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臺灣板橋地方法院行政訴訟判決　　　　　　101年度簡字第9號 原　　　告　懷恩國際人力仲介有限公司 代　表　人　林進東 被　　　告　新北市政府 代　表　人　朱立倫（市長）住同上 訴訟代理人　劉嘉玲 上列當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會於 中華民國101年8月8日勞訴字第0000000000號訴願決定，提起行 政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 一、程序事項：本件原告係對於被告新北市000000000000 000000000000000號就業服務法罰鍰裁處書（下稱原處 分），處罰鍰新臺幣（下同）60,000元不服請求撤銷，是本 件爭訟之罰鍰數額在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2 項第2款，應依簡易訴訟程序進行之。 二、事實概要：緣原告受雇主即第三人周麗美之委託辦理聘僱外 國人業務，惟原告未依規定與雇主周麗美簽訂書面契約，嗣 經被告審查，認原告違反就業服務法第40條第1款規定，乃 以101年2月29日北府勞外字第0000000000號就業服務法罰鍰 裁處書，爰依就業服務法第67條第1項及行政罰法第18條規 定處原告罰鍰新臺幣（下同）60,000元。原告不服，提起訴 願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。 三、本件原告主張： (一)『法律未禁止之事項，所為即無不法』，為罪刑法定主義、 處罰法定主義之由來；同理，違法之認定應以有法有明文規 定者為限。 (二)按刑事訴訟法上所謂認定犯罪事實之證據，係指足以認定當 事人確有犯罪行為之積極證據而言，該項證據自須適合於當 事人犯罪事實之認定，始得採為斷罪資料；按犯罪事實應依 證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實，刑事訴訟法第15 4條定有明文；而認定不利於當事人之事實須依積極證據， 茍積極證據不足為不利於當事人事實之認定時，即應為有利 於當事人之認定，更不必有何有利之證據；又按處分機關之 處分，係以使當事人受處分訴追為目的，是其陳述是否與事 實相符，仍應調查其他證據以資審認，最高法院30年上字第 816號判例、29年上字第3103號判例、52年台上字第1300號 判例分別著有明文。 (三)再按『行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行 政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無 證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即 不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。』最高行 政法院75年判字第309號判例意旨載有明文。 (四)是故，違法事實應依證據認定之，無證據自不得以擬制推測 之方法，推定其違法事實，此為行政程式及司法訴訟適用之 共通法則，行政機關本應依職權調查證據，又所憑之證據， 亦須在客觀上明確足以證明行為人違法事實之存在，並符合 法律規定，始能據以對人民作成罰鍰處分。 (五)被告指稱原告受僱主周麗美委任辦理聘僱許可申請業務，未 與周麗美簽定委任契約，乃為子虛烏有之事，原告從頭至尾 皆未曾幫周麗美引進外籍勞工，何以需要代周麗美向行政院 勞工委員會辦理聘僱許可申請？再者原告並未受周麗美委任 辦理聘僱許可申請業務，亦未曾代周麗美向行政院勞工委員 會辦理周麗美所聘僱之外籍勞工之聘僱許可，自無需與周麗 美簽定委任契約書。 (六)被告所持之證據僅依不明確且有偽造文書嫌疑之周麗美訪談 紀錄與胡亂指控誣告之存證信函，被告卻未曾明確仔細查證 所有訪談紀錄內容，明顯有違法取證之行為，違反證據原則 ，更為罪刑法定主義所禁止，亦為法律所不容許之行為，被 告不無有栽贓嫁禍之嫌，更有失其公平公正之原則。 (七)再依行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應記 載主旨、事實、理由及其法令依據，而此所指之「事實」其 記載之內容，須達其要件已可得確定之程度，且得據以與其 他行政處分為區別，及判斷其已否正確適用法律，方得謂行 政處分已有事實之記載。而行政處分是否合於法定之程式， 應依既存之記載認定之，苟既存之行政處分未合上開事實記 載之法定程式，依行政程序法第114條第1、2項之規定，該 瑕疵並無法於行政處分作成後予以補正，應屬違法。 (八)又被告所從事之行政行為，其內容和所欲達到的目的間，必 須存在著合理的關聯，被告不可恣意、率斷的加上許多與行 政目的無關的考量；特別是被告於做出行政處分的內容所添 加的意思表示或是規制時，不可與主行政處分毫無關聯，否 則即違反不當連結禁止原則。 (九)反觀之，原告一一提出各項證明文件，但卻遭被告一一否決 ，而被告卻無法提出任何積極證據來證明原告違法，仍執意 裁罰原告。綜上所陳，依證據原則、信賴原則及禁反言原則 ，原告並無任何不法行為，亦未違反就業服務法第40條第1 項第1款之規定，若被告無其他積極確切之證據足以認定原 告涉嫌違反就業服務法第40條第1項第1款之規定，自應依據 法條及判例之說明，須為原告有利之認定，應認定其原告犯 嫌均有未足， (十)原告並沒有幫雇主周君辦理聘僱許可，所以不可能簽委任契 約。被告是用原告辦理聘僱許可未簽委任書面契約來處罰原 告，但是原告並沒有辦理聘僱許可。外籍勞工初次招募申請 書及聘僱許可申請書，兩個是不一樣的東西，其中聘僱外籍 勞工許可申請書沒有兩造的簽名、蓋章。原告沒有幫雇主辦 引進，所以就沒有去辦理聘僱許可申請。另請斟酌在雙方簽 名的初次招募外籍勞工申請書上面，雇主在上面有簽委任， 表示確實有委任的書面契約。 (十一)為此聲明：原處分及訴願決定均撤銷，訴訟費用由被告負 擔。 四、被告則以： (一)依據就業服務法第40條第1款規定，私立就業服務機構及其 從業人員從事就業服務業務，不得辦理仲介業務未依規定與 雇主簽訂書面契約。復依私立就業服務機構許可及管理辦法 第20條規定：「私立就業服務機構為雇主辦理聘僱外國人或 香港或澳門居民、大陸地區人民在臺灣地區工作之申請許可 、招募、引進、接續聘僱或管理事項前，應與雇主簽訂書面 契約。...。前項書面契約應載明：一、費用項目及金額。 二、收費及退費方式。...六、違約之損害賠償事宜。七、 中央主管機關規定之其他事項。」、而違反就業服務法第40 條第1項第1款規定者，依同法第67條第1項規定處新臺幣6萬 元以上30萬元以下罰鍰，合先敘明。 (二)本案雇主周麗美（以下簡稱周君）表示：「大約於100年11 月11日原告派員來收取辦理申請相關文件，並提供2份合約 書簽訂，因欲詳閱合約內容並考慮是否確實交由原告申辦， 故未當場簽訂合約書交還原告。原告當日要求支付新臺幣5, 000元整作為文件訂金。周君後因故於100年12月29日通知原 告返還申請文件並停止辦理，原告以文件已送勞委會申請為 由，推託返還文件以至100年12月25日才將申請相關文件返 還。」此有周君101年1月6日談話紀錄可稽，原告未與周君 簽訂書面委任契約即於100年11月28日（勞委會收文日）逕 將申請外籍勞工相關文件送出申辦，並於100年12月13日（ 勞委會收文日）完成補件作業，取得100年12月15日勞職許 字第0000000000號初次招募函。原告違反就業服務法第40 條第1款規定洵堪認定。 (三)依原告100年12月29日談話紀錄「於100年11月9日派員至周 君家提供委任契約書及雇主聘僱外籍勞工申請書供簽立，周 君先簽立申請書，契約書則要求先看完內容後再簽立。