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臺灣新北地方法院行政訴訟判決 原　　　告　臺灣中油股份有限公司 代　表　人　林聖忠 訴訟代理人　吳文琳　律師 被　　　告　新北市政府環境保護局 代　表　人　劉和然（局長） 訴訟代理人　施俞亨 　　　　　　洪文啟 　　　　　　石偉成 上列當事人間因海洋污染防治法案件，原告不服新北市政府中華 民國101 年7 月24日第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟， 本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、事實概要：緣原告前於民國（下同）99年6 月與訴外人「淳 品實業股份有限公司」（負責人：林春慶，下稱淳品公司） 簽訂「臺北港油料委託操作（含儲槽使用）契約」，約定委 託使用淳品公司所有在臺北港內之13座儲槽（編號：T101/T 102 、T103、T105/T106 、T107/T108 、T201/T202 、T203 /T204 、T205、T206）。因淳品公司於臺北港內（即新北市 ○里區○○里0 鄰○○○00號）從事油輸送作業，且汽、柴 油年運輸量已達從事油輸送行為之公私場所所訂之規模，經 行政院環境保護署（下稱環保署）於100 年8 月30日函請淳 品公司應依海洋污染防治法第13條規定，提出足以預防及處 理海洋污染緊急應變計畫及賠償污染損害責任保險單，經核 准後始得為之。惟淳品公司未依規定向環保署申請，該署遂 移請被告派員查處，被告於100 年11月16日15時許派員前往 稽查，稽查情形為：「1.依據環保署100 年11月10日環署水 字第000000000 號函及環保法令稽查。2.據該公司負責人表 示油品倉儲作業之油品輸送作業係由中油公司油輪進行輸油 裝卸作業（碼頭裝卸作業檢查紀錄表佐證），儲槽管理維護 則由淳品負責（由維修工作紀錄表佐證）。3.請該公司作業 時依相關規定辦理。」。據此，被告認定原告有「於臺北港 貯槽從事油輸送作業，未先提出足以預防及處理海洋污染之 緊急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單」 之違規行為，而認原告已違反海洋污染防治法第13條第1 項 規定，並依同法第45條第l 項規定，以101 年3 月1 日北環 稽字第0000000000號函檢送101 年3 月1 日北環稽字第00-0 00-000000 號新北市政府環境保護局執行違反海洋污染防治 案件裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）30萬元 罰鍰，並令接受環境講習2 小時。原告不服，經提起訴願遭 駁回，遂提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）依據環保署100 年12月28日〈二造之書狀及被告101 年3 月1 日北環稽字第0000000000號函均誤載為100 年12月8 日〉環署水字第0000000000號函釋（見新北市政府環境保 護局行政訴訟卷宗第31頁），本案從事海上輸送油品之行 為人應為淳品公司，而非原告： 1 、按海洋污染防治法第13條第1 項規定：「中央主管機關指 定之公私場所從事油輸送、海域工程、海洋棄置、海上焚 化或其他污染行為之虞者，應先提出足以預防及處理海洋 污染之緊急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任 保險單，經中央主管機關核准後，始得為之。」，而所謂 「中央主管機關指定之公私場所」之認定，經環保署於91 年11月22日以環署水字第0000000000號公告法規命令方式 ，頒布「指定從事油輸送行為公私場所之認定標準」明揭 ：「一、從事海上原油輸送，其年運輸量一百萬公秉以上 者。二、從事海上原油以外之石油製品輸送，其年運輸量 有下列情形之一者：（一）輕油、煤油、燃料油、揮發油 或其他經中央主管機關公告之油，十五萬公秉以上者。（ 二）液化石油氣十五萬公噸以上者。三、於海上從事船舶 對船舶之單次輸送作業，其原油或石油製品五萬公秉以上 或液化石油氣五萬公噸以上者。四、本公告自九十二年七 月一日起實施。」。自該函令所定「從事海上原油或原油 外之石油製品輸送」之文義觀之，所謂「海上原油或原油 外之石油製品輸送」應限於在海上進行油輸送行為之行為 主體，且符合該認定標準所定之運輸量，方屬「油輸送行 為公私場所」。迨環保署於100 年12月28日，始以環署水 字第0000000000號函釋載明：「……三、有關前述公告所 稱從事海上油輸送係指利用海洋輸送油品行為，即包括由 陸上（港口）與海洋間油品之輸送或海上輸送油品，均屬 前述公告對象。四、有關業者於臺北港從事化油品倉儲作 業，倘讓作業涉及陸上（港口）與海洋間油品之輸送，則 屬海上油輸送作業之一……」，明確指出由陸上（港口） 與海洋間油品之輸送，亦屬海上輸送油品之行為。足見， 在環保署前揭解釋前，所謂海上輸送油品之公私場所，僅 限於「海上」進行一定數量之輸油作業，始足當之，並不 包括「海上與陸上（港口）間之輸油作業」。 2 、經查，原告與淳品公司就臺北港油料委託操作（含儲槽使 用）於99年6 月8 日簽訂契約，雙方約定使用淳品公司於 臺北港儲槽編號：T101/T102 、T103、T105 /T106、T107 /T108 、T201A/T201B 、T202A/T202B 、T205共12座，並 委託淳品公司負責油料之儲存管理與泵輸操作相關作業， 及負責有關保險、修繕等事項，此由前揭油料委託操作契 約所附之規範第2 條：「廠商（即淳品公司) 接受本公司 （即原告) 代表通知操作油料種類、數量、時程時，須於 操作前，依據契約內容，擬訂工作計畫，送請本公司代表 人員審查…一經雙方認可，即應遵照執行。油料之進出口 ，油罐車載運以每批進槽三天前，本公司單位以書面通知 廠商。泵輸作業當天電話通知，以此通知為依據。…⑴出 口：1.卸油及裝油- 將油罐車載運之油品卸至油槽…2.裝 船- 自儲槽（經公證後）將該等油料經專用管線泵至船上 。⑵進口- 經公證後自船上經專用管線泵至專用油槽存放 ，再經桃廠管線泵輸至桃廠油槽收油。⑶廠商應負責油料 之儲存管理與泵輸操作相關作業」觀之即明。前揭臺北港 油料委託操作契約，既已約明由淳品公司負責船岸間之泵 輸操作相關作業，而康運輪上之工作人員，依法令規定， 不得下船，故原告所有之康運輪，於100 年11月16日在臺 北港進行裝卸油品，康運輪上之工作人員，僅負責船舶開 關操作，不負責銜接油品卸下所需之橡皮管及油品泵輸作 業至港口儲油槽。凡此事實，有證人林春慶於法院具結證 稱：「中油的油有些從煉油廠、船舶來的，由油罐車或桃 園煉油廠管線直接輸送到我那邊，我負責裝卸、保管到我 的油槽。」、「油輪靠岸後，我負責在船舶、岸上兩端的 鋼管中銜接橡皮管，再來進行裝卸」、「（問：整個卸油 的過程，油輪上的人員是否要參與？）油輪上由船上的人 操作，因為我們對油輪不了解，他們要操作開關。船上的 設備由船上的人操作，我們是操作岸上的設備及銜接管子 。」、「（問：你剛提到船上設備是由他們來負責，那船 上的哪些設備是與裝卸有關？）管線與開關。」、「（問 ：你剛說銜接管線，你是否要上船銜接？）我要上船是銜 接，因為鋼管是固定在船上。」、「（問：所以裝卸油的 過程中，油輪的人不用下來？）不用，也不能下來，沒有 申請不能下來。」，足見康運輪靠岸後、自船舶與陸地之 管線銜接，乃至油品泵輸作業至港口儲油槽，皆由淳品公 司單獨負責，原告並未參與。淳品公司符合環保署環署水 字第0000000000號函釋所定「陸上（港口）與海上間油品 之輸送」之要件，實為「海上與陸上( 港口) 間」之從事 油輸送行為公私場所之行為人。依據海洋污染防治法第13 條規定，淳品公司自應負責提報處理海洋污染之緊急應變 計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單。