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臺灣新北地方法院行政訴訟判決 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 106年度簡字第35號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年4月20日辯論終結 原　　　告　一語堂國際貿易有限公司 代　表　人　朱麗萍 訴訟代理人　周君達律師 被　　　告　新北市政府 代　表　人　朱立倫（市長） 訴訟代理人　林祐村 上列當事人間農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政院農 業委員會中華民國106 年1 月12日農訴字第1050730476號訴願決 定，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 壹、程序事項： 本件為原告不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額 為新臺幣（下同）3 萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法 第229 條第1 項第1 款、第2 款等規定，應以地方法院行政 訴訟庭為第一審管轄法院，並應適用簡易訴訟程序。 貳、實體部分： 一、事實概要： 緣臺北市政府產業發展局於民國（下同）105 年5 月12日派 員至「惠康百貨股份有限公司」抽檢原告以有機名義進口販 賣之「德麗莎有機羅勒特級初榨橄欖油」（進口農糧產品及 農糧加工品有機標示同意文件字號：有機農糧入字第000-00 00-00000號，下稱系爭產品），經送交財團法人食品工業發 展研究所檢驗，驗出含有非經中央主管機關公告許可之鄰苯 二甲酸酯類塑化劑「DBP 」：0.56ppm 、「DEPH」：1.76pp m 、「DINP」：1.54ppm 、「DIDP」：0.69ppm ，乃移由被 告處理。嗣經被告審認原告所進口販賣之系爭產品係經驗證 之有機農產加工品，使用非經中央主管機關公告許可之塑化 劑（誤〈漏〉載為僅0.56ppm ），違反農產品生產及驗證管 理法第13條規定，爰依同法第24條第1 項第4 款規定，以10 5 年9 月29日新北府農牧字第1051833954號函（下稱原處分 ）裁處原告3 萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回， 遂向本院提起本件行政訴訟。 二、本件原告主張： （一）原告所進口販售之系爭產品未有直接添加、使用化學農藥 、化學肥料、動物用藥品或其他化學品，並無違反農產品 生產及驗證管理法等規定，故原行政處分機關即被告之處 分有不法或不當之處。 1、按「有機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、化學肥 料、動物用藥品或其他化學品。但經中央主管機關公告許 可者，不在此限。」，農產品生產及驗證管理法第13條， 定有明文。查，系爭產品經送驗財團法人食品工業發展研 究所撿驗，驗出塑化劑0.56ppm （parts per million 即 百萬分率，縮寫作ppm ，定義為百萬分之一，lppm即是一 百萬分之一。），故被告認為原告有違反農產其生產及驗 證管理法第13條之規定，並依同法第24條規定處以罰鍰3 萬元云云。 2、惟，原告之系爭產品並未有使用化學農藥、化學肥料、動 物用藥品或其他化學品，蓋系爭產品業經我國中央主管機 關認可之國際有機認證機構核發許可證明，且經我國主管 機關發給有機產品證明。而系爭產品固經財團法人食品工 業發展研究所檢驗出非常低劑量之塑化劑0.56 ppm，然該 檢出結果並無法說明係由於系爭產品直接使用上開化學品 ，不違反該法第13條之規定。又其檢出具有極微量塑化劑 之原因，可能係由於該產品瓶蓋墊片（塑膠材質）之設計 所致，且該等驗出之劑量並無害於人體健康，仍在國際標 準容許範圍內。 ⑴查「本辦法依農產品生產及驗證管理法第6 條第2 項規定 訂定之。」，進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法 第1 條定有明文，而參照農產品生產及驗證管理法第6 條 規定：「進口農產品、農產加工品須經中央主管機關公告 之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證 及中央主管機關之審查，始得以有機名義販賣。