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臺灣南投地方法院民事判決　　　　　　　　105年度建字第8號 原　　　告　億立營造有限公司 法定代理人　董瓊雪 訴訟代理人　林萬生律師 複代理人　　賴錦源律師 被　　　告　南投縣政府 法定代理人　林明溱 訴訟代理人　張又仁 　　　　　　黃柏誠 上列當事人間給付押標金事件，本院於民國一百零六年一月三日 言詞辯論終結，判決如下： 主 文 原告之訴及假執行之聲請均駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、原告主張略以： ㈠原告於民國104年7月間參與被告公告對外採購之「104清水 溪疏浚作業河床便道維護管理工程」（下稱系爭工程）之投 標，並繳納押標金新臺幣（下同）150萬元（下稱系爭押標 金），被告於104年8月5日辦理系爭工程之開標程序，投標 廠商分別有訴外人金塘營造有限公司、正大營造有限公司、 強生營造股份有限公司及原告，標價分別為3,290萬元、3,4 10萬元、3,450萬元及3,392萬元，均超過底價，扣除金塘營 造有限公司為不合格標外，其餘三家廠商比減價格，經原告 考量被告自103年12月起至系爭工程採購案日止，公告計135 件工程採購案件，其底價與預算比，平均超過95%，且僅有4 件工程採購低於九成，其底價與預算金額差距不大，故合理 相信系爭工程底價與上開投標價不會相差過鉅，乃於當場減 價至3,350萬元及二次比減價後（3,296萬元、3,270萬元） ，第三次比減價時表明以底價承包之意思表示。豈料，開標 後才發現系爭工程所訂底價2,600萬元，與預算比僅有67.1% ，顯已偏離市場行情、施工成本及被告歷來工程決標公告之 訊息，已構成權利濫用並造成原告損害。 ㈡由於被告在核定底價影響到之後投標、開標、決標之程序， 肆意核定系爭工程底價，構成權利濫用，應認為上開程序為 無效，故被告沒有取得押標金之法律上依據，爰依民法第14 8條、第179條為先位攻擊方法請求被告給付；另因被告核定 底價後未依循政府採購法第46條第1項及其施行細則第53條 之規範，造成原告錯誤，並於104年8月5日表明願以底價承 攬系爭工程之意思表示，然事後經原告於105年5月19日發函 撤銷意思表示，104年8月5日之開標程序並未完成決標，不 得沒收押標金，被告沒收原告繳納之押標金即缺乏法律上依 據並依民法第88條、第179條為備位攻擊方法，提起本件訴 訟，並聲明：被告應給付原告150萬元；願供擔保，請准宣 告假執行。 二、被告答辯略以： ㈠系爭工程預算為38,739,100元，於104年8月5日辦理開標， 共有4家合格廠商投標，經被告採購中心審查相關標單結果 共有含原告在內之3家廠商為有效標廠商，經審查廠商報價 均超過核定底價2,600萬元，依政府採購法第53條規定進行 廠商減價及比減價程序，最後由原告以底價承包得標而宣布 決標。 ㈡本件原告雖以被告訂定底價已偏離市場行情及成本為由，提 出異議不予訂約，惟原告於第三次比減價格時表示願以底價 承包，即應由「底價承攬」風險予以考量，自當承擔民事履 約責任及風險。被告依南投縣政府暨所屬各機關學校投標須 知之附件一第55條第1項第5款規定「開標後應得標者不接受 決標或拒不簽約者，不予發還押標金」，並無違法。是被告 辦理系爭工程開標，相關程序均依政府採購法相關規定辦理 ，自無不當沒收押標金之情事。並聲明：如主文第1項所示 ；若受不利判決，願供擔保，請准宣告免為假執行。 三、兩造不爭執事項： ㈠被告於104年7月27日公開招標「104清水溪疏濬作業河床運 輸便道維護管理工程」即系爭工程。 ㈡系爭工程投標廠商為金塘營造有限公司、正大營造有限公司 、強生營造股份有限公司及原告。 ㈢原告繳納150萬元即系爭押標金參與投標。 ㈣系爭工程招標程序於於104年8月5日決標，原告以核定底價2 ,600萬元得標。 ㈤原告於得標後之104年8月10日向被告提出異議，請求被告應 將系爭工程採購案不予決標，並退還系爭押標金予原告。 ㈥原告再於104年8月11日向被告提出異議，請求被告依據政府 採購法第84條規定撤銷本標案並重新招標。 ㈦被告於104年8月24日為決標公告（下稱系爭處分）。 ㈧原告於104年9月11日再向被告發函請求應退還押標金150萬 元，經被告以104年10月16日府工資字第1040206424號函覆1 50萬元押標金將予以沒收不予發還。原告不服，遂於104年1 0月21日向行政院公共工程委員會（下稱工程會）提出申訴 。 ㈨被告於104年11月13日將品項名稱「104清水溪桶頭橋至南雲 大橋下游河床運輸便道維護管理工程」之標案（下稱桶頭橋 至南雲大橋工程）為決標公告。 ㈩行政院公共工程委員會於105年4月8日以訴0000000號採購申 訴審議判斷書將原告於104年10月21日提出之申訴駁回。 原告曾委由訴訟代理人林萬生律師於105年5月19日寄發南投 三和郵局存證號碼000152號存證信函予被告。 南投縣政府暨所屬各機關學校投標須知附件一第55條第1項 第5款載明：廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金， 不予發還，其已發還者，並予追繳：㈤開標後應得標者不接 受決標或拒不簽約。 兩造迄今尚未簽約。 四、兩造爭執事項： ㈠本件被告核定系爭工程底價時有無權利濫用之情形？原告是 否因此陷於錯誤？ ㈡原告請求被告返還押標金1,500,000 元是否有理由？ 五、本院之判斷： ㈠本件原告固不否認繳納150萬元即系爭押標金參與投標，系 爭工程招標程序於104年8月5日決標，由原告以核定底價2,6 00萬元得標等情，然主張被告未依循政府採購法第46條第1 項及其施行細則第53條之規範，肆意核定系爭工程底價為2, 600萬元，其預算比僅為67.1%，偏離市場行情、施工成本及 被告歷來工程底價預算比而構成權利濫用，並造成原告之錯 誤而表明願以底價承攬系爭工程等節，並提出系爭工程開標 資料、被告103年12月16日至104年7月31日公告工程決標整 理資料、桶頭橋至南雲大橋工程決標公告、系爭工程工程數 量計算表（乙）、桶頭橋至南雲大橋工程工程數量計算表（ 乙）、系爭工程詳細價目表〔預算〕、桶頭橋至南雲大橋工 程詳細價目表〔預算〕、兩案工程之差異性分析比較表㈠㈡ 在卷為憑（見本院卷第21至37頁、第47至51頁、第171至177 頁、第377至399頁），則為被告所否認，並抗辯原告於第三 次比減價格時表示願以底價承包，即應由「底價承攬」風險 予以考量，自當承擔民事履約責任及風險等語。經查： ⒈按機關辦理採購，除本法另有規定外，應訂定底價。底價應 依圖說、規範、契約並考量成本、市場行情及政府機關決標 資料逐項編列，由機關首長或其授權人員核定；機關訂定底 價，應由規劃、設計、需求或使用單位提出預估金額及其分 析後，由承辦採購單位簽報機關首長或其授權人員核定。政 府採購法第46條第1項及其施行細則第53條本文分別定有明 文。故行政機關辦理採購而訂定底價時，應考量之因素為成 本、市場行情等預估金額及政府機關決標資料，並無斟酌與 預算金額比例之必要。本件原告既於104年8月5日決標時， 當場表示願以底價承包，有上開系爭工程開標資料附卷足參 （見本院卷第21頁），足見原告係信任被告核定底價金額所 參酌系爭工程成本、市場行情等預估金額及政府機關決標資 料等因素，而與工程預算乃至其與底價之比例無涉。 ⒉原告雖提出被告103年12月16日至104年7月31日公告工程決 標整理資料，主張被告過去核定採購之底價與預算比均達80 %。然除被告核定採購底價時，並無考量預算比之因素外， 細觀上開工程決標整理資料，除如104鹿谷集集段河床運輸 便道設施維護及管理工程與系爭工程之性質相近外，其他採 購工程與系爭工程涉及河床便道維護管理明顯不同，無從對 照比較，況104鹿谷集集段河床運輸便道設施維護及管理工 程實際決標金額為8,556,168元，為預算金額12,981,100元 比例65.91%，亦低於系爭工程預算比67.1%，足見考量該等 工程之成本、利潤，核定該類工程之採購底價與預算比例為 60%上下，未與常情相違。另依原告聲明從事系爭工程及桶 頭橋至南雲大橋工程規劃設計之證人白智賢雖於105年11月1 0日到場證稱：被告委託編列預算僅是支付1次設計費；被告 要求預算要一樣等語（見本院卷第188、189頁）。惟白智賢 同時證述：桶頭橋至南雲大橋工程的規劃有將原來系爭工程 的便道長度增加，原本從南雲橋下游到龍門橋，後來延長到 桶頭橋，影響到工程數量有增加；系爭工程及桶頭橋至南雲 大橋工程的工程數量表係伊製作的，差異主要是第九項的長 度有增加及瀝青的鋪設，其他還有第十三項、第十四項、第 十五項、第十六項、第十八項、第十九項、第二十項、第二 十一項、第二十二項、第二十三項、第二十五項，數量有變 動，很多項目是用預估的，參考行政院公共工程委員會統一 單價，本件是參照市價或者訪價的價錢去編列，預估之後會 修補的數量，所以不是明確的數字，把預估可能會增加的數 量減少一些，所以雖然長度有增加，但工程數量有增減，最 後核算金額才會一樣等語（見本院卷第188至190頁）。