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地方行政訴訟庭第一庭

114年度地訴字第14號

原      告  財團法人高雄高爾夫俱樂部

代  表  人  陳建甫 

訴訟代理人  陳明富律師

被      告  高雄市政府環境保護局

代  表  人  張瑞輝 

訴訟代理人  王宗政 

            馬雲風 

            莊恭旭 

上列當事人間飲用水管理條例事件，原告不服高雄市政府中華民國113年12月11日高市府法訴字第11330873100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

原告之訴駁回。

訴訟費用由原告負擔。

一、事實概要：緣原告向訴外人高雄市政府工務局承租坐落高雄市○○區○○段000地號等13筆土地（下稱系爭土地），作為經營高爾夫球場使用（場址為高雄市○○區○○路000號，下稱系爭球場）。系爭球場位於高雄市政府於民國100年8月4日公布之飲用水水源水質保護區內。嗣被告分別於113年8月9日、8月13日派員至原告所經營管理之系爭球場稽查，於系爭球場倉庫內查獲大量除草劑，包含新全草滅24包、景清地47罐、擊裨30罐、真省工20罐、剋藤39罐、歐洲除草土22罐、易通團24罐、農大帥28罐、嘉賓二四地1瓶等9種品項，共計235罐（瓶、包）。另被告於113年8月13日將系爭球場第9號及第10號蓄水池水樣送驗，於同年8月19日經檢出總氨基甲酸鹽-加保扶；被告復於113年8月27日至系爭球場第10號蓄水池採集水樣送驗，仍檢出總氨基甲酸鹽-加保扶，因而認定原告於系爭球場施用農藥加保扶，有違反飲用水管理條例第5條第1項規定污染水源水質之情事，乃於113年9月4日以高市環局土字第11338656701號函予以舉發，並給予原告陳述意見之機會。原告雖於同年9月10日提出書面意見，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反飲用水管理條例第5條第1項規定之事實明確，爰依同條例第20條規定及環境教育法第23條等規定，於113年9月27日以高市環局土字第11339333000號函（下稱系爭函文）暨113年9月27日高市環局飲處字第00-000-000000號執行違反飲用水管理條例案件裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）100萬元及環境講習8小時。原告不服，提起訴願，經高雄市政府於113年12月11日以高市府法訴字第11330873100號訴願決定書（案號：第000000000號；下稱訴願決定），駁回訴願，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

　㈠主張要旨：

　⒈飲用水管理條例第5條第1項、第2項第4款既已明揭「不得有污染水源水質之行為」、例示12款「污染水源水質之行為」，可知污染水源水質之行為乃指積極行為，並不包含本件自然溢流之消極情形在內；況並非一有第5條第2項公告禁止之積極行為，即必入罰，而必須已達「污染」之程度，始足當之。原告並無污染水源水質之行為，原處分有未調查、調查未盡及不依證據認定事實即遽以裁罰，違反禁止裁量恣意原則之違法情形，關於不利原告之指摘與事實不符，原告堅決否認，應由被告就該當法定構成要件之存在負舉證責任，惟被告所指污染源即原告第9、10號蓄水池，距被告所指澄清湖水源水質保護區距離為若干，是否達中央公告之管制距離？原告第9、10號蓄水池之用水是否確已穿越匯流至澄清湖水源區內？均未舉證證明之，已有未洽；亦未依行政程序法第41條規定施以鑑定，以查明澄清湖之水源水質是否確已受污染各節，即遽爾僅憑現場查扣9種農藥共235瓶，及（上游之）第9、10號蓄水池有驗出些許農藥加保扶，即主觀上以推測及擬制之方法，認定原告確實已有污染水源水質之行為，其採證及認定事實確有不依法規而率斷臆測之情形，明顯違反證據法則。

　⒉依據飲用水水質標準第7條、第8條規定，水質項目之檢驗方法須依照中央主管機關訂定公告之方法為之，並得委託合格之檢驗測定機構協助辦理，惟原告認為檢驗報告之公信力不足，檢驗的閥值也很低，被告在事實尚未明確之情況下，即遽予對原告為不利之裁罰，確有恣意裁量之情形。依被告來函所指所驗出之加保扶為萬分之1毫克/每公升與萬分之5毫克/每公升，顯然分別低於上述法規命令最大限值之2000倍、400倍，則依照來函所示之檢驗結果既然仍在最大限值之內，原告即無任何污染水質之行為，更不會有被告所指污染澄清湖飲用水水源水質之行為而違反飲用水管理條例第5條第1項規定之情形。

