必要資訊，俾使消防指揮人員瞭解並掌握火場狀況，作成正確且有效之救災判斷。

（二）被告所屬消防局人員於112年9月22日17時42分到達系爭廠區時，原告未指派專人至現場提供必要協助，僅由明揚公司員工提供架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）予救災人員，未完整提供系爭廠區內所有化學品種類、數量、位置平面配置圖，致現場指揮官無法掌握系爭廠區內實際狀況，於同日18時1分許系爭廠區發生爆炸。

（三）本件經臺灣屏東地方檢察署（下稱屏東地檢署）調查火災當日架橋劑C40-P數量高達3板達3000公斤，遠超過管制量100公斤達30倍之多。架橋劑C40-P囤置區兩旁堆置有架橋劑BC-FF（濃度99％）625公斤；架橋劑29-50D（濃度50％）6300公斤，架橋劑C40-P囤置區另一端又置TR29-B-40-PDE（濃度40％）3200公斤……等各種架橋劑數量龐大，共達1萬3125公斤，且未告知上開4種架橋劑與橡膠、包裝材料、紙等易燃物品擺放在一起，且隱匿系爭廠區儲存化學物質的總數量，可認本件火災發生時，原告未即時告知系爭廠區儲放不同種類的架橋劑及數量，及相關位置，導致被告救災人員無法瞭解並掌握火場實際狀況，以作成正確有效之救災判斷。被告依消防法第21條之1第1款及第43條之1第1項裁處，核無違誤。

（四）107年4月桃園市敬鵬工廠大火導致消防員不幸殉職，係因災場內堆放大量化學品，即使起火點不在化學品本身，然當場內溫度升高到一定程度，即易瞬間引發全面性爆燃，此是消防法第21條之1第1款增訂主因。除了危害性化學品會遇高溫爆燃，一般性化學品也會因高溫而爆燃，故消防法第21條之1第1款不限於危害性化學品，原告所稱實屬狡辯，依法無據。

（五）聲明：原告之訴駁回。

四、本件爭點：被告依消防法第21條之1第1款及第43條之1第1項規定裁處原告60萬元罰鍰是否適法有據？

五、本院之判斷：

（一）上揭事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳述在卷，並有架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）1紙（本院卷一第49頁、第233頁、第263頁）、屏東地檢察署112年度偵字第15073號等起訴書（下稱系爭起訴書；本院卷一第55頁至第176頁）、屏東縣政府消防局第一大隊屏二分隊112年10月9日屏二分消字第148號陳報單（本院卷一第177頁至第178頁、第203頁至第204頁、第239頁至第240頁、第269頁至第270頁）、屏東縣政府消防局舉發違反消防法案件通知單（本院卷一第183頁）、原處分及送達證書（本院卷一第185頁至第188頁；第225頁至第226頁）、工廠化學品資訊揭露－危害辨識卡（H-CARD）（本院卷一第199頁至第202頁、第235頁至第238頁、第265頁至第268頁）、屏東縣政府消防局112年9月25日列印之災害報告單（本院卷一第205頁至第220頁、第241頁至第256頁、第271頁至第286頁）、屏東縣政府消防局談話筆錄（本院卷一第221頁至第224頁、第247頁至第259頁）、訴願決定書（本院卷一第291頁至第295頁）等附卷可參，洵堪認定。

（二）本件應適用之法令：　　　

   1、消防法第2條：本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。

　 2、消防法第21條之1第1款：消防指揮人員搶救工廠火災時，工廠之管理權人應依下列規定辦理：一、提供廠區化學品種類、數量、位置平面配置圖及搶救必要資訊。

　 3、消防法第43條之1第1項：違反第21條之1第1款規定，工廠之管理權人未提供廠區化學品種類、數量、位置平面配置圖及搶救必要資訊，或提供資訊內容虛偽不實者，處管理權人3萬元以上60萬元以下罰鍰。

