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臺灣新北地方法院行政訴訟判決　　　　　 106年度簡字第36號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　106年5月26日辯論終結 原　　　告　一語堂國際貿易有限公司 代　表　人　朱麗萍 訴訟代理人　周君達律師 被　　　告　新北市政府 代　表　人　朱立倫（市長） 訴訟代理人　林祐村 上列當事人間農產品生產及驗證管理法事件，原告不服行政院農 業委員會中華民國106年1月11日農訴字第1050730477號訴願決定 ，提起行政訴訟，本院判決如下： 主 文 原告之訴駁回。 訴訟費用由原告負擔。 事實及理由 壹、程序事項： 本件為原告不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額 為新臺幣（下同）3 萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法 第229條第1項、第2項第2款等規定，應以地方法院行政訴訟 庭為第一審管轄法院，並應適用簡易訴訟程序。 貳、實體部分： 一、事實概要： 緣臺北市政府產業發展局於民國105年5月25日派員至址設臺 北市○○區○○路○○號1 樓之「統健實業股份有限公司」（ 下稱統健公司），辦理有機農產品及其加工品查驗，而抽驗 原告進口販賣之「精釀卡本內蘇維濃有機紅葡萄酒」（進口 農糧產品及農糧加工品有機標示同意文件字號：有機農糧入 字第000-0000-00000號，下稱系爭產品。），經送交財團法 人食品工業發展研究所檢驗結果，驗出含有塑化劑「DBP 」 0.42ppm後，乃移由被告處理。嗣經被告所屬農業局於105年 9月8日訪談原告並製作訪談紀錄後，審認原告所進口販賣之 系爭產品係經驗證之有機農產品，使用非經中央主管機關公 告許可之塑化劑，違反農產品生產及驗證管理法第13條規定 ，乃依同法第24條第1項第4款規定，以105年9月29日新北府 農牧字第1051843287號函裁處原告3 萬元罰鍰（下稱原處分 ）。原告不服，提起訴願遭決定駁回，因而向本院提起本件 行政訴訟。 二、本件原告主張： ㈠原告所進口販售之系爭產品未有直接添加、使用化學農藥、 化學肥料、動物用藥品或其他化學品，並無違反農產品生產 及驗證管理法等規定，故原處分有不法或不當之處。 ⒈按「有機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、化學肥 料、動物用藥品或其他化學品。但經中央主管機關公告許 可者，不在此限。」農產品生產及驗證管理法第13條定有 明文。查，系爭產品經送驗財團法人食品工業發展研究所 檢驗，驗出塑化劑0.42ppm（parts per million即百萬分 率，縮寫作ppm ，定義為百萬分之一，lppm即是一百萬分 之一），故被告認為原告有違反農產其生產及驗證管理法 第13條之規定，並依同法第24條規定處以罰鍰3 萬元云云 。 ⒉惟，原告之系爭產品並未有使用化學農藥、化學肥料、動 物用藥品或其他化學品，蓋系爭產品業經我國中央主管機 關認可之國際有機認證機構核發許可證明，且經我國主管 機關發給有機產品證明。系爭產品固經財團法人食品工業 發展研究所檢驗出非常低劑量之塑化劑（DBP：0.42ppm， 其餘未檢出），然該檢出結果並無法證明系爭產品有直接 使用上開化學品，不違反同法第13條規定。又其檢出具有 極微量塑化劑之原因，可能係由於該產品瓶蓋墊片（塑膠 材質）之設計所致，且該等驗出之劑量並無害於人體健康 ，仍在國際標準容許範圍內。 ⑴查「本辦法依農產品生產及驗證管理法第6條第2項規定 訂定之。」進口有機農產品及有機農產加工品管理辦法 第1條定有明文，而參照農產品生產及驗證管理法第6條 規定：「進口農產品、農產加工品須經中央主管機關公 告之國家或國際有機認證機構（組織）認證之驗證機構 驗證及中央主管機關之審查，始得以有機名義販賣。前 項進口有機農產品、農產加工品之申請條件、審查程序 、標示方式及相關管理之辦法，由中央主管機關會同相 關機關定之。」，可知關於我國進口有機農產品、有機 農產加工品，凡經由我國中央主管機關公告認可之國家 或國際認證機構驗證後，即得於國內以有機名義販售。 ⑵次按「進口農產品、農產加工品以有機名義販賣者，進 口業者於販賣前，應填具申請書及檢附下列文件二份， 向中央主管機關申請審查：一、公司或商業登記證明文 件影本。二、進口農產品、農產加工品經有機驗證之證 明文件。三、進口報單之進口證明聯影本。四、其他經 中央主管機關指定之文件。」及「為辦理第四條之審查 ，中央主管機關認有必要時，得要求申請人檢附樣品進 行檢查或檢驗。」，進口有機農產品及有機農產加工品 管理辨法第4 條第1項及第6條定有明文。本案，中央主 管機關具體審核相關文件及系爭產品後，便給予核准而 並未駁回原告之申請。即系爭產品領有我國中央主管機 關核發之有機證明文件，屬於得合法以有機產品名義在 國內銷售之產品。 ⑶又，今在中央主管機關（行政院農糧署）許可原告之系 爭產品於市面上以有機名義販售後，臺北市政府產業發 展局另委託財團法人食品工業發展研究所檢驗系爭產品 ，認為檢出有塑化劑0.42ppm ，致使被告命系爭產品全 面下架且裁罰3 萬元罰鍰。主觀機關如此反覆之作法， 實令身為業者之原告無所適從，有違明確性及信賴保護 原則。理由如下： ①系爭產品系爭國際有機認證機構檢驗合格之產品，而 該國際機構亦係我國中央主管機關認同者，則原告當 得將系爭產品以有機名義於國內販售。惟今我國中央 主管機關既已認同國際機構之有機標準，竟在核發許 可並同意業者以有機名義販售合法商品後，再行以國 內機關制定之較嚴格標準予以審查，使業者將已販售 之有機產品強行下架，令業者甚感錯愕。 ②此外，我國政府一面同意國際有機標準，另一面又制 定較一般國際有機標準明顯嚴格之作法；先行依我國 認可之國際有機標準同意業者以有機名義販售後，再 依國內另行制定之標準命業者下架並裁罰之作法，對 於業者即原告甚不公平，甚至有違反信賴保護原則。 蓋原告係信賴主管機關依法核發之有機認證，始將系 爭產品上架以有機名義販售，但事後被告又以與我國 所認可之國際標準不同之其他標準審核，認定系爭產 品不得標示有機字樣而命全面下架，造成業者更大損 害（更改標示、通路罰款、下架及重新上架等費用） ，不符信賴保護原則。 ⑷況，系爭產品固有檢出有塑化劑DBP0.42ppm，但該檢出 之數值亦低於我國衛福部食藥署公告降低食品中塑化劑 含量之企業指引所提出之附表：「企業監測塑化劑指標 」所表明之數值（飲料類：DBP:0.5ppm），實難認為有 全面下架及受罰鍰之必要。且就該檢出結果可知，系爭 產品之塑化劑含量甚低，絕非於產品製程中非法添加塑 化劑（否則無法獲取國際有機認證機構之核可）。另參 酌系爭產品之容器之瓶蓋設計，為加壓密閉與使用之便 利性而加上塑膠材質墊片與引流蓋，故有致少量塑化劑 游離至產品中之高度可能，而非系爭產品直接有添加塑 化劑等。且該產品驗出之塑化劑劑量甚低，一般人亦不 會於同日大量飲用酒品，實無害於人體健康，應屬於容 許範圍。 ⒊準此，系爭產品既已經由我國主管機關認可之國際有機認 證機構查驗合格並發給有機證明，且亦經我國主管機關發 給有機證書，原告當信賴該等依法核發之證明文件而得合 法以有機名義於我國國內市場販售。今被告以遠高於中央 主管機關認同之國際有機驗證機構標準，命原告將系爭產 品下架並課以罰鍰，實有違信賴保護原則，即原處分不具 合法性。 ㈡綜上所述，原告就系爭產品已確實經國際有機認證機構及我 國中央主管機構之認可，可證並未添加化學品而無違法之處 。今被告以明顯高於我國中央主管機關認可之國際有機檢驗 標準值之基準，認定系爭產品不符合有機產品資格，命系爭 產品全面下架及課以罰鍰，實有違信賴保護原則。又，該等 標準實無法和國際標準接軌，對進口商（原得以有機名義上 架，後經命不得以有機名義販售而下架）、消費者（無法購 買經國際認證之有機產品，且有機產品之選擇性銳減）來說 都是一大損失，且微量之塑化劑並非有害於人體健康，應屬 合法容許範圍，故禁止該等產品以有機名義販售實應非相關 法律之立法目的。本件被告認原告仍有違反農產品生產及驗 證管理法第13條，並裁處罰鍰3 萬元，實有違誤，訴願決定 未予糾正，亦有未合。 ㈢原告並聲明： ⒈訴願決定及原處分均撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。 三、被告則答辯： ㈠查農產品生產及驗證管理法第13條規定：「有機農產品、農 產加工品不得使用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他 化學品。但經中央主管機關公告許可者，不在此限。」