事實上 ，被告亦依據該次稽查紀錄，命淳品公司提供緊急應變計 畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單，並對淳品 公司裁處30萬元罰鍰。足徵被告亦認定淳品公司為海上油 品輸送行為人，否則被告豈有對淳品公司為前開裁處之理 。被告以100 年11月16日新北市政府環境保護局海洋污染 防治稽查紀錄：「據該公司負責人表示油品倉儲作業之油 品輸送作業係由中油公司油輪進行輸油裝卸作業……」為 據，認為原告為該次「海上與陸上（港口）間」輸油作業 行為人云云，核與證人林春慶前揭證詞相違，殊無足取。 被告徒憑前揭不實稽查紀錄，遽認原告負責船岸油品裝卸 作業，淳品公司僅負責儲槽管理維護，顯與事實不符，殊 無足取。 3 、由於原告所有之康運輪上之工作人員，僅負責船舶開關操 作。而在船上操作開關，並未涉及「海上與陸上（港口） 間」之油品輸送行為，而船岸間銜接裝卸油專用管線，進 行泵輸作業至港口儲油槽，皆由淳品公司負責處理，已如 前述，足見原告並未從事任何「海上與陸上（港口）間」 之油品輸送行為，不符合環保署環署水字第0000000000號 函釋所定「陸上（港口）與海上間油品之輸送」之要件。 是故，被告以環保署100 年12月28日函文說明內容二及三 為憑，認定原告為從事油輸送主體，遽為原告不利益之裁 處，其認事用法顯有違誤，原處分應予以撤銷。 4 、另「海上與陸上（港口）間」輸油作業過程，如船舶尚未 靠岸即發生漏油事故，則由原告負責，此有證人林春慶於 法院證稱：「如果船還沒靠岸就漏油，就由船負責」。而 原告就「海上輸油行為」，已針對其所屬自有油輪船隊， 包括康運輪在內之船舶，皆依海洋污染防治法第13條規定 ，依法提出「海洋油汙染緊急應變計畫暨賠償污染損害之 責任保險單」，並經環保署100 年4 月8 日環署水字第00 00000000函核准在案。且原告所屬自有油輪船隊，包括康 運輪在內之船舶，均已辦理船東責任保險及其油污染損害 賠償責任保險，符合環保署93年8 月5 日環署水字第0000 000000E 號公告規定，足以承擔原告於臺北港作業區，因 船東責任所肇致之油污染損害賠償責任及風險，足見原告 於臺北港作業區如有肇致油污染損害賠償責任及風險，原 告所投保之責任保險，足供理賠。倘船舶靠岸發生漏油事 故，由於橡皮管及鋼管之銜接，進行泵輸作業至港口儲油 槽，皆由淳品公司負責處理，而船岸間裝卸油品所需之專 用輸油橡皮管線，儲油槽等相關設施，皆由淳品公司負責 提供，因此發生漏油事故，則由淳品公司負責，此有證人 林春慶於法院證稱：「如果是橡皮管跟鋼管銜接處漏油的 話，就由我負責，如果靠岸接管，看是誰的設備出問題， 就由誰負責」，足為明證。船舶靠岸發生漏油之海洋汙染 責任，既由淳品公司負責，自應由淳品公司依據海洋污染 防治法第13條規定，提供緊急應變計畫及賠償污染損害之 財務保證書或責任保險單，予以適當處置並賠償，此乃當 然之理。 5 、被告雖以原處分卷附件2 原告所有康運輪100 年11月5 日 至6 日之TIME SHEET及CPC COEPORATION ,TAIWAN SHIPPI NG REPORT 油輪收交紀錄表，有Master/Chief Officer簽 名及原告所屬康運輪之章戳為據，認輸油作業行為人為原 告所為云云，惟此乃因委託操作費用係按裝卸油品之數量 計價，自須Master/Chief Officer於TIME SHEET及CPC CO EPORATION ,TAIWAN SHIPPING REPORT 油輪收交紀錄表簽 名及原告所屬康運輪之章戳，確認裝卸油品數量無訛，淳 品公司日後方得據以請款。被告執此與裝卸作業無關之資 料，指稱原告人員共同參與油品裝卸作業，意圖規避調查 責任、混淆視聽，顯無足採。 6 、被告復舉原告之桃園煉油廠外海浮筒輸油作業海洋汙染防 治計畫，推論原告所有油品裝卸作業一致，因而主張康運 輪於100 年11月16日在臺北港之油品裝卸作業，由原告負 責云云，惟查，原告於桃園煉油廠外海浮筒輸油作業，係 由原告實際從事油品輸卸作業。反觀臺北港部分，係由原 告委託淳品公司負責油料之儲存管理與泵輸操作相關作業 ，而非原告自行進行泵輸作業至港口儲油槽。足徵兩者作 業情況，截然不同。有關於此，法院曾詢問原告有無在其 他的地方也有租用儲油槽，被告答稱「就原告申請的文件 ，沒有看到此情形，其他的港口都是自備」，足見臺北港 之輸油作業方式不同於包括桃園煉油廠外海浮筒輸油作業 在內之其他作業區域。乃被告徒憑原告之桃園煉油廠外海 浮筒輸油作業海洋汙染防治計畫，遽指康運輪於100 年11 月16日在臺北港之油品裝卸作業，由原告負責油品，顯與 事實不符，殊無足取。 7 、按事實之認定，應憑證據，為訴訟事件所適用之共通原則 ，行政罰之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認 定，但憑片面之臆測，尚難認為合法，有最高行政法院62 年判字第402 號判例可稽。被告不加以查證該次由船舶運 輸油料至陸上（港口）儲油槽之作業行為係由誰負責，僅 以錯誤之稽查紀錄作為裁罰依據，復未於訴願程序終結前 ，提出原告與淳品公司共同進行「海上與陸上（港口）間 」輸油作業行為之相關事證，依據行政程序法第114 條第 2 項規定，被告已不得再於本件訴訟提出補正理由。乃被 告徒憑100 年11月16日之不實稽查紀錄，遽為原告不利益 之裁處，顯有違誤，原處分應予以撤銷。 （二）被告為求推諉卸責，竟辯稱環保署100 年12月28日函文並 非原處分之裁處依據，更是荒謬至極： 1 、按行政程序法第96條第1 項第2 款明定：「行政處分以書 面為之者，應記載下列事項……二、主旨、事實、理由及 其法令依據。三、……」可知，行政機關以書面作成行政 處分時，其所據以認定之事實、理由及其法令依據，均為 法定應記載事項。 2 、經查，原處分之說明第三點明確載明：「本局於100 年12 月8 日以北環水字第00000000000 號函請環保署函示從事 油輸送主體認定，依環保署環署水字第0000000000號函內 容說明三及四（二造之書狀及被告101 年3 月1 日北環稽 字第0000000000號函均誤載為說明二及三）略以：『…… 三、有關前述公告所稱從事海上油輸送係指利用海洋輸送 油品行為，即包括由陸上（港口）與海洋間油品之輸送或 海上輸送油品，均屬前述公告對象。四、有關業者於臺北 港從事化油品倉儲作業，倘讓作業涉及陸上（港口）與海 洋間油品之輸送，則屬海上油輸送作業之場……』；另查 環保署100 年4 月8 日環署水字第0000000000號函核准臺 灣中油公司『海洋油汙染緊急應變計畫暨賠償污染損害之 責任保險單』核定事項內容中核准作業區域不包括臺北港 …經審視仍難免卻違法責任…」，可知，被告係以環保署 100 年12月28日函文說明內容三及四為據，認定原告為從 事油輸送主體，並載明於原處分書，此乃被告踐行行政程 序法第96條第1 項第2 款所定行政處分書應記載其認定之 理由及法令依據。 3 、姑不論該理由所指稽查紀錄與事實顯不相符，已如前述， 被告就其裁處書明確記載之法令依據，竟可大言不慚的指 稱伊認定原告屬「公告指定從事油輸送行為之公共場所」 ，與環保署100 年12月28日函文說明內容三及四無涉云云 ，足見，若非原告一再主張「環保署公告之『指定從事油 輸送行為公私場所之認定標準』，所謂『海上原油或原油 外之石油製品輸送』，依其文義應限於在海上進行油輸送 行為之行為主體，且符合該認定標準所定之運輸量，方屬 『油輸送行為公私場所』。迨環保署100 年12月28日環署 水字第0000000000號函釋後，被告始確定海洋污染防治法 第13條第1 項之『從事油輸送行為公私場所』規範主體， 包括由陸上（港口）與海洋間油品輸送之行為人。在環保 署100 年12月28日環署水字第0000000000號函釋前，原告 無從知悉海上原油或原油外之石油製品輸送包括自油輪泵 輸油品至陸上（港口）儲油槽之行為，原告欠缺故意或過 失」，確屬實情，被告何需睜眼說瞎話，自毀形象！ 