（三）108年立法院進行消防法修正草案時，部分立委提出草案增訂第22條之1「火災場內置有化學品者，災害處所有權人及負責人應提供場內化學品種類、數量、位置平面配置圖並指派專人至現場協助救災及提供搶救必要資訊」，草案立法理由三提及「化學品類火災，參酌勞動部『危害性化學品標識及通識規則』所列」一事，有原告提供的立法院公報（本院卷一第547頁至第548頁）在卷可參，然其為部分立委之提案內容，並非經立法院通過之法案。嗣108年11月13日增訂消防法第21條之1時，立法理由為「……二、消防人員執行災害搶救時，在缺乏資訊下，不但難以對事故採取適當之緊急搶救措施，致延誤搶救措施致災害擴大，甚而危及消防人員之安全。三、為利消防指揮人員即時取得災害現場所存放、使用之化學品相關資訊，參考原『毒性化學物質管理法』第24條及『核子事故緊急應變法』第23條，明定工廠之管理權人應提供廠區化學品種類、數量及位置平面配置圖，並於事故發生時要求管理權人派遣專人至搶救現場提供資訊協助救災，以維護救災人員安全、避免延誤救災。」，並無上開草案所列「化學品類火災，參酌勞動部『危害性化學品標識及通識規則』所列」等文字。且依消防法第21條之1立法理由可知，本條文是為使消防人員在執行工廠災害搶救時，取得可以讓消防人員採取適當的緊急搶救措施，防止災害擴大，且避免危及消防人員安全等相關「廠區化學品種類、數量、位置平面配置圖及搶救必要資訊」。因此只要是化學品，不論其性質、種類為何，只要是消防人員採取適當的緊急搶救措施，防止災害擴大，且避免危及消防人員安全所需者，均應予以提供，非僅限於「危害性化學物品」或「毒性化學物質」或「核子事故」相關者才有提供之必要甚明。原告稱立法文件提及「危害性化學品」，遂主張消防法第21條之1第1款之「化學品」限於「危害性化學品」云云，顯非可採。另「公共危險物品及可燃性高壓氣體製造儲存處理場所設置標準暨安全管理辦法」是針對消防法第15條「公共危險物品及可燃性高壓氣體」訂定的法規命令，消防法第15條及第21條之1規範對象、手段及目的不同，原告以消防法第15條授權之法規命令內容解釋消防法第21條之1所稱化學品，亦不可採。故而原告稱其他未提供的3種架橋劑SDS係F型架橋劑，或本件C40-P不屬「公共危險物品及可燃性高壓氣體製造儲存處理場所設置標準暨安全管理辦法」所管制的有機過氧化物D型，認與消防法第21條之1第1款要件不符云云，顯非有理。