，該 公司販售之「精釀卡本內蘇維濃有機紅葡萄酒」產品，經送 財團法人食品工業發展研究所檢驗結果，驗出塑化劑0.42pp m，爰依同法第24條第1項第4款規定處3萬元以上15萬元以下 罰鍰，並得按次處罰。 ㈡本案經函請該公司於105 年9月8日至本府陳述意見，依據訪 談紀錄，該公司表示本案產品進口時已經通過檢驗並取得有 機標示同意文件字號，後續通知廠商下架，同時向國外供應 商反應，不再進口此產品。 ㈢經查：行政院農業委員會農糧署105年10月28日農糧資字第1 051019842 號函釋說明三：「至旨揭『精釀卡本內蘇維濃有 機紅葡萄酒』及『德麗莎有機羅勒特級初榨橄欖油』等產品 檢出塑化劑後續裁處一節，請貴局參依行政院農業委員會10 5年8月3日農授糧字第1050227312 號函（副本諒達）辦理。 」，次查行政院農業委員會105年8月3日農授糧字第1050227 312號函釋意旨，按本法第13 條規定，依本法意旨係以農產 品經營業者為規範對象，則其有機農產品、農產加工品一旦 檢驗出含有化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品 ，尚不論是否係鄰田污染造成或第三人之行為所致，農產品 經營業者即涉及違反上開規定，應依同法第24條第1項第4款 規定予以處罰。依據訴願決定略以：「（略）....是以訴願 人對於進口之系爭產品，即負有注意該產品不得含有塑化劑 殘留之法定義務，非得以系爭產品獲國外驗證及國內審查合 格即可免除其注意義務。訴願人按其情節應注意、能注意而 不注意進口之系爭產品含有塑化劑DBP，實難謂無過失。... （略）....所訴尚難執為本案免罰之論據。從而原處分機關 衡酌其違規情節裁處訴願人罰鍰3 萬元罰鍰，於法並無不合 ，原處分應予維持。」。 ㈣綜上，本案「精釀卡本內蘇維濃有機紅葡萄酒」產品，經送 財團法人食品工業發展研究所檢驗出塑化劑0.42ppm ，確已 違反農產品生產及驗證管理法第13條規定，依據同法第24條 第1項第4款規定，裁處原告法定最低罰鍰3 萬元，應無不當 。 ㈤被告並聲明： ⒈原告之訴駁回。 ⒉訴訟費用由原告負擔。 四、緣臺北市政府產業發展局於105年5月25日派員至統健公司， 辦理有機農產品及其加工品查驗，而抽驗原告以有機農產品 名義進口販賣之系爭產品（進口農糧產品及農糧加工品有機 標示同意文件字號：有機農糧入字第000-0000-00000號）， 經送交財團法人食品工業發展研究所檢驗結果，驗出含有非 經中央主管機關公告許可之塑化劑「DBP」0.42ppm乙節，業 為原告所不爭執，且有臺北市政府產業發展局105 年8月3日 北市產業農字第10531835500 號函、有機農糧（加工）產品 抽檢紀錄表、系爭產品照片、新北市政府違反農產品生產及 驗證管理法案件紀錄、原處分書、行政院農業委員會農糧署 104 年12月18日農糧授北字第1041112641號函、進口農糧產 品及農糧加工品有機標示同意文件、國際有機認證機構認證 文件、財團法人食品工業發展研究所委託試驗報告書、訴願 決定書、行政院農業委員會農糧署105 年10月28日農糧資字 第1051019842號函附卷可稽（見本院卷第46至第78頁）；則 二造之爭點厥係：㈠以有機名義進口販賣之系爭產品經檢驗 出含鄰苯二甲酸酯類塑化劑，是否違反農產品生產及驗證管 理法第13條之規定？㈡原處分是否有原告所指違反「信賴保 護原則」之情事？㈢本件是否具備責任條件？ 五、本院之判斷： ㈠按「為提升農產品與其加工品之品質及安全，維護國民健康 及消費者之權益，特制定本法。」、「本法所稱主管機關： 在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣 （市）為縣（市）政府。」、「本法用詞，定義如下：一、 農產品：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森 林、水產、畜牧等產製銷所生產之物。二、有機農產品：指 在國內生產、加工及分裝等過程，符合中央主管機關訂定之 有機規範，並經依本法規定驗證或進口經審查合格之農產品 。三、農產品經營業者：指以生產、加工、分裝、進口、流 通或販賣農產品、農產加工品為業者。」、「進口農產品、 農產加工品須經中央主管機關公告之國家或國際有機認證機 構（組織）認證之驗證機構驗證及中央主管機關之審查，始 得以有機名義販賣。」