前項進口 有機農產品、農產加工品之申請條件、審查程序、標示方 式及相關管理之辦法，由中央主管機關會同相關機關定之 。」，可知關於我國進口有機農產品、有機農產加工品， 凡經由我國中央主管機關公告認可之國家或國際認證機構 驗證後，即得於國內以有機名義販售。 ⑵次按「進口農產品、農產加工品以有機名義販賣者，進口 業者於販賣前，應填具申請書及檢附下列文件二份，向中 央主管機關申請審查：一、公司或商業登記證明文件影本 。二、進口農產品、農產加工品經有機驗證之證明文件。 三、進口報單之進口證明聯影本。四、其他經中央主管機 關指定之文件。」及「為辦理第四條之審查，中央主管機 關認有必要時，得要求申請人檢附樣品進行檢查或檢驗。 」，進口有機農產品及有機農產加工品管理辨法第4 條第 1 項及第6 條定有明文。本案，中央主管機關具體審核相 關文件及系爭產品後，便給予核准而並未駁回原告之申請 。即系爭產品領有我國中央主管機關核發之有機證明文件 ，屬於得合法以有機產品名義在國內銷售之產品。 ⑶又，今在中央主管機關（行政院農糧署）許可原告之系爭 產品於市面上以有機名義販售後，臺北市政府產業發展局 另委託財團法人食品工業發展研究所檢驗系爭產品，認為 檢出有塑化劑0.56 ppm，致使被告命系爭產品全面下架且 裁罰3 萬元罰緩。被告及相關主管機關如此反覆之作法， 實令身為業者之原告無所適從，有違信賴保護原則。理由 如下： ①系爭產品系爭國際有機認證機構檢驗合格之產品，而該 國際機構亦係我國中央主管機關認同者，則原告當得將 系爭產品以有機名義於國內販售。惟今我國中央主管機 關既已認同國際機構之有機標準，竟在核發許可並同意 業者以有機名義販售合法商品後，再行以行政機關制定 之較嚴格標準予以審查，使業者將已合法販售之有機產 品強行下架，另業者受到更大損害（更改標示、通路罰 款、下架及重新上架等費用）致無所適從。 ②此外，我國政府一方面同意國際有機標準，另一方面行 政機關又自行制定較一般國際有機標準明顯嚴格之作法 （即有機農產品針對化學藥劑等需零檢出），致使原告 所合法進口具有我國法律所認可之國際有機標準產品， 經抽檢後認定不符合機關所訂定之有機標準，在未證明 系爭產品有直接使用塑化劑，而命原告將系爭產品全面 下架，對於業者即原告甚不公平，甚至有不符信賴保護 原則之虞。 ③蓋原告係信賴主管機關依法核發之有機認證，始將系爭 產品上架以有機名義販售，但事後被告又以不同標準審 核，認定系爭產品不得標示有機字樣而命全面下架，造 成業者更大損害，不符信賴保護原則，且該辦法之規定 實亦已逾越母法之規範意旨，故屬違法之行政處分。 ⑷況且，系爭產品固有檢出有塑化劑0.56ppm ，但該檢出值 亦低於我國衛福部食藥署公告（降低食品中塑化劑含量之 企業指引）所提出之附表：「企業監測塑化劑指標」所表 明之數值（油脂類：DBP:0.6ppm），實難認為有全面下架 及受罰鍰之必要。且就該檢出結果可知，系爭產品之塑化 劑含量甚低，絕非於產品製程中非法添加塑化劑（否則無 法獲取國際有機認證機構之核可），而實係因系爭產品之 容器之瓶蓋設計，為加壓密閉而加上塑膠材質墊片所致少 量塑化劑游離至產品中。且該產品驗出之塑化劑劑量甚低 ，一般人亦不會於同日大量飲用油品，實無害於人體健康 ，應屬於容許範圍。 3、準此，系爭產品既已經由我國主管機關認可之國際有機認 證機構查驗合格並發給有機證明，且亦經我國主管機關發 給有機證書，原告當信賴該等依法核發之證明文件而得合 法以有機名義於我國國內市場販售。今被告以遠高於中央 主管機關認同並課以罰鍰，實有信賴保護原則，即本處分 不具合法性。 （二）綜上所述，原告就系爭產品已確實經國際有機認證機構及 我國中央主管機構之認可，可證並未添加化學品而無違法 之處。今被告以明顯高於我國中央主管機關認可之國際有 機檢驗標準值之基準，認定系爭產品不符合有機產品資格 （且未證明系爭產品有直接使用塑化劑），命系爭產品全 面下架及課以罰鍰，實有違信賴保護原則。又，該等標準 實無法和我國認可之國際標準接執，對進口商（原得以有 機名義上架，後經命不得以有機名義販售而下架）、消費 者（無法購買經國際認證之有機產品，且有機產品之選擇 性銳減）來說都是一大損失，且微量之塑化劑並非有害於 人體健康，應屬合法容許範圍，故禁止該等產品以有機名 義販售實應非相關法律之立法目的。本件被告認原告仍有 違反農產品生產及驗證管理法第13條，並裁處罰鍰3 萬元 ，實有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。 （三）原告並聲明： 1、訴願決定及原處分均撤銷。 2、訴訟費用由被告負擔。 