　⒊就原告第10號水池是否確已發生溢流情事？如有溢流，係何時發生？第10號水池之水源是否確已穿越匯入最後進入澄清湖水源區內？及澄清湖水水質保護區內之飲用水是否確已受到污染等攸關原告是否有施用農藥及污染飲用水源水質之行為而違反飲用水管理條例第5條第1項規定之認定至關重要。惟被告上開有利於原告之待證事實，均未作任何調查，即僅憑現場查扣9種農藥共235瓶（包），及第9、10號蓄水池曾有驗出些微農藥加保扶等情，即主觀上以推測及擬制之方法，遽認原告確有施用農藥而污染飲用水水源水質之行為，所為確已違反有利不利之情形應一併注意之原則。

　⒋高雄市政府於113年8月9日、8月13日前後2次由所屬工務局帶隊聯合稽查原告球場，除於原告倉庫查獲除草劑9種合計共235瓶（包）；另查扣殺蟲劑、殺菌劑鋅錳乃浦…等24品項數量495罐等，旋各依權責採驗草皮、雜草草樣及第9、10水池，並分別依違反農藥管理法、高雄市除草劑管理自治條例及飲用水管理條例之相關規定，予以裁罰。則本件高雄市政府故意將單一事件，以切香腸分段的方式分别處理裁罰，除有意製造違法情節嚴重之外觀外，有違一事不二罰原則。

　⒌系爭球場僅有第9號及第10號水池檢出農藥加保扶，其範圍極小、且規模極其有限；所驗出之加保扶數額僅分別為萬分之1毫克/每公升、萬分之5毫克/每公升，顯然均低於法規命令所容許之最大限值0.02毫克/每公升甚多，可見其檢出數值極微；且被告迄今未舉證證明已發生溢流及已污染水源水質等情，僅一味泛指大高雄地區之用水均已受污染，違法情節重大云云，顯屬誇大不實而有混淆視聽之虞。且檢查過程中原告之人員均全力配合採驗。又被告來函裁罰後，原告即依旨指派相關人員參與環境講習，可見原告一向係合法經營，且法敵對性極低。本件縱認原告有上開行為（原告否認之），其所涉情節亦屬輕微。被告認原告「違反情節重大」，而裁罰該法條所定之最高額度100萬元罰鍰，另加處環境講習8小時，其所諭知之處罰內容及額度均顯屬過苛，有違反比例原則之情形。

　㈡聲明：訴願決定及原處分均撤銷。　

三、被告答辯及聲明：

　㈠答辯要旨：

　⒈經查，被告於113年8月9日除草劑陳情案件紀錄表記載略以：「於該球場機房倉庫發現殺草劑，劉厚鵬經理表示有經屏科大老師指導微量使用除草劑。」再依被告113年8月13日除草劑陳情案件紀錄表記載略以：「該球場倉庫停車場有一除草劑、農藥噴灑車，可製稀釋後溶液750公升，該車里程數89.6KM，另有一淘汰之舊車（250公升容量），並於舊車旁發現一除草劑嘉濱二四地（二、四-地胺鹽），當場扣留…。據現場人員（主任黃錦慶）表示依老師指示調配（依藥品標示稀釋），對於平均多久噴灑一次，表示有狀況才使用，並無使用於灌木路樹，只用於草皮，7月有使用二、四-地胺鹽除草劑防治紅乳草噴1號負果嶺，…。用藥後之空桶，業者表示沖洗後放回收，另外並無用藥紀錄簿。…」另被告於113年8月13日採集系爭球場第9號蓄水池及第10號蓄水池水樣送驗，而於113年8月19日經檢出總氨基甲酸鹽-加保扶0.00001mg/L、加保扶0.00005mg/L。復於113年8月27日再至系爭球場第10號蓄水池採集水質送驗，其檢測結果，仍檢出總氨基甲酸鹽-加保扶0.00001mg/L。是系爭球場第9號及第10號蓄水池水質採樣檢測，均檢出總氨基甲酸鹽-加保扶，此亦有正修科技大學超微量研究科技中心（該中心為環境部所核定之環境檢驗測定機構，並領有「環境部國環檢證字苐079號許可證」在案）113年8月19日及8月29日檢測報告，可堪認定原告確於系爭球場內施用多種不同除草劑及農藥，且未留存相關藥劑之使用紀錄。系爭球場坐落於澄清湖水源水質保護區，已如前述，被告審認原告有於澄清湖飲用水水源水質保護區內施用農藥加保扶，而污染水源水質之違規情事，違反飲用水管理條例第5條第1項規定之事實明確，依同條例第20條規定予以裁罰，自屬有據。