白智 賢上開證詞與原告提出之系爭工程及桶頭橋至南雲大橋工程 的工程數量表相符（見本院卷第171至177頁），堪認為真實 。足見桶頭橋至南雲大橋工程與系爭工程雖為同一筆預算， 然兩件工程之數量並非相同，無法作為核定底價之比價基準 。 ⒊按權利之行使，不得違反公共利益，或以損害他人為主要目 的。行使權利，履行義務，應依誠實及信用方法。民法第14 8條定有明文。而所謂誠實信用之原則，係在具體的權利義 務之關係，依正義公平之方法，確定並實現權利之內容，避 免當事人間犧牲他方利益以圖利自己，自應以權利人及義務 人雙方利益為衡量依據，並應考察權利義務之社會上作用， 於具體事實妥善運用之方法（最高法院86年度台再第64號判 決意旨參照）。而依政府採購法第46條第1項及其施行細則 第53條本文之規定，行政機關辦理採購而訂定底價時，本無 須斟酌與預算金額比例，而應考量成本、市場行情等預估金 額及政府機關決標資料之因素，則依上開應考量因素核定採 購工程底價即為行政機關之職責所在，若無證據足資證明行 政機關訂定底價時，違反公共利益或以損害他人為主要目的 ，乃至犧牲他方利益以圖利自己之具體事實，無從據以認定 行政機關訂定底價之行為違反誠信原則。本件原告雖主張被 告核定系爭工程底價有違反誠信原則，縱依其提出桶頭橋至 南雲大橋工程決標公告主張該工程之預算金額為38,739,100 元、核定底價金額為3,300萬元（見本院卷第47至51頁）， 其預算比為85.18%，與系爭工程核定底價2,600萬元，預算 比為67.1%，惟因該2件工程之數量並不相同，無法作為核定 底價之比價基準，無從據以認定被告核定系爭工程底價偏離 常情。此外，本件被告訂定底價時並無考量與預算金額比例 之必要，即使被告核定底價與預算比例低於過去採購工程案 ，亦非得認定被告訂定底價之行為違反公共利益，或以損害 他人為主要目的，乃至構成犧牲他方利益以圖利自己之具體 事實。 ⒋按意思表示之內容有錯誤，或表意人若知其事情即不為意思 表示者，表意人得將其意思表示撤銷之。但以其錯誤或不知 事情，非由表意人自己之過失者為限。民法第88條第1項固 有明定。惟所謂錯誤係指意思表示之內容或表示行為有錯誤 者而言，與為意思表示之動機有錯誤之情形有別(最高法院5 1年台上字第3311號判例參照)。申言之，所謂錯誤，乃指意 思表示之人對於構成意思表示內涵之效果意思，與其表示於 外之表示內容，因錯誤或不知而致生齟齬而言。致於形成表 意人內心效果意思之原因，則稱為動機，導致表意人內心效 果意思之動機十分繁雜，且只存在表意人之內心，不表示於 意思表示中，難為相對人所查覺；亦即表意人在其意思形成 之過程中，對於就其決定為某特定內容意思表示具有重要性 之事實，認識不正確，並非意思表示內容有錯誤；是除當事 人之資格或物之性質有誤，且為交易上認為重要者，始可視 為意思表示內容之錯誤外，其餘動機錯誤若未表示於意思表 示中，且為相對人所明瞭者，不受意思表示錯誤規範之保護 ，否則法律之安定性及交易之安全無法維護。 ⒌本件原告主張因考量被告自103年12月起至系爭工程採購案 日止，工程採購案件底價與預算比，平均超過95%，其底價 與預算金額差距不大，故合理相信系爭工程底價與上開投標 價不會相差過鉅，而於第三次比減價時表明以底價承包之意 思表示，則原告向被告為底價承包之意思表示時，對於底價 承包之效果意思並無與其表示於外之表示內容發生齟齬之情 形，僅原告於內心形成底價承包效果意思之原因，即動機上 或因不知而有認識上錯誤。然依上開說明，原告向被告表示 願以底價承包之行為，既非意思表示內容有錯誤，且該內心 效果意思之動機只存在原告內心，不表示於意思表示中，難 為被告所查覺，採購底價與預算比之事實，又不涉當事人之 資格或物之性質，斟酌法安定性及交易安全之目的，無從適 用民法第88條意思表示錯誤之規定，請求撤銷底價承包之意 思表示。 ㈡再按我國司法體制，參酌行政訴訟法第2條及第4條第1項分 別規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提 起行政訴訟。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分 ，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而 不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決 定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。 逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，即採司法二 元論，人民就違法之行政處分應依行政救濟途徑，經訴願程 序後向行政法院起訴。而有瑕疵而違法之行政處分可區別為 無效之行政處分與得撤銷之行政處分，在得撤銷之行政處分 ，未經有權機關撤銷以前，任何人不得否認其效力，且隨處 分之存續力，產生行政處分之構成要件效力及確認效力。民 事法院依上開說明並非有權撤銷行政處分之機關，自不得審 查該行政處分有無撤銷之原因，亦即在該處分未經有權機關 撤銷前，民事法院仍應受其拘束而以之為民事裁判之基礎。 至無效之行政處分，因不具公定力，處分之內容即對任何人 皆不生拘束力，民事法院方得逕予否定其拘束力，做成與處 分內容相反之認定。然上開所稱無效之行政處分，需其做成 之內容或程序上該當行政程序法第111條所規定之重大明顯 瑕疵等無效事由，方可認定處分當然無效。且其中所謂重大 明顯者，係指瑕疵之程度，不但重大，且無須進行任何調查 ，任何人皆可一望即知。 ㈢查本件被告於104年8月24日做成系爭工程決標公告之系爭處 分，原告雖於104年10月21日向工程會提出申訴，然遭工程 會於105年4月8日以訴0000000號採購申訴審議判斷書駁回等 節，為兩造所不爭執，且經本院職權調取工程會訴0000000 號採購申訴審議判斷案卷核閱無訛；另原告復未提出因不服 工程會105年4月8日訴0000000號採購申訴審議判斷書而提起 行政訴訟之說明，堪認被告做成系爭處分處分仍屬合法有效 ，且因系爭處分並無行政程序法第111條所規定之重大明顯 瑕疵等無效事實，本院自應受系爭處分之拘束而以之為本件 訴訟裁判之基礎，不得認定系爭處分有瑕疵而否定其效力。 ㈣復按，無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還 其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。民 法第179條復有明定。又南投縣政府暨所屬各機關學校投標 須知附件一第55條第1項第5款載明：廠商有下列情形之一者 ，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳： ㈤開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。查系爭工程公開 招標公告業已載明：投標手續、廠商應備證件、押標金繳退 及其他事項請閱南投縣政府暨所屬各機關學校一般採購案招 標廠商投標須知及本府投標須知附件等語，有被告提出104 年7月27日公開招標公告在卷可佐（見本院卷第229頁），而 應為原告所明知，且本件被告做成系爭處分未遭解消，已如 上述，則被告因系爭工程合法決標且原告拒不簽約，而依南 投縣政府暨所屬各機關學校投標須知附件一第55條第1項第5 款沒收不予發還原告繳納之押標金150萬元，非無法律上原 因，原告自不得援引民法不當得利之規定請求被告發還。 六、綜上所述，本件被告訂定系爭工程採購底價並無違反誠信原 則，原告亦不得以不知系爭工程採購底價與預算比偏低而意 思表示錯誤為由主張撤銷底價承包之意思表示，且被告做成 系爭工程決標之系爭處分未遭撤銷，被告依南投縣政府暨所 屬各機關學校投標須知附件一第55條第1項第5款沒收原告繳 納之押標金非無法律上原因。從而，原告先位援引民法第14 8條、第179條；備位援引民法第88條、第179條之規定，訴 請被告應應給付原告150萬元，為無理由，應予駁回。又原 告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回 。 七、本件事證已臻明確，兩造其餘訴訟資料及攻擊、防禦方法， 核與判決之結果，不生影響，爰不一一論列，附此敘明。 八、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條。 中 華 民 國 106 年 1 月 19 日 民事第二庭法 官 林奕宏 以上正本係照原本作成。 如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如 委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。 中 華 民 國 106 年 1 月 19 日 書記官