因勞 委會規定審閱期需給3天以上時間，故沒有當場收回。當日 同時收取訂金新臺幣5,000元整。」原告於100年11月24日將 申請文件送交勞委會提出申請，後周君要求返還申請相關文 件，故告知文件已送出申請，俟勞委會核准函下來後再行返 還等語。原告與周君雙方未簽訂書面委任契約事實明確。 (四)原告於行政訴訟起訴狀稱從頭到尾皆未曾幫周君引進外籍勞 工，何以需要代周君向勞委會辦理聘僱許可申請，再者未受 周君委任辦理聘僱許可申請業務，亦未曾代周君向大會辦理 周君所聘僱之外籍勞工之聘僱許可，自無須與周君簽訂委任 契約書。依私立就業服務機構許可及管理辦法第3條規定「 本法第35條第1項第4款所稱其他經中央主管機關指定之就業 服務項目如下：一、接受雇主委任辦理聘僱外國人之招募、 引進、接續聘僱及申請求才證明、招募許可、...之核備。 」，原告將周君所簽立雇主聘僱外籍勞工申請書及相關文件 經專業人員證簽送大會申辦，屬已接受委任辦理聘僱相關事 宜，原告所言顯有違誤。 (五)原告稱被告「所持之證據僅依不明確且有偽造文書嫌疑之周 君訪談紀錄與胡亂指控誣告之存證信函，未曾明確仔細查證 所有談話紀錄內容，明顯有違法取證之行為，違反證據原則 ....。」，本案周君之訪談紀錄經電話與周君確認委任代理 人到場說明，紀錄內容亦經周君確認無誤。依據原告前揭談 話紀錄自承未與周君簽立委任契約，原告向勞委會遞送「雇 主聘外籍勞工申請書」，為周君辦理招募聘僱外勞之就業服 務業務，原告違反就業服務法第40條第1款之違規事項事實 洵堪認定。原告及周君之受任人均稱周君未簽立委託辦理聘 僱外國人之契約書，違法事實明確，被告已依職權調查本件 原告有利及不利之情形，認事用法並無違誤。 (六)本件重點是原告沒有簽認書面之委任契約。原告所提雇主聘 僱外籍勞工之初次招募申請書與聘僱許可申請書，二者均不 是書面委任契約。初次招募或是聘僱許可，都是在接受委任 、簽訂書面契約後，才要進行之文件申請。原告主張雙方簽 名之初次招募申請書，並不是書面之委任契約 (七)為此聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。 五、本件如事實概要欄所述之事實，除後列之兩造爭點外，有原 告所提出之新北市政府101年2月29日北府勞外字第00000000 00號就業服務法罰鍰裁處書、行政院勞工委員會101年8月8 日勞訴字第0000000000號訴願決定書為證，核堪認定為真正 。而查本件兩造之爭點，經核厥為：原告是否有為雇主周麗 美辦理招募聘僱外國人之就業服務業務？被告以原告受雇主 周麗美之委託辦理聘僱外國人業務，未依規定與該雇主周君 簽訂書面契約，認原告違反就業服務法第40條第1款規定， 爰依同法第67條第1項規定裁處原告罰鍰新臺幣6萬元之處分 是否有證據不備或事實認定之違法？茲由本院判斷如下。 六、本院之判斷 （一）按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務， 不得有下列情事：一、辦理仲介業務，未依規定與雇主或 求職人簽訂書面契約」，就業服務法第第40條第1款定有 明文。而依私立就業服務機構許可及管理辦法第20條規定 ：「私立就業服務機構為雇主辦理聘僱外國人或香港或澳 門居民、大陸地區人民在臺灣地區工作之申請許可、招募 、引進、接續聘僱或管理事項前，應與雇主簽訂書面契約 。...。前項書面契約應載明：一、費用項目及金額。二 、收費及退費方式。...六、違約之損害賠償事宜。七、 中央主管機關規定之其他事項。」，另違反就業服務法第 40條第1項第1款規定者，則應依同法第67條第1項規定處 新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，此觀上開法條規定自 知。 （二）而查上開有關違反就業服務法第40條第1款之處罰要件， 基本上限定為「辦理仲介業務，未依規定與雇主或求職人 簽訂書面契約」，受規範之私立就業服務機構僅從就業服 務法第4條第1款規定之文字，無須查考上開管理辦法，即 可明瞭其辦理仲介業務，應依規定與雇主簽訂書面契約， 並預見如有違反，包括根本未與雇主簽訂書面契約，及雖 有簽訂書面契約，但其內容不符合法令規定之應載明之事 項，均將受同法第67條第1項之處罰；至於執行此基本規 定有關之細節性事項，包括仲介什麼對象、從事什麼工作 始須與雇主簽訂書面契約，書面契約應載明什麼事項等， 則委諸上開主管機關依該就業服務法第34條第3項所訂定 之「私立就業服務機構許可及管理辦法」第21條加以明定 ，已明確規定授權訂定之處罰要件須與仲介業務及書面契 約有關，無論母法本身規定之處罰構成要件或授權訂立處 罰要件之範圍及內容均非難以理解，且為受規範者所得預 見，並可經由司法審查加以確認，自難謂有違法律明確性 原則，核先敘明。至於何時應與雇主簽訂書面契約？從就 業服務法第40條第1款規定書面契約之本旨在於保障雇主 或求職人之權益，並為釐清私立就業服務機構與求職人或 雇主間之權利義務，以免私立就業服務機構本其專業知識 ，而對雇主或求職人之權利有所侵害等情觀之，解釋上應 於雙方就委託辦理仲介上開人士來臺從事上開規定之工作 ，達成合意時，即應簽訂書面契約，否則何者為委託人、 雇主？何者為受委託之私立就業服務機構及其從業人員？ 費用項目及金額如何？違約之損害賠償事宜為何？均難以 確定，恐有礙主管機關對私立就業服務機構之管理及雇主 或求職人權益之保障。並非以該勞委會許可聘僱外勞以後 才會發生，甚而認於其許可前無須簽訂書面契約，此亦有 最高行政法院94年度判字第1426號判決足資參照。 （三）就原告是否有為雇主周麗美辦理招募聘僱外國人之就業服 務業務？ 經查本件原告於100年11月9日經派員至訴外人即第三人雇 主周美麗家，提供有委任契約書及雇主聘僱外籍勞工申請 書供該雇主周君簽立，雖因該契約書為雇主要求先看完內 容後再簽立，然當日原告與該雇主周君已簽立「雇主聘僱 外籍勞工申請書」，而原告當日亦同時收取訂金新臺幣5, 000元之事，此有原告100年12月29日新北市政府之談話紀 錄所自承及原告前於101年2月17日之陳述書在卷為憑（見 本院卷第29頁及34頁），復與該本案雇主周麗美所陳：「 大約於100年11月11日原告派員來收取辦理申請相關文件 ，並提供2份合約書簽訂，因欲詳閱合約內容並考慮是否 確實交由原告申辦，故未當場簽訂合約書交還原告。原告 當日要求支付新臺幣5,000元整作為文件訂金」等語相符 ，此亦有雇主周君所委託之第三人鄭吉宏於101年1月6日 新北市政府之談話紀錄可憑（見本院卷第30.31頁），此 外更有上開經原告公司蓋有公司大小章及雇主周麗美簽名 蓋章之「雇主聘僱外籍勞工申請書」（申請事項：初次招 募申請）足憑，參以上開申請書（見本院卷第32頁）亦明 確載有；「本申請案係委任私立就業服務機構辦理（本申 請所填寫資料、檢附相關文件等均屬實，如有虛偽，願負 法律上一切責任。）」等語，是本院綜上事證，被告主張 本件原告就其有為雇主周麗美辦理招募聘僱外國人之就業 服務業務，原告與該雇主間已有合意，並為收受訂金，而 簽立該「雇主聘僱外籍勞工申請書」，自堪認定為真實無 誤。原告主張：其（1）從頭至尾皆未曾幫周麗美引進外 籍勞工，並未受周麗美委任辦理聘僱許可申請業務，亦未 曾代周麗美向行政院勞工委員會辦理周麗美所聘僱之外籍 勞工之聘僱許可，自無需與周麗美簽定委任契約書，即屬 有誤。（2）原告雖再以上開經雇主與原告均有蓋章之「 雇主聘僱外籍勞工申請書」（申請項目：初次招募申請」 ，與其尚未辦雇主申請且雙方均未蓋章之「雇主聘僱外籍 勞工申請書」（申請項目：聘僱許可）（見本院卷第50頁 ）乃不同，而認其既未幫雇主申請辦理聘僱外勞申請事項 之「聘僱許可」，無須簽訂書面契約，顯與本院上開理由 六（二）所論述就業服務法第40條第1款規定應簽訂之書 面契約，並非以該勞委會許可聘僱外勞以後才會發生，甚 而認於其初次招募申請後，未申請聘僱許可或許可前可無 須簽訂書面契約，原告主張亦屬有誤，難為採信。