4 、倘如被告所稱逕依「海洋污染防治法」第13條及91年11月 22日「公告指定從事油輸送行為公私場所之認定標準」， 即可認定原告屬「公告指定從事油輸送行為之公私場所」 ，被告又何需大費周章先於100 年12月8 日函請環保署函 示從事油輸送主體認定，繼於裁處書爰引環保署100 年12 月28日函文說明內容三及四，作為認定原告為從事油輸送 主體之依據。 5 、至於原告事後將臺北港列入作業區域，乃因被告以未經合 法公告之環保署100 年12月28日環署水字第0000000000號 解釋性行政規則認定原告為海上輸油作業主體，且未詳細 查證遽認該次輸油作業為原告實施而進行裁處，原告為國 營事業，為免再次受罰，僅能勉為配合辦理，豈能遽指原 告認同被告之違法裁處。更遑論原告事後知悉此解釋性行 政規則而將臺北港列入作業區域，亦足徵若該解釋性行政 規則有依法公告實施，原告自得依法辦理，足見被告所辯 ，實不足採。 （三）環保署100 年12月28日環署水字第0000000000號函釋前， 原告無從知悉海上輸送油品行為包括由陸上（港口）與海 洋間油品之輸送。被告以環保署前揭函釋，作為裁罰性行 政處分之依據，有違行政程序法第8 條誠實信用原則及行 政罰法第7 條之規定，原處分應予以撤銷： 1 、被告身為主管機關，迨環保署100 年12月28日環署水字第 0000000000號函釋後，始確定海上輸送油品行為包括由陸 上（港口）與海洋間油品之輸送： ⑴按，海洋污染防治法第13條第1 項固規定：「中央主管機 關指定之公私場所從事油輸送、海域工程、海洋棄置、海 上焚化或其他污染行為之虞者，應先提出足以預防及處理 海洋污染之緊急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或 責任保險單，經中央主管機關核准後，始得為之。」。所 謂「中央主管機關指定之公私場所」之認定，經環保署於 91年11月22日以環署水字第0000000000號公告法規命令方 式，頒布「指定從事油輸送行為公私場所之認定標準」明 揭：「一、從事海上原油輸送，其年運輸量一百萬公秉以 上者。二、從事海上原油以外之石油製品輸送，其年運輸 量有下列情形之一者：（一）輕油、煤油、燃料油、揮發 油或其他經中央主管機關公告之油，十五萬公秉以上者。 （二）液化石油氣十五萬公噸以上者。三、於海上從事船 舶對船舶之單次輸送作業，其原油或石油製品五萬公秉以 上或液化石油氣五萬公噸以上者。四、本公告自九十二年 七月一日起實施。」。 ⑵自該函令所定「從事海上原油或原油外之石油製品輸送」 之文義觀之，所謂「海上原油或原油外之石油製品輸送」 應限於在海上進行油輸送行為之行為主體，且符合該認定 標準所定之運輸量，方屬「油輸送行為公私場所」。 ⑶被告派遣稽查人員於100 年11月16日至淳品公司在臺北港 儲槽進行稽查時，發現油品及康運輪係原告所有，因「指 定從事油輸送行為公私場所之認定標準」，僅規定公私場 所限於「從事海上原油或原油外之石油製品輸送」，並未 涵蓋其他範圍，被告對於「指定從事油輸送行為公私場所 之認定標準」之適用，產生疑義，遂於100 年12月8 日函 請環保署函示從事海上油輸送主體認定。環保署就此於10 0 年12月28日作出環署水字第0000000000號函釋：「…… 三、有關前述公告所稱從事海上油輸送係指利用海洋輸送 油品行為，即包括由陸上（港口）與海洋間油品之輸送或 海上輸送油品，均屬前述公告對象。四、有關業者於臺北 港從事化油品倉儲作業，倘讓作業涉及陸上（港口）與海 洋間油品之輸送，則屬海上油輸送作業之場……」，具體 指出海上輸送油品行為包括由陸上（港口）與海洋間油品 之輸送。因該函釋係針對「指定從事油輸送行為公私場所 之認定標準」所定「從事海上油輸送」，所作之補充解釋 ，具有協助下級機關統一解釋法令、認定事實而函示之解 釋性行政規則，具有通案適用之抽象解釋性質，非僅係針 對個案所作之具體認定，且係行政主管機關基於職權，就 所執行法律之規定，所為必要之釋示，以供機關或下級機 關所屬公務員行使職權時參考，有全體機關一體適用之必 要，符合行政程序法第159 條「本法所稱行政規則，係指 上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為 規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效 力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰ 一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、 人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一 解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規 定及裁量基準。」之規定，依據行政程序法第160 條第2 項：「行政機關訂定前條第二項第二款之行政規則，應由 其首長簽署，並登載於政府公報發布之」、法務部法律字 第0000000000號：「……三、查行政院93年10月22日法規 決字第0000000000號函頒修正之『中央行政機關法制作業 應注意事項』第13點規定：『行政程序法第159 條第2 項 第2 款之行政規則者，其訂定或修正，應由其首長簽署， 並登載於政府公報以令發布之，不再適用時，應以令發布 『廢止』；其訂定、修正或廢止之生效日期，均應於令中 敘明。』，另行政院法規委員會98年12月25日『98年度法 制業務座談會』決議：『行政院公報制度刊登內容包括法 規命令、第2 類行政規則（行政程序法第159 條第2 項第 2 款之行政規則）、公告、送達及處分等。各機關就個案 之釋示，如認有全體機關一體適用之必要，應採第2 類行 政規則以令發布之方式處理』。準此，有關第2 類行政規 則之訂定、修正或廢止，請遵照前開規定及決議辦理；本 部90年3 月22日法（90）律字第00147 號函，自即日起停 止適用。」等規定，環保署100 年12月28日環署水字第00 00000000號函釋，應於政府公報發布，公告周知，俾便人 民得以知悉遵循，方得對人民產生拘束力。 ⑷由上可知，被告截至100 年11月16日至淳品公司在臺北港 儲槽進行稽查時，對於「指定從事油輸送行為公私場所之 認定標準」，所稱「從事海上原油輸送」之適用範圍，尚 有疑義，迨環保署100 年12月28日環保署環署水字第0000 000000號函釋後，始確定海上輸送油品行為包括由陸上（ 港口）與海洋間油品之輸送。 ⑸原告為國營事業，凡事依法行政。舉凡由原告在其所屬作 業區實際從事油品輸卸作業，諸如於基隆、深澳、桃園沙 崙、臺中、高雄、永安、小琉球、臺東、花蓮、蘇澳、澎 湖馬公及金門等港口作業區，原告皆依海洋污染防治法第 13條第1 項規定報經環保署100 年4 月8 日環署水字第00 00000000號函核准在案。至於臺北港部分，因原告與淳品 公司就臺北港油料委託操作（含儲槽使用）於99年6 月8 日簽訂契約，委託淳品公司負責油料之儲存管理與泵輸操 作相關作業，並負責有關保險、修繕等事項。故原告所有 之康運輪，於100 年11月16日在臺北港進行裝卸油品，其 船舶所載之油料經由船岸間之裝卸油專用管線進行泵輸作 業至港口儲油槽，皆由淳品公司負責處理，而非原告自行 進行泵輸作業至港口儲油槽。且因該等作業，係自船舶靠 岸至陸地，而非在海上從事原油輸送。按行為當時環保署 僅公布「指定從事油輸送行為公私場所之認定標準」，而 該認定標準僅規定「從事海上原油或原油外之石油製品輸 送」，依文義解釋，應限於在海上進行油輸送行為之行為 主體，方屬「油輸送行為公私場所」。故環保署100 年4 月8 日環署水字第0000000000函核准原告「海洋油汙染緊 急應變計畫暨賠償污染損害之責任保險單」核定事項內容 中核准作業區域並不包括臺北港。迺被告反而據此認定原 告違反海洋污染防治法第13條規定，而對原告為不利益之 裁處，顯屬無據。 2 、環保署100 年12月28日環署水字第0000000000號函釋前， 原告無從知悉海上輸送油品行為包括由陸上（港口）與海 洋間油品之輸送。