三、被告則答辯： （一）查農產品生產及驗證管理法第13條規定：「有機農產品、 農產加工品不得使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或 其他化學品。但經中央主管機關公告許可者，不在此限。 」，該公司販售之「德麗莎有機羅勒特級初搾橄欖油」產 品，經送財團法人食品工業發展研究所檢驗結果，驗出塑 化劑0.56ppm ，爰依農產品生產及驗證管理法第24條第1 項第4 款規定處3 萬元以上15萬元以下罰鍰，並得按次處 罰。 （二）本案經函請該公司於105 年9 月8 日至本府陳述意見，依 據訪談紀錄，該公司表示本案產品進口時已經通過檢驗並 取得有機標示同意文件字號，後續通知廠商下架，不再進 口此產品並依法處理。 （三）經查行政院農業委員會農糧署105 年10月28日農糧資字第 1051019842號函釋說明三：「至旨揭『精釀卡本內蘇維濃 有機紅葡萄酒』及『德麗莎有機羅勒特級初搾橄欖油』等 產品檢出塑化劑後續裁處一節，請貴局參依行政院農業委 員會105 年8 月3 日農授糧字第1050227312號函（副本諒 達）辦理。」，次查行政院農業委員會105 年8 月3 日農 授糧字第1050227312號函釋意旨：按本法第13條規定，依 本法意旨係以農產品經營業者為規範對象，則其有機農產 品、農產加工品一旦檢驗出含有化學農藥、化學肥料、動 物用藥品或其他化學品，尚不論是否係鄰田污染造成或第 三人之行為所致，農產品經營業者即涉及違反上開規定， 應依同法第24條第1 項第4 款規定予以處罰。依據農委會 106 年1 月12日農訴字第1050730476號函略以：「（略） ... 是以原告對於進口之系爭產品，即負有注意該產品不 得含有塑化劑殘留之法定義務，非得以系爭產品獲國外驗 證及國內審查合格即可免除其注意義務。原告按其情節應 注意、能注意而不注意進口之係爭產品含有塑化劑DBP ， 實難謂無過失。... （略）... 所訴尚難執為本案免罰之 論據。從而原處分機關衡酌其違規情節裁處原告最低罰鍰 3 萬元罰鍰，於法並無不合，原處分應予維持。」。 （四）綜上，本案「德麗莎有機羅勒特級初搾橄欖油」產品，經 送財團法人食品工業發展研究所檢驗出塑化劑0.56ppm ， 確已違反農產品生產及驗證管理法第13條規定，依據農產 品生產及驗證管理法第24條第1 項第4 款規定，裁處原告 法定最低罰鍰3 萬元，應無不當。 （五）被告並聲明： 1、原告之訴駁回。 2、訴訟費用由原告負擔。 四、緣臺北市政府產業發展局於105 年5 月12日派員至「惠康百 貨股份有限公司」抽檢原告以有機名義進口販賣之系爭產品 （進口農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件字號：有機 農糧入字第000-0000-00000號），經送交財團法人食品工業 發展研究所檢驗，驗出含有非經中央主管機關公告許可之鄰 苯二甲酸酯類塑化劑「DBP 」：0.56ppm 、「DEPH」：1.76 ppm 、「DINP」：1.54ppm 、「DIDP」：0.69ppm 一節，業 為原告所不爭執，且有臺北市政府產業發展局105 年8 月3 日北市產業農字第10531835400 號函影本1 紙、有機農糧（ 加工）產品抽檢紀錄表影本1 紙、現場照片5 紙、新北市政 府違反「農產品生產及驗證管理法」案件紀錄影本1 份、進 口農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件影本1 紙、財團 法人食品工業發展研究所委託試驗報告書影本1 紙（見本院 卷第44頁至第53頁、第66頁、第71頁、第72頁）附卷可稽； 則二造之爭點厥係：（一）以有機名義進口販賣之系爭產品 經檢驗出含鄰苯二甲酸酯類塑化劑，是否違反農產品生產及 驗證管理法第13條之規定？（二）原處分是否有原告所指違 反「信賴保護原則」之情事？（三）本件是否具備責任條件 ？ 五、本院之判斷： （一）按「為提升農產品與其加工品之品質及安全，維護國民健 康及消費者之權益，特制定本法。」、「本法所稱主管機 關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府 ；在縣（市）為縣（市）政府。」、「本法用詞，定義如 下：一、農產品：指利用自然資源、農用資材及科技，從 事農作、森林、水產、畜牧等產製銷所生產之物。二、有 機農產品：指在國內生產、加工及分裝等過程，符合中央 主管機關訂定之有機規範，並經依本法規定驗證或進口經 審查合格之農產品。三、農產品經營業者：指以生產、加 工、分裝、進口、流通或販賣農產品、農產加工品為業者 。」