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臺灣新竹地方法院行政訴訟判決　　　　　　105年度簡字第7號 　　　　　　　　　　　　　　　　　　105年8月31日辯論終結 原　　　告　何宗義 被　　　告　新竹縣政府 代　表　人　邱鏡淳 訴訟代理人　羅紫瑄 訴訟代理人　吳成德 上列當事人間森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國 104年12月25日農訴字第1040726145號訴願決定，提起行政訴訟 ，本院判決如下： 主 文 訴願決定及原處分均撤銷。 訴訟費用由被告負擔。 事實及理由 一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標 的金額為新臺幣（下同）12萬元，係在40萬元以下，依行政 訴訟法第229條第1項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以 地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。 二、事實概要： 「原告乃坐○○○鄉○○段義興小段671地號之土地（以下 簡稱系爭土地）之地上權人」，系爭土地乃屬於山坡地保新 竹縣○○鄉○○段○○○段000地號，系爭土地經民眾檢舉 疑似未經申請森林產物伐採而盜伐及擅罰，經尖石鄉公所農 業課於104年4月28日辦理現場會勘，發現系爭土地上所種植 之青剛櫟1株、楠木6株，疑似遭人盜砍，尖石鄉公所於104 年5月1日尖鄉農字第1043001053號函文新竹縣政府辦理複核 ，經新竹縣政府於7月2日派員前往系爭土地進行會勘確認確 有上開盜砍之事實，而以原告違反森林法第45條規定，依據 同法第56條規定以104年7月2日府原經字第1040099333號處 分書裁處罰鍰新臺幣12萬元，原告提起訴願，為行政院農業 委員會於104年12月25日農訴字第1040726145號訴願決定駁 回後，提起本件行政訴訟。 三、原告主張略以： （一）原告在坐○○○鄉○○段義興小段671地號之土地（以下 簡稱系爭土地）設定登記有地上權，然系爭土地屬山坡地 保育區，其上種植有楠木類林木，因於民國104年3月、4 月間（詳細時間不詳），系爭土地上所種植之青剛櫟1株 、楠木6株胸徑約30至60公分，遭不明人士盜砍，林木樹 幹皆不在現場，餘留樹頭等情，原告之鄰地所有權人發現 遭盜砍之上情後告知原告，但因鄰地所有權人當下立即告 知原告要報警處理，原告實無必要重複向警方報案或向新 竹縣尖石鄉公所（下簡稱尖石鄉公所）舉報遭人盜砍之事 ，未料新竹縣政府於104年6月25日府原經字第1040086729 號函通知原告於104年7月2日上午9時30分於尖石鄉公所集 合後至現場執行檢測工作，但因原告遲至翌日（3日）方 才收到前開新竹縣政府函文，此乃新竹縣政府「發文」及 「郵寄」之延誤所致，此可歸責之事由不在原告，原告並 非故意拒絕到場，而經新竹縣政府於104年7月2日派員會 同相關單位人員至現場勘查，發現系爭土地現場確有未經 核可伐採青剛櫟1株、楠木6株，林木樹幹皆已不在現場， 餘留樹頭等情，然新竹縣政府未進一步詳細查證是否確有 遭人「盜砍」之違法情事，更未進一步向原告查明為何於 104年7月2日上午未準時在尖石鄉公所集合前往現場執行 檢測工作，顯然新竹縣政府未盡調查之能事，被告據此認 定原告確有系爭違法情事，似有過於草率。 （二）雖系爭土地上確有青剛櫟1株、楠木6株，林木樹幹皆已不 在現場，餘留樹頭等情，此部分原告並不爭執，然縱有上 開事實亦無積極證據足認為原告盜伐。此外，原告乃因新 竹縣政府「發文」及「郵寄」之延誤造成無法準時前往現 場執行檢測，不能逕以原告「未到場配合勘查」而作為不 利原告之認定。 （三）另，原告曾因系爭土地上有麻布樹枯木1 棵已影響其他林 木之成長，及原告、原告家人之安全，因此將之以手鋸方 式將早已枯死之麻布樹砍伐，並將樹幹倒放在系爭土地上 ，雖新竹縣政府於104年7月2 日至現場勘查時並未發現上 情，但由原告將樹幹倒放於系爭土地而未將之銷毀之行為 亦可見原告並無違反森林法之情事。