（四）消防法第21條之1「搶救工廠火災」所稱「火災」係指違反人的意思或縱火而有滅火必要的燃燒現象，有內政部消防署86年1月17日（86）消署救字第86F0026號函（本院卷一第468頁）可參。只要有可燃物、熱能（溫度）、助燃物（氧或空氣）及連鎖反應均會造成燃燒現象。燃燒現象違反正常的用途，會造成人員及財物損失，而有滅火之必要，不論有無火焰外觀，均屬消防法所稱火災。因燃燒現象非必然有火焰外觀，例如悶燒是沒有火焰、只冒煙的燃燒，緩慢而長時間。而爆炸也是一種燃燒現象，不論火焰產生於爆炸前後，只要有滅火必要之爆炸，亦屬消防法所稱之火災。經查，本件綜合各項勘察結果，研判起火處為系爭廠區1廠1樓東南側粉料倉庫內東南側棧板上方擺放的架橋劑C40-P附近，因C40-P粉末本身蓄熱達到自催化分解溫度60度後，持續自分解反應並放大熱能，導致熱分解速度加劇產生大量的可燃性氣體（叔丁基過氧化氫、烷烴類、烯烴類、醛類、醇類及酮類…等）瀰漫於粉料倉庫並向周圍空間擴散，因C40-P原料於120℃至130℃發生分解放熱，產生大量揮發生性氣體時，在未被引水之狀態下，出現自行燃燒現象。當條件達到爆炸界限及最小發火能量同時存在時，瞬間同時引燃空間中的可燃性氣體產生氣爆及C40-P粉塵爆炸，火勢進一步引燃倉庫內存放的其他架橋劑及粉料（造成多次爆炸現象）、周遭的包材及塑膠粒子等可燃物造成火災之可能性最大，有屏東縣政府消防局火災原因調查鑑定書附刑案卷（部分內容如本院刑事影卷二第349頁至第370頁）、證人葉金梅偵查中訊問筆錄（本院刑事影卷二第419頁至第423頁）、證人陳政任偵查中訊問筆錄（本院刑事影卷二第425頁至第433頁）可參。可知本件係系爭廠區內架橋劑C40-P自分解反應並放大熱能，導致熱分解速度加劇產生大量的可燃性氣體瀰漫於粉料倉庫並向周圍空間擴散，出現自行燃燒現象，後瞬間同時引燃空間中的可燃性氣體產生氣爆及C40-P粉塵爆炸，之後引發可見火燄，有滅火之必要，其屬消防法所稱「火災」無疑。原告稱「僅為1樓原料倉庫流出白煙，而非火災」，本件不該當消防法第21條之1構成要件，違反處罰法定原則云云，並不可採。

（五）系爭廠區原料倉庫內架橋劑C40-P置放數量3板達3000公斤，且架橋劑C40-P囤置區兩旁堆置有架橋劑BC-FF（濃度99％）625公斤；架橋劑29-50D（濃度50％）6300公斤，架橋劑C40-P囤置區另一端又置TR29-B-40-PDE（濃度40％）3200公斤，硫酸鋇（粉狀、固體、紙袋裝）、碳酸鈣、氧化鋅（粉狀、紙袋裝）、咀嚼劑、滑石粉、鈦白粉，且4種架橋劑與橡膠、包裝材料、紙等易燃物品擺放在一起等情，有明揚公司倉管員孔信博偵查訊問筆錄（本院刑事影卷一第243頁至第249頁、第254-17頁、第262-15頁、第265頁；本院刑事影卷二第149頁）、明揚公司倉管員張建忠偵查訊問筆錄（本院刑事影卷一第301頁至第311頁、第312-1頁）、屏東縣政府消防局隊員曾智宏談話筆錄（本院刑事影卷一第43頁）及位置圖（本院刑事影卷二第149頁、第361頁）附刑案卷可參，且為兩造所不爭執（本院卷一第367頁、第478頁）。因此，原告稱只有C40-P放在原物料倉庫，其他3種架橋劑不是放在原物料倉庫，與證據不符，顯非可信。另本件火災除C40-P爆炸外，原料倉庫內存在其他架橋劑及粉料，已陳述如上；造成多次爆炸現象，且周遭還有其他化學品、粉料、包材及塑膠粒子等可燃物，自會影響火勢大小及燃燒時間長短，有屏東縣政府消防局火災原因調查鑑定書附刑案卷（部分內容如本院刑事影卷第357頁、第367頁）、明揚公司品管檢驗員陳衍翔訊問筆錄（本院刑事影卷二第401頁至第403頁）、證人葉金梅訊問筆錄（本院刑事影卷二第420頁）等可證。是系爭廠區原料倉庫內擺放除架橋劑C40-P以外其他架橋劑、化學品、粉料及包材之存在，與本件火災規模及存續時間長短相關，屬消防法第21條之1第1款規定原告應提供之資訊甚明。惟明揚公司員工於消防人員到場時僅提供架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）1份，其餘倉庫內的原料種類、原料數量及位置平面配置圖及搶救必要資訊自始至終均未提供等情，為兩造所不爭執（本院卷二第35頁）。明揚公司僅提供架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）1份，致消防人員對於系爭廠區內之有其他化學品，以及系爭廠區內所有化學品種類、數量、位置平面圖及搶救必要資訊無所知悉。消防人員在缺乏資訊下，難以對事故採取適當之緊急搶救措施，延誤搶救措施致災害擴大，甚而危及消防人員之安全，顯屬無疑。