、「進口農產品、農產加工品須經中央主管機關公告 之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證 及中央主管機關之審查，始得以有機名義販賣。」、「有 機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、化學肥料、動 物用藥品或其他化學品。但經中央主管機關公告許可者， 不在此限。」、「主管機關為確保農產品及其加工品符合 本法規定，得派員進入農產品經營業者之生產、加工、分 裝、貯存及販賣場所，執行檢查或抽樣檢驗，任何人不得 拒絕、規避或妨礙。主管機關為前項檢查或抽樣檢驗，得 要求前項場所之經營業者提供相關證明及紀錄。經檢查或 檢驗之結果不符本法規定之農產品及其加工品，主管機關 除依本法規定處罰外，得禁止其運出第一項所定場所，並 得命其限期改善、回收、銷毀或為其他適當之處置。主管 機關應依特定農產品及其加工品之不同性質，分別訂定最 短抽檢時間。」、「農產品經營業者有下列行為之一者， 處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並得按次處罰： 四、違反第十三條規定使用化學農藥、化學肥料、動物用 藥品或其他化學品。」，農產品生產及驗證管理法第1 條 、第2 條、第3 條第1 款、第2 款、第3 款、第6 條第1 項、第13條、第14條、第24條第1 項第4 款分別定有明文 ；次按「行政院農業委員會（以下簡稱本會）為強化有機 農產品及有機農產加工品之安全管理，並就其檢查及抽樣 檢驗結果之處置，建立明確規範，俾落實農產品生產及驗 證管理法（以下簡稱本法）第十四條第三項之規定，特訂 定本要點。」、「有機農產品、有機農產加工品經檢查或 抽樣檢驗結果認不符本法規定而首次查獲者，依其違規情 節按本法規定裁處農產品經營業者法定罰鍰最低額；一年 內再次違反本法規定者，依前次罰鍰金額加重二分之一， 並得按次累計。但不得逾法定罰鍰最高額。」，有機農產 品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果處置作業要點第 1 點、第2 點分別亦有明文；再按「違反行政法上義務之 行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人 或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反 行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人 或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推 定為該等組織之故意、過失。」，行政罰法第7 條亦有明 定，準此以觀，違反行政法上義務之行為，縱非出於故意 而係出於過失，仍應予以處罰，而所謂故意，係指行為人 對於構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人 對於構成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本 意者而言；所謂過失則係指行為人雖非故意，但按其情節 應注意，並能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規 之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言（參照最 高行政法院98年度判字第1374號判決）。 （二）經查： 1、緣臺北市政府產業發展局於105 年5 月12日派員至「惠康 百貨股份有限公司」抽檢原告以有機名義進口販賣之系爭 產品（進口農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件字號 ：有機農糧入字第000-0000-00000號），經送交財團法人 食品工業發展研究所檢驗，驗出含有鄰苯二甲酸酯類塑化 劑「DBP 」：0.56ppm 、「DEPH」：1.76ppm 、「DINP」 ：1.54ppm 、「DIDP」：0.69ppm 一節，業如前述，是被 告認原告為農產品經營業者，其以有機名義進口販賣之系 爭產品使用非經中央主管機關公告許可之塑化劑，乃以原 處分裁處原告3 萬元（法定最低罰鍰金額），揆諸前開規 定，依法洵屬有據。 2、雖原告執前揭情詞而為主張；惟查： ⑴按農產品生產及驗證管理法第13條之立法理由謂：「有機 農業之精神，係強調遵守自然資源循環永續利用原則，維 護水土資源保育與生態環境平衡，以達到生產自然安全農 產品之目標，爰規定除經中央主管機關公告許可者外，有 機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、化學肥料、動 物用藥品或其他化學品。」