並聲明：1.訴願決定 及原處分均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。 四、被告答辯略以： 原告（答辯狀內容均誤繕為訴願人）於104年5月9日及104 年6月7日於調查筆錄中陳述僅砍伐麻布樹1 株，否認伐採 青剛櫟1株、楠木類6株，然經尖石鄉公所及被告現場檢測 ，並未發現有前述砍伐麻布樹樹頭，僅發現遭砍伐楠木類 樹頭，且縱果如原告所述其發現所屬土地上之地上物遭不 明人士伐採，然當事人至新竹縣警察局橫山分局製作2次 筆錄皆未報案失竊林木實有違常理，故原告辯稱顯無足取 。被告積極辦理獎勵輔導造林、全民造林、林產物伐採林 木申請案等業務而言，林產物伐採雖為原住民地區林農主 要經濟來源之一，仍應遵守相關規定辦理林產物伐採計畫 ，原告未依規定擅自伐採，被告依規定處以罰鍰，認事用 法並無違誤。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用 由原告負擔。 五、兩造爭執之要點： 本件如事實概要欄所述之經過事實，除後述爭點以外，餘為 兩造所不爭執，並有被告所提出之原處分書、訴願決定書、 送達證書、調查筆錄等資料附原處分卷、訴願決定卷及本院 卷可資為憑，復為兩造所不爭執，堪信為真實。則本件兩造 之爭點應為：（1）原告是否確有有砍伐青剛櫟1株、楠木6 株，被告機關裁罰12萬元有無理由？（2）被告機關追加（ 併案）原告砍伐麻布樹1株之行政處分事實理由，有無理由 ？ 六、本院之判斷： （一）森林法第45條第1項規定：「凡伐採林產物，應經主管機 關許可並經查驗，始得運銷；其伐採之許可條件、申請程 序、伐採時應遵行事項及伐採查驗之規則，由中央主管機 關定之。」第56條規定：「違反第9條、第34條、第36條 及第45條第1項之規定者，處12萬元以上60萬元以下罰鍰 。」 （二）行政機關對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實 ，倘所提出之證據不能確實證明違法事實之存在，其處罰 即不能認為合法，行政法院32年度判字第16號、39年度判 字第2號判例可資參照。又行政罰法第7條第1項規定：「 違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰 。」是主管行政機關依森林法第45條第1項、第56條規定 為罰鍰處分者，應就受處分人有森林法第45條第1項之違 法事實及其有故意或過失之責任條件負舉證之責。另認定 事實，須憑證據，不得出於臆測，此項證據法則，自為行 政訴訟所適用。．．．。」、「事實之認定，應憑證據， 為訴訟事件所適用之共通原則。行政罰之處罰，雖不以故 意為要件，然其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測 ，為裁判之基礎。」、「行政罰與刑罰之構成要件雖有不 同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認 定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或 刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則 為二者所應一致。」迭經最高行政法院61年判字第70號、 62年判字第402號、75年判字第309號判例闡釋在案。易言 之，違法事實應依證據認定之，無證據則不得以擬制推測 之方法，推定其違法事實，此為司法訴訟及行政程序適用 之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違法 事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即行政機 關對於人民違法事實之存在負有舉證責任，人民本無須證 明自己無違法事實。如調查所得證據不足以證明人民有違 法事實，即應為有利於人民之認定，更不必有何有利之證 據（最高行政法院98年度判字第494號判決意旨參照）。 