　⒉次查，原告引用飲用水水質標準之條文，此乃為飲用水設備提供公眾飲水標準相關規定，然本案係釐清原告違反飲用水管理條例第5條，澄清湖飲用水水源水質保護區範圍內不得有污染水源水質之行為，該法條為行為罰，一旦有污染水源之行為即該當構成要件，與檢測數值是否超過飲用水水質標準無涉。

　⒊又查，原告在高雄市非屬農業用地範圍內違法使用除草劑、長期使用非屬核准登記於草皮之農藥，及在飲用水水源水質保護區範圍內，違法施用農藥等行為，涉有違反高雄市除草劑管理自治條例第4條、農藥管理法第33條第3項，及飲用水管理條例第5條等3項規定，核其各該條文之構成要件並不同。次查高雄市除草劑管理自治條例之立法目的乃為：「為有效管理本市除草劑之使用，俾維護環境生態與市民健康」，而農藥管理法之立法目的則為：「為保護農業生產及生態環境，防除有害生物，防止農藥危害，加強農藥管理，健全農藥產業發展，並增進農產品安全」，及飲用水管理條例之立法目的則為：「為確保飲用水水源水質，提昇公眾飲用水品質，維護國民健康」等，核其立法目的亦各不相同。是就上開3項法規之構成要件、所侵害之法利益及其法效果，配合立法理由、裁處意義與社會通念等因素為整體判斷，再輔以最高行政法院庭長法官聯席會議決議意旨所採之「構成要件說」或「立法目的說」，則原告所涉有關上開3項法規之違規行為自屬「數行為」，而應各自處罰。退萬步言，縱原告違反高雄市除草劑管理自治條例、農藥管理法及飲用水管理條例等法規之行為屬一行為，依行政罰法第24條規定，仍應以法定罰鍰最高之飲用水管理條例加以處罰。

　⒋另查高雄市政府水利局114年4月8日高市水保字第11432422100號函提供原告經營球場之平面圖（含蓄水池位置）與有關第10號蓄水池溢流排入下游箱涵穿越松藝路匯入澄清湖划船場進入澄清湖水源區之水流形向示意圖。系爭球場基地地勢西北方高並向東南方逐漸降低，藉由數水池匯集地表逕流水，幾乎地表逕流水全數匯集至第10號蓄水池內，而系爭球場內生活污水處理後放流水亦排入第10號蓄水池內，平時即有溢流並透過下游箱涵往松藝路而匯入澄清湖划船場最後進入澄清湖水飲用水水源水質保護區內。澄清湖淨水場每天供水約35萬噸，供應高雄市三民區、苓雅區、新興區、前金區及部份仁武區、前鎮區、鹽埕區、鳳山區、鳥松區等地區，是供應大高雄地區的飲用水來源，對高雄市民之健康及廣大居民民生及農業用水影響甚鉅，其應受責難程度尚非輕微，本案被告就原告整體違規行為之相關情狀，衡酌其違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、所得之利益等主觀可罰性及可責性，於法定罰鍰額度範圍內，據以裁處100萬元罰鍰，於法亦屬允當，並未違反比例原則。