從而， 被告即原處分機關所採上開事證為憑，即無違誤，原告指 摘被告所持證據僅依不明確且有偽造文書嫌疑之周麗美訪 談紀錄與胡亂指控誣告之存證信函未為查證訪談紀錄，有 違法取證之行為，亦難憑採。 （四）被告以原告受雇主周麗美之委託辦理聘僱外國人業務，未 依規定與該雇主周君簽訂書面契約，認原告違反就業服務 法第40條第1款規定，爰依同法第67條第1項規定裁處原告 罰鍰新臺幣6萬元之處分是否有證據不備或事實認定之違 法？ （1）本件原告就其有為雇主周麗美辦理招募聘僱外國人之就業 服務業務，原告與該雇主間已有合意，並為收受訂金，而 簽立該「雇主聘僱外籍勞工申請書」（申請事項：初次招 募申請）在案，此已如前事證所認。而原告未與雇主簽訂 書面委任契約，旋即於100年11月24日將該雇主之申請文件 送交勞委會提出申請，經年11月28日由勞委會收件，並於 100年12月13日（勞委會收文日）完成補件作業，取得100 年12月15日勞職許字第0000000000號初次招募函，此有原 告前述100年12月29日新北市政府之談話紀錄所陳及「雇主 聘僱外籍勞工申請書」經勞工委員會收件及補件註記等情 形（見本院卷第32、33頁）在案。從而，本院依上事證為 認，原告確於100年11月24日向勞委會遞送「雇主聘僱外籍 勞工申請書」，並經勞委會收件、補件及取得初次招募， 顯已為雇主辦理仲介外勞辦理招募聘僱外國人之就業服務 業務，其辦理上開仲介業務，詎未與該雇主簽立委託原告 辦理聘僱外籍勞工之書面契約，是原告違反就業服務法第 40條第1款之違規事實，自堪認定。 （2）至原告雖主張本件被告上開裁罰之行政處分，未符合有達 其要件已可得確定之程度，且得據以與其他行政處分為區 別及判斷其已否正確適用法律之事實記載，有該行政程序 法序法第114條第1、2項所規定無法補正之瑕疵，應屬違法 云云。然查 ①按行政程序法第96條第1項第2款規定，書面行政處分應 記載主旨、事實、理由及其法令依據，而主管機關對於 人民有行政法上之違章行為，所為課處罰鍰之書面處分 ，應就行為人違章行為之事實予以明確正確記載，如違 章行為人、日期、地點及違章行為之情形等，而其記載 之內容，須達其要件已可得確定之程度，且得據以與其 他行政處分為區別，及判斷其已否正確適用法律，方得 謂行政處分已有事實之記載。而行政處分是否合於法定 之程式，應依既存之記載認定之。 ②本件被告認原告違反就業服務法第40條第1款規定，經以 101年2月29日北府勞外字第0000000000號就業服務法罰 鍰裁處書，而依就業服務法第67條第1項規定處原告罰鍰 6萬元之處分（即原處分，見本院卷附第12頁），就上開 處分書之內容，其主旨除已揭示上開違法就業服務法之 法條、裁處之規定及罰鍰數額明確載明，而其說明欄中 ，更於一、就所憑依據，參酌原告之陳述意見（見本院 卷第28、29頁，亦經通知原告陳述意見及有原告所提陳 述書）及二、受處分人之公司名稱、負責人、登記地址 ，均已明確記載，且於三、違法事實亦已載明：「受裁 處人接受雇主周麗美委任辦理申請聘僱外國人業務未依 法與雇主簽訂書面委任契約。........。」（此部份之 裁處事實與本院上開所認相符，亦無違誤；被告並非如 原告所稱是以原告辦理雇主聘僱外籍勞工申請之聘僱許 可未簽訂書面契約，而遽為裁處。是認原告主張其無為 雇主辦理該聘僱許可之申請事項，不應處罰云云，顯屬 有誤，特併敘明）及四、理由依據，均已明確記載，此 有原處分書足憑，當已合乎該行政程序法第96條第1項第 2款規定「書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法 令依據，而主管機關對於人民有行政法上之違章行為， 所為課處罰鍰之書面處分，應就行為人違章行為之事實 予以明確正確記載，如違章行為人、日期、地點及違章 行為之情形等，而其記載之內容，須達其要件已可得確 定之程度，且得據以與其他行政處分為區別，及判斷其 已否正確適用法律」之記載，原告率為指摘原處分有行 政程序法序法第114條第1、2項所規定無法補正瑕疵之違 法，自難採信。 （五）至於本件原告於言詞辯論期日，當庭再主張：本件請斟酌 在雙方簽名的初次招募外籍勞工申請書上面，雇主在上面 有簽委任，表示確實有委任之書面契約云云。然查，本件 原告就其為雇主周麗美辦理招募聘僱外國人之就業服務業 務，原告與雇主間已有合意，並為收受訂金，而簽立「雇 主聘僱外籍勞工申請書」（申請事項：初次招募申請）在 案，此已如前事證所認。原告所簽立者乃屬雇主同意委任 其代為申請聘僱外籍勞工（申請事項：初次招募申請）之 申請，上開申請書均無依前述私立就業服務機構許可及管 理辦法第20條所規定：「前項書面契約應載明：一、費用 項目及金額。二、收費及退費方式。...六、違約之損害 賠償事宜。七、中央主管機關規定之其他事項。」之任何 事項加以載明，原告空言上開申請書係屬依法所應簽訂之 書面契約，顯難採認，難為有利之斟酌，被告機關所認本 件原告並未依法簽訂書面契約，當屬無誤，特併敘明。 （六）綜上所述，本件原告之主張，均難憑採。被告以原告受雇 主周麗美之委託辦理聘僱外國人業務，未依規定與該雇主 周君簽訂書面契約，認原告違反就業服務法第40條第1款 規定，爰依同法第67條第1項規定裁處原告罰鍰新臺幣6萬 元之處分，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合 ，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。 （七）本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資 料，經本院審核後，或與本案爭點無涉，或對於本件判決 結果不生影響，爰無庸一一再加論述。至本件就訴外人雇 主周麗美或其委託之第三人鄭吉宏之談話記錄之採證，本 院衡以本件所採之事證，就原告於100年11月9日經派員至 訴外人即第三人雇主周美麗家，提供有委任契約書及雇主 聘僱外籍勞工申請書供該雇主周君簽立，雖因該契約書為 雇主要求先看完內容後再簽立，然當日原告與該雇主周君 已簽立「雇主聘僱外籍勞工申請書」，而原告當日亦同時 收取訂金新臺幣5, 000元之事，此已有原告100年12月29 日新北市政府之談話紀錄所自承及原告前於101年2月17日 之陳述書在卷為憑（見本院卷第29頁及34頁），復與該雇 主周麗美所委託之第三人鄭吉宏於101年1月6日新北市政 府之談話紀錄可憑（見本院卷第30.31頁），及更有前經 原告公司蓋有公司大小章及雇主周麗美簽名蓋章之「雇主 聘僱外籍勞工申請書」（見本院卷第32頁）等為憑，事證 明確且相符，自無依職權再加傳訊之必要，亦併敘明。 七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條 第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 101 年 12 月 20 日 行政訴訟庭 法 官 楊志勇 上為正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，並應依 法繳交上訴裁判費新台幣3000元。其未表明上訴理由者，應於提 出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。 上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴 訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。 書記官 王元佑 中 華 民 國 101 年 12 月 20 日