被告以環保署前揭函釋，為裁罰性行政 處分之依據，違反行政程序法第8 條誠實信用原則及行政 罰法第7 條之規定： ⑴按，行政程序法第4 條：「行政行為應受法律及一般法律 原則之拘束。」及行政程序法第8 條：「行政行為，應以 誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」 。 ⑵次按「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政 罰之處罰時，適用本法」「違反行政法上義務之行為非出 於故意或過失者，不予處罰」，行政罰法第1 條及第7 條 分別定有明文。 ⑶再按，「行政罰法第7 條第1 項之『違反行政法上義務之 行為非出於故意或過失者，不予處罰』規定雖揭明行政罰 除處罰行為的故意行為外，也包括行為人的過失行為，但 行為人如果欠缺可歸責條件，即沒有故意或過失的責任條 件時，就不應課以責任。又責任條件中所謂故意是指人民 對於違反行政法義務行為之事實，明知並有意使其發生， 或預見其發生而其發生並不違背其本意者而言，即對客觀 構成要件的認知及實現構成要件的意志；所謂過失是指人 民對於違反行政法上義務之構成要件事實的發生，雖非故 意，但按其情節應注意，並能注意而不注意，或雖預見其 能發生而確信其不發生者而言。其中故意的判斷標準，原 則上以違反行政法上義務之構成要件事實為準，而過失的 要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為 準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原 則。就行政罰過失個案的認定，行為人是否違反注意義務 ，應探討以行為人所處情境，客觀上得對守法、有理解力 且謹慎之人提出之要求為何（客觀的違反義務），以及依 行為人個人能力、情境，其於主觀上是否得以認識且避免 （主觀的過失）綜合判斷。」，有臺北高等行政法院99年 訴字第2537號判決，可資參照。 ⑷經查，被告身為主管機關，就「指定從事油輸送行為公私 場所之認定標準」所定「從事海上原油或原油外之石油製 品輸送」之適用範圍，尚且發生疑義，迨環保署100 年12 月28日環署水字第0000000000號函釋後，始確定海上輸送 油品行為包括由陸上（港口）與海洋間油品之輸送。更遑 論原告就海洋污染法第13條之適用，以及所謂「從事油輸 送行為公私場所」之認定，其專業能力，遠不及被告，豈 能苛求原告就「從事油輸送行為公私場所」之注意義務， 高於被告？況被告稽查時間係100 年11月16日，原告於行 為時，自無可能事先預知行為後之函釋內容，更遑論環保 署前揭函釋，並未依法公告，僅在被告與環保署間上、下 級行政機關內部傳送，一般人民無從知悉該函釋內容，而 僅能自「指定從事油輸送行為公私場所之認定標準」所定 「從事海上原油或原油外之石油製品輸送」之文義解釋， 認定「海上原油或原油外之石油製品輸送」限於在海上進 行油輸送行為之行為主體，絕無可能認為「海上原油或原 油外之石油製品輸送」，可擴張解釋自油輪泵輸油品至陸 上（港口）儲油槽之行為。此部分事實另有證人林春慶於 法院具結證稱「（問：淳品公司是否有發函給行政機關說 ，你們並無利用船舶、油駁、海底管、棧橋等海洋設施從 事油輸？）是，當初海洋污染防治法規定利用海洋輸送油 的公司場所，我當初是在跟行政機關抗辯，因為我並沒有 利用海洋來輸送，後來環保署有壹個解釋令說明利用海洋 輸送有包含岸上，所以新北市環保局就利用此點要來辦我 ，所以我後來有去辦應變計畫及責任保險單，因為我公司 有被裁罰30萬元，我們也遵照主管機關的意思辦上開應變 計畫及財務保證。」、「（問：你在向環保局提出申請前 ，你是否依海洋污染防治法的規定提出應變計畫及責任保 單？）沒有，就我對法條的認知認為不用，因為我沒有那 些設備來利用海洋輸送，我都只有在岸上。」，足見原告 對於海上原油或原油外之石油製品輸送包括自油輪泵輸油 品至陸上（港口）儲油槽之行為，遲至環保署100 年12月 28日環署水字第0000000000號函釋後，始有知悉或預見之 可能，至為灼然。依據行政罰法第7 條規定，原告既無過 失，迺被告爰依海洋污染防治法第13條、第45條第1 項規 定，對原告裁處新臺幣30萬元罰鍰，並依環境教育法第23 條第2 款規定，處環境講習2 小時，顯然違反行政程序法 第8 條誠實信用原則及行政罰法第7 條之規定，原處分應 予以撤銷。 （四）本案法律規範不明確，有違法律保留原則及法律不溯及既 往原則之情事，應依法撤銷違法行政處分： 1 、按大法官解釋第443 號解釋理由書：「憲法所定人民之自 由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受 保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別 之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳 盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦 不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理 由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條 及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三 條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接 規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視 規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合 理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必 須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民 其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律 授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體 明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事 項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人 民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。……」，即為 法律保留原則之具體規範。其中，在涉及人民其他自由權 利之限制者，應由法律加以規定，如以法律授權主管機關 發布命令為補充規定時，除其授權應符合具體明確之原則 外，該主管機關發布之法規命令亦不得再以行政規則擴大 其規範之適用範圍，始符合法律保留原則之規範。 2 、針對海洋污染防治法第13條第1 項所謂之「中央主管機關 指定之公私場所」，環保署環署水字第0000000000號即有 所補充判斷標準，係為法規命令，已如前述。查本案中， 被告雖係以環保署環署水字第0000000000號函作為課處罰 鍰行政處分之依據，然該函示係補充解釋環保署環署水字 第0000000000號之法規命令，其中有關「海上油輸送公私 場所」之認定範圍，除前述未依法令公告發布外；就適用 上，環保署環署水字第0000000000號法規命令所謂「從事 海上原油或原油外之石油製品輸送」自文義解釋觀之，能 否包含到陸上（港口）至船舶之油品泵輸作業，即屬可疑 ；復其規範範圍，不僅是人民（原告）所無法預見，本案 之被告在適用上亦產生本案事實無法加以認定判斷之情事 ，因而實具有法規命令規範不明確之事由。且環保署環署 水字第0000000000號法規命令既係為補充限制人民其他自 由權利之海洋污染防治法，即不得再以後續之環保署環署 水字第0000000000號函解釋性行政規則，補充擴大其文義 解釋上得適用之範圍，方符合法律保留原則之規範。 