準此，倘行政機關無法證明人民有法定之違章事實，即無 逕行處以行政罰之餘地（高雄高等行政法院92年度訴字第 817號判決意旨參照）。 （三）行政機關得否於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分之 理由，此一議題同時涉及原告訴訟上之防禦權、原告訴願 審級利益、行政法院審理範圍等問題。採可追補之理由主 要乃本於職權探知主義、訴訟經濟原則之考量，而允許行 政處分取得轉換之合法性，一方面藉由讓行政機關自行於 行政訴訟中追補原處分理由以協助法院達到更全面性之職 權調查、審酌與原處分相關之法律上、事實上理由；另一 方面亦本於訴訟經濟，亦即被告無庸於本訴被撤銷後，另 案再以新的理由為相同內容的行政處分，而原告亦得於本 訴中針對被告所提之理由一併進行攻防主張，達到紛爭解 決一次性之效果。然如前所述，因此追補行政處分理由之 議題，同時涉及不同層面之利益衡量，故如何兼顧行政處 分之妥適性、原告之訴訟防禦權、審級利益、訴訟經濟、 司法成本、行政行為成本、等便成為重要之考量依據。 （四）學說有提出追補行政處分之界限：一、必須維持行政處分 之同一性（不得變更行政處分之本質）：蓋若追補理由讓 原處分改變其本質，無疑形同允許行政法院取代行政機關 做成一個新的行政處分，有違權力分立。而所謂變更處分 本質之情況乃指1.因理由變更使行政處分具有不同之規制 標的。2.行政處分完全以不同的事實關係，甚至不同的法 律依據為基礎，且在實現原處分之原先目的以外之其他目 的。3.羈束處分因追加理由成為裁量處分。；二、必須在 訴訟標的之範圍內為之；三、必須在裁判基準時之前已經 存在之理由；四、不得侵害當事人（人民）之程序保障權 利。（以上有關追加補充行政處分理由之界限之內容整理 、參考自陳清秀行政訴訟法第7版553-559頁） （五）至於我國目前實務有採「有條件之肯定說」（如最高行政 法院94年度判字第481號、95年度判字第1810號、95年度 判字第2159號、96年度判字第354號、100年度判字第122 號、101年度判字第414號、102年度判字第95號判決、102 年度判字第788號等），「否定說」（如最高行政法院100 年度判字第736號、第1105號、第2126號）之不同見解。 而依據最高行政法院採取「有條件肯定說」之見解，縱允 許行政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由，應符合下 列要件：1.未改變行政處分之本質與結果（同一性）。2. 須為裁判基準時已存在之理由。3.無礙當事人之攻擊、防 禦（程序保障）。4.須由行政機關自行追補理由。 （六）原處分認定原告坐○○○鄉○○段義興小段671地號之土 地（以下簡稱系爭土地）設定登記有地上權，然系爭土地 屬山坡地保育區，其上種植有楠木類林木，於民國104年3 月、4月間（詳細時間不詳），系爭土地上所種植之青剛 櫟1株、楠木6株胸徑約30至60公分遭原告盜砍，其依據無 非為新竹縣政府警察局橫山分局員警於104年4月28日15時 會同尖石鄉公所農業課人員前往系爭土地勘查，發現系爭 土地上所種植之青剛櫟1株、楠木6株胸徑約30至60公分遭 人盜砍等情，而上情並有新竹縣政府警察局橫山分局函文 、調查筆錄、新竹縣違規採伐林產物現場會勘紀錄等在卷 可考（見原處分卷第16-23頁、27-29頁），並衡諸原告稱 對於系爭土地上發生盜砍之行為未積極加以報警處理，上 開反應實與常情相違，並據此以原處分裁處原告罰鍰，固 非無據。然查，依被告所提之上開證據僅能證明系爭土地 確有林木遭砍伐之情事，至於砍伐之行為人究為何人，尚 無從由上開證據直接證明之，更無從以上開證據逕推定為 原告所為。至被告雖辯稱若系爭土地果有第三人盜採，原 告卻未報警，有違常情，並據此推得被告應為盜伐之行為 人云云，然違法事實應依證據認定之，無證據則不得以擬 制推測之方法，推定其違法事實，此為司法訴訟及行政程 序適用之共通法則，故行政機關本應依職權調查證據以證 明違法事實之存在，始能據以對人民作成負擔處分，亦即 行政機關對於人民違法事實之存在負有舉證責任，人民本 無須證明自己無違法事實。