　㈡聲明：原告之訴駁回。　　　

四、本院之判斷：

　㈠前提事實　　

　　如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有高雄市市有公用不動產租賃契約（原處分卷第54至58頁）、協議書（原處分卷第65頁）、高雄市政府100年8月4日高市府四維環土字第1000074600號公告（下稱100年8月4日公告，原處分卷第50至51頁）、環境部全國飲用水水源水質保護區地理資訊網（原處分卷第52頁）、被告113年8月9日、8月13日、8月27日水污染稽查紀錄（原處分卷第1至4頁、第7至8頁）、113年8月9日、8月13日除草劑陳情案件紀錄表（原處分卷第10頁、第13頁）、扣留收據（原處分卷第11頁、第14頁）、採證照片（原處分卷第12頁、第17頁）、正修科技大學超微量研究科技中心檢測報告（原處分卷第5至6頁、第9頁）、被告113年9月4日函（原處分卷第26至27頁）、原告113年9月10日高俱字第113052號函（原處分卷第28至32頁）、系爭函文（原處分卷第34至36頁）、原處分（原處分卷第37頁）、訴願決定書（原處分卷第39至49頁）等附卷可稽，應堪認定。又原告於系爭球場施用農藥加保扶，被告於系爭球場第9號、第10號蓄水池檢驗出總氨基甲酸鹽一加保扶等情，為兩造所不爭執（本院卷第291至292頁），且原告違反農藥管理法事件、違反高雄市除草劑管理自治條例事件，分別經本院114年度簡上字第29號、第37號判決駁回上訴，是此部分事實，足堪認定。

　㈡應適用之法令　

　⒈飲用水管理條例：

　⑴第1條：為確保飲用水水源水質，提昇公眾飲用水品質，維護國民健康，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。

　⑵第5條第1項、第2項第4款、第4項：（第1項）在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。（第2項）前項污染水源水質之行為係指︰……四、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。（第4項）第1項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由直轄市、縣（市）主管機關擬訂，報請中央主管機關核定後公告之。其涉及二直轄市、縣（市）以上者，由中央主管機關訂定公告之。

　⑶第20條：違反第5條第1項規定者，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。

　⒉環境教育法第23條：自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。

　⒊高雄市政府100年8月4日公告：主旨：公告澄清湖飲用水水源水質保護區，並自中華民國00年00月00日生效。依據：飲用水管理條例第5條第4項。公告事項：澄清湖飲用水水源水質保護區範圍如后，詳附圖……。二、管制項目：(一)下列污染水源水質之行為自99年12月25日起實施管制。……4.傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。……三、罰則：違反本公告規定，依飲用水管理條例第20條規定處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。……。

　㈢經查，被告分別於113年8月9日、8月13日派員至原告所管理位於飲用水水源水質保護區內之系爭球場稽查，除於系爭球場倉庫內查獲大量除草劑外，另於系爭球場第9號及第10號蓄水池檢出總氨基甲酸鹽-加保扶，業如上所述。按飲用水管理條例第5條規定之規範目的，係為管制飲用水水源水質保護區，不得有同條例第5條第2項所定之污染水源水質之行為，具有強行規定之性質，且該條例第5條第1項規定所謂「污染水源水質之行為」，立法者業於同條第2項為立法解釋規定。依同條第2項第4款規定傾倒、施放或棄置其他足以污染水源水質之物品，即屬污染水源水質之行為而符合構成要件。如於飲用水水源水質保護區內施用農藥加保扶，自已符合同條第2項第4款規定之範疇，即屬污染水源水質之行為，並不以致生有污染水源水質之結果為必要。原告有於飲用水水源水質保護區內，有污染水源水質之行為事實，應可認定屬實。原告固主張飲用水管理條例第5條之規定，必須已達「污染」之程度，始足當之，原告並無污染水源水質之行為，更無被告所指污染澄清湖飲用水水源水質之行為云云。然此原告上開主張，核屬一己之見，並無可採。