3 、第按行政罰法第4 條：「違反行政法上義務之處罰，以行 為時之法律或自治條例有明文規定者為限」及釋字287 號 解釋：「行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法 規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋 示如與在前之釋示不一致時，在前之釋示並非當然錯誤， 於後釋示發布前，依前釋示所為之行政處分已確定者，除 前釋示確有違法之情形外，為維持法律秩序之安定，應不 受後釋示之影響。財政部中華民國七十五年三月二十一日 臺財稅字第七五三○四四七號函說明四：『本函發布前之 案件，已繳納營利事業所得稅確定者，不再變更；尚未確 定或已確定而未繳納或未開徵之案件，應依本函規定予以 補稅免罰』，符合上述意旨，與憲法並無牴觸。」、最高 行政法院92年判字第1322號判決明揭「行政機關適用行政 法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規 制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序 之安定」，臺北高等行政法院97年訴字第2952號裁判揭釋 「處理行政程序進行中，裁量基準有變更，並應適用從新 從輕原則」，係為處罰法定及法律不溯及既往原則之適例 。 4 、被告係以環保署環署水字第0000000000號函作為課處罰鍰 行政處分之依據，惟該函示係補充解釋環保署環署水字第 0000000000號「海上油輸送公私場所」之範圍，就適用上 ，雖係於行政處分作成前所下達之函示，固應自法規生效 之日起有其適用，然該函示擴大解釋原法規命令所未規範 之範圍，且為人民行為時無法預見，為維護人民權益及依 法行政之考量，亦應有處罰法定及法律不溯及既往原則適 用之餘地。 5 、綜上可知，被告據以認定裁罰之環保署環署水字第000000 0000號解釋性行政規則及環保署環署水字第0000000000號 法規命令，容有法律規範不明確之情形，依據處罰法定原 則及法律不溯及既往原則，被告以行為後所頒布之函釋為 據，而為原告不利之裁處，即屬違背行政程序法第4 條及 行政罰法第4 條規範，依法應得撤銷之。 （五）據上可知，被告明知依據該函裁處，實已違背法令，卻空 言狡辯，一再擾亂視聽，在在顯示被告之裁罰處分，顯屬 無據，違法裁處。 （六）原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告 負擔。 三、被告則抗辯： （一）按「海域工程：指在前條第一項所定範圍內，從事之探勘 、開採、輸送、興建、敷設、修繕、抽砂、浚渫、打撈、 掩埋、填土、發電或其他工程。」、「油：指原油、重油 、潤滑油、輕油、煤油、揮發油或其他經中央主管機關公 告之油及含油之混合物。」、「中央主管機關指定之公私 場所從事油輸送、海域工程、海洋棄置、海上焚化或其他 污染行為之虞者，應先提出足以預防及處理海洋污染之緊 急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單， 經中央主管機關核准後，始得為之。」、「違反第13條第 1 項規定者，處新臺幣30萬元以上150 萬元以下罰鍰。」 ，海洋污染防治法第3 條第4 款、第5 款、第13條第1 項 、第45條第1 項分別定有明文。 （二）卷查被告於100 年11月16日15時整派員前往本市○里區○ ○里0 鄰○○○00號稽查，查獲原告於臺北港貯槽（位於 淳品實業股份有限公司）從事油輸送作業，未先提出足以 預防及處理海洋污染之緊急應變計畫及賠償污染損害之財 務保證書或責任保險單。原告表示：「……有關業者於臺 北港從事化油品倉儲作業，倘讓作業涉及路上（港口）與 海洋間油品之輸送……均屬海上輸送油品之行為。至於行 為主體之認定，自應以實際從事該行為之行為人，使足當 之……」云云，經查環保署核予原告之「海洋污染緊急應 變計畫暨賠償污染損害之責任保險單」（99年8 月31日環 署水字第0000000000號、99年11月1 日署水字第00000000 00號、100 年4 月8 日署水字第0000000000號函）核准岸 際及港口作業區域均不含臺北港，本案經查油品及輸送作 業之船隻為原告所有，油品儲槽為淳品公司所有，原告船 隻雖已列於海洋污染緊急應變計畫暨賠償污染損害之責任 保險單」營運船舶名單內，惟經查環保署100 年7 月5 日 環署水字第0000000000號函文及附件所示，原告未提出於 臺北港港口作業之相關海洋污染緊急應變計畫暨賠償污染 損害之責任保險單，故於臺北港不能進行任何岸際及港口 作業，惟原告未經申請並經中央主管機關核准逕於臺北港 進行相關作業，被告據以處分，自屬有據。至於淳品公司 違反海洋污染防治法相關規定，被告已另案辦理，且與本 案無涉，原告所言實為卸責之辭，揆諸首揭規定，被告據 以裁處，洵屬有據。 （三）原告表示：「……經由船岸間之裝卸油專用管線進行泵輸 作業至港口儲油槽，皆由淳品公司負責處理。……」云云 ，惟經查原告與淳品公司合約，原告僅承租淳品公司位於 臺北港之貯槽，油輪及承載之油品均屬原告所有。裝洩油 料需兩公司共同配合裝洩，原告輸送油品至臺北港進行裝 洩油品，雖原告所屬康運輪列於所核准之「海洋污染緊急 應變計畫暨賠償污染損害之責任保險單」之營運船舶名單 內，惟未核准於臺北港進行任何岸際及港口作業，原告此 一行為已違反海洋污染防治法第13條第1 項規定，被告據 以處分，自屬有據，原告所言實為卸責之辭，不足採憑。 （四）原告於行政訴訟起訴狀表示：「……惟該次稽查紀錄淳品 公司純為推卸責任，以不實指訴輸油作業係由原告所負責 ……」云云，本案經查被告之稽查人員至淳品公司稽查且 作成稽查紀錄，該稽查紀錄屬被告其業務上作成之文書， 淳品公司若明知為不實而作不實之陳述將違反刑法第214 條：「明知為不實之事項，而使公務員登載於職務上所掌 之公文書，足以生損害於公眾或他人者…」規定，況淳品 公司與原告屬業務密切往來之對象，應無任何理由誣指原 告，破壞雙方業務合作關係，且被告於淳品公司陳述後再 行查證並非僅憑淳品公司所言遽以處分原告，原告所言實 為卸責之辭，不足採憑。建請庭上傳喚淳品公司及被告稽 查人員出庭作證，以明真象。另原告訴訟理由略謂：「環 保署100 年12月28日環署水字第0000000000號函釋……」 云云，經查原告未提出於臺北港港口作業之相關海洋污染 緊急應變計畫暨賠償污染損害之責任保險單，故不能輸送 油品至臺北港進行任何岸際及港口作業，與環保署100 年 12月28日函文無涉。惟原告未經申請並經中央主管機關核 准逕於臺北港進行相關作業，違反事實明確，被告據以處 分，自屬有據。且原告被處分後於101 年5 月23日提出新 海洋油污染緊急應變計畫申請始將臺北港列入作業區域， 顯見原告亦認同渠等應提出臺北港作業之相關海洋污染緊 急應變計畫暨賠償污染損害之責任保險單，使得從事輸送 作業。原告所言實為卸責之辭，不足採憑。 （五）原告陳稱：「海洋油污染緊急應變計畫各作業區之提出申 請歷來均以本公司於該作業區實際從事油品輸卸作業與否 為依據…」云云一節，按環保署91年11月22日環署水字第 0000000000號函「公告指定從事油輸送行為之公司場所」 之規定，凡從事海上原油輸送，其年運輸量100 萬公秉以 上者、從事海上原油以外之石油製品( 輕油、煤油、燃料 油、揮發油或其他經中央主管機關公告之油品) 輸送15萬 公秉以上者、液化石油氣15萬公噸以上者，或於海上從事 船舶對船舶之單次輸送作業，其原油或石油製品5 萬公秉 以上或液化石油氣5 萬公噸以上者，屬環保署公告指定對 象應依規定申請核准緊急應變計畫及賠償污染損害責任保 險單後始得為之，本案經查原告於海上裝卸油品至臺北港 儲槽( 位於淳品公司) ，其輸送油品量已達環保署91年11 月22日「公告指定從事油輸送行為之公司場所」之規定， 惟原告未依規定提出申請及從事油輸送作業，已違反旨揭 規定，至為明確。 （六）訴訟書理由（六）陳稱：「……原告為國營事業……經環 保署100 年4 月8 日環署水字第0000000000號函核准在案 …」云云一節，本案經查環保署核予原告之「海洋污染緊 急應變計畫暨賠償污染損害之責任保險單」（99年8 月31 日環署水字第0000000000號、99年11月1 日署水字第0000 000000號、100 年4 月8 日署水字第0000000000號函）核 准岸際及港口作業區域均不含臺北港，被告稽查人員已盡 確實查證之責，此有原處分卷宗附件可稽原告所述，顯不 足採。 （七）又訴訟書理由二陳稱：「……原告無從知悉海上輸送油品 行為包括由陸上與海洋間油品之輸送……」云云。本案經 查原告輸送油品至臺北港進行裝洩油品，雖原告所屬康運 輪列於所核准之「海洋污染緊急應變計畫暨賠償污染損害 之責任保險單」之營運船舶名單內，惟未核准於臺北港進 行任何岸際及港口作業，被告據以處分，自屬有據，原告 所言實為卸責之辭，不足採憑。 （八）另本案經查油品及輸送作業之船隻為原告所有，油品儲槽 為淳品公司所有，原告船隻雖已列於海洋污染緊急應變計 畫暨賠償污染損害之責任保險單」營運船舶名單內，惟經 查環保署100 年7 月5 日環署水字第0000000000號函文及 附件所示，原告未提出於臺北港港口作業之相關海洋污染 緊急應變計畫暨賠償污染損害之責任保險單，故於臺北港 不能進行任何岸際及港口作業，惟原告未經申請並經中央 主管機關核准逕於臺北港進行相關作業，被告據以處分， 自屬有據。至於淳品公司違反海洋污染防治法相關規定， 被告已另案辦理，且與本案無涉，是原告所辯各節，核無 足採。又被告業已審酌原告違規情節、應受責難程度及所 生影響等因素，爰依海洋污染防治法第45條第1 項規定， 裁處最低額30萬元罰鍰，於法並無不合。 （九）原告訴訟理由略謂：「本案從事海上輸送油品之行為人應 為淳品公司..」云云。經查環保署核予原告之「海洋污染 緊急應變計畫暨賠償污染損害之責任保險單」（99年8 月 31日環署水字第0000000000號、99年11月1 日署水字第00 00000000號、100 年4 月8 日署水字第0000000000號函） 核准岸際及港口作業區域均不含臺北港，本案經查油品及 輸送作業之船隻為原告所有，油品儲槽為淳品公司所有， 原告船隻雖已列於海洋污染緊急應變計畫暨賠償污染損害 之責任保險單」營運船舶名單內，惟經查環保署100 年7 月5 日環署水字第0000000000號函文及附件所示，原告未 提出於臺北港港口作業之相關海洋污染緊急應變計畫暨賠 償污染損害之責任保險單，故於臺北港不能進行任何岸際 及港口作業，而海洋污染防治法第13條立法意旨係明定業 者應具備之條件，以預防及確保在污染發生後能有適當的 處理及賠償能力，豈能容原告不在依法所核定之作業區域 內作業，一旦發生重大災害，將造成海洋環境污染及對生 物及民眾生命財產之危害，另由環保署核准之原告文件內 容，得知港口作業區域有一左營軍港，由原告油輪將油輸 送至軍方聯勤左營油料分庫。原告申請左營軍港為港口作 業區域，卻未申請於臺北港港口作業，顯係原告本身申請 作業疏失。原告未經申請並經中央主管機關核准逕於臺北 港進行相關作業，被告據以處分，自屬有據。至於淳品公 司違反海洋污染防治法相關規定，被告已另案辦理，且與 本案無涉，原告所言實非有據，不足採憑。原告一再以言 詞狡辯其本身疏失，以種種不實之詞千方百計為自己開脫 ，豈是有責任感之大企業所為。雖港口作業區域左營軍港 一事與本案無直接關係，惟其情形為原告所屬油輪將油輸 送至非原告有之貯油槽，與本件情形相似，請傳喚原告所 屬大林煉油廠廠長出庭作證有關原告輸油至左營軍港油槽 之相關細節，以明真相。 （十）原告訴訟理由略謂：「係由中油公司油輪進行輸油裝卸作 業，並無被告所稱中油公司人員進行輸油裝卸作業之紀錄 ……稽查紀錄上亦明確載明公司場所名稱為淳品公司…」 云云，經查被告稽查人員100 年11月11日稽查淳品公司並 帶回該公司所提供有關原告100 年11月5-6 日資料（淳品 公司臺北港現場並無原告經環保署核准之資料），稽查當 日並無進行油輸送作業自無原告人員簽名。被告稽查人員 依所攜回資料內容後續查證環保署核予原告之「海洋污染 緊急應變計畫暨賠償污染損害之責任保險單」（99年8 月 31日環署水字第0000000000號、99年11月1 日署水字第00 00000000號、100 年4 月8 日署水字第0000000000號函） 原告均未提出於臺北港港口作業之相關海洋污染緊急應變 計畫暨賠償污染損害之責任保險單，被告據以處分，自屬 有據，原告訴訟理由略謂：「被告辯稱伊於淳品公司陳述 後再行查證，並非僅憑淳品公司所言遽以處分原告云云， 純為臨訟杜撰，實不足採…」，原告所言實為卸責之辭， 不足採憑。另查原告與淳品公司合約，原告僅承租淳品公 司位於臺北港之貯槽，油輪及承載之油品均屬原告所有。 依原處分卷附件2 原告所有康運輪100 年11月5-6 日之TI ME SHEET及CPC COEPORATION,TAIWAN SHIPPING REPORT油 輪收交紀錄表，均有Master/Chief Officer簽名及原告所 屬康運輪之章戳，且依TIME SHEET表格內容Hose(s)Conne cted、COMMENCED DISCHARGING 、COMPLETED DISCHARGIN G 、Cargo Tanks Dipped for Dryness/ROB、Hose(s)Dis connected 及CPC COEPORATION , TAIWAN SHIPPING REPO RT油輪收交紀錄表表格內容Kind of Oil 、Shore's Reve ived、Hose connected、Begin pumping 、Finished pum ping、Hose disconnected 等裝卸油料過程及內容及淳品 公司碼頭裝洩作業檢查紀錄表內容之「一、碼頭裝洩作業 前檢查紀錄檢查項目22. 通知船方小流量裝卸料200KL/MT /Hr 後，檢查有無異常。」及CPC COEPORATION,TAIWAN S HIPPING REPORT油輪收交紀錄表有Chief Officer 、insp ector 、Terminal Representative （淳品公司代表）簽 名等內容，均見原告人員共同參與油品裝卸作業，原告訴 訟理由略謂：「…皆由淳品公司獨立負責處理」等言，顯 為漠視油輸送實際操作作業流程，卸除本身未申請於臺北 港港口作業之責。依原告所屬大林煉油廠、深澳港運輸中 心、永安液化天然氣廠、桃園煉油廠等四廠文件內容中有 關油輪裝卸油動作部分，雖因各港口性質不同而有不同之 作業程序，惟基本之油輸送作業程序大同小異，均需岸上 及船上兩方人員共同參與方可完成輸送作業，此一部分內 容亦與101 年12月13日庭訊時證人林春慶所證：「油輸作 業為兩方合作作業，非一方可獨立完成作業，岸上作業由 本公司負責，對船上作業不了解．．．。」，原告忽視自 身所訂定之TIME SHEET（時間表）中記錄船舶進港、下錨 、接管、排出、乾燥、卸管、離開等紀錄及忽略油品收交 紀錄表記錄船舶進港、下錨、接管、排出、乾燥、卸管、 離開及油輪油品載運量及岸上接收量、總共抽送時間、平 均抽送速率等紀錄，另文件簽名包括船方（MASTER/CHIEF OFFICER）、檢查員（CARGO INSPECTOR ）、末端接收者 （TERMINAL REPRE SENTATIVE），被告所呈相關資料均與 油裝卻作業有關，惟原告一再否認油輪作業有原告人員參 與，僅由淳品公司獨立負責處理，顯為漠視原告本身所訂 定之作業準則（油輪裝卸作業程序書、油輪卸收標準作業 程序書、油料輸儲作業操作工作指導書）。原告輸送油品 至臺北港進行裝卸油品且未經核准於臺北港進行任何岸際 及港口作業，原告此以行為已違反海洋污染防治法第13條 第1 項規定，被告據以處分，自屬有據，原告所言實為卸 責之辭，不足採憑。本案建請傳喚原告所屬油輪船長、船 員、淳品公司及被告稽查人員出庭說明油輸送作業流程及 稽查當日情形，以明真象。 （十一）原告訴訟理由略謂：「環保署100 年12月28日環署水字 第0000000000號函釋……」云云，依據「海洋污染防治 法」第13條規定暨91年11月22日「公告指定從事油輸送 行為之公司場所」，原告屬「公告指定從事油輸送行為 之公司場所」實無疑義，與環保署100 年12月28日函文 說明內容二及三無涉。原告未經申請並經中央主管機關 核准逕於臺北港進行相關作業，違反事實明確，被告據 以處分，自屬有據。原告原先申請並未將臺北港納入港 口作業區，被處分後於101 年5 月23日提出新海洋油污 染緊急應變計畫申請始將臺北港列入作業區域。原告所 言實為卸責之辭，不足採憑。 （十二）被告並聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。 四、本件原告於99年6 月與淳品公司簽訂「臺北港油料委託操作 （含儲槽使用）契約」，約定委託使用淳品公司所有在臺北 港區之13座儲槽（編號：T101/T102 、T103、T1 05/T106、 T107/T108 、T201/T202 、T203 /T204、T205、T206，位於 新北市○里區○○里0 鄰○○○00號），而將停泊於臺北港 內原告所屬油輪載運之油品輸送至儲槽，且汽、柴油年運輸 量已達「從事油輸送行為之公私場所」公告所訂之規模，而 原告於臺北港並未先提出足以預防及處理海洋污染之緊急應 變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任保險單」，乃經 被告以原告違反海洋污染防治法第13條第1 項規定，並依同 法第45條第l 項規定，裁處原告30萬元罰鍰，並令接受環境 講習2 小時等情，業為原告所不爭執，則二造之爭點厥係： （一）環保署於91年11月22日以環署水字第0000000000號公 告法規命令方式，頒布「指定從事油輸送行為公私場所之認 定標準」，其所指之從事「海上」原油及原油以外之石油製 品輸送，該「海上」是否包括本件由停泊於港內之油輪將油 品輸送至岸上儲槽之油輸送行為？（二）原告是否為從事本 件油輸送之行為人？（三）本件是否有法律規範不明確、違 反法律保留原則及法律不溯既往原則之情事？（四）原告是 否具備責任條件？ 五、本院之判斷： （一）按海洋污染防治法第4 條規定：「本法所稱主管機關：在 中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣 （市）為縣（市）政府。直轄市、縣（市）主管機關之管 轄範圍，為領海海域範圍內之行政轄區；海域行政轄區未 劃定前由中央主管機關會同內政部，於本法公告一年內劃 定完成。」，原告於100 年1 月17日以北府環秘字第0000 000000號公告：「主旨：公告本府關於……海洋污染防治 法……所定主管機關權限劃分予本府環境保護局執行，並 自即日生效。」；次按「本法適用於中華民國管轄之潮間 帶、內水、領海、鄰接區、專屬經濟海域及大陸礁層上覆 水域。」、「中央主管機關指定之公私場所從事油輸送、 海域工程、海洋棄置、海上焚化或其他污染行為之虞者， 應先提出足以預防及處理海洋污染之緊急應變計畫及賠償 污染損害之財務保證書或責任保險單，經中央主管機關核 准後，始得為之。」、「違反第十三條第一項規定者，處 新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」，海洋污 染防治法第2 條第1 項、第13條第1 項、第45條第1 項分 別定有明文。又環保署業於91年11月22日，以環署水字第 0000000000號公告：「主旨：公告指定從事油輸送行為之 公私場所。依據：海洋污染防治法第13條第2 項。公告事 項：從事油輸送行為之公私場所如下：一、從事海上原油 輸送，其年運輸量1 百萬公秉以上者。二、從事海上原油 以外之石油製品輸送，其年運輸量有下列情形之一者：（ 一）輕油、煤油、燃料油、揮發油或其他經中央主管機關 公告之油，15萬公秉以上者。（二）液化石油氣15萬公噸 以上者。三、於海上從事船舶對船舶之單次輸送作業，其 原油或石油製品5 萬公秉以上或液化石油氣5 萬公噸以上 者。四、本公告自92年7 月1 日起實施。」，另環境教育 法第23條第2 款亦規定：「自然人、法人……或其他組織 有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人 、……或負責環境保護權責人員接受一小時以上八小時以 下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之 行政法上義務，經處分機關處新臺幣五千元以上罰鍰。」 。 （二）經查： 1 、就法條文義而言，觀乎海洋污染防治法第13條第1 項之規 定，其所規範者係中央主管機關指定之公私場所從事「油 輸送」、「海域工程」、「海洋棄置」、「海上焚化」或 其他污染行為之虞者，除「油輸送」外，其餘均載明「海 域」、「海洋」、「海上」，二相對照，可認並無將「油 輸送」僅限於輸送方及受輸送方均於海上之意；又由環保 署91年11月22日環署水字第0000000000號公告之「指定從 事油輸送行為公私場所之認定標準」以觀，其除規定從事 海上原油、原油以外之石油製品輸送以外，另就「海上從 事船舶對船舶之單次輸送作業」亦加以明文，經分析比較 ，顯然除「船舶對船舶」（客觀上輸送方及受輸送方係位 於海上）之油輸作業外，並未排除輸送方及受輸送方非全 部位於海上之情形，且由其規範油輸量大小之差別（海上 從事船舶對船舶之單次輸送作業之油輸量遠小於其他類別 ），應係考量海上從事船舶對船舶之輸送作業，因輸送方 及受輸送方均位於海上，對海洋污染之危險性遠大於其他 類別而有不同油輸量之規定。況且，海洋污染防治法第1 條規定：「為防治海洋污染，保護海洋環境，維護海洋生 態，確保國民健康及永續利用海洋資源，特制定本法。本 法未規定者，適用其他法律之規定。」，另同法第2 條規 定：「本法適用於中華民國管轄之潮間帶、內水、領海、 鄰接區、專屬經濟海域及大陸礁層上覆水域。於前項所定 範圍外海域排放有害物質，致造成前項範圍內污染者，亦 適用本法之規定。」，是依該立法目的，若有發生海洋污 染之虞，即係該法所規範之對象，自應包括油輸作業之輸 送方、受輸送方全位於海上（包括海港〈屬內水〉）及僅 一方在海上者。據此，環保署91年11月22日環署水字第00 00000000號公告之「指定從事油輸送行為公私場所之認定 標準」，並無不明確之情事，亦與授權之母法規定無違而 不生違反法律保留原則之問題。 2 、又按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治 條例有明文規定者為限。」，而「行政主管機關就行政法 規所為之釋示，係闡明法規之原意，固應自法規生效之日 起有其適用，．．。」，此觀司法院大法官會議釋字第28 7 號解釋亦明。查環保署100 年12月28日環署水字第0000 000000號函之說明三：「有關前述公告（即環保署91年11 月22日環署水字第0000000000號）所稱從事海上油輸送， 係指利用海洋輸送油品行為，即包括由陸上（港口）與海 洋間油品之輸送或於海上輸送油品，均屬前述公告對象。 因其輸送作業有造成海洋污染風險，業者應具備處理海洋 污染事件能力，並對造成之海洋污染負賠償責任。」，另 說明四：「有關業者於臺北港從事化油品倉儲作業，倘該 作業涉及陸上（港口）與海洋間油品之輸送，則屬海上油 輸作業之一。年運輸量達『公告指定從事油輸送行為之公 私場所』規模以上者，則屬本署公告指定對象，應依規定 申請核准緊急應變計畫及賠償污染損害賠償責任保險單後 始得為之。」，是依上開內容以觀，環保署100 年12月28 日環署水字第0000000000號函，僅係闡明環保署91年11月 22日環署水字第0000000000號公告之「指定從事油輸送行 為公私場所之認定標準」之條文原意，並不影響該公告自 生效之日起加以適用一事，亦不因環保署100 年12月28日 環署水字第0000000000號函有無公告而有所差異，否則若 因相對人之申述，下級機關乃函請上級機關就法規之適用 為函釋之情況，即不問該函釋性質均認其內容均僅能向後 發生，豈非就函釋前之違規行為均不得加以處罰？