如調查所得證據不足以證明人 民有違法事實，即應為有利於人民之認定，更不必有何有 利之證據。本件縱於原告所享有地上權之土地上查獲盜伐 之事實，然若僅以土地上有盜伐事實而卻未報警便逕自擬 制推測土地所有權人或使用人為違法行為人，此種擬制推 論似有過於寬鬆、失當及跳躍，蓋土地所有權人或使用權 人未報警之可能原因者眾多，若僅因無法提出未報警之理 由便逕自認定其為行為人，此種推論不僅甚為粗糙，且無 異自行降低法律所課以之舉證責任及程度，故被告仍應提 出客觀證據證明原告確為盜伐行為人方得對其依法予以裁 罰，故被告此一辯詞尚無足採。 （七）另雖被告辯稱：縱無證據證明原告有砍伐青剛櫟、楠木之 事實，然原告於調查中已自承未申請核准有砍伐麻布樹1 株，此一行為仍非適法，基於此理由仍可加以裁罰，並於 主張於本院追補此一理由云云。被告此一主張涉及於行政 訴訟追加、變更或補充行政處分之理由，然行政機關得否 於行政訴訟中追加、變更或補充行政處分之理由，如前所 述，我國目前實務有採「有條件之肯定說」，亦即允許行 政機關於行政訴訟中追補行政處分之理由，應符合下列要 件：1.未改變行政處分之本質與結果（同一性）。2.須為 裁判基準時已存在之理由。3.無礙當事人之攻擊、防禦（ 程序保障）。4.須由行政機關自行追補理由。查，原處分 係認定「原告未依森林法擬具原住民保留地造林林木伐採 跡地復舊計畫書送主管機關核定即擅自於本縣○○鄉○○ 段○○○段000 地號原住民保留地採伐楠木類」，而被告 於本院追補原告「採伐麻布樹1株」，首先，被告所追補 之採伐樹木種類已異於原處分裁罰之樹木種類，且認定之 採伐之樹木量亦已變更；況原告於首次調查中已陳稱「麻 布樹已經枯死，我怕該樹以後倒下來會打到我種植的杉木 樹，考慮安全問題才砍的」（見原處分卷第20頁），此種 裁罰理由中相關事實之變更，即樹種變更、樹種狀態（是 否因枯樹而有異其適用之判斷標準）及數量變更，是否已 達改變行政處分之本質及結果仍待進一步討論，況縱肯認 上開理由追補並未變更行政處分之同一性，針對此一部份 被告仍須提出客觀證明，而此一砍伐麻布樹情事僅有原告 之供述，被告並未提出證據佐證之，況被告代理人於本院 陳稱：「我們勘查時，地型、地貌都很多雜草，砍掉樹， 樹頭會被雜草遮掉，當時沒有找到被砍掉的麻布樹，所以 當時裁罰的部分沒有將麻布樹納入」等語（見本院卷第11 5頁背面），是砍伐麻布樹部分僅有原告之陳述，被告縱 欲增列此一部份為裁罰理由亦欠缺積極證據佐證之，是被 告上開辯稱亦無可採。 七、綜上，原告本件造林地內固有林木遭砍伐之情，惟究係何人 所為，尚無具體明確之證據，被告雖推認原告對於系爭土地 上有砍伐之事實不知情或雖知情然竟未報警報警顯與常情相 違，而逕自裁罰，然其對於相關事證之調查與採證並不精確 ，難認已符行政程序法所定之調查程序及對當事人有利及不 利事項應一律注意之客觀性義務，舉證尚有未足，原處分所 認定之事實難以證立，訴願決定未能指正，亦難維持，均應 予以撤銷。 八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判 決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。 九、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。 中 華 民 國 105 年 8 月 31 日 行政訴訟庭 法 官 李毓華 以上正本係照原本作成。 如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表 明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須 按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令 及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事 實。 中 華 民 國 105 年 8 月 31 日 書記官 陳弘明