　㈣原告復主張高雄市政府於113年8月9日、8月13日前後2次稽查系爭球場，除於原告倉庫查獲除草劑，另查扣殺蟲劑、殺菌劑鋅錳乃浦…等，旋採驗草皮、雜草草樣及第9、10水池，並分別依違反農藥管理法、高雄市除草劑管理自治條例及飲用水管理條例之相關規定，予以裁罰，有違一事不二罰原則云云。惟按原告「在高雄市非屬農業用地範圍內違法使用除草劑」、「長期使用非屬核准登記於草皮之農藥」、「在飲用水水源水質保護區範圍內，違法施用農藥」等行為，各自違反不同行政法規（高雄市除草劑管理自治條例、農藥管理法、飲用水管理條例等），飲用水管理條例所保護之法益為「提昇公眾飲水品質，維護國民健康」，亦與高雄市除草劑管理自治條例所保護之「維護環境生態與市民健康」法益及農藥管理法所保護之「健全農藥產業發展，並增進農產品安全」法益相異，堪認原告係違反各自不同之行政法義務，出於違反數個行政法上義務之意思，該當於數個違反行政法上義務之行為，核屬數行為。則原告上開3項違法行為自屬數行為，應各自處罰。縱認原告上開3項違法行為屬一行為，倘違反高雄市除草劑管理自治條例第4條、農藥管理法第33條，及飲用水管理條例第5條規定，應分別依高雄市除草劑管理自治條例第6條、農藥管理法第53條，及飲用水管理條例第20條規定，處5,000元以上5萬元以下罰鍰、1萬5,000元以上15萬元以下罰鍰，及10萬元以上100萬元以下罰鍰，則依行政罰法第24條第1項前段規定：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處。」應以法定罰鍰最高之飲用水管理條例予以處罰。是原告此部分主張，難認可採。

　㈤至原告主張系爭球場檢出農藥加保扶，其範圍極小、且規模極其有限，檢出數值極微，且被告仍未證明已污染水源水質，縱認原告有上開違規行為（原告否認之），其所涉情節亦屬輕微，被告所諭知之處罰內容及額度均顯屬過苛，違反比例原則云云。惟飲用水管理條例第5條規定，並不以致生有污染水源水質之結果為其構成要件，業如上所述。再者，依高雄市政府水利局114年4月8日高市水保字第11432422100號函及系爭球場周邊地形圖、地勢圖、排水分區情形、水流行向示意圖、聯外排水箱涵照片等（原處分卷第66至69頁），及本院當庭勘驗被告於113年8月9日至系爭球場之採證影片（本院卷第219至220頁），可知系爭球場基地地勢西北方高並向東南方逐漸降低，藉由數水池匯集地表逕流水，部分地表逕流水並匯集至第10號蓄水池內，如遇雨天第10號蓄水池內之池水則會溢流，並透過下游箱涵往松藝路而匯入澄清湖划船場，最後進入澄清湖水域內。另原告向高雄市政府工務局承租系爭土地簽訂之高雄市市有公用不動產租賃契約第7條租賃物之使用明確載明：「……九、租賃物因位於澄清湖飲用水水源水質保護區或一定距離內之地區，應以無毒方式為管理及維護等工作，並不得為下列污染水源水質等行為：㈡傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。……㈣除草及樹木修剪嚴禁噴灑農藥。」等語（原處分卷第56頁），則原告自應當知於系爭球場內不得使用任何足以污染水源水質之物品，否則將對民眾之飲用水安全造成相當程度之危害。澄清湖淨水場主要供應高雄市三民區、苓雅區、新興區、前金區及部份仁武區、前鎮區、鹽埕區、鳳山區、鳥松區等地區之飲用水，對大高雄市民飲用水之安全影響甚鉅，其應受責難程度應屬重大。則被告就原告整體違規行為之相關情狀，衡酌其違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響、所得之利益等主觀可罰性及可責性，據以裁處法定罰鍰最高額100萬元之罰鍰，尚屬允當，應無違反比例原則。

五、綜上所述，原告前揭主張，並不可採。被告以原告違反飲用水管理條例第5條第1項規定，依同條例第20條及環境教育法第23條等規定，作成原處分裁處原告罰鍰100萬元及環境講習8小時，核無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

六、本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要。

七、結論︰原告之訴為無理由。　

中　　華　　民　　國　　115 　年　　5 　　月　　8 　　日

　　　　　　　　　　　　審判長法　官　李明鴻

　　　　　　　　　　　　　　　法　官　李音儀

　　　　　　　　　　　　　　　法　官　蔡牧玨 

以上正本係照原本作成。

一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。

二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第49條之1第1項）

三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第3項、第4項）