此於法 理顯屬有違。是原告就此主張「不溯及既往」原則云云， 洵屬無據。至於新北市政府環境保護局101 年3 月1 日北 環稽字第0000000000號函於說明三固引用環保署100 年12 月28日環署水字第0000000000號函之內容為裁處之理由， 然該函於說明欄一已載明：依據環保署91年11月22日環署 水字第0000000000號函，另於「新北市政府環境保護局執 行違反海洋污染防治案件裁處書」，亦載明「裁處理由及 法令依據」為「違反海洋污染防治法第13條第1 項規定， 並依海洋污染防治法第45條第1 項規定裁處，依環境教育 法第23條第2 款之規定裁處環境講習」，本非單以環保署 10 0年12月28日環署水字第0000000000號函為裁處之依據 ；況且，依上開說明，本不因有環保署100 年12月28日環 署水字第0000000000號函，而生有無違反「不溯及既往」 之問題。 3 、依碼頭裝卸作業檢查紀錄表（見新北市環境保護局行政訴 訟卷宗第65頁）所載，「碼頭裝卸作業前檢查紀錄」第22 項為「通知『船方』小流量裝卸料200KL/MT/HR 後，檢視 有無異常，第24項為：「如為裝料，已通知『船方』岸上 啟泵時間，啟泵後並已查詢船方是否收到料？」。另觀乎 原告就煉製事業部大林煉油廠#104、105 碼頭及外海浮筒 輸油作業海洋污染防治計畫（見本院卷第114 頁，此係被 告於訴訟中所提出之攻擊、防禦方法，並無原告訴訟代理 人所指依行政程序法第114 條第2 項之規定不得作為證據 之情事），就油輪卸油動作亦載明：「『船方人員』將有 關之閥開啟，等候確認無誤及岸上通知後，繫泊船長轉告 『船方』開泵』。」、「『船方』派員與浮筒班人員當值 巡視『甲板管線及海面有無異狀（漏油）』。」、「卸油 期間，油輪甲板上有『船方人員』及浮筒班人員同時當值 。」，且參酌證人林春慶到庭結證所述：「（如果是經船 舶來的，整個流程如何？）油輪靠岸後，我負責在船舶、 岸上二端的鋼管中銜接橡皮管，再來進行裝卸，『裝卸中 二方要密切聯繫』，確認油沒有流到海上或其他地方。」 、「（整個卸油的過程，油輪上的人員是否要參與？）油 輪上由『船上的人』操作，因為我們對油輪不了解，他們 要操作開關。船上的設備由『船上的人』操作，我們是操 作岸上的設備及銜接管子。」、「（所以你們公司的人員 在卸油的過程中，你們的人員沒有在船上？）沒有。」、 「（所以你剛說雙方確認安全措施，這是在卸油尚未開始 前就做了？）卸油前雙方會做安全確認，卸油中也要作核 對數量等事情。」、「（所以如果在卸油過程中，油有外 漏的話，雙方都可以發現？）是，從核對油料的情況下就 可以發現，即進出若有不同，即有漏油情況，就要停下來 進行檢查。」、「（依據新北市政府環境保護局海洋污染 防治稽查紀錄記載：據該公司負責人表示油品倉儲作業之 油品輸送作業係由中油公司油輪進行輸油裝卸作業〈碼頭 裝卸作業檢查紀錄表佐證〉，儲槽管理維護則由淳品負責 〈由維修工作紀錄表佐證〉，當時的意思為何？）『裝卸 是雙方的事情』，且橡皮管是我接的，『不是哪一方可以 單獨完成裝卸動作』。」、「（你剛提到裝卸是雙方的事 情，請說明原告要負責的是何項目？）『船上的部分由他 們負責』，『我只負責岸上的』，因為船上的設備我不懂 ，我的設備船上的也不懂，所以各自負責各自的。」、「 （你剛提到船上設備是由他們來負責，那船上的哪些設備 是與裝卸有關？）管線與開關。」、「（你剛說輸油的裝 卸過程中和原告是獨立作業，若是發生漏油的過程，由何 人負責？）如果船還沒靠岸就漏油，就由船負責，如果是 橡皮管跟鋼管銜接處漏油的話，就由我負責，如果靠岸接 管，『看是誰的設備出問題，就由哪邊負責』。」、「（ 有無原告操作不當，而導致漏油發生的情形？）接管後我 們會試壓，沒有洩漏之後我們才會開啟泵浦，『作業不是 單方面可以完成的，雙方要密切聯繫』，也是為了安全的 問題。」（見本院101 年12月13日言詞辯論筆錄），是客 觀上油輪之人員既需參與油輸作業，且對設備操作及污染 之控管均有著力之處，則本件之油輸作業，原告仍核係經 由其所屬油輪之人員實際從事「油輸送」者無疑，原告執 其與淳品公司間有簽訂油料委託操作契約，甚或主張原告 業對淳品公司罰款，均核係二者間之內部事項，無礙客觀 上原告為從事「油輸送」者之認定。至於100 年4 月8 日 環保署核准原告之「海洋油污染緊急應變計畫暨賠償污染 損害之責任保險單」核定事項（見本院卷第62頁背面、第 63 頁 正面），所核准之作業區域並無「臺北港」，而衡 諸個別之作業區域之作業方式、污染風險均非一致，是原 告執之而謂其有提出海洋油污染緊急應變計畫，且有投保 責任險，故於臺北港作業區如有肇致油污染足供理賠一節 ，亦不足為原告有利之認定。 4 、按行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處 罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」，然行為 人之故意或過失之判斷，並不包括行為人是否知悉其行為 有無違反行政法上義務之判斷，亦即此處所稱故意或過失 之判斷，並不包括違法性認識之判斷，行為人尚未能以其 不知法規而否認其有故意或過失之責（參照最高行政法院 100 年度判字第1055號判決）。查原告於高雄港、臺中港 、基隆港、蘇澳港、澎湖、臺東、金門、屏東小琉球、永 安港、深澳港等處均曾向環保署提出足以預防及處理海洋 污染之緊急應變計畫及賠償污染損害之財務保證書或責任 保險單，且經中央主管機關核准，此有100 年4 月8 日環 保署核准原告之「海洋油污染緊急應變計畫暨賠償污染損 害之責任保險單」核定事項，業如前述，而觀乎所核定之 港口作業區域，亦非僅限於油輸作業之輸送方及受輸送方 均位於海上者，是原告就海洋污染防治法第13條第1 項、 第45條第1 項及環保署於91年11月22日環署水字第000000 0000號公告（含其條文之文義）本難諉為不知；況且，縱 使就條文之文義確有誤認，然衡諸原告屬大型之國營企業 ，不論自身擁有之法務人員或取得本身以外之法律協助， 均非一般公司所得比擬，是就條文之解讀若有疑義，於行 為前本可輕易加以究明，是按其情節，尚不符減輕或免除 其處罰之規定。又原告對於違反行政法上義務之構成要件 事實（未經核准即於中央主管機關指定之公私場所從事油 輸送），縱然原告並非出於故意（明知並有意使其發生， 或預見其發生而其發生並不違背其本意），但其應注意， 且依其情節並無不能注意之情事，卻疏未注意，其亦屬有 過失，故原告就此違反行政法上義務之行為，即具責任條 件。 六、綜上所述，原告所訴各節均不足採，被告以原告違反海洋污 染防治法第13條第1 項之規定，乃依第45條第1 項之規定裁 處罰鍰30萬元（法定最低額），並依環境教育法第23條第2 款之規定，令接受環境講習2 小時，原處分認事用法俱無違 誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願 決定及原處分，為無理由，應予駁回。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 另原告聲請調查所屬大林煉油廠廠長以證明有關原告輸油至 左營軍港油槽之相關細節暨被告聲請調查原告所屬油輪船長 、船員及被告稽查人員，以證明油輸送作業流程及稽查當日 情形等等，亦當核無再予調查之必要，均併予敘明。 據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第 98條1 項前段，判決如主文。 中 華 民 國 102 年 1 月 24 日 行政訴訟庭 法 官 陳鴻清 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可 認為原判決有違背法令之具體事實），如於本判決宣示後送達前 提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造 人數附繕本）。 書記官 傅淑芳 中 華 民 國 102 年 1 月 25 日