（六）被告所屬消防人員帶隊官陳文川到場時，明揚公司員工只說是化學藥品架橋劑冒煙，但不清楚正確的化學名稱，陳文川請明揚公司員工提供SDS，拿到SDS後陳文川就拍照上傳到救災群組；拿到的架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）有3、4張紙，內容是同一份資料的不同頁數，是關於同一種物質的；因為當下時間緊迫，只拍攝資料的第一面，後續的頁數是關於該種物質的性質、危害處理等內容，都遺落在現場，沒有在陳文川身上；而上傳的C40-P的安全資料表（SDS）化學品名稱記載二叔丁基過氧化環己烷等情，有陳文川筆錄（本院刑事影卷二第407頁至第418-3頁）、C40-P的安全資料表（SDS）（本院刑事影卷二第418-1頁至第418-3頁）等在卷可參。本件消防人員到場後明揚公司僅告知是架橋劑，且「説不出架橋劑是什麼」，架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）上有記載化學性質是「有機過氧化物」，是非如原告所稱「當時已告知該處所放置者為架橋劑『有機過氧化物』」云云。倉庫內其他架橋劑、化學品及粉料之存在，與本件火災發生及存續相關，為消防法第21條之1第1款所稱之應提供之資訊，已陳述如上，原告稱「被告指摘已逸脫行為時消防法第21條之1第1款及第43條之1第1項之構成要件」云云，並非可採。

（七）原料倉庫內有3000公斤架橋劑C40-P、架橋劑BC-FF（濃度99％）625公斤、架橋劑29-50D（濃度50％）6300公斤、TR29-B-40-PDE（濃度40％）3200公斤，且4種架橋劑與其他化學品、橡膠、包裝材料、紙等易燃物品擺放在一起，已陳述如前。惟明揚公司人員僅提供架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）1份，其餘化學品種類、名稱、數量、位置平面配置圖及搶救必要資料自消防人員到場迄本件火災完結均未提供，可知單憑架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）1份之提供難認已完足「提供廠區化學品種類、數量、位置平面配置圖及搶救必要資訊」之要求，是原處分之事實、理由記載並無原告所稱「未揭露完整事實、過於簡化裁罰理由」，當屬無疑。

（八）明揚公司員工僅提供架橋劑C40-P的安全資料表（SDS）1份，而本件火災造成明揚公司員工6人、消防員4人共計10人死亡，另約109人輕重傷，且造成嚴重財損（火災原因調查鑑定書有提到附近公司廠房受到爆炸衝擊波影響毀損，見本院刑事影卷二第352頁；系爭起訴書記載有汽機車139部受損，見本院卷一第73頁）。本件既造成嚴重傷亡及財損，被告以原處分裁處，並無原告所稱裁量上未符合法律授權目的之情。

六、綜上所述，原告之主張均不足採。被告以原告違反消防法第21條之1第1款及第43條之1第1項等規定對原告裁處60萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。

中　　華　　民　　國　　114 　年　　4 　　月　　23　　日

　　　　　　　　          　審判長法　官　邱美英

　　　　　　　　                  法  官　楊詠惠

                                  法  官　蔡牧玨

一、上為正本係照原本作成。

二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。

三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。

四、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書（行政訴訟法第49條之1第1項第2款）。但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人（同條第3項、第4項）。

中　　華　　民　　國　　114 　年　　4 　　月　　23　　日

                            書記官　凃明鵑