等語，所謂「不得使用」乃屬 禁止規定，故為維護上開有機農業之精神，達到生產自然 安全農產品之目標，並未區分有機農產品、農產加工品含 不得使用之化學品係緣自何種途徑而含有？是否由於包裝 材料或容器所析出而摻入？是微論原告所稱因瓶蓋之塑膠 材質墊片致塑化劑游離至系爭產品中一事，並未舉證以實 其說；況且縱然所述屬實，亦屬因容器析出而摻入，致其 以有機名義進口販賣之系爭產品含塑化劑，當仍屬違反「 不得使用」之上開規定無訛，此亦不因其所稱因含量甚微 （低於企業監測塑化劑指標值）而無害於人體健康而無農 產品生產及驗證管理法第13條、第24條第1 項第4 款之違 法構成要件該當。 ⑵農產品生產及驗證管理法係為維護國民健康及消費者權益 而制定，此觀該法第1 條規定自明，而為達此立法目的， 該法第6 條規定凡進口之農產品、農產加工品欲以有機名 義販賣者，除須經中央主管機關公告之國家或國際有機認 證機構（組織）認證之驗證機構驗證外，並應經中央主管 機關即行政院農業委員會之審查。又行政院農業委員會於 審查時，依進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法第 6 條規定，得要求申請人檢附樣品進行檢查或檢驗，檢驗 結果未符合農產品生產及驗證管理法第13條規定者，駁回 申請；至於未經行政院農業委員會要求檢附樣品檢查或檢 驗者，縱經行政院農業委員會同意以有機名義販賣，申請 人仍應符合農產品生產及驗證管理法第13條規定，不因取 得行政院農業委員會准許以有機名義販賣之許可，脫免其 （後續）確保產品無違反農產品生產及驗證管理法第13條 規定而使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學 品之行政法上義務，因之，農產品生產及驗證管理法第14 條第1 項乃另規定主管機關得派員進入農產品經營業者之 分裝、貯存及販賣場所，執行檢查或抽樣檢驗。據此，足 知，農產品生產及驗證管理法為維護國民健康及消費者權 益，係同時採取事前管制（即該法第6 條規定）與事後追 懲（即該法第14條第1 項規定）等機制，自不能片面以信 賴驗證機構之驗證或行政院農業委員會之審查，主張「信 賴保護原則」，否則農產品生產及驗證管理法第14條第1 項之抽查機制豈不形同虛設？ ⑶前揭農產品生產及驗證管理法第6 條第1 項規定進口農產 品、產加工品經中央主管機關公告之國家或國際有機認證 機構（組織）認證之驗證機構驗證及我國中央主管機關審 查同意，僅為得以有機名義販賣之前題，農產品經營業者 依同法第13條規定，對於其進口之有機農產品、農產加工 品仍負有擔保其不含有塑化劑之行政法上義務，並非得以 經同意以有機名義販賣即可免除其注意義務，且衡情亦非 不能注意（尤其苟如原告主張係因系爭產品瓶蓋墊片〈塑 膠材質〉之設計所致），是原告之代表人、管理人、其他 有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員就此 違法事實縱無故意，亦難謂無過失可言，則依前揭行政罰 法第7 條之規定，原告當具責任條件而應予處罰。 六、綜上所述，原告起訴所為主張核無足採，是被告以原告違反 農產品生產及驗證管理法第13條之規定，爰依同法第24條第 1 項第4 款之規定，以原處分裁處原告罰鍰3 萬元（法定最 低罰鍰金額），雖其於原處分誤（漏）載系爭產品所含塑化 劑僅0.56ppm ，然尚不影響本件法律之適用及裁處之結果， 故仍應認其並無違誤，而訴願決定遞予維持，亦無不合。原 告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 附此敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。 中 華 民 國 106 年 4 月 27 日 行政訴訟庭 法 官 陳鴻清 上為正本照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可 認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應 於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均 須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上 訴），並繳納上訴費新臺幣3,000 元。 書記官 彭姿靜 中 華 民 國 106 年 4 月 27 日