、「有機農產品、農產加工品不得使 用化學農藥、化學肥料、動物用藥品或其他化學品。但經中 央主管機關公告許可者，不在此限。」、「主管機關為確保 農產品及其加工品符合本法規定，得派員進入農產品經營業 者之生產、加工、分裝、貯存及販賣場所，執行檢查或抽樣 檢驗，任何人不得拒絕、規避或妨礙。主管機關為前項檢查 或抽樣檢驗，得要求前項場所之經營業者提供相關證明及紀 錄。經檢查或檢驗之結果不符本法規定之農產品及其加工品 ，主管機關除依本法規定處罰外，得禁止其運出第一項所定 場所，並得命其限期改善、回收、銷毀或為其他適當之處置 。主管機關應依特定農產品及其加工品之不同性質，分別訂 定最短抽檢時間。」、「農產品經營業者有下列行為之一者 ，處新臺幣三萬元以上十五萬元以下罰鍰，並得按次處罰： 四、違反第十三條規定使用化學農藥、化學肥料、動物用藥 品或其他化學品。」，農產品生產及驗證管理法第1條、第2 條、第3條第1款、第2款、第3款、第6條第1項、第13條、第 14條、第24條第1項第4款分別定有明文；次按「行政院農業 委員會（以下簡稱本會）為強化有機農產品及有機農產加工 品之安全管理，並就其檢查及抽樣檢驗結果之處置，建立明 確規範，俾落實農產品生產及驗證管理法（以下簡稱本法） 第十四條第三項之規定，特訂定本要點。」、「有機農產品 、有機農產加工品經檢查或抽樣檢驗結果認不符本法規定而 首次查獲者，依其違規情節按本法規定裁處農產品經營業者 法定罰鍰最低額；一年內再次違反本法規定者，依前次罰鍰 金額加重二分之一，並得按次累計。但不得逾法定罰鍰最高 額。」，有機農產品及有機農產加工品檢查及抽樣檢驗結果 處置作業要點第1點、第2點分別亦有明文；再按「違反行政 法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設 有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組 織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權 之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失， 推定為該等組織之故意、過失。」，行政罰法第7 條亦有明 定，準此以觀，違反行政法上義務之行為，縱非出於故意而 係出於過失，仍應予以處罰，而所謂故意，係指行為人對於 構成違規之事實，明知並有意使其發生者，或行為人對於構 成違規之事實，預見其發生而其發生並不違背其本意者而言 ；所謂過失則係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並 能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規之事實，雖預 見其能發生而確信其不發生者而言（參照最高行政法院98年 度判字第1374號判決）。 ㈡經查： ⒈臺北市政府產業發展局於105年5月25日派員至統健公司， 辦理有機農產品及其加工品查驗，而抽驗原告以有機農產 品名義進口販賣之系爭產品（進口農糧產品及農糧加工品 有機標示同意文件字號：有機農糧入字第000-0000-00000 號），經送交財團法人食品工業發展研究所檢驗結果，驗 出含有非經中央主管機關公告許可之塑化劑「DBP」0.42p pm乙節，業如前述，是被告認原告為農產品經營業者，其 以有機名義進口販賣之系爭產品使用非經中央主管機關公 告許可之塑化劑，乃以原處分裁處原告3 萬元罰鍰（法定 最低罰鍰金額），揆諸前開規定，依法洵屬有據。 ⒉雖原告執前揭情詞而為主張；惟查： ⑴按農產品生產及驗證管理法第13條之立法理由謂以：「 有機農業之精神，係強調遵守自然資源循環永續利用原 則，維護水土資源保育與生態環境平衡，以達到生產自 然安全農產品之目標，爰規定除經中央主管機關公告許 可者外，有機農產品、農產加工品不得使用化學農藥、 化學肥料、動物用藥品或其他化學品。」等語，所謂「 不得使用」乃屬禁止規定，故為維護上開有機農業之精 神，達到生產自然安全農產品之目標，並未區分有機農 產品、農產加工品含不得使用之化學品係緣自何種途徑 而含有？是否由於包裝材料或容器所析出而摻入？是微 論原告所稱因瓶蓋之塑膠材質墊片致塑化劑游離至系爭 產品中一事，並未舉證以實其說；況且縱然所述屬實， 亦屬因容器析出而摻入，致其以有機名義進口販賣之系 爭產品含塑化劑，當仍屬違反「不得使用」之上開規定 無訛，此亦不因其所稱因含量甚微（低於企業監測塑化 劑指標值）而無害於人體健康，即無農產品生產及驗證 管理法第13條、第24條第1項第4款之違法構成要件該當 。 ⑵農產品生產及驗證管理法係為維護國民健康及消費者權 益而制定，此觀該法第1 條規定自明，而為達此立法目 的，該法第6 條規定凡進口之農產品、農產加工品欲以 有機名義販賣者，除須經中央主管機關公告之國家或國 際有機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證外，並應 經中央主管機關即行政院農業委員會之審查。又行政院 農業委員會於審查時，依進口有機農產品及有機農產加 工品管理辦法第6 條規定，得要求申請人檢附樣品進行 檢查或檢驗，檢驗結果未符合農產品生產及驗證管理法 第13條規定者，駁回申請；至於未經行政院農業委員會 要求檢附樣品檢查或檢驗者，縱經行政院農業委員會同 意以有機名義販賣，申請人仍應符合農產品生產及驗證 管理法第13條規定，不因取得行政院農業委員會准許以 有機名義販賣之許可，脫免其（後續）確保產品無違反 農產品生產及驗證管理法第13條規定而使用化學農藥、 化學肥料、動物用藥品或其他化學品之行政法上義務， 因之，農產品生產及驗證管理法第14條第1 項乃另規定 主管機關得派員進入農產品經營業者之分裝、貯存及販 賣場所，執行檢查或抽樣檢驗。據此，足知，農產品生 產及驗證管理法為維護國民健康及消費者權益，係同時 採取事前管制（即該法第6 條規定）與事後追懲（即該 法第14條第1 項規定）等機制，自不能片面以信賴驗證 機構之驗證或行政院農業委員會之審查，主張「信賴保 護原則」，否則農產品生產及驗證管理法第14條第1 項 之抽查機制豈不形同虛設？ ⑶前揭農產品生產及驗證管理法第6條第1項規定進口農產 品、農產加工品須經中央主管機關公告之國家或國際有 機認證機構（組織）認證之驗證機構驗證及中央主管機 關之審查，始得以有機名義販賣之前提，農產品經營業 者依同法第13條規定，對於其進口之有機農產品、農產 加工品仍負有擔保其不含有塑化劑之行政法上義務，並 非得以經同意以有機名義販賣即可免除其注意義務，且 衡情亦非不能注意（尤其苟如原告主張係因系爭產品瓶 蓋墊片〈塑膠材質〉之設計所致），是原告之代表人、 管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人 或從業人員就此違法事實縱無故意，亦難謂無過失可言 ，則依前揭行政罰法第7 條之規定，原告當具責任條件 而應予處罰。 六、綜上所述，原告起訴所為主張核無足採，是被告以原告違反 農產品生產及驗證管理法第13條之規定，爰依同法第24條第 1項第4款規定，以原處分裁處原告罰鍰3 萬元（法定最低罰 鍰金額），於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。 原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回 。 七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 附此敘明。 八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第 236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。 中 華 民 國 106 年 6 月 16 日 行政訴訟庭 法 官 潘 長 生 上為正本照原本作成。 如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表 明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可 認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應 於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均 須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上 訴），並繳納上訴費新臺幣3,000 元。 書記官 張文泉 中 華 民 國 106 年 6 月 16 日